Jakość administracji samorządu województwa śląskiego

UNIWERSYTET WARSZAWSKI

Podyplomowe Studium Rozwoju Regionalnego i Polityki Regionalnej

AKADEMIA ROZWOJU REGIONALNEGO

PRACA DYPLOMOWA

Tomasz Kupiec

nr karty słuchacza 49/ARR/05/06

AKOŚĆ ADMINISTRACJI

SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO

DIAGNOZA Z WYKORZYSTANIEM MODELU

„7

”/

pod kierunkiem: prof. dra hab. Grzegorza Gorzelaka

Warszawa 2006

- 2 -

Spis treści:

Wstęp.....................................................................................................................................- 3 -
1. Administracja samorządu województwa.....................................................................- 5 -

1.1. Istota i zakres działania ..............................................................................................- 5 -
1.2. Zagadnienie jakości administracji..............................................................................- 8 -

2. Model “7s” - teoretyczna podstawa............................................................................- 11 -

2.1. Geneza......................................................................................................................- 11 -
2.2. Konstrukcja ..............................................................................................................- 14 -

3. Analiza elementów administracji Samorządu Województwa Śląskiego.................- 18 -

3.1. Struktura...................................................................................................................- 18 -
3.2. Strategia ...................................................................................................................- 22 -
3.3. Systemy....................................................................................................................- 27 -
3.4. Personel....................................................................................................................- 32 -
3.5. Styl ...........................................................................................................................- 35 -
3.6. Umiejętności ............................................................................................................- 37 -
3.7. Wspólne wartości.....................................................................................................- 39 -

4. Syntetyczna ocena jakości administracji Samorządu Województwa Śląskiego ....- 41 -

4.1. Metoda oceny...........................................................................................................- 41 -
4.2. Jakość administracji samorządu województwa śląskiego........................................- 46 -

Zakończenie ........................................................................................................................- 64 -

Wykaz literatury ................................................................................................................- 66 -
S

PIS TABEL

...........................................................................................................................- 69 -

PIS RYSUNKÓW

...................................................................................................................- 70 -

PIS WYKRESÓW

..................................................................................................................- 71 -

PIS ZAŁĄCZNIKÓW

.............................................................................................................- 72 -

- 3 -

Wstęp

Region jako wspólnota samorządowa, mająca prawo do samodzielnego decydowania o

sobie i swojej przyszłości, jest w polskich realiach tworem stosunkowo nowym. Samorząd

województwa został powołany z mocy ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., więc od samego

początku jego istnienia zarządzający regionem funkcjonują w warunkach otwartej gospodarki

rynkowej. Złożoność procesów zachodzących w gospodarce regionalnej oraz dynamika i

rosnąca z czasem konkurencyjność otoczenia

, a także ogrom potrzeb wewnętrznych i mocno

ograniczone możliwości ich zaspokajania wymogły na władzach województwa zastosowanie

nowego, strategicznego podejścia do zarządzania rozwojem regionu. Konieczność ta wydaje

się być powszechnie postrzeganą i akceptowaną – wszystkie województwa już w pierwszych

latach swojego funkcjonowania przygotowały strategie rozwoju, które obecnie zostały

zaktualizowane

Samodzielny w swoich działaniach, wyposażony w majątek i moc stanowienia prawa

samorząd, ma możliwość stymulowania i ukierunkowywania rozwoju regionu. Nie

podejmując próby oceny na ile istotny jest to wpływ, można bez wątpliwości stwierdzić, iż

znaczenie działań i decyzji podejmowanych przez organy samorządu województwa

zdecydowanie wzrosło w 2004 roku, gdy wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej

województwa uzyskały dostęp do funduszy strukturalnych. Znaczenie to, a tym samym ranga

samorządu i przede wszystkim odpowiedzialność za podejmowane decyzje, wzrośnie

ponownie w latach 2007-2013, wprost proporcjonalnie do zwiększonego strumienia unijnych

funduszy oraz większej samodzielności województw w zakresie ich wykorzystania. W tym

kontekście istotną wydaje się odpowiedź na pytanie, o zdolność organów samorządu do

skutecznego zarządzania regionem oraz o warunki jakie należy spełnić by skuteczność ta była

wyższa.

Przed dwoma laty, pisząc pracę magisterską z zakresu zarządzania strategicznego

rozwojem lokalnym przyjąłem założenie, że to strategia rozwoju jest czynnikiem

determinującym powodzenie społeczności lokalnej. Mając świadomość istnienia innych

warunków uznałem, iż to właśnie strategia, a także podejście do jej przygotowania i

1 Jak stwierdził A Klasik “polskim regionom od początku ich upodmiotowienia zagrażała marginalizacja na

scenie narodowej oraz w grze o rozwój w skali europejskiej i globalnej”, A. Klasik, Strategia rozwoju regionu,
Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/2000, s. 7.

2 Wprawdzie obowiązek określenia strategii rozwoju województwa wynika wprost z ustawy - Art. 11, ust. 1

ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.) - ale przyjmuję
optymistyczne założenie, iż przynajmniej większość samorządów opracowała dokument z poczucia własnej
potrzeby, a nie obowiązku wynikającego z ustawy.

- 4 -

wdrożenia, kształtują je. Doświadczenia związane z pracą w urzędzie marszałkowskim

przekonały mnie jednak, że skuteczność zarządzania gminą, czy regionem, zależy od

szerokiego spektrum czynników, z których strategia nie musi być najważniejsza, a

przynajmniej nie jest w stanie zneutralizować oddziaływania pozostałych.

Celem niniejszego opracowania jest zatem diagnoza administracji samorządu

województwa śląskiego jako organizacji, przez pryzmat jej zdolności do skutecznego

działania na rzecz rozwoju regionu. Diagnoza zostanie przeprowadzona z wykorzystaniem,

modelu “7s”, pozwalającego na całościowe przedstawienie organizacji, zaprezentowanego w

1980 roku i od tego czasu z powodzeniem wykorzystywanego w sferze biznesu. Równolegle

więc do analizy jakości administracji samorządu województwa oceniona zostanie także

przydatność modelu “7s”, jako narzędzia diagnozy na gruncie badań regionalnych.

Praca ma charakter jedynie użytkowy, przedstawia w uporządkowany sposób zbiór – z

konieczności subiektywnych – obserwacji procesów zachodzących w diagnozowanej

organizacji i jej niedomagań oraz propozycji na zmianę istniejącej sytuacji. Nie została

natomiast postawiona w niej żadna teza, która nadawałaby się do potwierdzenia bądź obalenia

i prowadziła do wartościowej teorii

. Wynika to z jednej strony z faktu, iż przedstawiony

materiał dotyczy zaledwie jednego województwa i nie pozwala na wyciąganie daleko idących

wniosków, a z drugiej z przekonania autora o niemożności udowodnienia czegokolwiek na

gruncie nauk społecznych, przy bogatym nawet materiale badawczym

Treść pracy została ujęta w czterech rozdziałach, z których pierwsze dwa mają

charakter teoretyczny, zaś dwa następne praktyczny. Pierwszy rozdział prezentuje pojęcie

administracji samorządu, zakres jej działania oraz problematykę jakości administracji.

Rozdział drugi charakteryzuje model “7s”, stanowiący podstawę późniejszej analizy. Trzeci

rozdział w sposób opisowy przedstawia funkcjonowanie administracji samorządu

województwa śląskiego w obszarach zaproponowanych przez model „7s”. W czwartym

podjęto próbę stworzenia zbiorczego wskaźnika pozwalającego na dokonanie syntetycznej

oceny jakości tejże administracji.

3 Przynajmniej zgodnie z wymogami, jakie teorii naukowej stawiał filozof nauki, Sir Karl Popper - Conjectures

and refutations: the growth of scientific knowledge

London: Routledge 1989, s. 33-39.

4 Tak długo jak nie istnieje możliwość przeprowadzenia kontrolowanego, powtarzalnego eksperymentu na

jakkolwiek definiowanym 'regionie', twierdzenie że dowiodło się istnienia prostych zależności w tak
skomplikowanym i nieizolowanym układzie jest pozbawione jakiejkolwiek wartości. Trudno zaufać też,
mającym rozwiązać ten problem metodom statystycznym, jeżeli uświadomimy sobie, że matematyka procesów
stochastycznych jest w zasadzie manifestacją bezradności nauki wobec zjawisk choć trochę bardziej
skomplikowanych niż zderzenie dwóch kul.

- 5 -

1. Administracja samorządu województwa

1.1. Istota i zakres działania

Pojęcie administracji samorządowej jest oczywiście bezpośrednio związane z samym

samorządem terytorialnym. Niejasności w rozumieniu pojęcia administracji samorządu może

rodzić fakt, iż samorząd terytorialny jest często przedstawiany jako administracja – odmienna

od rządowej forma organizacji administracji publicznej. Zgodnie zaś z definicją E.

Ochendowskiego, samorząd terytorialny to związek lokalnego społeczeństwa, powołany do

samodzielnego wykonywania administracji publicznej

. W teorii administracji samorząd

uznaje się więc za formę decentralizacji administracji publicznej, a administrację

samorządową zalicza się do wykonawczego pionu władzy

Na potrzeby niniejszej pracy administracja samorządu województwa będzie rozumiana

zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

, jako system

społeczny zespolony w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnikiem w osobie marszałka,

czyli urząd marszałkowski. Elementem administracji samorządu województwa jest także

marszałek i pozostali członkowie zarządu województwa jako bezpośredni zwierzchnicy

pracowników urzędu.

Zakres działania tak określonej administracji wynika wprost z rozdziału drugiego

ustawy powołującej samorząd województwa. Art. 11 zobowiązuje samorząd do prowadzenia

polityki rozwoju województwa, na którą składa się m.in. utrzymanie i rozbudowa

infrastruktury społecznej i technicznej czy wspieranie rozwoju nauki. Art. 14 wymienia

również szereg zakresów od kultury i ochrony zabytków do ochrony praw konsumentów, w

ramach których samorząd ma obowiązek wykonywania konkretnych zadań. Ust 5 art. 11

wspomina dodatkowo, iż do samorządu województwa należy wykonywanie zadań

związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa. Na podstawie powyższych

zapisów można więc stwierdzić, że podstawowym zadaniem samorządu województwa, na

którym koncentrują się (lub przynajmniej powinny) działania jego administracji, jest rozwój

regionalny.

Samo pojęcie rozwoju regionalnego bywa definiowane na wiele sposobów. Wspólne

dla większości definicji jest postrzeganie go jako procesu trwałych zmian na lepsze, zarówno

w sensie ilościowym, jak i jakościowym, czyli jako wzrost i poprawę w różnych wymiarach

M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000.

Ibid.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.)

- 6 -

funkcjonowania regionu, w tym gospodarczym, społecznym i środowiskowym. Szczegółowe

ujęcie zaproponowali A. Klasik i F. Kuźnik, wskazując na dziesięć głównych składowych

(subprocesów), które współcześnie, w polskich warunkach, tworzą rozwój w skali regionalnej

(tabela 1.1).

Tabela 1.1
Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego

Wzrost gospodarczy i
zatrudnienie

Przyrost PKB na mieszkańca, nowe przestrzenie i urządzenia gospodarcze,
nowe, atrakcyjne miejsca pracy, spadek bezrobocia

Wzrost dobrobytu i jakości życia

Wzrost dochodów lokalnych i regionalnych, poprawa warunków pracy,
zamieszkania, wypoczynku, zdrowotnych i bezpieczeństwa publicznego

Wzrost atrakcyjności
inwestycyjnej

Atrakcyjne oferty lokalizacyjne, wysokiej jakości dostępne zasoby ludzkie
i materialne, agresywny marketing mocnych stron

Rozwój technologiczny i
innowacje

Firmy i produkty zaawansowane technologicznie, centra transferu
technologii, rozwój jednostek badawczo-rozwojowych, sieci innowacyjne,
lokalne i regionalne środowiska innowacyjne

Restrukturyzacja i
dywersyfikacja działalności
gospodarczych

Restrukturyzacja wewnętrzna firm i wzrost ich siły konkurencyjnej,
zagospodarowanie terenów poprzemysłowych, powstawanie nowych firm
w działalnościach alternatywnych względem restrukturyzowanej, starej
bazy ekonomicznej, nowe rynki i kontakty biznesowe przedsiębiorców

Rozwój usług i zasobów
społecznych

Wzrost dostępności do specjalistycznych usług medycznych,
edukacyjnych, kulturalnych, sportowo-rekreacyjnych, nowe obiekty,
urządzenia i instytucje w sferze usług społecznych, nowe formy
ś

wiadczenia usług społecznych

Wzrost ruchliwości zawodowej
i społecznej

Zmiany struktury zawodowej mieszkańców, nowe zawody i kwalifikacje
dostępne na poziomie lokalnym i regionalnym, częstotliwość zmian
miejsca pracy, aktywność obywatelska, zaangażowanie w sprawy
publiczne

Rozwój infrastruktury
instytucjonalnej

Nowe instytucje administracji publicznej, instytucje wspierania rozwoju,
instytucje promocji i reklamy, wzrost kapitału ludzkiego i finansowego,
zaangażowanego w lokalnej i regionalnej infrastrukturze instytucjonalnej,
nowe formy organizacyjne, partnerstwo publiczno-prywatne

Polepszenie jakości środowiska

Przywracanie utraconych wartości przyrodniczych, eliminacja
zanieczyszczeń i zagrożeń środowiska, rozwój infrastruktury ochrony
ś

rodowiska, rozwój systemów monitoringu ekologicznego, wzrost

wiadomości ekologicznej mieszkańców i kręgów biznesu

Wzbogacenie tożsamości
i procesy integracyjne

Nowe komponenty tożsamości lokalnej i regionalnej, „powroty do źródeł”,
ukształtowanie się nowego wizerunku jednostki terytorialnej, symbole
integrujące, procesy integracji do wewnątrz i na zewnątrz

Źródło: A. Klasik, F. Kuźnik: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:
Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy. Praca zb. pod red.
naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998, s. 395.

Procesy te tworzą swoisty model rozwoju regionalnego, przydatny często w

konstrukcji syntetycznych mierników takiego rozwoju.

- 7 -

Rozwój regionalny jest procesem holistycznym, łącznym efektem działań

podejmowanych przez wielu aktorów regionalnych. Powinien zatem przebiegać w zgodzie z

ich wartościami, preferencjami, aspiracjami, a także wychodzić naprzeciw ich bieżącym i

antycypowanym potrzebom. Za najważniejszy miernik rozwoju w tym kontekście należało by

więc uznać nie syntetyczne, obiektywne wskaźniki, lecz subiektywne odczucia społeczności.

Rozwój regionalny w tym sensie to zbliżanie się do potencjalnego optimum w sensie Pareto, a

zadaniem administracji jest wywoływanie zmian, które stale utrzymują w pobliżu maksimum

stosunek korzyści do niekorzyści w skali całej wspólnoty regionalnej.

- 8 -

1.2. Zagadnienie jakości administracji

Administracja samorządu województwa ma przejrzystą strukturę i jasno określone

obowiązki wynikające wprost z ustawy, jest skupiona w rękach jednego zwierzchnika i działa

na rzecz realizacji określonych przez niego celów. W takim ujęciu administrację można uznać

za rodzaj organizacji, w znaczeniu jakie nadawał jej T. Kotarbiński, czyli „pewien rodzaj

całości ze względu na stosunek do niej jej własnych elementów, mianowicie takiej

całości, której wszystkie składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości”

Administracja mieści się również w ramach innych definicji organizacji, przedstawiających ją

jako grupę ludzi pracujących razem

, bądź formalną grupę ludzi, mających dodatkowo jeden

lub więcej wspólnych celów

W teorii organizacji, pytanie o jakość jest zwykle utożsamiane z pytaniem o

efektywność czy skuteczność organizacji

. Termin „efektywność” definiuje się natomiast

jako poziom osiągnięcia założonych celów. Jakość organizacji jest zatem równoznaczna z jej

zdolnością do realizacji celów. Rozumowanie takie będzie prawidłowe jedynie przy założeniu

e organizacje są zorientowane na realizację celów, ale właśnie celowość uznano powyżej za

jedną z podstawowych cech wyróżniających organizację. Przyjmując, że działania

administracji samorządu województwa mają koncentrować się wokół rozwoju regionalnego,

jakość administracji będzie więc utożsamiana z jej zdolnością do skutecznego zarządzania

rozwojem regionalnym.

Oczywiście

rzeczywistość

funkcjonowania

poszczególnych

samorządów

województwa może jednak okazać się odmienna, a cele realizowane przez liderów

organizacji, rozbieżne z tymi wynikającymi z ustawy. Skuteczność może być postrzegana

przez członków zarządu – polityków przez pryzmat notowań swojego ugrupowania i

ewentualną reelekcję w przyszłych wyborach. Tym samym, podejmowane decyzje i działania

mogą być zorientowane na wzrost popularności, co rzadko idzie w parze z długookresowym

efektem rozwojowym.

Przeciwko przyjęciu rozwoju regionalnego za kryterium sprawności świadczyć może

również fakt, iż efektywność administracji samorządu województwa nie jest z pewnością

warunkiem wystarczającym dla osiągnięcia satysfakcjonującego rozwoju, a być może nie jest

nawet warunkiem koniecznym. Choć zgodnie z ustawą samorząd województwa jest

T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, wyd. 7, Wrocław 1982, s. 75.

http://www.websters-online-dictionary.org

http://en.wikipedia.org/wiki/Organisation

J. Scheerens, Mierzenie kultury szkoły, 2004, projekt VALINT, http://www.womczest.edu.pl

- 9 -

podmiotem strategicznego zarządzania regionem to jego rzeczywiste możliwości są w

praktyce mocno ograniczone. Rządowo-samorządowy status regionu skutkuje podmiotowym

dualizmem zarządzania regionem, jako że sfery, którymi zarządzają organy władzy publicznej

szczebla krajowego, przenikają się ze sferami zarządzanymi przez samorząd województwa

Dodatkowo na obszarze województwa funkcjonują samorządy lokalne – każdy w zakresie

określonych ustawowo kompetencji oraz ogromna ilość podmiotów prywatnych. Także

zwykli mieszkańcy regionu w zdecydowanej większości swoich decyzji są niezależni od

władz regionalnych. W relacjach pomiędzy podmiotami tej bogatej struktury nie występuje

podporządkowanie hierarchiczne, a cele poszczególnych aktorów mogą być niespójne bądź

nawet sprzeczne z intencjami samorządu województwa.

Władze województwa oddziałują na cały region pośrednio, stanowiąc akty prawa

miejscowego. Bezpośrednie działania władz dotyczą jednak tylko drobnej części majątku

zlokalizowanego na terytorium regionu i niewielkiej części wydatków w nim ponoszonych.

Udział wydatków jednostek samorządu terytorialnego w PKB wynosi jedynie 8% i jest mniej

więcej o połowę niższy od przeciętnego poziomu w krajach OECD

. Reforma, na mocy

której powstał samorząd województwa, doprowadziła do znaczącej decentralizacji

odpowiedzialności administracyjnej, nie spowodowała jednak decentralizacji w sferze

podejmowania decyzji, szczególnie na skutek niezapewnienia województwom odpowiednich

dochodów

Tabela 1.2
Wydatki inwestycyjne w regionie (zł, dane za rok 2004)

Samorząd

województwa

Samorządy

lokalne

Inwestycje

zagraniczne*

Nakłady inwestycyjne

w gospodarce

narodowej

W. śląskie

385 065 233

1 546 634 928

3 595 035 000**

14 357 453 000

Polska

1 689 791 099

13 144 625 969

28 760 280 000

120 466 705 000

W. śląskie (%)***

100,00

24,90

10,71

2,68

Polska (%)

100,00

12,86

5,88

1,40

* wartość inwestycji zagranicznych w zł obliczona z uwzględnieniem średniego kursu dolara w 2004 roku,

wyliczonego na podstawie średnioważonych kursów miesięcznych NBP – www.nbp.pl

** wartość przybliżona na podstawie stosunku ilości lokalizacji inwestycji w regionie do lokalizacji ogółem
*** stosunek procentowy wydatków inwestycyjnych województwa do innych kategorii wydatków

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS – www.stat.gov.pl oraz Rocznika 2004,

Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A., Warszawa 2005, s. 4.

A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym, Warszawa

2003, s. 1.

R. Buckley, R. Maurer, Decentralizacja w Polsce: tworzenie potencjału racjonalnego zarządzania i integracji

z Unią Europejską

, Samorząd Terytorialny, nr 7–8, 2000, s. 4.

J. Hausner, Modele polityki regionalnej w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001, s. 11.

- 10 -

Jak pokazuje tabela 1.2, choć województwo śląskie wypada bardzo dobrze na tle

pozostałych polskich regionów ogółem, to jego wydatki inwestycyjne są czterokrotnie niższe

od wydatków pozostałych jednostek samorządu terytorialnego, prawie dziesięciokrotnie

mniejsze od poziomu inwestycji zagranicznych w regionie i stanowią jedynie nieco ponad

2,5% ogółu nakładów inwestycyjnych w gospodarce regionu.

Powyższe ograniczenia choć istotne, nie zwalniają jednak organów samorządu

województwa z obowiązku zarządzania regionem, a jedynie zmieniają specyfikę tego

procesu. Z pięciu funkcji zarządzania, wyróżnionych przez Henri Fayol’a (planowanie,

organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie, kontrolowanie) samorząd województwa, w

znaczeniu dosłownym jest w stanie wywiązać się najwyżej z dwóch – planowania i

kontrolowania. Pozostałe muszą być odmiennie rozumiane i realizowane. Przejęcie przez

podmioty publiczne koncepcji zarządzania strategicznego wiązało się więc także z

koniecznością modyfikacji i adaptacji narzędzi wypracowanych na gruncie biznesowym. Sam

obowiązek zarządzania strategicznego rozwojem regionu dla samorządu województwa

pozostaje jednak faktem, a jego skuteczność może być utożsamiana z jakością administracji.

Zgodnie z przyjętą definicją rozwoju regionalnego, wyznacznikiem jakości administracji

samorządu województwa będzie zatem osiąganie trwałego stanu, możliwie największego,

przy danych ograniczeniach, sumarycznego zadowolenia mieszkańców regionu.

Powyższa definicja jest bardzo niewymierna i byłaby zupełnie bezużyteczna, gdyby

praca miała ambicje dowodzenia jakości administracji poprzez wykazanie wpływu jej działań

na tempo i jakość rozwoju. Takie ujęcie jest jednak zupełnie wystarczające, gdy ma posłużyć

jedynie jako odpowiedź na pytanie o cele i dążenia administracji i ukierunkować w ten sposób

myślenie oraz ustawić odpowiednią optykę spojrzenia na funkcjonowanie administracji.

- 11 -

2. Model “7s” - teoretyczna podstawa

Rozdział ten poświęcono zaprezentowaniu modelu organizacji, który stanowi

podstawę analizy administracji samorządu województwa, przeprowadzonej w rozdziałach

następnych.

2.1. Geneza

Porównując poszczególne źródła prezentujące tematykę modelu “7s” można znaleźć

pewne nieścisłości odnośnie kwestii tego, komu i w jakim stopniu należy przypisać zasługi

związane z jego stworzeniem. Najczęściej jako autorów przedstawia się Toma Petersa

i Roberta Watermana. Zdaniem R. Kaplana model został po raz pierwszy zaprezentowany

przez tę parę szerszej grupie czytelników związanych z biznesem w 'bestsellerze' In Search of

Excellence

Sami autorzy przyznają, że przy rozwijaniu idei “7s” pomogli im Richard

Pascale i Anthony Athos z uniwersytetu Harvard

– obaj wykorzystali omawiany model jako

teoretyczną podstawę do skonfrontowania stylów prowadzenia biznesu w Stanach

Zjednoczonych i Japonii w książce The Art of Japanese Management.

Nie poddając w wątpliwość powyższego należy jednak zaznaczyć, że po raz pierwszy

model “7s” został publicznie przedstawiony w 1980 roku, w artykule Structure is not

Organization

, wśród autorów którego, obok wymienianych już Watermana i Petersa, znaleźć

można Juliena R. Phillipsa

. Wszyscy trzej byli wtedy pracownikami firmy McKinsey &

Company, która zaczęła firmować model i wykorzystywać go w swojej działalności

konsultingowej, dlatego też najczęściej w literaturze przedstawiany jest on jako “McKinsey 7-

S Framework”

Impuls do prac nad modelem wziął się z przekonania, że spojrzenie na strategię i

strukturę – charakteryzujące tradycyjne podejście do diagnozy organizacji – to za mało by

faktycznie zrozumieć organizację i wdrożyć zmiany zwiększające jej efektywność w coraz

bardziej złożonym, dynamicznym i konkurencyjnym otoczeniu. Tymczasem, jak twierdzą

R.S. Kaplan, How balanced scorecard complements the Mckinsey 7-S model, Strategy & Leadership, vol. 33,

No 3, 2005, s. 41.

T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search of excellence: lessons from America's best-run companies, New ed.

London 2004 (1982), s. 11.

R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure is not organization, Business Horizons, Volume 23,

Issue 3, June 1980, s. 14-26.

Twórcy modelu twierdzili, że umieszczenie na modelu znaku McKinsey, znanej od dawna ze swojego

pragmatycznego podejścia do rozwiązywania problemów w zakresie zarządzania, pozwoliło go uwiarygodnić
i rozpropagować. - T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search..., op. cit., s. 11.

- 12 -

autorzy modelu, mimo iż intuicyjnie każdy manager czuł, że organizacja to coś więcej niż

mogą zobrazować wykresy i opisy stanowisk pracy, gdy chciano wywołać zmianę, zmieniano

strukturę. Także konsultanci, choć nieusatysfakcjonowani konwencjonalnymi podejściami,

rozczarowani typowymi strukturalnymi rozwiązaniami – nie widzieli lepszych alternatyw

Dążąc do rozszerzenia swojego aparatu diagnostyczno-naprawczego poza tradycyjne

narzędzia służące rozwiązywaniu problemów organizacyjnych, twórcy “7s” przeprowadzili

analizę stanu ówczesnej teorii organizacji oraz rzeczywistych trendów i zachowań

charakterystycznych dla grupy bardzo dobrze funkcjonujących firm. Dokonali przy tym kilku

istotnych spostrzeżeń:

1. Ludzie odpowiedzialni za podejmowanie decyzji mają ograniczoną zdolność

przetwarzania informacji i dokonywania racjonalnych wyborów. W konsekwencji proces

podejmowania decyzji w rozbudowanych organizacjach, funkcjonujących w złożonym i

turbulentnym otoczeniu nie może przebiegać w całkowicie racjonalny sposób. J. March

opisuje proces decyzyjny i uczenia się organizacji jako strumień wyborów, rozwiązań,

managerów, szans oddziałujących ze sobą prawie przypadkowo i prowadzących do

rozstrzygnięć kształtujących przyszłość organizacji.

2. Organizacje uczą się i dostosowują do zmian otoczenia bardzo powoli. Przykładają

obsesyjną wręcz wagę do wypracowanych procedur i schematów długo po tym jak tracą

one rzeczywiste znaczenie i wartość. Przedsiębiorstwa często bazują na błędnych

założeniach dotyczących otaczającego je świata przez dłużej niż dekadę, pomimo

nieodpartych dowodów, że otoczenie zmieniło się i one prawdopodobnie również

powinny.

3. Rolą lidera organizacji jest wykorzystywać drzemiący w niej społeczny potencjał do

kształtowania i ukierunkowywania wartości. Dobry value-shaper to zwykle efektywny

manager, w odróżnieniu od tych operujących jedynie formalnym systemem nagród.

4. Zdaniem managerów - praktyków, najważniejsze dla ich organizacji jest zbudowanie

zdolności do szybkiego i elastycznego reagowania na bodźce z otoczenia. Równocześnie

są oni świadomi występującej wśród personelu potrzeby istnienia stabilnego, spajającego

systemu wartości – fundamentu dla długookresowej ciągłości. Zadaniem zarządzającego

jest więc zachowanie wewnętrznej stabilności przy równoczesnym umiejętnym

kierowaniu reakcjami organizacji na szybkie zmiany w otoczeniu. Wiele dużych firm

odnoszących sukcesy przywiązuje dużą wagę do podtrzymywania stabilnej kultury, a

R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 14.

- 13 -

równocześnie szybciej niż konkurenci reagują na impulsy z zewnątrz. Czynią to nie

poprzez głębokie zmiany strukturalne, ale tworząc tymczasowe narzędzia pozwalające

skupić przez określony czas uwagę całej organizacji na jednym priorytecie, celu, bądź

zagrożeniu płynącym z otoczenia

Powyższe stwierdzenia sugerowały wysoką złożoność obiektu jakim jest organizacja,

złożoność której tradycyjne modele nie ogarniały – uniemożliwiając tym samym skuteczne

zmierzenie się z problemem sprawnego zarządzania i wprowadzania efektywnych zmian

organizacyjnych. U podstaw nowego modelu organizacji, zaproponowanego przez

Watermana, Petersa i Phillipsa w odpowiedzi na tak postawiony problem legło twierdzenie, iż

owocna zmiana organizacyjna to nie kwestia struktury, ani interakcji pomiędzy strategią i

strukturą. Efektywna zmiana zależy od relacji pomiędzy strukturą-structure, strategią-

strategy

, systemami-systems, stylem-style, umiejętnościami-skills, personelem-staff i

nadrzędnymi celami-superordinate goals

(obecnie częściej mówi się o wspólnych

wartościach-shared values).

Wykorzystywany w działalności konsultingowej model “7s” okazał się niezwykle

użyteczny, zarówno w diagnozowaniu przyczyn problemów organizacji, jak i w

formułowaniu programów naprawczych. Nie wszystkie firmy uznane przez Petersa i

Watermana (In Search of Excellence) za wzorcowe – zgodnie z wymaganiami modelu –

utrzymały swoją pozycję liderów w nadchodzących dekadach. Mimo tego, sam model nadal

jest używany w praktyce oraz nauczaniu zarządzania jako narzędzie diagnostyczno –

naprawcze dla organizacji sektorów prywatnego i publicznego

R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 14-16.

Ibid., s. 17.

R.S. Kaplan, How balanced..., op. cit., s. 42.

- 14 -

2.2. Konstrukcja

Wiodąca idea twórców modelu jest taka, że rezultat funkcjonowania organizacji

zależy od wzajemnego oddziaływania kilku czynników, z których część nie jest zupełnie

oczywista i przez to pomijana w tradycyjnych analizach. Kształt schematu przedstawiającego

strukturę “7s” (rys. 2.1) prowadzi do kilku wniosków:

●

O zdolnościach dostosowawczych organizacji decyduje mnogość elementów. Poza

strukturą i strategią, można ich zidentyfikować jeszcze przynajmniej pięć. Podział ten jest

w pewnym stopniu arbitralny, ale jego zaletą jest to, że odwzorowuje złożoność zjawiska i

dzieli je na fragmenty możliwe do ogarnięcia i kształtowania.

●

Poszczególne elementy są ściśle powiązane ze sobą. Wprowadzenie znaczącej zmiany w

obrębie jednego elementu bez zmiany pozostałych jest trudne, gdyż one wzajemnie się

determinują. Ignorowanie tych zależności przy zarządzaniu organizacją może prowadzić

do niepowodzenia. Kondycja organizacji nie jest jedynie wypadkową jakości

poszczególnych elementów, ale w dużej mierze zależy także od ich zgodności,

wzajemnego dopasowania.

●

Schemat nie ma początku ani końca, a między poszczególnymi elementami nie ma

hierarchii. Oznacza to, że w zależności od typu organizacji, etapu jej funkcjonowania, czy

też charakterystyki otoczenia, inny czynnik, bądź grupa czynników, może okazać się siłą

napędową, kluczowym elementem determinującym zmiany w innych i tym samym

powodzenie całej organizacji.

Przedstawianie poszczególnych elementów składających się na model warto

poprzedzić uwagą, iż w literaturze przedmiotu przyjął się podział na tzw. twarde “s” -

strukturę, strategię i systemy oraz miękkie “s” - pozostałe czynniki

. Pierwsza grupa,

nazwana przez R. Pascale i A. Athos'a “zimnym trójkątem” (cold triangle)

, to elementy

bardziej wymierne i namacalne, a także popularniejsze w sensie podejmowanych analiz i

opracowań, szczególnie wśród ekonomistów i specjalistów z zakresu zarządzania. Druga

grupa to elementy trudniejsze do uchwycenia, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w

oficjalnych dokumentach, regulaminach, mające więcej zwolenników wśród psychologów i

socjologów.

Co ciekawe sami autorzy, którzy również posługiwali się nomenklaturą “hard & soft S's”, za twarde “S” uznali

jedynie strukturę i strategię, zaznaczając prawdopodobnie tym samym że jedynie te dwa elementy były
wcześniej poddawane analizie - T.J. Peters, R.H. Waterman, Jr., In search..., op. cit., s. 11.

R. Pascale, A. Athos, The art of Japanese Management, London 1986, s. 82.

- 15 -

Rys. 2.1. Model 7s – nowe spojrzenie na organizację

Źródło: opracowanie własne na podstawie R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips,
Structure…op. cit., s. 18.

CELE

NADRZĘDNE

SUPERORDINATE

GOALS

UMIEJĘTNOŚCI

SKILLS

STRUKTURA

STRUCTURE

STRATEGIA

STRATEGY

SYSTEMY

SYSTEMS

STYL

STYLE

PERSONEL

STAFF

- 16 -

Struktura to podział organizacji na mniejsze jednostki i ustalone między nimi relacje.

Struktura grupuje zadania i ludzi, określa sposób koordynacji działań i kanały

sprawozdawczości. Z niej wynika rozdział kompetencji i odpowiedzialności oraz stopień

specjalizacji i integracji. Tradycyjny podział strukturalny był podziałem funkcjonalnym na

produkcję i sprzedaż. W wyniku rozwoju przedsiębiorstw, rosnącego zasięgu i złożoności

organizacji popularność zdobyła struktura zdecentralizowana – dzieląca tradycyjne

funkcjonalne wydziały. Kolejnymi produktami ewolucji organizacji były struktury

macierzowa i sieciowa.

Strategia, w zależności od ujęcia, może być zdefiniowana jako wizja, długofalowe

cele i sposoby ich osiągania, wpływające na funkcjonowanie systemu jako całość

, bądź jako

generalny schemat aktualnego i planowanego rozwoju zasobów i interakcji z otoczeniem,

który określa w jaki sposób organizacja chce osiągnąć swoje cele, z wyłączeniem jednak

samych celów i wizji

. Autorzy modelu rozumieją strategię jako planowane przez firmę w

długim okresie czasu działania i sposób alokacji ograniczonych zasobów, w odpowiedzi na,

bądź wyprzedzająco wobec pojawiających się szans i zagrożeń w otoczeniu – ze strony

klientów czy konkurentów. Strategia jest pomysłem na osiągnięcie przewagi konkurencyjnej.

Przez systemy należy rozumieć wszystkie formalne i nieformalne procedury i procesy

kształtujące codzienne funkcjonowanie organizacji. Zaliczyć można do nich: procedury

budżetowania, planowania, alokacji zasobów, kontroli zarządczej, system obsługi klienta czy

bardzo namacalny – system komputerowy. Istotnym elementem systemu przepływu

informacji mogą być zarówno oficjalne procedury obiegu korespondencji papierowej i

elektronicznej jak i nigdzie niezapisane zwyczaje dotyczące częstotliwości i przebiegu

spotkań pracowników. System podejmowania decyzji może być oparty zarówno na intuicji

managera, jak i opierać się na złożonych aplikacjach eksperckich, korzystających ze sztucznej

inteligencji.

Pojęcie personelu jest utożsamiane przede wszystkim ze sposobem zarządzania

zasobami ludzkimi. Obejmuje wszystkie procedury związane z rekrutacją, wprowadzaniem

nowych pracowników w realia funkcjonowania firmy, rozwijaniem ich zdolności i

umiejętności, kształtowaniem ścieżki kariery i rozwojem zawodowym. To także system oceny

pracy, nagradzania i motywowania zatrudnionych oraz umiejętność zatrzymywania

wartościowych pracowników. Z drugiej strony na personel składa się – bardziej dosłownie –

Definicja R.L. Ackoffa podana za: Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody, Pod red. R. Krupskiego,

wydanie 4, wydawnictwo AE Wrocław 2001, s. 14-15.

C.W. Hofer, D. Schendel, Strategy formulation; Analytical Concepts, cyt. za: H. Kreikebaum, Strategiczne

planowanie w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 27.

- 17 -

charakterystyka pracowników, dominujące typy osobowości i doświadczenie (czy

przykładowo w firmie jest więcej inżynierów i informatyków czy jednostek “inteligentnych

emocjonalnie”), a także morale, motywacja i nastawienie do wykonywanych zadań, relacje

pomiędzy samymi pracownikami oraz pracownikami i kadrą kierowniczą.

Styl to z jednej strony charakterystyka zachowania managerów wysokiego szczebla w

dążeniu do osiągania celów firmy, a z drugiej kultura organizacji. Na styl zarządzania

managera składa się m.in. sposób w jaki zagospodarowuje on swój czas, na czym skupia

uwagę, jakie pytania zadaje i czego wymaga od pracowników. Za istotne elementy kultury

uznać można typowe dla organizacji schematy myślenia i zachowania, dominujące

przekonania, niepisane normy kształtujące się na przestrzeni czasu.

Umiejętności są rozumiane jako kompetencje wyróżniające organizację spośród

innych, czyli to w czym firma jest najlepsza i co jest źródłem jej przewagi. Zdolności te mogą

być przynależne kluczowemu personelowi, bądź dotyczyć organizacji jako całości i być

związane m.in. z procesem zarządzania, systemami, posiadanymi technologiami, potencjałem

badawczym, obsługą klienta, serwisem czy sprawnością marketingową. Kluczowe dla

powodzenia organizacji nie jest samo posiadanie wielu umiejętności, ale ich dopasowanie do

rzeczywistych potrzeb, jak również zdolność szybkiego kreowania nowych umiejętności i

neutralizowania tych, które zaczynają być kulami u nogi.

Nadrzędne cele (wspólne wartości) to zestaw fundamentalnych wartości, zasad i

aspiracji podzielanych przez liderów organizacji, odzwierciedlonych w wizji, misji i poprzez

nie komunikowanych do wewnątrz – wpajanych członkom organizacji oraz na zewnątrz –

klientom, konkurentom. Wizja może być abstrakcyjna, ale to ona kształtuje przyszłość firmy

bo z niej wynikają bardziej szczegółowe cele. Misja uzasadnia sens istnienia firmy w

otoczeniu, przedstawiając co ta sobą reprezentuje i co ma do zaoferowania. Wartości stanowią

fundament, wokół którego zorganizowana jest cała działalność organizacji, są także pewnego

rodzaju sumieniem, podstawą etyki działania firmy. Istotna jest zarówno ich treść, jak i fakt

na ile są one rozumiane i podzielane przez szerokie grono członków organizacji.

- 18 -

3. Analiza elementów administracji Samorządu Województwa Śląskiego

Poniższa analiza prezentuje administrację samorządu województwa w układzie

siedmiu elementów wynikających z modelu „7s”, przedstawionego w rozdziale drugim.

3.1. Struktura

Układ organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego to typowo

funkcjonalna struktura. Na czele organizacji stoją marszałek województwa i pozostali

członkowie zarządu województwa. Każdy z nich bezpośrednio kieruje pracą kilku wydziałów,

zaangażowanych w realizację zadań samorządu w określonym zakresie, np. edukacji i nauki,

komunikacji i transportu, czy ochrony środowiska (załącznik 1). Brak decentralizacji

przejawia się w fakcie, iż organizacyjna, prawa i finansowa obsługa jest zorganizowana dla

całego urzędu w odrębnych wydziałach

Przyjęta struktura w ogólnym zarysie wydaje się rozsądnym wyborem w kontekście

rozmiaru i specyfiki organizacji. Urząd marszałkowski jest jednostką średniego rozmiaru pod

względem zatrudnienia, „obrotów” i zasięgu funkcjonowania, zarówno w sensie

geograficznym – region, jak i spektrum podejmowanych działań. Nie ma zatem racjonalnych

przesłanek wprowadzania daleko idącej decentralizacji. Jeśli spojrzeć na urząd przez pryzmat

teorii rozwoju organizacji L. E. Greinera

to znajduje się on na drugim z pięciu etapów

rozwoju – funkcjonalna struktura, rozwinięte systemy, formalna komunikacja, brak autonomii

dyrektorów wydziałów. Ewolucja administracji województwa nie musi być oczywiście

zgodna z modelem zaproponowanym przez Greinera. W momencie utworzenia znalazła się

ona w punkcie, w którym jest teraz i prawdopodobnie już w nim pozostanie. Możliwe jednak,

iż przerost funkcji i rozmiaru niektórych wydziałów doprowadzi do parcia na wzrost

autonomii (rys. 3.1).

Zastrzeżenia w obecnej strukturze organizacyjnej budzić może sposób podziału zadań

powodujący nakładanie się kompetencji poszczególnych wydziałów. Zgodnie z regulaminem

urzędu Wydział Strategii i Planowania Przestrzennego odpowiada m.in. za opracowywanie

strategii, programów dotyczących rozwoju społeczno - gospodarczego regionu, współpracę

przy opracowaniu programów rządowych, aktualizację strategii rozwoju województwa oraz

27 Przeciwnie – o decentralizacji struktury mogłoby świadczyć istnienie międzywydziałowych zespołów

zadaniowych w Bielsku-Białej i Częstochowie, ale jednostki te nie realizują odrębnej od „centrali” polityki, a
jedynie stanowią przedstawiciela administracji „w terenie”. Natomiast poszczególni pracownicy zespołu
podlegają dyrektorom odpowiednich wydziałów w Katowicach.

28 L.E. Greiner, Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review, Vol. 50(4). 1972

- 19 -

Rys. 3.1. Cykl rozwoju organizacji

Źródło: L.E. Greiner, Evolution…, op. cit.

monitoring i ewaluację programów sektorowych i rozwoju regionu

. Równocześnie w

strukturze urzędu funkcjonuje wydział Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich,

który faktycznie przeprowadził aktualizację strategii rozwoju województwa, tworzy

regionalny program operacyjny, uczestniczy w pracach nad dokumentami programowymi

szczebla krajowego. Istniejąca sytuacja nie prowadzi na co dzień do chaosu

kompetencyjnego, gdyż w praktyce przedstawiciele obu wydziałów wiedzą co należy do ich

obowiązków. Rozproszenie pracowników odpowiedzialnych za planowanie strategiczne w

dwóch wydziałach ogranicza jednak możliwości angażowania ich we wspólne, ważne

projekty, co zdecydowanie negatywne wpływa na skumulowaną efektywność ich pracy.

Można mieć również wątpliwości odnośnie zachowania swoistej ciągłości myśli strategicznej

w sytuacji, gdy inny wydział przygotowywał strategię rozwoju województwa w roku 2000, a

inny dokonał jej aktualizacji w 2005, dodatkowo pracownicy tego pierwszego nie zostali

zaangażowani w prace nad Regionalnych Programem Operacyjnym 2007-2013.

29 §35 Regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr

14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006.

4. Wzrost przez

KOORDYNACJĘ

3. Wzrost przez

DELEGACJĘ

2. Wzrost przez

UKIERUNKOWANIE

3. Kryzys

KONTROLI

1. Kryzys

PRZYWÓDZTWA

4. Kryzys

BIUROKRACJI

Etap 1

Etap 2

Etap 3

Etap 4

Etap 5

5. Kryzys

Rewolucja
Ewolucja

Wiek organizacji

DOJRZAŁA

MŁODA

2. Kryzys

AUTONOMII

1. Wzrost przez

KREATYWNOŚĆ

5. Wzrost przez

KOLABORACJĘ

- 20 -

Równie niekorzystne w kontekście prowadzenia polityki rozwoju regionu jest

oddzielenie jednostki faktycznie odpowiedzialnej za programowanie rozwoju od jednostki

zajmującej się zagospodarowaniem przestrzennym. Rozwój regionalny ma miejsce nie w

punkcie, lecz w przestrzeni. Ograniczanie koordynacji polityk przestrzennej i rozwoju do

zapisów o zgodności planu zagospodarowania ze strategią rozwoju niekorzystnie oddziałuje

na skuteczność obu.

Rozwiązaniem powyższych problemów mogłoby być połączenie wydziałów Strategii i

Planowania Przestrzennego oraz Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich w jeden

twór (departament), zarządzany przez jednego managera. W jego strukturze należałoby

wydzielić trzy jednostki zajmujące się odpowiednio polityką przestrzenną, programowaniem

rozwoju i wdrażaniem programów (z naciskiem na fundusze europejskie, stanowiące

podstawowy instrument finansowy wspierania rozwoju, znajdujący się w rękach samorządu

województwa)

. Silniejsza kadrowo jednostka programowania mogłaby odpowiadać w

zakresie metodologii za przygotowanie wszystkich powstających w urzędzie strategii i

programów sektorowych oraz dbać o ich spójność z nadrzędną koncepcją rozwoju zawartą w

strategii województwa.

Funkcjonalna struktura urzędu odpowiada w dużej mierze weberowskiemu modelowi

biurokracji, nie sprzyja natomiast rozwojowi administracji samorządu województwa w

kierunku New Public Management, bądź Public Governance. Sformalizowana

hierarchiczność i jasno zdefiniowany zakres kompetencji sprzyja koncentrowaniu się na

codziennym działaniu, procedurach, a nie długookresowych wynikach. Brak elastyczności

struktur administracyjnych jest powodem ich niskiej efektywności

Struktura macierzowa, mająca stanowić odpowiedź na niedomagania konwencjonalnej

biurokratycznej struktury nie sprawdziła się nawet w sektorze prywatnym, ale powstałe na jej

bazie tymczasowe quasi-macierzowe narzędzia stanowią przydatne rozwiązania. W praktyce

przyjmują one formę tymczasowych, budowanych w poprzek funkcjonalnej struktury,

zespołów zadaniowych, zorientowanych na rozwiązanie konkretnego problemu, bądź

osiągnięcie konkretnego celu

. W przeciwieństwie do obecnie powoływanych w urzędzie

30 Rozwiązanie takie nie jest wyjątkowo oryginalne. Podobna struktura funkcjonuje przykładowo w

województwie łódzkim gdzie jednak wydzielono – tworząc odrębne wydziały – wdrażanie projektów
własnych samorządu z reszty wdrażania, oraz monitoring rozwoju z programowania rozwoju -
http://www.lodzkie.pl/lodzkie/um/urzad/departamenty/dep_pol_reg/.

31 J. Hausner, Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu zarządzania

publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II

, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002, s.

23-25.

32 W.F. Baber, R.V. Bartlett, Matrix organization theory and environmental impact assessment, Social Science

Journal, July 1, 1990, Vol. 27, Issue 3.

- 21 -

marszałkowskim zespołów, które funkcjonują na papierze, bądź ograniczają się do kilku

spotkań, macierz, jako nowy twór strukturalny, sankcjonuje swoisty dualizm władzy

stawiając kierownika zespołu na równi z dyrektorem wydziału i dając mu prawo

kontrolowania i wykorzystywania zasobów organizacji. Zdaniem L.R. Sayles’a, poziom

zasobów, które są czasowo oddawane pod kontrolę kierownika projektu może sięgać nawet

100%

. Tymczasem w praktyce funkcjonowania zespołów zadaniowych w urzędzie poziom

ten zmierza zwykle do 0%

. Zmiana tego stanu wymagałaby umocnienia pozycji kierownika

zespołu, nadania mu formalnych możliwości adresowania i egzekwowania wykonania zadań.

Co do wyboru członków zespołu, to powinien on dokonywać się w drodze negocjacji

kierownika zespołu z dyrektorami funkcjonalnymi

, a wybrani członkowie zespołu musieliby

być w rzeczywisty sposób odciążani z bieżących obowiązków na czas pracy zespołu.

Pewne symptomy kryzysu autonomii, przewidywanego przez L.E. Greinera w

funkcjonalnym etapie rozwoju organizacji (patrz rys. 3.1), można zaobserwować w

odniesieniu do wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich. Wydział ten

dynamicznie się rozrasta, a dynamika ta jeszcze wzrośnie w latach 2006-2007, zarówno w

sensie kadrowym, jak i ilości realizowanych zadań. Przy zachowaniu obecnego podziału

kompetencji

, obsługa wydziału w ramach urzędu byłaby mocno utrudniona i

prawdopodobnie nieefektywna. W ramach wydziału „funduszy” doszłoby do zdublowania

funkcji finansowych, prawnych i organizacyjnych

– pełnionych dla reszty urzędu przez inne

wydziały. Alternatywne scenariusze to podział obowiązków związanych z zarządzaniem

funduszami strukturalnymi pomiędzy większą ilość „merytorycznych” wydziałów urzędu, lub

autonomizacja jednostki zarządzającej funduszami poprzez utworzenie jednostki budżetowej.

Oba rozwiązania stanowią swoistą rewolucję organizacyjną, to drugie może także

doprowadzić wręcz do pogłębienia wcześniej zarysowanych problemów (brak koordynacji

różnych polityk i zdolności do elastycznego rozwiązywania zadań międzywydziałowych).

Wybór odpowiedniego wariantu przyszłości będzie stanowił spore wyzwanie dla Zarządu

Województwa.

33 L.R. Sayles, Matrix management, the structure with a future, Organizational Dynamics, Autumn 1976, s. 6.
34 Przy projekcie trwającym 4 miesiące „wysiłek” wydziału funkcjonalnego może ograniczyć się do wysłania

jednego pracownika na 4 dwugodzinne spotkania. Jeśli założyć, że wydział ten ma 20 pracowników, to
dysponuje on w tym czasie 13440 „osobogodzinami”. Wykorzystanie dostępnych zasobów przez kierownika
zespołu jest więc równe 0,06%.

35 Tak by członkowie zespołu rekrutowali się spośród pracowników przydatnych w realizacji jego celu, a nie

akurat niepotrzebnych w wydziale funkcjonalnym.

36 Całość obowiązków samorządu związana z zarządzaniem funduszami strukturalnymi w kompetencjach

jednego wydziału.

37 Projekt systemu wdrażania RPO WŚ na lata 2007-2013 – dokument wewnętrzny, Urząd Marszałkowski

Województwa Śląskiego, Katowice 2005.

- 22 -

3.2. Strategia

Dla zarządu województwa oraz podległej mu administracji, których sens istnienia

zawiera się w wykonywaniu zadań na rzecz rozwoju regionu, najważniejszym dokumentem

jest, bądź powinna być strategia rozwoju regionu. Strategia jako dokument jest fizycznym

przejawem prowadzenia polityki rozwoju, zapisem wyników procesu myślenia strategicznego

– celów i sposobów na ich osiągnięcie. Dobra strategia w kontekście modelu „7s” to dobry

pomysł na przyszłość, pomysł na to gdzie region w określonym horyzoncie czasowym

powinien się znaleźć i jak go tam doprowadzić. Tym samym w szerszym ujęciu za strategię

działania samorządu

uznać należy cały system dokumentów programowych, którymi

posługuje się administracja samorządu województwa, ze strategią rozwoju województwa na

czele, ale obejmujący również plan zagospodarowania przestrzennego, strategię rozwoju

innowacji i inne.

Obecnie obowiązująca Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020

jest stosunkowo nowa, została uchwalona w 2005 r. i powstała w wyniku aktualizacji

poprzedniej strategii z roku 2000. Wśród przyczyn aktualizacji, wymienionych we wstępie do

Strategii jest zmiana uwarunkowań spowodowana przystąpieniem Polski do Unii

Europejskiej, konieczność uwzględnienia zapisów Strategii Lizbońskiej i innych dokumentów

szczebla krajowego i europejskiego oraz przede wszystkim konieczność przygotowania się do

nadchodzącego wyzywania, jakim będzie skuteczne wykorzystanie funduszy strukturalnych

w latach 2007-2013

. Przy okazji aktualizacji intencją ludzi odpowiedzialnych za stronę

metodologiczną Strategii było uproszczenie jej struktury, która również w opinii niezależnych

recenzentów

była nazbyt rozbudowana, a także skonkretyzowanie treści – tak by faktycznie

wyrażała jasną koncepcję rozwoju regionu. Zamierzenia te udało się zrealizować niestety

jedynie częściowo.

Logika dokumentu została skonstruowana tak, by priorytety rozwoju wyznaczały pola

interwencji, jakie będą podejmowane w ramach realizacji wizji, a cele strategiczne określały

zadowalający poziom zmian, który zamierzamy osiągnąć w każdym z pól. Oczywiście te

drugie zostały zdekomponowane w cele szczegółowe stanowiące metodę osiągania celów

strategicznych. Na skutek lawiny wniosków ze strony m.in. przedstawicieli samorządów

lokalnych, radnych sejmiku, organizacji pozarządowych, opisy priorytetów i celów zostały w

sposób nie do końca kontrolowany rozszerzone o kolejne deklaracje odnośnie tego co będzie

Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020, Katowice 2005, s. 5.

G. Gorzelak, B. Jałowiecki, Strategie Rozwoju Regionalnego Województw: Próba Oceny, Studia Regionalne i

Lokalne, nr 1/2001, s. 51.

- 23 -

finansowane, wspierane, stymulowane itd. W konsekwencji, relacja priorytety – cele została

zaburzona, a treść obydwu poziomów mocno poszerzona.

Funkcja aktywizująca strategii wydaje się mocno ograniczona, o ile prace warsztatowe

w gronie ekspertów nosiły znamiona zespołowego myślenia o przyszłości regionu, o tyle

wysiłek lokalnych samorządowców, radnych, przedsiębiorców skupił się na umieszczeniu w

treści strategii zapisów odnoszących się do wszystkiego co dana gmina, miasto, powiat czy

inny podmiot zamierza realizować w najbliższych latach. Strategia w takiej formie traktowana

jest jedynie w kategorii ograniczenia – dokumentu, z którym trzeba wykazać zgodność

starając się o pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania. Nie pełni natomiast w żadnym

razie roli platformy współpracy i współdziałania, nie stanowi podstawy do harmonizowania

działań różnych podmiotów, jak optymistycznie twierdzą niektórzy autorzy

. Żaden podmiot

poza samorządem województwa nie jest zobligowany do czegokolwiek zapisami strategii

rozwoju województwa. W związku z tym dla większości podmiotów sceny regionalnej im

szersze zapisy, tym lepsza strategia.

Chęć zadowolenia wszystkich składających wnioski o uzupełnienie treści i brak

stanowczości w ich selekcji sprawia, iż praktyczna, operacyjna wartość strategii jest bardzo

niska. Strategia nie pokazuje jakie działania dla regionu są najważniejsze i na czym

skoncentrować ograniczone zasoby. Dokument nie jest więc skutecznym narzędziem pracy

Zarządu Województwa, nie służy jako podstawa dokonywania wyborów i podejmowania

bieżących decyzji pozwalająca ocenić nie tylko ich bezpośrednie korzyści, ale i zgodność z

obranym kierunkiem rozwoju regionu.

Uchwalenie strategii rozwoju regionu skłania do refleksji nad jej relacją wobec innych

dokumentów programowych i operacyjnych, opracowanych w urzędzie marszałkowskim.

Wszystkie te dokumenty zostały uchwalone przed aktualizacją strategii, na przestrzeni od

2000 do 2004 roku

, mimo to wykazano ich pełną zgodność z poszczególnymi celami i

kierunkami zaktualizowanej strategii

. Niepokojące jest to, że na dziewięciu stronach tekstu

nie pojawia się ani jedna sugestia, wniosek o konieczność aktualizacji dokumentów niższego

szczebla, rezygnacji z niektórych bądź stworzenia nowych, na skutek zmian w strategii

rozwoju. W innym miejscu dokumentu wspomina się jedynie, że podstawowymi

instrumentami wdrażania strategii są regionalne, wojewódzkie i inne programy operacyjne

oraz kontrakty wojewódzkie. Sytuacja ta może mieć kilka przyczyn:

E. Wysocka, J. Koziński, Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Warszawa 1999, s. 6.

O co trudno mieć niewątpliwie pretensje. Wszak nie można oczekiwać, że już w trakcie prac nad strategią

rozwoju będą czekały gotowe dokumenty niższego szczebla uwzględniające jej zapisy.

Strategia Rozwoju…, op. cit., s. 110-118.

- 24 -

Rys. 3.2. Strategia administracji samorządu województwa śląskiego

* faktyczny okres obowiązywania
** nazwa skrócona

Źródło: opracowanie własne

•

Aktualizacja strategii rozwoju województwa była procesem zupełnie jałowym, w

dokumencie nie nastąpiły żadne znaczące zmiany i jest on faktycznie tożsamy z

dotychczas obowiązującą strategią;

•

Obie strategie są tak ogólne, że w praktyce wszystkie możliwe programy w jakimś bliżej

nieokreślonym stopniu przyczyniają się do ich realizacji;

•

Wysiłek urzędników skupił się na wykazaniu za wszelką cenę zgodności istniejących

programów i strategii ze zaktualizowaną strategią rozwoju, a nie na zaprojektowaniu

Strategia Rozwoju Województwa 2005 – 2020*

Kapitał ludzki

Gospodarka

Infrastruktura

rodowisko i

przestrzeń

RIS 2003 -2013

Strategia rozwoju
turystyki
2004-2013

Program ochrony środowiska do 2004

Program gospodarki
odpadami
2003 - 2006

Program rozwiązywania
problemów alkoholowych**
2000-2015

Program wyrównywania
szans osób
niepełnosprawnych**
2003-2005

Zaktualizowany wojewódzki program operacyjny 2005-2006

Program łagodzenia skutków restrukturyzacji zatrudnienia w

górnictwie węgla kamiennego 2005-2006

Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004-2006

Plan Zagospodarowania Przestrzennego 2004-2015

- 25 -

skutecznego systemu jej realizacji.

Każde z powyższych twierdzeń świadczy przeciwko istnieniu dobrej strategii działania

Zarządu i administracji Województwa Śląskiego – spójnego systemu dokumentów

planistycznych, ukierunkowujących codziennie działania Zarządu i podległych mu

urzędników.

Jak zmienić taki stan rzeczy? G. Gorzelak postuluje by u podstaw prac nad strategia

rozwoju regionu przyjąć założenie, że jest to dokument nie szeroko pojmowanej społeczności

regionalnej, ale władzy regionalnej – jej zobowiązanie do podjęcia określonych zadań. Tym

samym zakres strategii należałoby ograniczyć do sfer, które leżą w zasięgu bezpośredniego,

bądź pośredniego oddziaływania władz regionu. Cele powinny być nieliczne i nie odnosić się

do rutynowych działań władzy. Ograniczenia wymaga również partycypacja społeczna

rodząca presję na rozszerzanie zakresu strategii

Propozycja ta, choć w przeważającej części jest słuszna, budzi pewne wątpliwości.

Jeżeli dokument władzy ma być strategią, to wstępem do jej skonstruowania powinna być

wizja. Działania władzy dotyczą regionu, więc chodzi o wizję regionu. Całego regionu, bo

próba określenia, jaki wycinek stanu regionu za 20 lat będzie efektem działań władz byłaby

kuriozalnym zajęciem. W następnym kroku, poprzez diagnozę, można dojść do zestawu

celów – warunków realizacji wizji. Realizacja części z nich będzie znajdowała się w gestii

władz regionalnych a części nie – wyraźne rozróżnienie ich jest niewątpliwie istotne. Te

pierwsze powinny być przedmiotem dalszej pracy, dekompozycji, określenia warunków i

możliwości realizacji, stworzenia programów operacyjnych i ich wdrożenia. Zupełne

pomijanie tych drugich w dokumencie nie wydaje się jednak wskazane, szczególnie jeśli w

naturalny sposób zostały już i tak zidentyfikowane. W odróżnieniu od celów realizowanych

przez władze regionalne można by nazywać je warunkami realizacji wizji i stanowiłyby one

logiczne dopełnienie strategii. Poza tym pełniłyby funkcję informacyjną, komunikując

samorządom lokalnym i innym podmiotom, jakie zachowania z ich strony są pożądane w

myśl koncepcji rozwoju regionu przyjętej przez władze tego szczebla. Tak skonstruowany

dokument mógłby stanowić podstawę rozmów, negocjacji realizacji wspólnych przedsięwzięć

oraz kryterium oceny i wyboru projektów do dofinansowania, którego udzielenie leży w gestii

władz regionalnych.

Niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego polskich regionów i wynikający z

niego szeroki wachlarz niezaspokojonych potrzeb społecznych powoduje także, że dokonanie

G. Gorzelak, Strategia rozwoju miasta, gminy, regionu, Akademia Rozwoju Regionalnego, Projekt PHARE

2002/000-580.01.08 – materiały dydaktyczne.

- 26 -

strategicznego wyboru, ograniczenie celów do wąskiej grupy strategicznych zagadnień jest

zadaniem tyleż ważnym, co niezwykle trudnym. Umieszczenie w strategii większej liczby

celów, czyli działanie popularne a nie odpowiedzialne, może być nieuniknione w sytuacji,

gdy ostateczna decyzja należy do polityków – Zarządu Województwa, rozliczanych przez

innych polityków – Sejmik Województwa. W tym kontekście rozsądną i wykonalną, w

przeciwieństwie do ograniczania celów, alternatywą jest ich rangowanie. Konsekwentne

porządkowanie pod względem znaczenia i pilności, zaczynając od problemów na etapie

diagnozy i kontynuując to samo w odniesieniu do celów

, powinno pozwolić zachować

operacyjną wartość dokumentu, w tym stworzyć spójny system narzędzi operacyjnych

niższego szczebla, stanowiący faktyczną strategię działania Zarządu Województwa.

Co rozumie się samo przez się jeśli uznać że problem to negatywny stan rzeczy, negatywny warunek, luka

pomiędzy stanem wyjściowym a stanem pożądanym. Cel jest równoznaczny ze zmianą tego stanu, niwelacją
luki, czyli jest pozytywnym odbiciem problemu, swoistą antytezą. W konsekwencji celami najważniejszymi
stają się te powiązane z problemami uznanymi za kluczowe.

- 27 -

3.3. Systemy

Formalne

procedury,

kształtujące

codzienne

funkcjonowanie

urzędu

marszałkowskiego, wynikają zarówno z wewnętrznych regulacji jak i zewnętrznych,

nadrzędnych aktów prawnych. W regulaminie organizacyjnym urzędu sprecyzowano m.in.

zasady przeprowadzania kontroli, obiegu korespondencji, postępowania przy opracowywaniu

i wydawaniu aktów prawnych Zarządu i Marszałka oraz jakie rejestry i gdzie dokładnie mają

być prowadzone

. Ustalanie i zmienianie zasad działalności urzędu możliwe jest także za

pomocą zarządzeń, które wydaje i wprowadza w życie Marszałek. Niezależne od samorządu

województwa i regulowane właściwymi ustawami są przykładowo zasady opracowywania,

uchwalania i wykonywania budżetu czy zasady i tryb udzielania zamówień publicznych.

Systemy stanowią tę zmienną modelu „7s”, która jest w stanie zdominować pozostałe.

Istotna cechą systemów jest to, że odzwierciedlają i warunkują stan organizacji oraz to, na co

jest ona faktycznie zorientowana

. Jeżeli celem Zarządu Województwa ma być nie

administrowanie, lecz zarządzanie strategiczne rozwojem regionu, to administracja

samorządu powinna funkcjonować zgodnie z ideą Public Governance, posiadać elastyczne

struktury, prowadzić działania w długim horyzoncie czasowym, ukierunkowane na zewnątrz i

na potrzeby społeczności, być zorientowana na wywoływanie zmian a nie utrwalanie

porządku

. Skuteczne prowadzenie takich działań nie będzie możliwe, bez nadrzędnego,

wewnętrznie spójnego systemu zarządzania strategicznego, składającego się z wzajemnie

sprzężonych podsystemów planowania, wdrażania i kontroli.

Najbardziej intrygujący wydaje się rejestr zezwoleń na pozyskiwanie zwierząt wolno żyjących w celu

tworzenia kolekcji spreparowanych zwłok prowadzony w Wydziale Terenów Wiejskich - §6 Regulaminu
organizacyjnego…

, op. cit.

R.H. Waterman, Jr., T.J. Peters, J.R. Phillips, Structure..., op. cit., s. 21.

J. Hausner, Od idealnej biurokracji…, op. cit., s. 39,

- 28 -

Rys. 3.3. System zarządzania strategicznego

Źródło: opracowanie własne.

Jak sugeruje rysunek 3.3, efekty zarządzania strategicznego rozwojem regionu zależą

w dużej mierze od dysponowania i umiejętnego korzystania z zasobu odpowiednich

informacji. Tymczasem w rzeczywistości, na każdym etapie procesu zarządzania panuje

deficyt wiedzy.

Podsystem planowania strategicznego w praktyce urzędu marszałkowskiego to kilka

(w czasie prac nad strategią rozwoju około 6) osób, dla których praca nad strategią i

programami rozwoju stanowi główne zajęcie – ujęte w zakresie obowiązków. Dodatkowo na

czas prac nad Strategią Rozwoju Województwa i Regionalnym Programem Operacyjnym

powołany został zespół, złożony przede wszystkim z pracowników innych wydziałów urzędu

marszałkowskiego, który poza odbyciem kilku spotkań ma za zadanie opiniować i zgłaszać

poprawki do projektów powstałych w wąskim gronie pracowników „programowania”.

W trakcie prac nad strategią rozwoju braki informacyjne dotyczyły przynajmniej

dwóch aspektów: analizy podmiotowej i diagnozy strategicznej. Niedostateczna analiza

podmiotowa, nie pozwoliła określić kluczowych podmiotów sceny regionalnej, ze względu na

znaczenie zasobów, czynników które kontrolują oraz ich przydatności w procesie planowania

INFORMACJA

PLANOWANIE

liz

sjo

gic

str

ate

gic

uło

str

ate

gii

WDRAŻAN I E

ż
etu

liz

KONTROLA

ór

etr

ów

yle

nie

- 29 -

wynikająca ze sposobu postrzegania rzeczywistości przez danego aktora (skłonność do

planowania, perspektywiczne myślenie, czy tylko postrzeganie bieżącej rzeczywistości,

roszczeniowy charakter zachowań). Przy dość przypadkowym doborze uczestników, wartość

wyników spotkań warsztatowych była mocno ograniczona. Diagnoza strategiczna została

natomiast przygotowana na podstawie doraźnie zebranych informacji pochodzących w

przeważającej mierze z roczników statystycznych. Jest statyczna, przeładowana suchymi,

niepotrzebnymi danymi statystycznymi, w których gubią się zjawiska najważniejsze. Brak

jakiegokolwiek odniesienia do otoczenia i jego przewidywanej ewolucji. Niedostatecznie

uwypuklono i przeanalizowano najważniejsze problemy regionu na tle reszty kraju, ich

dynamikę i zależności przyczynowo-skutkowe. Diagnoza nie pokazuje mechanizmu rozwoju i

jego niedomagań, przez to nie stanowiła przydatnej podstawy formułowania celów. Niepełna

informacja sprawia, że planowanie jest działaniem po omacku. Zamiast szukać oryginalnej

recepty na jednoznacznie zidentyfikowane problemy, bazuje się na bezpodstawnych

przekonaniach, stereotypach i powiela popularne działania, stosowane przez wszystkich i

przez to bezpieczne. Nie ma też podstaw do odpierania nacisków społecznych na rozszerzanie

strategii o kolejne cele, kierunki itp.

Podsystem wdrażania strategii w ramach administracji samorządu de facto nie

istnieje. Została złożona deklaracja powołania zespołu ds. wdrażania strategii, ale

przynajmniej dotychczas nie powstał on, poza tym mimo nazwy, w proponowanym zakresie

odpowiedzialności znajduje się raczej monitoring niż wdrażanie. Nie ma wyraźnych

przeciwwskazań by ten sam zespół zajmował się wdrażaniem i monitoringiem. Jednak poza

zbieraniem danych i biernym obserwowaniem rzeczywistości, zespół ten powinien także

prowadzić aktywne działania na rzeczy realizacji strategii. Wśród obowiązków zespołu

powinny znaleźć się:

•

przegląd wojewódzkich dokumentów operacyjnych pod kątem ich zgodności ze strategią i

ewentualne składanie propozycji zmian, a także wniosków o opracowanie brakujących

dokumentów

;

•

coroczne przeprowadzanie procedury budżetowania zadaniowego – rozpisania całego

planowanego budżetu województwa na programy i zadania, które można ocenić pod

kątem realizacji strategii i poddać analizie cost-benefit. To mogłoby stanowić podstawę

planowania wydatków w zakresie środków niezwiązanych zadaniami obligatoryjnymi;

•

podejmowanie inicjatyw na rzecz zaangażowania w realizację celów strategii

Można zaryzykować twierdzenie, że aktualnie taka luka występuje na polu infrastruktury – energetyka,

transport.

- 30 -

zewnętrznych podmiotów i ich zasobów.

Z racji dużego znaczenia jakie dla samorządu mają fundusze strukturalne, odrębnego

potraktowania wymaga kwestia efektywności systemu wdrażania Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz wynikające z niej wnioski dla

Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013. Podsumowanie dotychczasowej realizacji

ZPORR wskazuje, że system jest przeregulowany, procedury i wnioski zbyt skomplikowane,

co potwierdzają liczne błędy popełniane przez wnioskodawców

. Nie sprawdził się

mechanizm z wojewodą jako instytucją płatniczą, wywołujący liczne opóźnienia na etapie

podpisywania umów i później dokonywania płatności. Oprócz powyższego, potencjalnych

wnioskodawców odstraszać może konieczność stosowania czasochłonnych procedur

przetargowych. Zastrzeżenia odnośnie mechanizmu wyboru projektów dotyczą kryteriów,

które nie oddają faktycznej wartości projektów, braku jasnych procedur działania komitetu

monitorującego powodującego, że podejmowane w tym gronie decyzje mają podłoże

polityczne a nie merytoryczne. Wątpliwości budzi również sens powszechnego stosowania

procedury konkursowej – powodującej, że ocenia się zawsze pojedynczo, dość przypadkowe

wnioski, nie dając sobie możliwości skonstruowania przemyślanego portfela projektów

nastawionego na szerszy efekt w skali regionu. Usunięcie wymienionych mankamentów jest

konieczne, jeżeli celem wdrożenia RPO ma być nie tylko sprawne alokowanie 100%

rodków, lecz także wybór i wdrożenie projektów dobrych – najbardziej spójnych z przyjętą

koncepcją rozwoju.

W odniesieniu do podsystemu kontroli w urzędzie marszałkowskim podstawowym

zagadnieniem znowu jest informacja – dostępność danych i ich właściwa interpretacja.

Proponowany system monitoringu realizacji strategii rozwoju województwa, – jeżeli zostanie

wdrożony

– pozwoli na zebranie danych odnośnie tego, na co zostały wydane środki w

ramach programów szczebla wojewódzkiego oraz bezpośrednich efektów tych wydatków

Samo zestawienie tych danych z ogólnymi wskaźnikami charakteryzującymi kondycję

regionu nie daje jednak odpowiedzi na pytanie o skuteczność podjętych działań, rozumianą

jako wpływ na zaistniałe zmiany w regionie. Oszacowanie faktycznego stopnia realizacji

strategii wymagałoby skonstruowania znacznie bardziej złożonych ram analitycznych, w

postaci makroekonomicznego modelu dynamiki regionu, uwzględniającego m.in. wszystkie

Podsumowanie realizacji ZPORR w latach 2004-2005, Konferencja „ZPORR –stan wdrażania, dobre

praktyki”, Warszawa marzec 2006.

Co nie udało się np., mimo ambitnej koncepcji prowadzenia monitoringu w przypadku pierwszej strategii.

Podręcznik wdrażania, monitoringu i ewaluacji Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020,

Katowice 2006.

- 31 -

znaczące wydatki innych podmiotów w regionie, czy wahania koniunktury krajowej i

wiatowej.

Dodatkowo, podstawową korzyścią wynikającą z wprowadzenia kontroli strategicznej

powinno być zwiększenie zdolności organizacji do szybkiej i skutecznej reakcji na gwałtowne

i zaskakujące zmiany w otoczeniu oraz korekty błędów popełnionych na etapie planowania

Zaleta ta jest jednak w przypadku administracji samorządu województwa skutecznie

eliminowana przez procedury, które uniemożliwiają szybkie działanie, co w konsekwencji

obniża efektywność całego systemu zarządzania strategicznego

Jak wynika z powyższych spostrzeżeń kluczowym dla powodzenia organizacji jest

wsparcie systemem informacyjnym, bądź zarządzania informacją, który obecnie w urzędzie

praktycznie nie istnieje. Odejście od rutynowych działań na rzecz efektywnych,

dostosowanych do potrzeb regionu i możliwości organów samorządu interwencji, wymaga

wcześniejszego poznania i zrozumienia mechanizmów rozwoju, stałej obserwacji regionu i

przewidywania zmian w nim zachodzących. Konieczne wydaje się zbudowanie na poziomie

urzędu marszałkowskiego systemu umożliwiającego gromadzenie, wymianę, przetwarzanie,

analizę i prezentacje danych opisujących kompleksowo zjawiska zachodzące na terenie

regionu i w jego otoczeniu. Składową z jednej strony powinien być ekspercki system

komputerowy zaprojektowany do modelowania dynamiki regionu, analizy problemów

regionalnych

. Z drugiej strony, w myśl informatycznego sloganu garbage in – garbate out

równie ważne jest zbudowanie sprawnych kanałów przepływu informacji, przykładowo

nawiązanie stałej współpracy z innymi regionami (porównywanie danych z różnych regionów

będzie podstawą tworzenia przydatnych modeli i symulacji), Głównym Urzędem

Statystycznym, uczelniami wyższymi, innymi podmiotami dysponującymi przydatnymi

danymi bądź wiedzą.

Planowanie strategiczne. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, Warszawa 1993, s. 58.

Wprowadzenie przykładowej korekty w postaci realokacji środków w ramach programu operacyjnego będzie

wiązać się z koniecznością opracowania prognozy oddziaływania na środowisko, to zaś wymaga uzgodnienia
jej zakresu m.in. z wojewodą, następnie przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego i w końcu
obligatoryjnych konsultacji zmienionego programu i prognozy. Kolejne kroki to uchwalenie dokumentu przez
zarząd i na końcu sejmik – całe przedsięwzięcie zabierze około pół roku.

Krokiem w dobrym kierunku w tym zakresie będzie wsparcie regionów modelem HERMIN, co zgodnie z

podpisanymi umowami ma nastąpić już niedługo.

- 32 -

3.4. Personel

Rekrutacja na stanowiska urzędnicze w administracji samorządu nabrała formalnego

kształtu obligatoryjnych, otwartych konkursów od września 2005 r. Zmiana ta miała zarówno

swoje dobre jak i złe strony. Procedura konkursowa znacznie wydłużyła minimalny okres

czasu wymaganego od zidentyfikowania potrzeby do pojawienia się pracownika.

Równocześnie jednak ukrócony został proceder przyjmowania do pracy na zasadzie

znajomości, a charakter ogłoszenia o naborze wymusza z góry określenie wymagań i

sprecyzowanie zakresu obowiązków, co przynajmniej w teorii sprawia, że pracownika

przyjmuje się na konkretne stanowisko, gdy faktycznie wystąpi taka potrzeba i wybierany jest

obiektywnie najlepszy kandydat. W urzędzie marszałkowskim nie ma natomiast

wypracowanych procedur wprowadzania nowozatrudnionych w realia funkcjonowania

administracji, przedstawienie obowiązków i przygotowanie do ich pełnienia jest

zaniedbywane i pozostawione niejako „samo sobie”. Powoduje to, że okres wdrożenia

nowych pracowników i dochodzenia do momentu, kiedy stają się wartościowymi członkami

zespołu trwa długo, a ich potencjał jest przez ten czas marnowany.

W ramach urzędu nie jest prowadzona skoordynowana polityka rozwijania

umiejętności i podnoszenia kwalifikacji kadr. Choć zdarza się, ze pracownicy są wysyłani na

szkolenia to jest to zjawisko incydentalne, raczej przypadkowe, niż noszące znamiona

przemyślanego procesu

. W odróżnieniu od dużych prywatnych firm, w administracji

samorządu województwa nie jest prowadzony proces kształcenia kadry kierowniczej, nie ma

też żadnych mechanizmów budowania ścieżki kariery. Zarzut ten można uznać za mało

istotny, jeśli zauważy się, że struktura urzędu marszałkowskiego jest bardzo płaska, a realne

szanse awansu niewielkie – stanowisko, na które przyjmowany jest pracownik stanowi dla

niego z dużym prawdopodobieństwem stanowisko docelowe.

Okresowo przeprowadzana ocena pracowników jest dość schematyczna, dokonywana

przez dyrektorów wydziałów w oparciu o jeden standardowy arkusz oceny dla całego urzędu.

Wyniki oceny nie wydają się mieć większego wpływu na pracowników i funkcjonowanie

organizacji. Nie są przykładowo bezpośrednio powiązane ze zmianą wynagrodzeń

poszczególnych osób i jeśli mają na nie jakiś wpływ to nie większy niż subiektywne odczucie

dyrektora budowane na co dzień. Formalna ocena nie analizuje natężenia pracy na

poszczególnych stanowiskach, czy dopasowania pracowników do powierzonych im

Przykładem są kursy językowe, dostępne tylko dla pracowników jednego wydziału, gdzie przesłanką

organizacji jest niekoniecznie faktyczne zapotrzebowanie, a możliwość finansowania przedsięwzięcia z
funduszy strukturalnych.

- 33 -

obowiązków i efektywności ich wykorzystania.

System wynagrodzeń stosowany w urzędzie jest regulowany rozporządzeniem Rady

Ministrów

i między innymi przez to jest nieelastyczny i bardzo „tradycyjny”.

Wynagrodzenie składa się praktycznie tylko z części stałej, która jednak nie odzwierciedla

wartości rynkowej pracownika – ta nie jest z resztą szacowana. Pensja nie wynika z

faktycznego wkładu pracy, stopnia złożoności wykonywanych zadań, czy wiedzy koniecznej

do ich wykonania. Nie funkcjonuje motywacyjny system premii, jako stałego składnika

wynagrodzenia, wiążącego go z efektami pracy i ich wkładem w ogólny wynik organizacji.

Można natomiast zauważyć dziwaczną tendencję, zgodnie z która kolejni pracownicy

przyjmowani do pewnego wydziału dostają pensję niższą niż poprzednicy. Zróżnicowanie

rednich płac pomiędzy wydziałami również nie odzwierciedla faktycznego znaczenia dla

organów samorządu. Zmiany stanowisk i kategorii zaszeregowania wynikają przeważnie

tylko z doświadczenia, czyli w praktyce „zasiedzenia” w urzędzie. Wadliwy system

wynagrodzeń w połączeniu z brakiem perspektyw rozwoju powoduje, że urząd nie jest w

stanie zatrzymać wartościowych pracowników

Kadra pracownicza urzędu jest mocno zróżnicowana. Część to „starzy urzędnicy”,

którzy pojawili się w administracji samorządu województwa w momencie jej powstania

przechodząc razem z obowiązkami z urzędów wojewódzkich. Ludzie ci maja spore

doświadczenie, ale też tradycyjne podejście do pracy, przywiązanie do przepisów,

zorientowanie na procedury, brak motywacji do rozwijania wiedzy i umiejętności. Drugą

kategorię stanowią pracownicy młodzi rozpoczynający karierę w administracji na przestrzeni

kilku ostatnich lat. W przeważającej mierze są dobrze wykształceni, nastawieni na wywołanie

zmian, na efekt, mają duże aspiracje, których urząd nie jest w stanie do końca zaspokoić.

Powoduje to sporą rotację kadry i obniża jej wartość w sensie posiadanej wiedzy i

doświadczenia. Rozkład „nowych” i „starych” pracowników w urzędzie nie jest

równomierny. Wydział zajmujący się obsługą funduszy strukturalnych – co stanowi

stosunkowo nowe zadanie dla administracji – praktycznie w całości składa się z młodych

pracowników, przyjętych konkretnie w celu wykonywania tych zadań. Z drugiej strony

funkcjonują wydziały stanowiące swoistą „ostoję tradycji”. Zróżnicowanie to prowadzi do

drobnych tarć na polu współpracy międzywydziałowej.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań

kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i
urzędach marszałkowskich, Dz. U. Nr 33, poz. 264, z późniejszymi zmianami.

Na przestrzeni od stycznia 2005 do kwietnia 2006 z Wydziału Programowania Rozwoju i Funduszy

Europejskich odeszło 8 osób, co stanowi około 20% całkowitego poziomu zatrudnienia w tym okresie.

- 34 -

Wymiana pokoleniowa kadry zmieniająca oblicze urzędu jest procesem zachodzącym

samoistnie. Przyciągniecie i utrzymanie dobrych pracowników będzie jednak wymagało

urynkowienia systemu wynagrodzeń i zapewnienia im perspektyw rozwoju.

- 35 -

3.5. Styl

Termin styl jest często używany w komentarzach w prasie biznesowej w odniesieniu

do sposobu w jaki top managerowie zarządzają firmami. Jakość przywództwa przynajmniej

przez niektórych jest uważana za kluczową dla przetrwania i sukcesu organizacji. Choć

pierwotne teorie przywództwa zmierzały do określenia uniwersalnego katalogu cech, którymi

powinien legitymować się dobry lider, dość szybko ustalono, iż styl przewodzenia powinien

być związany z kontekstem, w którym ma ono miejsce

. Co innego decyduje o skuteczności

lidera na polu bitwy, na sali operacyjnej, a co innego w międzynarodowej korporacji czy

partii politycznej.

Kontekst w którym marszałkowi przychodzi przewodzić administracji samorządu

województwa jest dość specyficzny, a podstawa na której opiera się jego władza jest raczej

słaba. Marszałek dochodzi do władzy w wyniku politycznego wyboru dokonywanego przez

niewielką część społeczności

regionu, nie do końca świadomie i niebezpośrednio. W

powszechnej opinii w wyborach do sejmiku ludzie głosują na opcję polityczną a nie na osoby.

Następnie, z grona anonimowych radnych wybierany jest anonimowy Zarząd, który

odpowiada układowi sił politycznych w Sejmiku a nie ideałowi przywódcy społeczności

regionalnej. Marszałek jest więc liderem z politycznego nadania, nie staje na czele

administracji samorządu bezpośrednio z powodu swoich zdolności do zarządzania, czy

kompetencji w zakresie rozwoju regionu. Sprawia to, że Marszałek i cały Zarząd może być po

pierwsze niekompetentny, a po drugie czuć presję na realizację celów partii, bądź koalicji

która go wybrała a nie celów regionu.

W obserwowanym stylu sprawowania przywództwa w urzędzie marszałkowskim nie

widać cech transformacyjnych

, nie wydaje się by lider miał konkretną wizję

funkcjonowania organizacji, a jeżeli ma to nieskutecznie komunikuje ją do wewnątrz, nie

odznacza się też specjalną charyzmą, ani wyróżniającą wiedzą w zakresie zgodnym z

działaniem organizacji. Nie widać aktywności ze strony lidera na polu zmian

organizacyjnych, mających ułatwiać osiąganie celów, które stawia przed podwładnymi.

M.E. Doyle, M.K. Smith, Classical leadership, The encyclopedia of informal education, 2001 -

http://www.infed.org

Frekwencja w wyborach do sejmiku województwa śląskiego wyniosła 37,96% i była najniższa w kraju,

dodatkowo wśród oddanych głosów tylko 88,5% stanowiły głosy ważne – Państwowa Komisja Wyborcza,
http://wybory2002.pkw.gov.pl/sejmik/gw1/index.html

Zdaniem M. Van Wart’a transformacyjnego lidera, zdolnego do kreowania głębokich zmian strukturalnych i

prowadzenia procesów na szeroką skalę, powinny cechować właśnie: porywająca wizja, znakomita wiedza
techniczna i charyzma - M. Van Wart, Public-Sector Leadership Theory: An Assessment, Public
Administration Review • March/April 2003, Vol. 63, No. 2, s. 218.

- 36 -

Szerokie pole działań samorządu województwa powinno sprzyjać realizowaniu

przywództwa partycypacyjnego, z przekazaniem części kompetencji (przynajmniej

nieformalnie) w dół. Dobry manager umie otoczyć się ludźmi mądrzejszymi od siebie i

korzystać z ich wiedzy. Jednakże decyzje będące w kompetencjach organu wykonawczego

samorządu, są podejmowane przez Zarząd samodzielnie i mimo prowadzonych konsultacji z

wydziałami merytorycznymi zdarzają się posunięcia irracjonalne podejmowane wbrew opinii

konsultowanych urzędników.

Zarządzanie strategiczne, które w przypadku prywatnej firmy jest głównym zajęciem

top-managementu, dla Zarządu Województwa nie wydaje się stanowić priorytetowego

zajęcia. Podstawowe zapisy strategii rozwoju województwa nie są autorstwa liderów,

stanowili oni co najwyżej recenzentów dokumentu. Nie daje się odczuć by Zarząd utożsamiał

się ze strategią i orientował organizację administracji samorządu na jej realizację. Także

sposób w jaki członkowie Zarządu wykorzystują swój czas nie sprzyja zaangażowaniu w

koncepcyjne działania na rzecz rozwoju. Jako politycy spędzają wiele czasu na różnego

rodzaju uroczystościach, gdzie pełnia głównie funkcje reprezentacyjne.

Drugim obok cech i sposobu działania lidera atrybutem stylu jest kultura organizacji

jako całości. Kultura urzędu marszałkowskiego z racji krótkiego funkcjonowania jest

pozbawiona przynajmniej części biurokratycznego balastu typowego np. dla administracji

rządowej. Administracja samorządu województwa w mniejszym stopniu nastawiona jest na

obsługę samej siebie, ograniczone jest też zjawisko klientelizmu. Między innymi napływ

młodej kadry powoduje zmianę kultury pracy i nastawienia do obowiązków, partnerskie

podejście do otoczenia, ukierunkowanie działań na zewnątrz, zorientowanie na efekt działania

a nie samo wykonanie procedury.

Fakt, że Marszałek i Zarząd to politycy wybierani przez polityków i przez nich

kontrolowani nie wpływa korzystnie na styl zarządzania administracją samorządu.

Interesującym ruchem w tej sytuacji (abstrahując od prawnych możliwości takiego działania)

mogłoby być oddzielenie w ramach administracji samorządu województwa funkcji

politycznych od zarządczych. Skupiony na politycznych funkcjach Zarząd angażowałby

wyłonionego w drodze konkursu i zatrudnionego na zasadzie kontraktu kompetentnego

managera / dyrektora generalnego odpowiedzialnego za strukturę urzędu, zatrudnianie

odpowiednich ludzi, osiąganie jak najlepszych efektów w ramach ogólnie wyrażonej woli

Zarządu Województwa.

- 37 -

3.6. Umiejętności

W odniesieniu do administracji samorządu województwa trudno mówić o

umiejętnościach rozumianych jako kompetencje wyróżniające organizację spośród innych,

czyli to w czym firma jest najlepsza i co jest źródłem jej przewagi konkurencyjnej. Organy

samorządu w swojej działalności na rzecz regionu nie muszą stawiać czoła konkurencji.

Prowadząc politykę rozwoju i wykonując zadania publiczne samorząd województwa jest

przeważnie monopolistą, a nawet w tych dziedzinach gdzie nie jest, nie musi walczyć o zysk,

klienta czy udział w rynku, bo poziom dochodów województwa nie jest bezpośrednio z nimi

związany. Organy i administracja samorządu województwa nie muszą zatem utrzymywać

przewagi konkurencyjnej. Administracja jako całość nie ma konkurentów na swoim rynku

regionalnym, nie można więc mówić o umiejętnościach, które wyróżniają ją spośród nich.

Próbie zdefiniowania unikalnych umiejętności, które pozwolą samorządowi

wojewódzkiemu na coś więcej niż tylko sprawna realizacja zadań publicznych w sukurs może

przyjść wspomniana już teoria Public Governance, nie ograniczająca się jedynie do

wewnętrznej organizacji administracji publicznej, ale koncentrująca się przede wszystkim na

jej relacjach z otoczeniem. Dlatego wielokrotnie o Public Governance mówi się jako o

złożonym zarządzaniu powiązaniami, uwzględniającymi wielu różnorodnych aktorów.

Aktorami tymi są władze centralne, regionalne i lokalne, grupy społeczne i polityczne, grupy

interesów, organizacje społeczne i biznesowe

. Skuteczne zarządzanie publiczne będzie więc

wymagało od organów samorządu takich form aktywności jak:

•

interweniowanie (restrukturyzacja) w istniejące sieci powiązań pomiędzy aktorami życia

publicznego,

•

stwarzanie warunków do współpracy pomiędzy podmiotami (budowa konsensu),

•

wspólne rozwiązywanie problemów.

Umiejętności współpracy i wspólnego rozwiązywania problemów powinny być

rozwinięte zarówno w sferze interakcji w ramach sektora publicznego jak i z udziałem

podmiotów prywatnych. Choć trudno o jednoznaczną ocenę zdolności Zarządu Województwa

w tym zakresie to można wskazać konkretne przykłady aktywności. Realizacja projektu

budowy nowej siedziby Muzeum Śląskiego jest owocem współpracy między Województwem

ląskim, Miastem Katowice, Katowickim Holdingiem Węglowym S.A., Spółką

M. Zawicki, New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania publicznego, w:

Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II

, pod red. J. Hausnera i M.

Kukiełki, Kraków 2002, s. 51.

- 38 -

Restrukturyzacji Kopalń S.A. oraz Muzeum Śląskim w Katowicach

. Dzięki umowie

popisanej przez Ministra Kultury i Marszałka o współprowadzeniu Muzeum Śląskiego

instytucja ta otrzymuje również dotacje zarówno z budżetu Ministra jak i województwa.

Budowę Centrum Nauki i Edukacji Muzycznej SYMFONIA udaje się realizować dzięki

współpracy Akademii Muzycznej w Katowicach, władz miasta Katowice, Samorządu

Województwa i Ministra Kultury

. Negatywnym przykładem braku umiejętności dojścia do

porozumienia jest natomiast utrata pieniędzy na rozbudowę Euroterminalu „Sławków” w

2005 r., na skutek nie podpisania umów przez ówczesnego wojewodę.

Modelowym sprawdzianem umiejętności negocjacji (zarówno dla Zarządu

Województwa jak i urzędników administracji) z jednostkami samorządu terytorialnego

niższego szczebla i Rządem oraz budowania koalicji na rzecz wspólnych celów z innymi

województwami, jest kwestia podziału i sposobu zarządzania funduszami strukturalnymi w

latach 2007-2013. Obecnie wydaje się, że Samorząd Województwa Śląskiego umiejętnie

artykułuje swoje racje w rozmowach na szczeblu krajowym, a równocześnie sprawnie

prowadzi proces uzgadniania zawartości Regionalnego Programu Operacyjnego na terenie

województwa. Relatywnie gorzej wypada umiejętność organizowania wspólnych wystąpień

województw w odpowiedzi na niekorzystne posunięcia Rządu.

W odniesieniu do wielu podmiotów sceny regionalnej jedyną formą interakcji i

możliwości komunikacji są oficjalne wystąpienia marszałka i zarządu. Dobre przemówienie

pozwala zbudować wizerunek, przekazać istotne treści, daje szansę uaktywnienia

zewnętrznych podmiotów. Zdolności członków Zarządu Województwa w tym zakresie są

jednak przeciętne, a przemówienia często nieprzygotowane i nieciekawe, choć nie jest to

reguła od której nie ma odstępstw.

http://www.muzeumslaskie.pl/nowygmach.htm

Region Silesia, Biuletyn informacyjny ZPORR, nr 1/2005, s. 4.

- 39 -

3.7. Wspólne wartości

W prywatnej firmie, która powstaje jako wyraz oryginalnego pomysłu, woli

stworzenia czy osiągnięcia czegoś, wartości niesione przez liderów – twórców stanowią

podstawę, wokół której organizacja jest budowana. Odmienność sytuacji administracji

samorządu województwa wynika z tego, że została ona powołana i istnieje z mocy ustawy,

która określa także jej zakres działania i zadania. Krępuje to w pewnym stopniu zwierzchnika

administracji, który z jednej strony nie jest jej twórcą, a z drugiej jest ograniczony w swojej

kreatywności musząc działać w ramach z góry narzuconego mu porządku. Nie ściąga to

jednak z barków marszałka województwa obowiązku posiadania własnego ogólnego

wyobrażenia o kierunku, w którym zmierza urząd marszałkowski i komunikowania go

podwładnym tak by nadać ich pracy sens bardziej wyrazisty niż artykuły ustawy.

Jedyną znaną mi deklaracją misji urzędu marszałkowskiego jest ta stworzona na

potrzeby wdrożenia systemu ISO. Zgodnie z jej treścią:

Misją Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego jest skuteczna i sprawna realizacja

zadań publicznych o charakterze regionalnym oraz podejmowanie działań we współpracy z

partnerami publicznymi i prywatnymi na rzecz rozwoju regionu i zaspokajania potrzeb jego

mieszkańców.

Misja ta nie jest jednak autorstwa Marszałka, została sformułowana na jego polecenie przez

podwładnych mu urzędników. Jest to więc zgrabny slogan, lecz można mieć uzasadnione

wątpliwości czy Marszałek i pozostali członkowie Zarządu Województwa faktycznie się z nią

identyfikują i tym samym czy potrafią „zaszczepić” ją swoim podwładnym.

Na 20 osób przepytanych na okoliczność misji urzędu 8 przyznało, że nie pamięta

treści, bądź w ogóle o takiej misji nie słyszało. Z pozostałych 12, dwie osoby zacytowały

dosłownie sformułowania z misji a kolejne osiem różnymi słowami wspomniało o sprawnej

realizacji zadań i potrzebie partnerstwa. Cztery osoby wymieniły także przynajmniej po dwa

cele zbieżne z tymi wymienionymi przy okazji realizacji polityki jakości

. Zatem nawet jeśli

uznać, że znajomość misji upublicznionej przez Zarząd wśród ankietowanych jest przeciętna,

to poruszają się oni w przestrzeni podobnych sformułowań, próbując określić nadrzędny cel

działania urzędu marszałkowskiego.

Gdy zapytać o własne zdanie odnośnie misji, którą powinna realizować administracja

samorządu województwa zdecydowanie najczęściej pojawiały się postulaty związane z

Na podstawie wyników badania ankietowego, przeprowadzonego 4 maja 2006 r., na losowej próbie 20

pracowników urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego – kwestionariusz ankietowy w załączniku 2.

- 40 -

kompetentnym i szybkim wypełnianiem bieżących obowiązków wobec klientów.

Kilkukrotnie wspomniano również o zagwarantowaniu dostępu (elektronicznego) do

informacji publicznej. Jedynie 5 osób odniosło się do polityki rozwoju, bądź kształtowania

pozytywnych zjawisk w regionie.

Pozytywnym zjawiskiem jest, że urzędnicy widzą jakąś misję, cel działania urzędu

oraz to, że nie jest on daleki od oficjalnego celu firmowanego przez Zarząd. Odrębną kwestią

jest czy identyfikacja celu była tylko doraźnym wysiłkiem intelektualnym na potrzeby

ankiety, czy też przyświeca on codziennej pracy administracji. Faktycznie poczucie misji i

podzielanie wartości jest konieczne, by mogła ona spełnić swoją funkcję, którą w

administracji może być nie zapewnienie stabilności jak w przypadku firmy prywatnej, ale

wręcz przeciwnie, wywołanie zmiany jakościowej w sposobie funkcjonowania urzędu.

Osiągnięcie tego celu będzie jednak wymagało od Zarządu większego wysiłku na rzecz

stworzenia własnej wizji funkcjonowania administracji samorządu województwa i

umiejętnego przekazania jej podwładnym.

- 41 -

4. Syntetyczna ocena jakości administracji Samorządu Województwa

Śląskiego

4.1. Metoda oceny

W poprzednim rozdziale model „7s” pełnił rolę wzorca, systematyzującego

prezentację spostrzeżeń odnośnie działania organizacji administracji samorządu

województwa. Co znacznie ważniejsze, pozwolił skierować uwagę na mniej oczywiste, choć

równie istotne wymiary funkcjonowania organizacji i tym samym uzupełnić zakres analizy.

Produktem analizy jest w miarę szeroki opis procesów i zjawisk zachodzących w

organizacji, zwrócenie uwagi na szereg nieprawidłowości i zasugerowanie zmian, które

zdaniem autora mogłyby doprowadzić do poprawy istniejącej sytuacji. Opis ten ma jednak

ograniczoną wartość operacyjną, jest trudny do ogarnięcia w krótkim czasie, przedstawione

problemy funkcjonują na różnym poziomie szczegółowości, nie ma udzielonej odpowiedzi

które kwestie są najważniejsze i najpilniej wymagają interwencji.

Ambicją tego rozdziału jest przetworzenie szerokiego zbioru jakościowych informacji

i zredukowanie go do postaci swoistej checklisty, zestawu kryteriów, określających kondycję

organizacji i poddających się ocenie według jednolitej skali punktowej. Oceny kryteriów mają

pozwolić na jasną prezentację, które elementy organizacji wypadają gorzej na tle innych i

powinny być poddane działaniom naprawczym. Skumulowanie ważonych ocen kryteriów,

posłuży zbudowaniu syntetycznego wskaźnika dającego ogólną odpowiedz na pytanie czy

organizacja ma podstawy by funkcjonować efektywnie (zbliżać się możliwie blisko do

postawionych celów), tylko przeciętnie, czy wręcz źle.

U podstaw modelu „7s” legło założenie, iż obiekt jakim jest organizacja

charakteryzuje się wysoką złożonością. Problem wielokryteriowej oceny organizacji z

użyciem tego wzorca jest zatem również złożony. Tymczasem jak dowodzą psychologowie

ludzki mózg jest mocno ograniczony w zakresie pojemności krótkotrwałej pamięci i

zdolności równoczesnego przetwarzania informacji

. By przezwyciężyć ograniczone

możliwości poznawcze człowieka, w przeprowadzonej poniżej ocenie wykorzystano elementy

Analytic Hierarchy Process

(AHP), narzędzia stworzonego w Wharton School of Business

przez Thomasa Saaty w latach siedemdziesiątych XX wieku

. AHP pozwala na

E.H. Forman, M.A. Selly, Decision by Objectives, 2001, World Scientific, s. 6.

T.L. Saaty, Fundamentals of decision making and priority theory with the analytic hierarchy process,

Pittsburgh 1994.

- 42 -

dekomponowanie złożonego problemu decyzyjnego (bądź ewaluacyjnego) i nadanie mu

hierarchicznej struktury, ułatwia stworzenie odpowiednich wag dla priorytetów lub kryteriów

– zamiast arbitralnego przypisywania ich, umożliwia logiczne łączenie i równoczesne

wykorzystywanie wiedzy pochodzącej z danych analitycznych, posiadanego doświadczenia,

intuicji, subiektywnych ocen. AHP składa się z kilku wcześniej istniejących, ale

niepowiązanych ze sobą idei i technik takich jak hierarchiczne strukturalizowanie złożoności,

porównania parami, wykorzystanie wektorów własnych (eigenvector) do przypisywania wag,

czy wskaźnik konsekwencji.

Kolejne etapy oceny przebiegały następująco:

1. Zdefiniowanie kryteriów/wyznaczników opisujących poszczególne elementy organizacji.

2. Określenie zależności pomiędzy parametrami i zbudowanie wielopoziomowej struktury

hierarchicznej (rys. 4.1).

Rys. 4.1. Schemat hierarchicznej struktury oceny

Źródło: opracowanie własne.

3. Określenie wag dla elementów modelu hierarchicznego – kryteria stanowiące rozwinięcie

elementu wyższego poziomu zostały poddane ocenie istotności, na którą składa się seria

porównań parami (każdy z każdym) pod względem ważności/wpływu na element

poziomu wyższego. Określenia wag dokonał samodzielnie autor stosując

dziewięciostopniową skalę werbalną, zaproponowaną przez T.L. Saaty (tabela 4.1).

Jakość administracji

Strategia

Wspólne

wartości

Umiejętno

Styl

Systemy

Personel

Struktura

Kryterium 1

Kryterium 3

Kryterium 2

Kryterium 3.1

Kryterium 3.2

- 43 -













≠

∑

Tabela 4.1
Dziewięciostopniowa skala porównań

Waga – skala numeryczna

Waga – skala werbalna

Jednakowo ważne (brak dominacji)

Niewiele ważniejsze (słaba dominacja)

Dużo ważniejsze (średnia dominacja)

Znacznie ważniejsze (silna dominacja)

Absolutnie ważniejsze (absolutna dominacja)

2,4,6,8

Wartości pośrednie

1/2, 1/3, 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9

Dla relacji odwrotnych

Źródło: E.H. Forman, M.A. Selly, Decision…, op. cit., s. 68.

Następnym krokiem jest stworzenie macierzy porównań, której ogólna postać wyrażona

jest wzorem:

(4.1)

Stopień macierzy A jest równy liczbie porównywanych elementów. Macierz spełnia

następujące właściwości:

Dla macierzy A obliczany jest wektor własny (eigenvector) W, którego poszczególne

składowe

stanowią wagi dla kryteriów

, czyli określają jak

silny jest wpływ danego kryterium z poziomu niższego na cechę zdefiniowaną na

poziomie wyższym. Obliczenia wektora własnego można dokonać na kilka sposobów,

najprostsza algebraiczna metoda wymaga:

•

Normalizacji macierzy A, poprzez podzielenie każdego z jej elementów przez sumę

elementów kolumny, w której się on znajduje:

(4.2)

- 44 -

∑

(

)

(

)

max

−

CR =

•

Wyliczenia średniej dla każdego wiersza znormalizowanej macierzy – wartości te

stanowią składowe wektora wspólnego:

(4.3)

4. Sprawdzanie spójności porównań - wiarygodność relatywnych ocen istotności zawartych

w każdej macierzy porównań A była sprawdzana przez obliczenie wskaźnika i

współczynnika konsekwencji. Wskaźnik konsekwencji (consistency index) definiowany

jest wzorem:

(4.4)

gdzie:

–

stopień macierzy

max

– maksymalna wartość własna macierzy A (czyli największy,

niezerowy skalar λ, dla którego istnieje taki wektora niezerowy x, że

zachodzi Ax = λx).

Jeśli wartość wskaźnika CI przekracza 0,1 to oznacza to, że wartości w ramach macierzy

są niespójne i proces porównania parami może wymagać powtórzenia. Współczynnik

konsekwencji (consistency ratio) definiuje wzór:

(4.5)

gdzie:

–

wskaźnik konsekwencji

– indeks losowy, czyli wskaźnik konsekwencji liczony dla losowo

wypełnianych macierzy o danym stopniu n. Przybiera wartości zgodne

z tabelą 4.2.

Wartość współczynnika konsekwencji RI również nie powinna przekraczać 0,1 i jeśli tak

się stało to porównania parami dla macierzy A były kontrolowane.

- 45 -

Tabela 4.2
Średnie wartości indeksu losowego

Stopień macierzy n

Indeks losowy RI

0,0

0,58 0,90 1,12 1,24 1,32 1,41 1,45

Źródło: W.L. Cheng, H. Li, Information priority-setting for better resource allocation using
analytic hierarchy process (AHP), Information Management & Computer Security, May
2001 Volume: 9 Issue: 2, s. 66.

5. Ocena elementów organizacji przez pryzmat zdefiniowanych kryteriów - każdy z

elementów „7s” został oceniony pod kątem kryteriów usytuowanych na najniższym

poziomie hierarchicznej struktury. Następnie oceny te były mnożone przez wcześniej

ustalone dla każdego kryterium wagi i sumowane, dając ocenę na wyższym poziomie.

Kryteria oceniane były za pomocą parzystej, sześciostopniowej skali – wymuszającej

skłonienie się ku pozytywnej bądź negatywnej odpowiedzi nawet w przypadku braku

zdecydowania. Punktacja dla poszczególnych odpowiedzi została skonstruowana tak by

skrajne opcje były mocno wyeksponowane i miały duży wpływ na całościową ocenę (rys.

4.2). Dzięki wygenerowanym wcześniej wagom skala oceny nie zmienia się na żadnym

etapie. Także ogólne elementy „7s” oraz organizacja jako całość otrzymują ocenę od 0 do

100 punktów.

Rys. 4.2. Punktacja w badaniu ankietowym

Źródło: opracowanie własne.

Z dwóch prezentowanych poniżej ocen jedna została dokonana indywidualnie przez

autora niniejszego opracowania na podstawie wniosków z rozdziału trzeciego. Druga zaś

prezentuje wyniki badania ankietowego przeprowadzonego wśród pracowników urzędu

marszałkowskiego województwa śląskiego (kwestionariusz dostępny w załączniku 3).

Raczej źle Raczej dobrze

Dobrze

Bardzo dobrze

Bardzo źle

100

Odpowiedzi

Punkty

- 46 -

4.2. Jakość administracji samorządu województwa śląskiego

Każdy z 7 elementów organizacji został opracowany w następującym układzie:

•

Przedstawienie kryteriów oceny elementu – wyznaczników zdefiniowanych na podstawie

opisów poszczególnych wymiarów organizacji przedstawionych w rozdziale III;

•

Tabela prezentująca wagi przyznane kryteriom z wykorzystaniem AHP i ich oceny,

własna – autora oraz średnia ocena z badania ankietowego wraz z jej odchyleniem

standardowym;

•

Wykres prezentujący graficznie punktację kryteriów;

•

Przedstawienie ogólnej oceny dla danego elementu organizacji na podstawie

skumulowanych średnich ocen ważonych wszystkich czynników.

4.2.1. Struktura

Do oceny struktury zidentyfikowano następujące kryteria:

Jasność podziału kompetencji – czy kompetencje poszczególnych wydziałów nie nachodzą na

siebie

Efektywność grupowania zadań – czy prawidłowo zgrupowano powiązane ze sobą zadania

we wspólnych wydziałach, czy nie podzielono jednorodnych dziedzin między

wydziały

Elastyczność – jak struktura wpływa na możliwości czasowego skupiania większej ilości

zasobów na ważnym zadaniu

Skuteczność wdrażania FE – czy obecna struktura, sprzyja sprawnej obsłudze ZPORR i w

perspektywie obsłudze RPO

- 47 -

Tabela 4.3
Ocena kryteriów opisujących strukturę

STRUKTURA

O1 O2 SD

1. Jasność podziału kompetencji

0,48

15,52

2. Efektywność grupowania zadań

0,06

16,24

3. Elastyczność

0,11

17,10

4. Skuteczność wdrażania FE

0,34

21,21

Współczynnik konsekwencji:

0,07

rednie:

17,52

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

Wykres 4.1 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strukturę

własna ocena

badanie ankietowe

Rys. 4.3. Ogólna ocena jakości struktury

Ocena własna

rednia z ankiety

39,5

48,1

100

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

- 48 -

Ogólnie ocena struktury wypadła „średnio”, choć ocena własna autora była nieco

bardziej krytyczna. Ze szczegółów najgorzej została oceniona precyzja podziału kompetencji

pomiędzy poszczególne wydziały, a najwyżej skuteczność wdrażania funduszy strukturalnych

– co nie dziwi jeśli wspomnieć, że większość respondentów jest pracownikami Wydziału

Programowania Rozwoju i Funduszy Europejskich.

4.2.2. Strategia

Do oceny strategii zidentyfikowano następujące kryteria:

Spójność – stopień w jakim dokumenty niższego szczebla (w tym RIS, strategia turystyki,

program „górniczy”) przyczyniają się wprost do realizacji strategii rozwoju

Kompletność – czy wszystkie istotne kierunki wspomniane w strategii rozwoju są rozwinięte i

wdrażane przez dokumenty niższego szczebla

Poprawność metodologiczna – na ile cele, kierunki priorytety jasno prezentują obraną ścieżkę

rozwoju

Koncentracja – na ile strategia pozwala skoncentrować środki i działania na najważniejszych

dla województwa problemach

Wartość operacyjna – przydatność strategii jako podstawy dla codziennych decyzji

urzędników, odnośnie podejmowanych działań, sposobów alokowania środków itp.

Tabela 4.4
Ocena kryteriów opisujących strategię

STRATEGIA

O1 O2 SD

1. Spójność

0,25

15,37

2. Kompletność

0,13

12,92

3. Poprawność metodologiczna

0,06

20,10

4. Koncentracja

0,47

20,95

5. Wartość operacyjna

0,09

22,19

Współczynnik konsekwencji:

0,07

rednie:

18,30

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

- 49 -

Wykres 4.2 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strategię

własna ocena

badanie ankietowe

Rys. 4.4. Ogólna ocena jakości strategii

Wszystkie wyznaczniki opisujące strategię prezentują się znacznie lepiej w ocenie

ankietowanych, niektóre jak spójność czy poprawność metodologiczna zostały ocenione

nawet dobrze. Tymczasem w opinii autora cała strategia wypada źle, a negatywnie wyróżnia

się wartość operacyjna strategii określona jako równa zeru.

4.2.3. Systemy

W ramach systemów oceniono systemy: planowania strategicznego, wdrażania

strategii i kontroli strategicznej, każdy na podstawie czterech kryteriów:

Ranga systemu – świadomość potrzeby prowadzenia danego procesu w Zarządzie, ilość

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

Ocena własna

rednia z ankiety

53,38

27,18

100

- 50 -

czasu, którą się mu poświęca

Formalne podstawy – odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury (planowania,

wdrażania, kontroli)

Informacja –na ile na etapie (planowania, wdrażania, kontroli) dostępne są niezbędne dane,

informacje, wiedza

Zgodność z procedurami – czy procesy/systemy są krępowane przez procedury urzędowe (np.

prawo zamówień publicznych, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania

projektów sejmikowi)

Osobno poddano ocenie system wdrażania ZPORR na podstawie:

Wyboru – na ile procedury/mechanizm wyboru pozwalają na wyselekcjonowanie

najlepszych, ze względu na rozwój regionu, projektów

Płatności – poziom ryzyka, niewykorzystania środków z powodu opóźnień w realizacji

projektów i płatności

Biurokracji – szacunku ilości potencjalnych wnioskodawców rezygnujących z ubiegania się o

dofinansowanie z powodu długotrwałych/zawiłych procedur

Tabela 4.5
Ocena kryteriów opisujących systemy

SYSTEMY

1. System planowania

0,40

1.1. Ranga

0,07

12,60

1.2. Formalne podstawy

0,24

13,18

1.3. Informacja

0,58

18,14

1.4. Zgodność z procedurami

0,11

20,12

2. System wdrażania strategii

0,23

2.1. Ranga

0,07

20,51

2.2. Formalne podstawy

0,24

20,20

2.3. Informacja

0,58

13,35

2.4. Zgodność z procedurami

0,11

19,60

3. System planowania

0,23

3.1. Ranga

0,07

18,04

- 51 -

3.2. Formalne podstawy

0,24

15,70

3.3. Informacja

0,58

17,84

3.4. Zgodność z procedurami

0,11

25,91

4. System wdrażania ZPORR

0,14

4.1. Wybór

0,30

14,82

4.2. Płatności

0,54

27,02

4.3. Biurokracja

0,16

16,48

Współczynnik konsekwencji:

rednie:

18,23

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

Wykres 4.3 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących systemy

własna ocena

badanie ankietowe

- 52 -

Rys. 4.5. Ogólna ocena jakości systemów

Wszystkie cztery systemy zostały ocenione przez ankietowanych dokładnie dwa razy

wyżej niż podpowiada własna opinia autora, różnica ta przekłada się na ocenę ogólną

systemów. Najlepiej wypadł system wdrażania ZPORR, co znowu może być rezultatem

subiektywnej oceny własnej pracy. Odnośnie pozostałych trzech systemów, negatywnie

odstają braki informacji w procesie planowania i kontroli oraz brak odpowiedniej rangi i

struktur dla systemu wdrażania.

Charakterystyczne dla pytania o poziom ryzyka konieczności zwrotu środków

spowodowany opóźnieniami w płatnościach jest to, że padły na nie najbardziej zróżnicowane

odpowiedzi w skali całej ankiety (najwyższe odchylenie standardowe 27,02)

4.2.4. Personel

W ramach personelu osobno poddano ocenie sposób zarządzania kadrami a osobno

jakość kadr. Zarządzanie kadrami charakteryzują:

Procedury rekrutacji – czas potrzebny na zatrudnienie pracownika oraz to czy wybierani są

najlepsi

Wprowadzanie nowych pracowników – zwyczaje, procedura wprowadzania/zapoznawania

nowych pracowników z funkcjonowaniem urzędu i ich obowiązkami

System szkoleń – na ile jest przemyślany i efektywny

rodowisko rozwoju kariery – czy urząd daje możliwości rozwoju, zbudowania ścieżki

rozwoju zawodowego

Ocena pracowników – jej poprawność i realny wpływ na zmiany w funkcjonowaniu urzędu

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

Ocena własna

rednia z ankiety

40,14

22,5

100

- 53 -

Trafne przydzielanie obowiązków – czy obowiązki przydzielane pracownikom

odzwierciedlają ich umiejętności i możliwości

System wynagrodzeń – jego efektywność (promowanie „dobrych” pracowników,

odzwierciedlanie efektów pracy, motywowanie)

Zatrzymywanie wartościowych pracowników – czy zapobiega się nadmiernej rotacji kadry i

odchodzeniu wartościowych pracowników

Jakość kadr oceniono przez pryzmat:

Wykształcenia – teoretyczne podstawy, wiedza, umiejętności

Doświadczenia – praktyka, znajomość zagadnień, którymi się zajmuje

Samodzielności i przedsiębiorczości – aktywność w poszukiwaniu rozwiązań vs. bierne

oczekiwanie na polecenia

Nastawienia do pracy – zmotywowanie, czy zniechęcenie i bierność

Rozwijania kwalifikacji – dążenie do powiększania wiedzy, rozwijania umiejętności

związanych z pracą, poszerzanie horyzontów

Stylu pracy – czy pracownicy skupiają się na procedurze czy patrzą szerzej, dalej i

dostosowują działania do rzeczywistej potrzeby

Atmosfery – kształtowanie się stosunków między pracownikami

Tabela 4.6
Ocena kryteriów opisujących personel

PERSONEL

O1 O2

1. Zarządzanie personelem

0,6

1.1. Rekrutacja

0,10

1.1.1. Szybkie przyjęcie pracownika

0,3

17,12

1.1.2. Wybór najlepszego kandydata

0,7

16,89

1.2. Wprowadzanie nowych pracowników w realia urzędu

0,04

18,03

1.3. System szkoleń

0,10

18,76

1.4. Urząd jako środowisko rozwoju kariery

0,05

17,99

1.5. Ocena pracowników

0,06

- 54 -

1.5.1. Poprawność

0,4

15,88

1.5.2. Wpływ na zmiany w funkcjonowaniu urzędu

0,6

19,16

1.6. Trafne przydzielanie obowiązków

0,04

13,68

1.7. System wynagrodzeń

0,35

18,98

1.8. Zatrzymywanie wartościowych pracowników

0,26

18,38

2. Jakość kadr

0,4

2.1. Wykształcenie

0,23

10,86

2.2. Doświadczenie

0,25

16,89

2.3. Samodzielność i przedsiębiorczość

0,10

14,82

2.4. Nastawienie do pracy

0,07

15,53

2.5. Rozwijanie kwalifikacji

0,16

12,21

2.6. Styl pracy

0,12

16,70

2.7. Atmosfera

0,05

15,44

Współczynnik konsekwencji:

rednie:

16,31

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

Wykres 4.4 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących personel

2.7

2.6

2.5

2.4

2.3

2.2

2.1

1.8

1.7

1.6

1.5

1.4

1.3

1.2

1.1

własna ocena

badanie ankietowe

- 55 -

Rys. 4.6. Ogólna ocena personelu

Po raz pierwszy oceny ankietowanych są tak bliskie ocenie autora. Najwyższą w

ramach całego badania ocenę otrzymała „atmosfera w pracy”, bardzo wysoko wypadła

również autoocena ankietowanych odnośnie swojego wykształcenia. Zdecydowanie

negatywnie na tle innych wyznaczników wyróżnia się system wynagrodzeń - najniżej

oceniony element w całym badaniu oraz zdolność administracji samorządu województwa do

zatrzymywania wartościowych pracowników.

4.2.5. Styl

Do oceny stylu zidentyfikowano następujące kryteria:

Wizja – na ile lider ma wizję funkcjonowania urzędu i nadaje kierunek jego działaniom

Wyjątkowe zalety – specjalne zalety które w naturalny sposób stawiają lidera ponad

podwładnymi

Kreatywność – zdolność samodzielnego rozwiązania problemu, gdy podwładni sobie nie

radzą

Współpracownicy – czy potrafi otoczyć się właściwymi ludźmi

Umiejętność słuchania – świadomość własnych ograniczeń, zdolność wykorzystywania

wiedzy i opinii merytorycznych pracowników - specjalistów

Charyzma – na ile słowa, działania lidera trafiają do podwładnych, jakie wywiera wrażenie,

jakie budzi emocje

Zarządzanie czasem – relacja czasu poświęcanego na zarządzanie regionem, do czasu

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

Ocena własna

rednia z ankiety

38,65 37,88

100

- 56 -

poświęcanego pełnieniu funkcji reprezentacyjnych / budowaniu pozycji polityka

Tabela 4.7
Ocena kryteriów opisujących styl

STYL

O1 O2 SD

1. Wizja

0,10

13,48

2. Wyjątkowe zalety

0,07

14,59

3. Kreatywność

0,12

12,21

4. Współpracownicy

0,16

20,37

5. Umiejętność słuchania

0,27

15,29

6. Charyzma

0,05

21,34

7. Zarządzanie czasem

0,24

12,65

Współczynnik konsekwencji:

rednie:

15,7

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

Wykres 4.5 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących styl

własna ocena

badanie ankietowe

- 57 -

Rys. 4.7. Ogólna ocena stylu

Ocena żadnego z kryteriów określających styl lidera organizacji nie wyróżnia się z

pozostałych. Respondenci ocenili większość wyznaczników umiarkowanie pozytywnie,

własna ocena autora jest również umiarkowana, ale ze wskazaniem na „nie”. Może to

wiadczyć o braku wiedzy i wyrobionego zdania w tym zakresie.

4.2.6. Umiejętności

Ocenie podlegały następujące umiejętności lidera:

Rozmowy lokalne – umiejętność budowania konsensusu z lokalnymi samorządami,

prowadzenie wspólnych działań

Negocjacje z Rządem – zdolność dbania o interesy województwa na szczeblu krajowym

Współpraca z wojewodą – zgodne, umiejętne współdziałania z wojewodą

Budowanie koalicji – umiejętność tworzenia koalicji, zjednywania sobie sojuszników wśród

innych województw na rzecz realizacji wspólnych celów

Medialność – zdolność ciekawego, rzeczowego przemawiania

Aktywizowanie sektora prywatnego – zdolność aktywizowania podmiotów prywatnych do

wspólnych przedsięwzięć

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

Ocena własna

rednia z ankiety

53,94

38,02

100

- 58 -

Tabela 4.8
Ocena kryteriów opisujących umiejętności

UMIEJĘTNOŚCI

O1 O2 SD

1. Rozmowy lokalne

0,16

15,52

2. Negocjacje z Rządem

0,16

11,29

3. Współpraca z wojewodą

0,34

11,88

4. Budowanie koalicji

0,12

11,31

5. Medialność

0,05

17,63

6. Aktywizowanie sektora prywatnego

0,17

6,86

Współczynnik konsekwencji:

0,04

rednie:

12,41

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

Wykres 4.6 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących umiejętności

własna ocena

badanie ankietowe

Rys. 4.8. Ogólna ocena umiejętności

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

Ocena własna

rednia z ankiety

52,21

44,68

100

- 59 -

Oceny poszczególnych umiejętności są tak, jak i w przypadku stylu umiarkowane i

mało zróżnicowane. Ankietowani najwyżej cenią zdolność marszałka do budowania

lokalnych porozumień, a autor umiejętność współpracy z wojewodą. Najgorzej prezentuje się

zdolność rzeczowego i ciekawego przemawiania.

4.2.7. Wspólne wartości

Do oceny wspólnych wartości zidentyfikowano następujące kryteria:

Misja – czy urząd posiada oficjalną, zwerbalizowaną misję

Komunikowanie wartości – czy Marszałek, Zarząd, komunikują wartości/misję pracownikom

Identyfikacja z wartościami – na ile pracownicy misję urzędu znają i się z nią identyfikują

Tabela 4.8
Ocena kryteriów opisujących wspólne wartości

WSPÓLNE WARTOŚCI

O1 O2 SD

1. Misja

0,10

23,61

2. Komunikowanie wartości

0,26

20,37

3. Identyfikacja z wartościami

0,64

20,88

Współczynnik konsekwencji:

0,02

rednie

21,62

W – waga
O1 – ocena własna
O2 – średnia ocena z ankiety
SD – odchylenie standardowe średniej oceny z ankiety

Wykres 4.7 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących wspólne wartości

własna ocena

badanie ankietowe

- 60 -

Rys. 4.9. Ogólna ocena wspólnych wartości

Oceny kryteriów odzwierciedlają fakt posiadania przez urząd marszałkowski

oficjalnej Misji. Jednocześnie wskazują na brak odpowiedniego zaangażowania liderów w jej

przekazywanie pracownikom, co odbija się także na niższej ocenie poczucia wartości wśród

pracowników.

4.2.8. Podsumowanie – synteza oceny jakości organizacji

Skumulowane ważone oceny poszczególnych kryteriów dla danego elementu

organizacji pozwalają ocenić jego stan relatywnie na tle pozostałych elementów

(tabela 4.9), co może stanowić wskazówkę, w obrębie którego elementu należy

interweniować. Zsumowanie ważonych ocen elementów organizacji prowadzi do

syntetycznego wskaźnika, który w najbardziej ogólny sposób przedstawia jej kondycję,

skuteczność realizacji zadań i zdolność osiągania celów.

Tabela 4.9
Skumulowane oceny elementów organizacji

Struktura Strategia Systemy Personel

Styl Umiejętności

Wspólne
Wartości

Ocena
własna

Badanie
ankietowe

Waga

0,14

0,23

0,22

0,13

0,09

0,12

0,06

fatalnie

doskonale

dobrze

rednio

Ocena własna

rednia z ankiety

47,11

42,32

100

- 61 -

Wykres 4.8 Kondycja administracji Samorządu Województwa Śląskiego

100

Struktura

Strategia

Personel

Styl

Umiejętności

Wartości

Systemy

własna ocena

rednia z ankiety

Na podstawie powyższego wykresu można stwierdzić, że kondycja urzędu

marszałkowskiego nie jest zadowalająca. Nawet zgodnie z bardziej optymistyczną oceną

pracowników biorących udział w badaniu ankietowym, żaden z elementów organizacji nie

wybija się ponad „przeciętność”. Jeśli przyjąć, że przedział 0-25 na wykresie reprezentuje

sposób działania, który praktycznie uniemożliwia organizacji realizację postawionych celów,

a przedział 75-100 obejmuje organizacje „skazane na sukces”, to urząd marszałkowski

znajduje się w szerokim pasie pośrednim – „pasie niepewności”. Według bardziej

pesymistycznej oceny urząd marszałkowski znajduje się jednak znacznie bliżej negatywnego

bieguna, balansując miejscami na granicy kryzysu. To pozwala sądzić, że bez zmiany

sposobu funkcjonowania administracji, obecne wysiłki organów samorządu województwa na

rzecz rozwoju regionalnego wiążą się z większym prawdopodobieństwem porażki niż sukcesu

(rys. 4.9).

- 62 -

Rys. 4.10. Skumulowana ocena jakości administracji Samorządu Województwa

Śląskiego

Wykres 4.9 Relatywna ocena elementów organizacji administracji Samorządu

Województwa Śląskiego (najlepszy = 100)

0,4

0,6

0,8

Struktura

Strategia

Personel

Styl

Umiejętności

Wartości

Systemy

własna ocena

rednia z ankiety

O ile wykres 4.7 i rysunek 4.9 pokazują, że sposób działania administracji samorządu

województwa jest ogólnie niezadowalający, to celem wykresu 4.8 jest wyeksponowanie

elementów stanowiących kule u nogi, hamujących organizację w drodze do osiągania celu.

PORAŻKA

SUKCES

Ocena własna

rednia z ankiety

47,26

33,28

100

- 63 -

Relatywna ocena pozwala wywnioskować, w jakich wymiarach funkcjonowania organizacji

jest potrzebna interwencja.

Najgorzej w ocenie ankietowanych prezentuje się personel, co jest rezultatem między

innymi bardzo negatywnej oceny systemu wynagrodzeń. W spojrzeniu autora również

personel

został oceniony nisko, ale jedynie na tle innych miękkich czynników. Ogólnie ta

mniej wymierna sfera funkcjonowania organizacji (personel, styl, umiejętności, wartości)

wypada relatywnie nieźle. Dobrze prezentuje się też struktura organizacji. Od pozostałych

elementów wyraźnie odstają natomiast systemy i strategia. Warunkiem koniecznym dla

poprawy funkcjonowania organizacji będzie więc przede wszystkim wprowadzenie zmian w

tych dwóch wymiarach.

Na podstawie ocen szczegółowych kryteriów można wskazać, że w zakresie

systemów wymagana jest przede wszystkim likwidacja deficytów informacji na etapie

planowania i kontroli strategicznej. Należy również stworzyć odpowiednie podstawy systemu

wdrażania strategii i zainicjować jego działanie. W odniesieniu do strategii konieczne jest

skoncentrowanie środków i nadanie dokumentowi wartości operacyjnej – tak by mógł on stać

się przydatnym narzędziem wspierającym decyzje Zarządu i urzędników.

- 64 -

Zakończenie

Niniejsza praca została poświęcona problematyce zdolności administracji samorządu

województwa do zarządzania rozwojem regionu. Bezpośrednim celem było określenie jakości

administracji Województwa Śląskiego z wykorzystaniem modelu „McKinsey 7s”,

opisującego organizację i zmiany w niej zachodzące za pomocą siedmiu elementów:

struktury, strategii, systemów, personelu, stylu, umiejętności i wspólnych wartości.

Samodzielna analiza organizacji wiązała się z pewnymi ograniczeniami. Ocena mniej

wymiernych, „miękkich” czynników z braku innych podstaw została oparta jedynie na

własnych odczuciach i spostrzeżeniach autora oraz rozmowach z pracownikami. Spojrzenie to

może być mocno subiektywne zważywszy, że badający jest także pracownikiem urzędu,

częścią badanego obiektu i pisząc o pracownikach pisze de facto o sobie, a oceniając urząd

czyni to przez pryzmat własnego wydziału. Rozwiązaniem tego problemu mogłyby być

szerzej zakrojone, wykonane przez zewnętrznych ekspertów badania socjologiczne i

psychologiczne. Takie podejście nie było jednak możliwe ani uzasadnione na potrzeby

niniejszej pracy.

Wspomniana kwestia nie zmienia jednak zdecydowanie pozytywnej całościowej

oceny modelu „7s” jako przydatnego narzędzia diagnostycznego w zakresie funkcjonowania

administracji samorządu. Zaletą modelu jest to, że tak jak i przykładowo analiza SWOT

stanowi rodzaj szablonu, w ramach którego, w toku analizy można korzystać z różnorodnych

narzędzi badawczych. W miarę potrzeb i możliwości „7s” może stanowić podstawę dla

poważnego projektu, angażującego liczne zespoły specjalistów z różnych dziedzin,

korzystających ze złożonego aparatu analitycznego do badania poszczególnych elementów

organizacji. Równocześnie ten sam model może służyć jako pomoc w luźnej refleksji jednego

człowieka, managera, który chce samodzielnie i szybko odpowiedzieć sobie na pytanie, w

czym tkwi problem jego organizacji i co zrobić żeby go rozwiązać.

Przeprowadzona analiza wskazała, że administracja Samorządu Województwa

ląskiego nie funkcjonuje w sposób, który zapewniałby jej skuteczność w procesie

zarządzania rozwojem regionu. Na pierwszy rzut oka nie widać by jakieś elementy

organizacji dramatycznie odstawały od reszty, co z resztą było do przewidzenia. Odpowiednia

interpretacja danych sugeruje jednak, że działania naprawcze powinny przede wszystkim

zostać zorientowane na zapewnienie dostępu do koniecznych na etapie planowania i kontroli

strategicznej zasobów informacji oraz na stworzenie systemu wdrażania – tak by strategia

- 65 -

rozwoju była faktycznie realizowana. Także sama strategia i uszczegóławiające ją dokumenty

niższego szczebla nie są pozbawione wad i wymagają zmian na lepsze.

Bardzo negatywny wynik oceny może być pochodną faktu, że była ona prowadzona

bez rzeczywistego punktu odniesienia a jako porównanie służył jedynie wyimaginowany stan

idealny. Przy założeniu, że sama metoda zdała egzamin, pożyteczną kontynuacją

przeprowadzonego w niniejszej pracy badania byłaby analiza pozostałych samorządów

województw, dająca pogląd na to jak prezentują się elementy administracji samorządu

województwa na tle innych porównywalnych jednostek. Wyniki takiej analizy byłyby

bardziej wiarygodne i mogłyby stanowić przydatną podstawę do projektowania rzeczywistych

zmian zorientowanych na poprawę skuteczności działania samorządów województw na polu

zarządzania rozwojem regionalnym.

- 66 -

Wykaz literatury

Baber W.F., Bartlett R.V., Matrix organization theory and environmental impact assessment,

Social Science Journal, July 1, 1990, Vol. 27, Issue 3.

Buckley R., Maurer R., Decentralizacja w Polsce: tworzenie potencjału racjonalnego

zarządzania i integracji z Unią Europejską

, Samorząd Terytorialny, nr 7–8, 2000.

Forman

E.H., M.A. Selly, Decision by Objectives, 2001, World Scientific.

Gorzelak G., Jałowiecki B., Strategie Rozwoju Regionalnego Województw: Próba Oceny,

Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001.

Gorzelak G., Strategia rozwoju miasta, gminy, regionu, Akademia Rozwoju Regionalnego,

Projekt PHARE 2002/000-580.01.08 – materiały dydaktyczne.

Greiner L.E., Evolution and Revolution as Organizations Grow, Harvard Business Review,

Vol. 50(4). 1972.

Hausner J., Modele polityki regionalnej w Polsce, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1/2001.

Hausner J., Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego, w: Studia z zakresu

zarządzania publicznego. Materiały seminarium naukowego, tom II

, pod red. J.

Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002.

Kaplan R.S., How balanced scorecard complements the Mckinsey 7-S model, Strategy &

Leadership, vol. 33, No 3, 2005.

Klasik A., Kuźnik F.: Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego. W:

Funkcjonowanie samorządu terytorialnego - doświadczenia i perspektywy

, Praca zb.

pod red. naukową S. Dolaty, Uniwersytet Opolski, Opole 1998.

Klasik A., Strategia rozwoju regionu, Studia Regionalne i Lokalne, nr 3/2000.

Kotarbiński T., Traktat o dobrej robocie, wyd. 7, Wrocław 1982.

Kotulski M., Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000

Kreikebaum H., Strategiczne planowanie w przedsiębiorstwie, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 1996.

Pascale R., Athos A., The art of Japanese Management, London 1986.

Peters T.J., Waterman, Jr. R.H., In search of excellence: lessons from America's best-run

companies,

New ed. London 2004 (1982).

Planowanie strategiczne

. Praca zbiorowa pod red. A. Klasika, Warszawa 1993.

Podsumowanie realizacji ZPORR w latach 2004-2005,

Konferencja „ZPORR –stan

wdrażania, dobre praktyki”, Warszawa marzec 2006.

Popper K., Conjectures and refutations: the growth of scientific knowledge London:

Routledge 1989.

- 67 -

Pyszkowski A., Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym,

Warszawa 2003.

Rocznik 2004,

Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A., Warszawa 2005.

Saaty T.L., Fundamentals of decision making and priority theory with the analytic hierarchy

process

, Pittsburgh 1994.

Sayles L.R., Matrix management, the structure with a future, Organizational Dynamics,

Autumn 1976.

Wart Van M., Public-Sector Leadership Theory: An Assessment, Public Administration

Review, March/April 2003, Vol. 63, No. 2.

Waterman, Jr. R.H., Peters T.J., Phillips J.R., Structure is not organization, Business

Horizons, Volume 23, Issue 3, June 1980.

Wysocka E., Koziński J., Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka,

Warszawa-Zielona Góra 1999.

Zarządzanie strategiczne. Koncepcje – metody,

pod red. R. Krupskiego, wydanie 4,

wydawnictwo AE Wrocław 2001.

Zawicki M., New Public Management i Public Governance – zarys koncepcji zarządzania

publicznego,

w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały seminarium

naukowego, tom II

, pod red. J. Hausnera i M. Kukiełki, Kraków 2002.

Źródła internetowe:

http://en.wikipedia.org/wiki/Organisation

http://www.croixsens.net/pascal/page3.php - Pascal B., Pensées.

http://www.infed.org M.E. Doyle, M.K. Smith, Classical leadership, The encyclopedia of

informal education, 2001.

http://www.muzeumslaskie.pl/nowygmach.htm

http://www.stat.gov.pl

http://www.websters-online-dictionary.org

http://www.womczest.edu.pl - J. Scheerens, Mierzenie kultury szkoły, 2004, projekt VALINT

http://wybory2002.pkw.gov.pl/sejmik/gw1/index.html - Państwowa Komisja Wyborcza

- 68 -

Wykaz aktów prawnych

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i
wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin,
starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, Dz. U. Nr 33, poz. 264, z
późniejszymi zmianami.

Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. nr 91, poz. 576 ze zm.)

Wykaz materiałów źródłowych

Podręcznik wdrażania, monitoringu i ewaluacji Strategii Rozwoju Województwa Śląskiego na

lata 2000-2020

, Katowice 2006.

Region Silesia, Biuletyn informacyjny ZPORR

, nr 1/2005.

Regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego

, Uchwała nr

14/330/II/2006 Zarządu Województwa Śląskiego, Katowice 2006

Strategia Rozwoju Województwa Śląskiego na lata 2000-2020

, Katowice 2005.

- 69 -

PIS TABEL

Tabela 1.1

Główne składowe rozwoju lokalnego i regionalnego

Tabela 1.2

Wydatki inwestycyjne w regionie

Tabela 4.1

Dziewięciostopniowa skala porównań

Tabela 4.2

rednie wartości indeksu losowego

Tabela 4.3

Ocena kryteriów opisujących strukturę

Tabela 4.4

Ocena kryteriów opisujących strategię

Tabela 4.5

Ocena kryteriów opisujących systemy

Tabela 4.6

Ocena kryteriów opisujących personel

Tabela 4.7

Ocena kryteriów opisujących styl

Tabela 4.8

Ocena kryteriów opisujących umiejętności

Tabela 4.8

Ocena kryteriów opisujących wspólne wartości

Tabela 4.9

Skumulowane oceny elementów organizacji

- 70 -

PIS RYSUNKÓW

Rys. 2.1.

Model 7s – nowe spojrzenie na organizację

Rys. 3.1.

Cykl rozwoju organizacji

Rys. 3.2.

Strategia administracji samorządu województwa śląskiego

Rys. 3.3.

System zarządzania strategicznego

Rys. 4.1.

Schemat hierarchicznej struktury oceny

Rys. 4.2.

Punktacja w badaniu ankietowym

Rys. 4.3.

Ogólna ocena jakości struktury

Rys. 4.4.

Ogólna ocena jakości strategii

Rys. 4.5.

Ogólna ocena jakości systemów

Rys. 4.6.

Ogólna ocena personelu

Rys. 4.7.

Ogólna ocena stylu

Rys. 4.8.

Ogólna ocena umiejętności

Rys. 4.9.

Ogólna ocena wspólnych wartości

Rys. 4.10.

Skumulowana ocena jakości administracji Samorządu
Województwa Śląskiego

- 71 -

PIS WYKRESÓW

Wykres 4.1 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strukturę

Wykres 4.2 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących strategię

Wykres 4.3 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących systemy

Wykres 4.4 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących personel

Wykres 4.5 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących styl

Wykres 4.6 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących umiejętności

Wykres 4.7 Graficzna prezentacja ocen kryteriów opisujących wspólne wartości

Wykres 4.8 Kondycja administracji Samorządu Województwa Śląskiego

Wykres 4.9 Relatywna ocena elementów organizacji administracji Samorządu

Województwa Śląskiego (najlepszy = 100)

- 72 -

PIS ZAŁĄCZNIKÓW

Załącznik 1 Schemat organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego
Załącznik 2 Kwestionariusz ankietowy – wspólne wartości
Załącznik 3 Kwestionariusz badania ankietowego Jakość administracji samorządu

województwa

Załącznik 1 Schemat organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego

ródło: Regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego województwa śląskiego, Uchwała nr 14/330/II/2006 Zarządu

Województwa Śląskiego, Katowice 2006.

Załącznik 2 Kwestionariusz ankietowy – wspólne wartości

Proszę określić:

Wizję regionu (w 4-5 punktach)

Misję urzędu marszałkowskiego zgodnie z polityka jakości (max. 20 słów) + 3 cele

Misja urzędu moim zdaniem (max. 20 słów)

Ankietowani otrzymywali dokładniejsze informacje bezpośrednio w czasie rozmowy z

przeprowadzającym badanie

Załącznik 3 Kwestionariusz badania ankietowego Jakość administracji samorządu

województwa

Oryginalny kwestionariusz został przygotowany w programie Microsoft Excel i był wypełniany
przez ankietowanych w formie elektronicznej.

Koleżanki, koledzy, rodacy:)

Znajdująca się tu ankieta jest częścią składową pracy, pisanej przeze mnie mozolnie, by zaliczyć
studium podyplomowe, zwane Akademią Rozwoju Regionalnego, na którąż to pilnie
uczęszczaliśmy prze kilka miesięcy w sile osób 5.

Celem ankiety, jak i całej pracy jest ocena administracji samorządowej województwa śląskiego,
czyli nas i naszego urzędu przez pryzmat zdolności zarządzania rozwojem regionalnym.
Korzystając z modelu „7s” określiłem czynniki determinujące powodzenie organizacji i one
właśnie stanowią podstawę pytań, które znajdziecie w arkuszu obok.

Wszystkie pytania maja sześciostopniową, dwubiegunową skale odpowiedzi, czyli „nie/źle” z
jednej strony i „tak/dobrze” z drugiej, w różnym natężeniu. Znaczenie odpowiedzi wyobrażam
sobie tak:

słownie

opis

przykład: czy ten mężczyzna
jest wysoki?

zdecydowanie nie

wersja ekstremalna, zupełny brak
omawianej cechy

<150cm

nie

pewne określenie się w negatywny
sposób

150-170

raczej nie

brak przekonania, pewności, ale ze
wskazaniem na nie

170-175

raczej tak

brak przekonania, pewności, ale ze
wskazaniem na tak

175-180

tak

pewna pozytywna odpowiedz, nie ma
wątpliwości, że dane zjawisko
występuje

180-200

zdecydowanie tak

skrajne przypadki, wyjątkowe
natężenie, częstotliwość

>200

Najczęściej powinny się zatem pojawiać odpowiedzi „tak” i „nie”, a najrzadziej wersje skrajne.

Odpowiedzi udziela się przesuwając pasek znajdujący się przy każdym pytaniu. W przypadku gdy
pytanie jest niezrozumiałe, bądź nie zna się odpowiedzi należy zaznaczyć checkbox znajdujący
się pod znakiem zapytania co jest równoznaczne z brakiem odpowiedzi

Ankieta zawiera 57 pytań, nad każdym nie powinno się spędzić więcej niż 15s, więc wypełnienie
całej ankiety wymaga ok. 15 min.

Wszystkim którzy mi ten kwadrans poświęcą serdecznie dziękuję

Tomek

Zadane pytania:

Kwestionariusz ankietowy

Jakość administracji samorządowej województwa

kwestionariusz jest ustawiony na mój monitor i rozdzielczość, jeżeli komuś jest za mały, albo odwrotnie nie
mieści się na szerokość to proponuje zmienić procentowy rozmiar arkusza - opcja paska "standardowego"

I. Ocena

struktury organizacyjnej

urzędu

a) Jasność podziału kompetencji

czy kompetencje poszczególnych wydziałów są wyraźnie rozdzielone (nie nachodzą na
siebie)

b) Efektywność grupowania zadań

czy przykładowo dobre jest połączenie promocji z turystyką, a bez kultury, lub
programowania rozwoju z wdrażaniem a bez zagospodarowania przestrzennego

c) Elastyczność

czy struktura pozwala na czasowe skupianie większej ilości zasobów na ważnym
zadaniu, czy funkcjonujące zespoły zadaniowe spełniają swoją rolę

d) Skuteczność wdrażania FE

czy obecna struktura – skupienie obslugi FE w jednym wydziale, sprzyja sprawnej
realizacji ZPORR i dobrze rokuje dla RPO

II. Ocena

strategii

urzędu

a) Spójność

czy dokumenty niższego szczebla (np. RIS, strategia turystyki, program „górniczy”)
przyczyniają się wprost do realizacji strategii rozwoju

b) Kompletność

czy wszystkie istotne kierunki wspomniane w strategii rozwoju są rozwinięte i
wdrażane przez dokumenty niższego szczebla

c) Poprawność metodologiczna

czy cele, kierunki, priorytety jasno prezentują obraną ścieżkę rozwoju

d) Koncentracja

czy strategia pozwala skoncentrować środki i działania na najważniejszych dla
województwa problemach

e) Wartość operacyjna

czy strategia stanowi przydatną podstawe dla codziennych decyzji urzędników,
odnośnie podejmowanych działań, sposobów alokowania środków itp.

III. Systemy

1. System planowania strategicznego
a) Odpowiednia ranga

czy istnieje świadomość potrzeby planowania w Zarządzie, czy planowaniu poświeca
się odpowiednia ilość czasu

b) Formalne podstawy

czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury planowania
strategicznego

c) Informacja

czy na etapie planowania strategicznego odczuwalny jest deficyt informacji

d) Zgodność z procedurami

czy proces planowania strategicznego jest krępowany przez procedury urzędowe (np.
zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)

2. System wdrażania/realizacji strategii
a) Odpowiednia ranga

czy istnieje świadomość potrzeby wdrażania strategii w Zarządzie, czy realizacji
strategii poświeca się odpowiednia ilość czasu

b) Formalne podstawy

czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury realizacji strategii

c) Informacja

czy na etapie wdrażania strategii odczuwalny jest deficyt informacji

d) Zgodność z procedurami

czy proces wdrażania strategii jest krępowany przez procedury urzędowe (np.
zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)

3. System kontroli strategicznej
a) Odpowiednia ranga

czy istnieje świadomość potrzeby prowadzenia kontroli strategicznej w Zarządzie, czy
kontroli poświeca się odpowiednia ilość czasu

b) Formalne podstawy

czy jest odpowiednia struktura, stanowiska, ludzie, procedury kontroli strategicznej

c) Informacja

czy na etapie kontroli strategicznej odczuwalny jest deficyt informacji

d) Zgodność z procedurami

czy proces kontroli strategicznej jest krępowany przez procedury urzędowe (np.
zamówienia publiczne, sposób konstrukcji budżetu, konieczność przedkładania
projektów sejmikowi)

4. System wdrażania ZPORR
a) Wybór

czy procedury/mechanizm wyboru pozwalają na wyselekcjonowanie najlepszych
projektów przez pryzmat rozwoju regionu

b) Płatności

jakie jest ryzyko, że nie uda się wykorzystać wszystkich środków z powodu opóźnień w
realizacji projektów i płatności

c) Biurokracja

jak sądzisz, ilu potencjalnych wnioskodawców rezygnuje ze składania wniosku z
powodu długotrwałych/zawiłych procedur

IV. Pracownicy

1. Zarządzanie personelem

a) Czy procedura rekrutacji pozwala na szybkie przyjęcie pracownika

b) Czy procedura rekrutacji prowadzi do wyboru najlepszego kandydata

c) Czy istnieje zwyczaj, procedura wprowadzania/zapoznawania nowych pracowników
z funkcjonowaniem urzędu i ich obowiązkami

d) Czy funkcjonuje przemyślany, efektywny system szkoleń
e) Czy urząd stanowi dogodne środowisko rozwoju kariery
f) Czy ocena pracowników jest poprawnie prowadzona
g) Czy ocena pracowników wywołuje zmiany w funkcjonowaniu urzędu

h) Czy obowiązki przydzielane pracownikom odzwierciedlają ich umiejętności i
możliwości
i) Czy system wynagrodzeń jest efektywny (promuje „dobrych” pracowników,
odzwierciedla efekty pracy)
j) Czy urząd potrafi zatrzymać wartościowych pracowników

2. Wartość pracowników

a) Czy pracownicy są odpowiednio wykształceni
b) Czy maja odpowiednie doświadczenie
c) Czy są samodzielni i przedsiębiorczy
d) Jakie jest nastawienie do pracy
e) Czy pracownicy rozwijają swoje kwalifikacje
f) Pracownicy skupiają się na procedurze czy chcą osiągnąć rzeczywisty efekt/cel

g) Jak kształtują się stosunki między pracownikami

V. Styl lidera (marszałka)

a) Czy ma wizję funkcjonowania urzędu, nadaje kierunek jego działaniom

b) Czy ma specjalne zalety ktore w naturalny sposób stawiają go ponad podwładnymi

c) Czy jest kreatywny, potrafi znaleźć samodzielnie rozwiązanie problemu

d) Czy potrafi otoczyć się właściwymi ludźmi
e) Czy podejmując decyzje bierze pod uwagę opinie merytorycznych pracowników

f) Czy ma charyzmę
g) Czy skupia się bardziej na zarządzaniu regionem, czy pełnieniu funkcji
reprezentacyjnych / budowaniu pozycji polityka

VI. Zdolności

(marszałka, jako gospodarza regionu)

a) Czy potrafi budować konsensus z lokalnymi samorzadami, prowadzić wspólne
działania
b) Czy potrafi zadbać o interesy województwa na szczeblu krajowym

c) Czy potrafi ułożyc sobie współpracę z wojewodą
d) Czy potrafi tworzyć koalicje, zjednywać sobie sojuszników wśród innych
województw na rzecz realizacji wspólnych celów
e) Czy ma zdolność ciekawego, rzeczowego przemawiania, czy jest medialny

f) Czy potrafi aktywizować podmioty prywatne do wspólnych przedsięwzięć

VII. Wspólne wartości

a) Czy urząd posiada oficjalna, zwerbalizowana misję
b) Czy marszałek, zarząd, komunikują misję pracownikom
c) Czy pracownicy ją znają i się z nią identyfikują

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Praca mag Jakość administracji samorządu województwa śląskiego (2)
ustawa o samorządzie wojewodztwa, Administracja Notatki UŚ, ADMINISTRACJA I ROK, Regulamin czynności
ustawa o samorządzie województwa, Administracja-notatki WSPol, ustrój samorządu terytorialnego
USTAWA O SAMORZĄDZIE WOJEWÓDZTWA, POMOCE NAUKOWE, Administracja publiczna
CELE I ZASADY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI NA POZIOMIE SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA
Analiza województwa Śląskiego
Ściąga mikroekonomia, Studia - Administracja Samorządowa, Ekonomia i Zarządzane
Organizacja administracji rządowej w Województwie, Polityka (politologia)
o wojewodzie i administr rządowej w wojewodztwie - test, Aplikacja
Sofiści, Studia - Administracja Samorządowa, Filozofia
Żydzi w województwie śląskim
MAKROEKONOMIA ZAGADNIENIA, Studia - Administracja Samorządowa, Ekonomia i Zarządzane
pytania prawo konsularne, Studia - Administracja Samorządowa, Prawo Międzynarodowe
Systemy operacyjne - wykłady, Administracja, Administracja, Administracja i samorząd, Polityka spole

więcej podobnych podstron