Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

E

WA

L

EŚ

DZIAŁALNOŚĆ DOBROCZYNNA

W EUROPIE I AMERYCE

TRADYCJE I WSPÓŁCZESNOŚĆ

Część III

OD POZYCJI PODWŁADNEGO

W OPIEKUŃCZYM PRZEDSIĘWZIĘCIU

DO WSPÓŁDZIAŁANIA

Z SEKTOREM PUBLICZNYM:

ORGANIZACJE POZARZĄDOWE

PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ

Warszawa 1999

Przygotowanie niniejszej publikacji

zostało sfinansowane ze środków
Programu Phare Dialog Społeczny.

©

Copyright by Cooperation Fund 1999

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

3

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

W

STĘP

Historycy społeczni, a także badacze innych dyscyplin naukowych nie poświęcili dotąd
należytej uwagi dziejom dobroczynności w Europie. Niniejsze studium ma na celu
przedstawienie bogatego lecz – można odnieść wrażenie – zapomnianego nieco
dziedzictwa kilkusetletniej historii europejskiej działalności dobroczynnej.
Jej znaczenie dla rozwoju wszystkich bez wyjątku podstawowych usług społecznych
pozostawało jednak w ciągu ostatniego półwiecza w cieniu dynamicznie rozwijającego
się państwa opiekuńczego.
Znamienne jest, że w końcu naszego stulecia organizacje społeczne przeżywają swój
renesans w wielu krajach, w tym także w Polsce.
Wbrew powszechnej opinii zorganizowana działalność społeczna w Polsce nie jest
jednak wyłącznie wynikiem przełomu lat 1989-1990. Historia działalności
dobroczynnej ma wielowiekową tradycję na ziemiach polskich, ściśle związaną z
tradycją chrześcijańską średniowiecznej Europy.
Wraz z przyjęciem chrześcijaństwa Polska znalazła się pod wpływem chrześcijańskiej
kultury dobroczynności i zachodnich modeli instytucji charytatywnych i oświatowych.
Celem niniejszego studium jest rekonstrukcja historyczna działalności dobroczynnej w
zachodnim kręgu kulturowym i w Polsce.
Analiza porównawcza służy próbie wyodrębnienia bardziej uniwersalnych oraz
swoistych czynników, które począwszy od Średniowiecza w kolejnych epokach
historycznych miały wpływ na powstanie i rozwój religijnych i świeckich organizacji w
Polsce na tle wybranych krajów Zachodu.
Celem porównań międzynarodowych jest także próba określenia czynników
odpowiedzialnych za ukształtowanie się w kolejnych epokach historycznych
odmiennych modeli relacji między organizacjami dobroczynnymi a ciałami
publicznymi w krajach objętych analizą, tzn. we Francji, Niemczech, Wielkiej Brytanii
oraz Polsce i USA.
Chodzi także o odpowiedź na bardzo aktualne pytanie, co sprzyja wykształcaniu się w
krajach zachodnich modelu „pomocniczości” państwa, tj. tendencji powierzania
organizacjom pozarządowym oraz rynkowi realizacji coraz większego zakresu zadań
publicznych w związku z transformacja powojennego państwa opiekuńczego.
Wydaje się, że upowszechnienie w Polsce doświadczeń krajów zachodnich na temat
możliwości ale i ograniczeń organizacji pozarządowych w procesie modyfikacji
powojennej doktryny publicznej asekuracji socjalnej może być pomocne w trakcie
mającej obecnie miejsce w Polsce rekonstrukcji modelu polityki społecznej.
Niestety dotychczasowe reformy społeczne w Polsce zmierzają bardziej w kierunku
„urynkowienia” polityki społecznej i jej komercjalizacji, aniżeli traktowania organizacji
społecznych jako alternatywy wobec publicznych instytucji świadczenia usług, w myśl
zasady pomocniczości. Przedstawione w niniejszym studium doświadczenia takich
krajów, jak Niemcy, Francja, Wielka Brytania oraz Stany Zjednoczone wskazują, że
publicznemu finansowaniu usług nie musi towarzyszyć monopol publicznych służb
społecznych. Organizacje pozarządowe w krajach zachodnich zarządzają bowiem nie
tylko tymi usługami społecznymi, które same finansują, ale realizują także te zadania
polityki społecznej, co do których istnieje obowiązek ustawowy usług i świadczeń ze
strony państwa.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

4

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

5

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

OD POZYCJI PODWŁADNEGO

W OPIEKUŃCZYM PRZEDSIĘWZIĘCIU

DO WSPÓŁDZIAŁANIA Z SEKTOREM PUBLICZNYM:

ORGANIZACJE POZARZĄDOWE PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ

W Europie przełomowe znaczenie w zakresie wzajemnych relacji państwa i organizacji
społecznych miało wprowadzenie w końcu XIXw. w Niemczech, a potem w innych kra-
jach, ubezpieczeń społecznych pod naciskiem narastającej kwestii socjalnej.
Odtąd bowiem równolegle z działalnością organizacji filantropijnych, podejmujących
rozwiązywanie problemów społecznych w miarę hojności prywatnych darczyńców, nastę-
pował rozwój pracowniczych ubezpieczeń społecznych, podejmowany z inicjatywy pań-
stwa i współfinansowany ze środków publicznych. Powoli wykształca się model, w którym
organizacje społeczne i ciała publiczne niezależnie od sobie podejmują i prowadzą działal-
ność w dziedzinie ochrony socjalnej. Sytuacja taka miała miejsce do końca lat 30. XX stu-
lecia.
Jednak już w latach 30. Obecnego wieku zostały sformułowane podstawy doktryny pań-
stwa opiekuńczego. Program społeczny państwa opiekuńczego stanowił z jednej strony
kontrpropozycję wobec liberalnego państwa kapitalistycznego z przełomu XIX i XXw., z
drugiej zaś strony stanowił alternatywę wobec rozwiązań socjalnych zaproponowanych
przez ZSRR po rewolucji październikowej. Zdaniem A. Rajkiewicza rozwój urządzeń za-
bezpieczenia społecznego od czasu rewolucji październikowej staje się elementem współ-
zawodnictwa państw o różnych systemach politycznych.
Idee reformizmu socjalnego znalazły zastosowanie w latach po II wojnie światowej w
niemal wszystkich krajach Euro y Zachodniej w rozwiązaniach prawnych, ad inistracyj-
nych i finansowych systemu zabezpieczenia społecznego. W tym nurcie społeczno-
politycznym zostały wy acowane oncepcje publicznego państwa opiekuńczego, odcho-
dzące od tradycji działalności filantropijnej na rzecz stałych instytucji państwowych.
Wprowadzenie w krajach europejskich po II wojnie światowej nowego paradygmatu so-
cjalnego, zgodnie z którym państwo jest podstawowym gwarantem zabezpieczenia spo-
łecznego, zredukowało funkcje organizacji dobroczynnych w strukturze instytucjonalnej
zabezpieczenia społecznego.

p

m

pr

k

We Francji i RFN, które od lat 50. realizują model konserwatywny (motywacyjny) poli-
tyki społecznej, w którym uprawnienia socjalne wynikają przede wszystkim z faktu zatrud-
nienia i których podstawą jest system obowiązkowych ubezpieczeń pracowniczych, miej-
sce organizacji społecznych w systemie państwa opiekuńczego jest w głównej mierze
funkcją wpływu, jaki na tamtejszy model polityki społecznej posiada katolicka nauka spo-
łeczna z jej zasadą pomocniczości państwa (przykład RFN) lub tradycja etatystyczna, a
następnie polityka decentralizacji (przykład Francji).
Z kolei u podstaw klasyczno-liberalnego

1

modelu polityki społecznej znajduje się zało-

żenie, że uprawnienia socjalne wynikają z deprywacji potrzeb, a nie z faktu zatrudnienia
czy obywatelstwa. Powszechne ubezpieczenia społeczne skalkulowane są na niskim po-
ziomie, a ich marginalna rola wynika z przyjęcia doktryny leseferyzmu i etosu purytań-
skiego jako idei przewodnich polityki społecznej. (przykład Wielkiej Brytanii i Stanów
Zjednoczonych). W tym modelu polityki społecznej organizacje społeczne odgrywają ak-
tywną rolę, co wynika zarówno z tradycji klasycznego liberalizmu, przypisującego działal-
ności dobroczynnej funkcje „otorbiania” negatywnych skutków gospodarki wolnorynko-

ar-

1

Marek Rymsza, Urynkowienie Państwa czy Uspołecznienie Rynku. Kwestia Socjalna w III Rzeczypo-

spolitej
na przykładzie Ubezpieczeń Społecznych, Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytet W
szawski,

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

6

-

Warszawa 1998, s. 58.

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

wej, jak i znaczenia klasy średniej w społeczeństwie brytyjskim i amerykańskim, oraz z
purytańskiego etosu samowystarczalności, a także istnienia demokratycznego państwa.
Natomiast zgodnie z modelem socjaldemokratycznym polityki społecznej uprawnienia
socjalne wynikają z faktu obywatelstwa a powszechne programy gwarancji dochodów w
„<...> znacznym stopniu mają charakter zaopatrzeniowy”

2

. Istnieje dominacja instytucjo-

nalnej polityki społecznej realizowanej przez instytucje publiczne. W tym modelu nikła
jest rola organizacji społecznych (przykład krajów nordyckich).
W Polsce w latach 1944-1989 realizowany był model socjalautokratycznej polityki spo-
łecznej, polegający na monopolizacji polityki społecznej przez państwo i traktowanie jej
jako narzędzie kontroli politycznej i społecznej. Uprawnienia socjalne wynikały w tym
modelu przede wszystkim z faktu zatrudnienia, a system zabezpieczenia społecznego miał
charakter w przewadze zaopatrzeniowy. W tym modelu autokratyczne państwo oparte na
ideologii centralizmu i ”partii przewodniej” posiadało monopol na definiowanie i zaspoka-
janie potrzeb społecznych, a instytucje państwowe odgrywały rolę dominującą w admini-
strowaniu i finansowaniu polityki społecznej. Niezależne organizacje społeczne były po-
zbawione możliwości działania w ogóle lub zostały poddane ścisłej kontroli aparatu pań-
stwa.
W p

s

,

o

u

awa o powszechnym ubezpieczeniu (The National Insurance Act, 1946) prak-

s

i

i

i

z

o

a prywatnego przez państwo w takich

świadczeń z zakresu ochrony zdrowia, oświaty i pomocy społecznej.

rzeciwieństwie do modelu socjaldemokratycznego polityki połecznej charaktery-

stycznego dla krajów nordyckich, do którego często porównuje się system zabezpieczenia
społecznego rozwijany po II wojnie światowej w Polsce, budowa socjalautokratycznego
modelu polityki społecznej w PRL nie była wymuszona brakiem rynkowej infrastruktury
społecznej, gdyż ta, mimo zniszczeń wojennych, zdołała się odrodzić w pierwszych latach
po zakończeniu działań wojennych, lecz stanowiła wyraz dążeń do zbudowania państwo-
wego systemu zabezpieczenia społecznego, w którym państwo posiada monopol na artyku-
łowanie i rozwiązywanie problemów społecznych.
W państwach zachodnich po II wojnie światowej najwyraźniejsza zmiana na rzecz kla-
syczno-liberalnego modelu polityki społecznej dokonała się w Wielkiej Brytanii i USA.
Raport Williama Beveridga ogłoszony w 1942r. zawierał propozycje rozwoju reform spo-
łecznych w pięciu podstawowych dziedzinach: edukacja, ochrona zdrowia, polityka za-
trudnienia, polityka mieszkaniowa oraz gwarancje w zakresie dochodów (ubezpieczenia
społeczne i pomoc społeczna).
Okres od zakończenia II wojny światowej do połowy lat 70. wyznacza jakościowo nowy
etap w historii rozwoju organizacji społecznych w Wielkiej Brytanii i stanowi radykalną
zmianę dotychczasowego modelu zasp kajania potrzeb społecznych. Na mocy stawodaw-
stwa wprowadzonego w latach 1944-1948 organizacje społeczne utraciły na rzecz sektora
publicznego dotychczasowe funkcje świadczenia usług opieki medycznej (The National
Health Service Act, 1946) i pomocy materialnej (The National Assistance Act, 1948).
Z kolei ust
tycznie wyeliminowała towarzystwa pomocy wzajemnej - dotychczasowego administratora
ubezpieczeń połecznych - i przekazała adm nistracji centralnej bezpośrednie zarządzanie
ubezpieczeniam społecznymi. Podobnie w ęks ość szpitali prowadzonych d tąd przez
organizacje społeczne została przejęta przez państwo. Organizacje społeczne utrzymały
natomiast prowadzenie szkół podstawowych i średnich, dzieląc to zadanie z samorządami
lokalnymi.

3

Całkowite niemal przejęcie zadań sektor
dziedzinach, jak opieka zdrowotna i ubezpieczenia społeczne, nastąpiło w latach 1945-
1950, po dojściu do władzy Partii Pracy i wprowadzeniu ustawodawstwa społecznego
(znanego jako Plan Beveridga). Państwo przejęło wówczas obowiązek zapewnienia
powszechnych świadczeń społecznych w postaci gwarancji dostatecznych dochodów,

2

Tam

ż

e, s. 73.

3

Tamże, s. 51.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

7

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

Jak wiadomo, wspomniane już rozwiązania prawno-administracyjne dały początek insty-
tucji powojennego państwa opiekuńczego i drastycznie zmieniły dotychczasowy podział

sie finansowania, jak również realizacji świadczeń społecznych.

raz osób starszych; prowadziły działalność w dziedzinach należących do

ę,

j

jednak narastać kon-

kie partie polityczne były coraz bardziej sceptycz-

u publicznym i „<...> potrzeby skutecznego

ról między organizacjami społecznymi a sektorem publicznym w dziedzinie świadczeń
społecznych. Cytowany przez Taylor i Kendalla David Owen określa to zjawisko jako
„<...> sprowadzenie roli organizacji społecznych do pozycji podwładnego w opiekuńczym
przedsięwzięciu”

4

.

W latach 1945-1950 administracja państwowa w Wielkiej Brytanii przejęła większość
zadań zarówno w zakre
Mimo to nie można mówić o całkowitej marginalizacji organizacji społecznych w systemie
świadczeń społecznych, zachowały się bowiem elementy pluralizmu świadczenia usług
społecznych w dziedzinie edukacji. Zdecydowanie poza zasięgiem interwencji państwowej,
jako nie priorytetowe działania, znalazły się też środowiskowe usługi socjalne, w realizacji
których organizacje społeczne nie musiały obawiać się konkurencji ze strony sektora pu-
blicznego.
Organizacje społeczne pozostały też czołowym organizatorem usług opiekuńczych na
rzecz dzieci o
państwowego systemu zabezpieczenia społecznego, w których jednak nie istniał ustawowy
obowiązek świadczenia usług ze strony państwa. Taylor i Kendall są zdania, iż nawet w
okresie dominacji państwowego sektora w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, jego
struktura finansowa i organizacyjna była, choć w okrojonym zakresie, pluralistyczna

5

.

W powojennym brytyjskim państwowym modelu świadczeń i usług organizacje społecz-
ne pełniły wprawdzie funkcje uzupełniające i dodatkowe, jednak odegrały pionierską rol
wdrażając w tym czasie nowe formy usług - w ten sposób realizując edno z naczelnych
swych zadań – wypracowywania nowych i oryginalnych rozwiązań problemów społecz-
nych. W latach 60. i 70. z ich inicjatywy nastąpił rozwój takich form usług społecznych,
jak doradztwo, organizowanie grup samopomocy, kampanii społecznych oraz grup naci-
sku. Organizacje te prowadziły także wyspecjalizowane usługi, takie jak m.in. szkolnictwo
specjalne, działania w zakresie edukacji dorosłych i wodne pogotowie ratownicze. W histo-
rii rozwoju brytyjskich organizacji społecznych był to też okres rozwoju bardziej radykal-
nych form działania (grupy nacisku).
Wokół doktryny i praktyki państwowej asekuracji socjalnej, znajdującej swoje urzeczy-
wistnienie w instytucji brytyjskiego państwa opiekuńczego, zaczęły
trowersje i nasilała się krytyka, która szczególnie wyraźnie zaczęła dawać o sobie znać od
lat siedemdziesiątych, kiedy stało się jasne, jak stwierdzają Taylor i Kendall, że „<...> ubó-
stwo i inne problemy społeczne nie zostały wyeliminowane mimo konsolidacji państwa
opiekuńczego”

6

. Początek lat 70. wyznacza kolejny, ostatni etap w historii rozwoju organi-

zacji społecznych w Wielkiej Brytanii.
Niezależnie od odmienności stanowisk partii politycznych w sprawach zakresu reform
państwa opiekuńczego, od lat 70. brytyjs
ne co do szans ekonomicznego przetrwania państwa opiekuńczego w wersji zaproponowa-
nej przez Beveridga. W takim klimacie politycznym rodziła się nowa koncepcja państwa
opiekuńczego, określana niekiedy, jako „państwo opiekuńcze na miarę możliwości” (the
affordable welfare state).
Lata 70. przyniosły też zbliżenie stanowisk głównych ugrupowań politycznych w sprawie
znaczenia organizacji społecznych w życi
współdziałania z państwem dla zapewnienia zdrowego pluralizmu w dziedzinie zabezpie-
czenia społecznego”

7

. Raport Komitetu Wolfendena z 1978r. był wyraźnym świadectwem

4

David Oven, English Philantropy 1660-1960, Cambridge, Harvard University Press, 1965.

5

Taylor, Kendall, History of the Voluntary Sector, cyt. wyd., s. 54.

he United Kingdom, The Johns

ersity Comparative Nonprofit Sector Project, Working Paper Number 5, 1993, s. 14.

6

Tamże, s. 55.

7

Jeremy Kendall and Martin Knapp, Defining the Nonprofit Sector: T

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

8

-

Hopkins Univ

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

dokonujących się przewartościowań w stanowisku zarówno rządu, jak i opozycji w sprawie
roli organizacji społecznych wobec sektora państwowego. Raport uwypuklał bowiem ko-
rzyści płynące dla obu sektorów z pluralizmu i współdziałania w realizacji świadczeń za-
bezpieczenia społecznego. Poszukiwanie alternatywnych ideologii wobec obowiązującego
uniwersalnego paradygmatu, zgodnie z którym państwo jest jedynym gwarantem bezpie-
czeństwa socjalnego, zyskiwało w tym czasie w Wielkiej Brytanii wielu zwolenników.
Taylor i Lansley piszą o dwóch zasadniczych propozycjach czy opcjach modyfikacji

śnienie granic państwa

instytucji państwa opiekuńczego, jakie zarysowały się zwłaszcza po objęciu rządów w
1979r. przez Partię Konserwatywną - opcji pluralistycznej i rynkowej. Zwolennicy plura-
lizmu opowiadali się za różnorodnością źródeł finansowania i form organizacyjnych po-
mocy, co ograniczyłoby uzależnienie od państwa i przyczyniłoby się do zwiększenia efek-
tywności świadczeń – jak argumentowali. W konsekwencji postulowano szerszy udział
organizacji społecznych w realizacji zadań państwa opiekuńczego.
Z kolei zwolennicy opcji rynkowej stawiali sobie za cel „zacie
opiekuńczego” i wprowadzenie mechanizmów rynkowych do systemu zabezpieczenia spo-
łecznego. Rząd konserwatywny pani Thatcher dostrzegał w mechanizmie konkurencji ryn-
kowej podstawowy instrument kontroli wydatków na cele społeczne, przypisując zarazem
instrumentom rynkowym zdolność kreowania możliwości wyboru w tej sferze usług spo-
łecznych

8

.

Zgodnie nowym - konserwatywnym - paradygmatem państwa opiekuńczego, ograni-

z

czającym bezpośrednią rolę państwa w realizacji świadczeń społecznych, organizacje spo-
łeczne miały tam, gdzie i kiedy to możliwe, zastępować instytucje publiczne w ich roli, w
celu promowania „kultury przedsiębiorczości”

9

. Wielu komentatorów podkreśla w związku

z tym, że tryumfalny powrót organizacji społecznych na brytyjską scenę społeczną lat 80.
stał się możliwy dzięki przyjętej przez rząd pani Thatcher strategii prywatyzacji i denacjo-
nalizacji sektora publicznego, mającej na celu ograniczenie państwowego udziału i zobo-
wiązań w sferze świadczenia usług, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym

10

.

ym

Jak zauważa Ralph Kramer, deetatyzacja usług społecznych na szczeblu lokaln
oznaczała przede wszystkim nałożenie na władze lokalne odpowiedzialności za tworzenie
właściwych warunków finansowych, organizacyjnych (enabling role) oraz w zakresie
koordynacji, umożliwiających realizację usług społecznych przez inne podmioty, w tym
zwłaszcza organizacje społeczne, od których władze szczebla lokalnego miały odtąd
kontraktować usługi socjalne w zakresie opieki środowiskowej oraz inne usługi, do których
władze lokalne były zobowiązane ustawowo, jak np. w dziedzinie edukacji, organizacji
czasu wolnego i prowadzenia bibliotek

11

.

ze swej efektywności ekonomicznej, elastyczności działa-

wość uczestnictwa w życiu społecznym

12

.

Organizacje społeczne - znane
nia, a także innowacyjności, pluralizmu i specjalizacji - stały się cennym partnerem dla
rządu konserwatywnego i, jak uważa część komentatorów - narzuconym partnerem dla
władz lokalnych, nie tylko z tej racji, że stanowiły instytucjonalną alternatywę wobec in-
stytucji publicznych w dziedzinie świadczenia usług społecznych, ale także ze względu na
ich rolę w popularyzacji takich założeń doktryny konserwatywnej, jak wolna konkurencja,
indywidualizm, woluntaryzm, większe możliwości wyboru dla konsumentów oraz możli-

8

Marilyn Taylor i John Lansley, Ideology and Welfare in the UK Voluntary Sector, „Voluntas”, 1992, nr

2,
s. 155.

Kramer, Change and Continuity in British Voluntary Organisations, International Journal of

9

Ralph M.

Voluntary and Nonprofit Organisations, „Voluntas”, 1990, nr 2, s. 34.

10

Tamże.

11

Tamże.

12

Tamże.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

9

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

W efekcie dokonujących się przekształceń w doktrynie i praktyce państwa opiekuńczego
w latach 80. powstał pluralistyczny model zabezpieczenia społecznego w Wielkiej Bryta-
nii, w którym państwo pokrywa większość nakładów na takie dziedziny, jak opieka zdro-
wotna, oświata i pomoc środowiskowa, natomiast obowiązek świadczenia usług przekazuje
instytucjom wobec siebie zewnętrznym, tj. organizacjom społecznym i sektorowi prywat-
nemu.

M. Taylor i J. Lansley, taki podział zadań między sektor publiczny i orga-

nizacje

Jak zauważają

społeczne wskazuje na „<...> pragmatyzm polityczny partii konserwatywnej w

społeczeństwie, gdzie opinia publiczna trwa w przekonaniu co do określonych powinności
państwa w sferze socjalnej”

13

.

ołecznych w latach 80. i 90., znamionujący nową fazę w

ń finansowania od świadczenia usług społecznych, może

Wielu obserwatorów zwraca przy tym uwagę, że zwiększony udział organizacji społecz-
nych w roli realizatora usług sp
rozwoju państwa opiekuńczego w Wielkiej Brytanii, wydaje się rozwiązaniem funkcjonal-
nym, gdyż pozwala na kontynuację wielu programów społecznych (dotąd realizowanych
wyłącznie przez sektor publiczny), co do których większość społeczeństwa jest przekona-
na, że powinny istnieć, choć niekoniecznie muszą być realizowane wyłącznie i bezpośred-
nio przez instytucje państwowe.
Jak dowodzi Kramer, ów podział ról między sektor publiczny a organizacje społeczne,
polegający na rozgraniczeniu zada
stanowić udaną próbę radzenia sobie współczesnych rządów z problemem malejącej wia-
rygodności i utratą zaufania w możliwość zapewnienia przez rząd świadczeń publicznych
racjonalnych ekonomicznie, sprawiedliwych i efektywnych. A zatem przyszłość organiza-
cji społecznych pozostaje nierozerwalnie związana z przyszłością państwa opiekuńczego

14

.

W piśmiennictwie brytyjskim dotyczącym modyfikacji powojennego państwa opie-
kuńczego rysują się dwa stanowiska: podczas gdy część komentatorów traktuje proces
„odpaństwowienia” polityki społecznej jako radykalne odejście od brytyjskich tradycji
reformizmu społecznego i powrót do dziewiętnastowiecznego liberalizmu, inni autorzy
dostrzegają w ideologii konserwatywnej lat 80. i 90. zwrot od tradycyjnego konserwatyw-
nego paternalizmu w kierunku „pluralizmu rynkowego” czy pluralizmu zabezpieczenia
społecznego

15

. Interesujący punkt widzenia na temat funkcji organizacji społecznych w

Wielkiej Brytanii u progu XXI stulecia zawiera najnowszy Raport brytyjski

16

. Raport ak-

centuje szczególne znaczenie organizacji społecznych w podejmowaniu nowych wyzwań,
jakie są efektem zmian zachodzących w społeczeństwie brytyjskim w końcu XXw. Chodzi
o kwestie takie, jak przemiany roli państwa i systemu zabezpieczenia społecznego, zmiany
czasu pracy i problemy z jej dostępnością oraz sytuacja osób bez pracy, a także przemiany
w strukturze i roli rodziny. Raport zdecydowanie przeciwstawia się natomiast instrumen-
talnemu traktowaniu organizacji społecznych przez instytucje publiczne i optuje za efek-
tywnym partnerstwem między sektorem publicznym i organizacjami społecznymi.

13

Marilyn Taylor i John Lansley, Ideology and Welfare in the UK Voluntary Sector, „Voluntas”, 1992,

nr 2,
s. 159.

14

Ralph M. Kramer, Change and Continuity in British Voluntary Organisations, International Journal

of
Voluntary and Nonprofit Organisations, cyt. wyd., s. 55.

15

Kramer, Change and Continuity in British Voluntary Organisations, tamże, s. 34.

16

Meeting the Challenge of the Change: Voluntary Sector into the 21

st

C

om-

entury,

Report of the C

mission
on th

oli-

e Future of the Voluntary Sector, Deakin Commission, London 1996, s. 119. Zob. także: Alun

Michael, Shadow Minister for the Voluntary Sector, Building the Future Together: Labour’s P
cies for
Partnership between Government and the Voluntary Sector, London, March 1997.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

10

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

Podobnie we Francji ostatnia faza w historii rozwoju organizacji społecznych przypadła
na lata po zakończeniu II wojny światowej. Z punktu widzenia zasięgu działania tych orga-

członków w części nie objętej ubezpiecze-

nizacji okres po II wojnie światowej jest z pewnością przełomowy. Powojenna ekspansja
systemu zabezpieczenia społecznego we Francji, wprowadzając system ubezpieczeń obo-
wiązkowych z tytułu macierzyństwa, bezrobocia, choroby i podeszłego wieku, który stop-
niowo objął wszystkich obywateli, wpłynęła na zmianę funkcji towarzystw ubezpieczeń
wzajemnych i innych organizacji społecznych.
Odtąd towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych prowadzą uzupełniające ubezpieczenia
zdrowotne, pokrywając koszty leczenia swoich
niami chorobowymi z powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego, a także oferują
ubezpieczonym pełną rekomensatę finansową w związku z chorobą, wypadkiem lub śmier-
cią. Ubezpieczenia wzajemne prowadzone przez towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych są
popularne we Francji, o czym świadczy duża liczba obywateli korzystających z dodatko-
wych ubezpieczeń zdrowotnych. W świetle danych z 1989r. wiadomo, że 55% ludności
było w nich ubezpieczonych. Dla porównania: ubezpieczeniami dodatkowymi w komer-
cyjnych firmach ubezpieczeniowych było objętych 14% populacji

17

.

czył się zarówno w

Nowy rozdział w historii organizacji społecznych we Francji rozpoczął się od połowy lat
60. Mający wówczas miejsce rozwój organizacji społecznych zazna
dziedzinie usług socjalnych i opieki zdrowotnej, a więc w obszarach tradycyjnej działalno-
ści tych organizacji, jak i w takich dziedzinach, jak ochrona środowiska, prawa kobiet i
rozwój współpracy międzynarodowej. Archambault uważa, iż źródłem „boomu stowarzy-
szeniowego” – jak określa renesans organizacji społecznych we Francji w połowie lat 60. –
było przekroczenie progu dojrzałości przez generację urodzoną już po II wojnie światowej
i lepiej wykształconą. „To pokolenie wyżu demograficznego – jak pisze Archambault –
zwróciło uwagę na nowe kwestie społeczne, w aurze 1968r., i zapoczątkowało powstanie
wielu organizacji społecznych”

18

.

polityki decentralizacji podjętej przez administrację

Znamienne jest, że we Francji szczególny rozkwit organizacji społecznych nastąpił w
okresie rządów socjalistów, w wyniku
prezydenta F. Mitteranda w 1982r. Wprowadzone wówczas zachęty i zwolnienia
podatkowe oraz subsydia przyczyniły się do rozwoju całej gamy organizacji społecznych.
Zgodnie z założeniami reformy o decentralizacji, organizacje społeczne, a w szczególności
stowarzyszenia, towarzystwa pomocy wzajemnej oraz fundacje podjęły wiele zadań
publicznych w dziedzinie usług socjalnych i w zakresie zatrudnienia, administrowanych i
częściowo finansowanych przez państwo

19

.

lat 60. ogarnęła Stany Zjednoczone w

Z kolei w USA kolejna faza w rozwoju stowarzyszeń obywatelskich przypada na lata
1960-1980. Debata społeczna, jaka na początku
związku z tzw. „ponownym odkryciem ubóstwa”, ujawniła, że od czasów wielkiego kryzy-
su lat 30, kiedy około 1/3 ludności pozostawała w ubóstwie, nie nastąpiło radykalne ogra-
niczenie jego skali. U progu lat 60. bowiem nadal ¼ społeczeństwa amerykańskiego była
nim dotknięta. Odpowiedzią na „odkrycie drugiego społeczeństwa” było zdynamizowanie
polityki społecznej przez rząd federalny, znane jako program „Wielkiego Społeczeństwa”.
Szczególnie w latach 1965-1972 władze federalne zwiększyły wydatnie nakłady na opiekę
zdrowotną, usługi socjalne, mieszkalnictwo, oświatę oraz kształcenie bezrobotnych

20

.

17

Maria Strzelecka, Charakterystyka Francuskich Ubezpieczeń Zdrowotnych, w: Modele Ubezpieczeń

ofit Sector in France, cyt. wyd., s. 230.

Local Associations in France, w:

lfare,

Zdrowotnych w Systemie Ubezpieczeń Społecznych, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Zeszyt nr 3,
Warszawa 1993, s. 94.

18

Archambault, The Nonpr

19

Viviane Mizraki – Tchernorog, Building Welfare System Through

Benjamin Gidron, Ralph M. Kramer, Lester M. Salamon eds., Government and The Third Sector:
Emerging Relationships in Welfare States, Jossey-Bass, San Francisco, 1992, s. 215-236.

20

Frances Fox Piven, Richard A. Cloward: Regulating the Poor: The Functions of Public We

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

11

-

Random House, New York 1972, s. 248-282.

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

W przeciwieństwie do krajów europejskich, w których po II wojnie światowej państwo-
wy system zabezpieczenia społecznego został oficjalnie uznany za integralną część działal-
ności państwa, rozwój asystencjalizmu rządu federalnego w USA dokonywał się bez roz-
głosu.
Antycypując krytykę przeciwników aktywności państwa w sprawach socjalnych, zarzą-
dzanie federalnymi programami społecznymi przekazano władzom stanowym, lokalnym
oraz organizacjom społecznym. Wzrost powinności socjalnych państwa był korzystny dla
rozwoju organizacji społecznych, gdyż oznaczał zwiększone zapotrzebowanie na ich usługi
ze strony sektora publicznego

21

. W tym okresie nastąpił wyraźny rozwój organizacji spo-

łecznych, które realizowały zadania zlecone przez sektor państwowy, co znalazło wyraz w
ich budżetach zasilanych w coraz większym stopniu z funduszy rządowych.
Salamon podaje, że w końcu lat 70. Amerykańskie organizacje społeczne dostarczały
więcej usług socjalnych finansowanych z funduszy rządowych niż wszystkie szczeble ad-
ministracji rządowej razem wzięte. Organizacje te czerpały też dwukrotnie więcej środków
na tę działalność z funduszy rządowych niż ze źródeł prywatnych

22

. Przeczy to dość po-

wszechnej opinii, że w Stanach Zjednoczonych prywatna dobroczynność stanowi podsta-
wowe źródło dochodów organizacji obywatelskich.
Lata 60. i 70. przyniosły nie tylko wydatne zwiększenie nakładów rządu federalnego na
świadczenia społeczne, lecz w tym okresie nastąpiło także poszerzenie struktury społecz-
nej osób uprawnionych do świadczeń społecznych, co z kolei zachęciło do ubiegania się o
subsydia rządowe także instytucje oferujące usługi społeczne na zasadach komercyjnych.
Zdaniem Salamona w latach 1960-1980 w Stanach Zjednoczonych następował równoległy
wzrost sektora publicznego oraz organizacji nonprofit, co dowodzi istnienia państwa opie-
kuńczego w szczególnej jego postaci (third-party government), charakterystycznej dla wa-
runków amerykańskich

23

.

A zatem nawet w okresie najintensywniejszej od lat 30. obecności państwa w sferze spo-
łecznej - państwo nie przejęło w całości realizacji świadczeń społecznych. Przeciwnie, w
literaturze przedmiotu podkreśla się, że właśnie w tym okresie nastąpiło zacieśnienie
współpracy sektora publicznego i organizacji społecznych. Rząd wypracował partnerski
model współdziałania z tymi organizacjami realizowany za pomocą systemu bezpośrednich
subsydiów, kontraktowania usług oraz różnorodnych programów refundacji za usługi. In-
tensywna współpraca sektora publicznego i organizacji społecznych przybrała z czasem
postać partnerskiego sojuszu. Z racji ich bliskiej współpracy omawiana faza określana też
bywa mianem stadium partnerskiego

24

.

Paradoksalnie jednak zdynamizowanie polityki społecznej przez rząd federalny w ramach
rządowego programu „Wielkiego Społeczeństwa” przyczyniło się do podjęcia w połowie
lat 60. ogólnokrajowej debaty na temat praw socjalnych, której towarzyszyła ostra krytyka
dotychczasowych rozwiązań socjalnych

25

.

6

Zapleczem dla rozwoju amerykańskich organizacji o celach niezarobkowych były w
latach 0. także liczne ruchy społeczne na rzecz praw obywatelskich, praw konsumenc-
kich, praw kobiet, a także na rzecz ochrony środowiska i przeciw ubóstwu - by wymienić
tylko niektóre z nich.
Ostatni, piąty okres w rozwoju amerykańskich organizacji społecznych został zapocząt-
kowany w latach 80. Do najbardziej charakterystycznych jego cech należy zaliczyć wyraź-
ne ograniczenie wydatków publicznych na niektóre świadczenia i usługi socjalne, a w kon-
sekwencji także subwencji rządowych dla organizacji społecznych, zapoczątkowane już za

21

Encyclopedia of Social Work, cyt. wyd., s. 828.

22

Salamon, Defining the Nonprofit Sector: United States, cyt. wyd., s. 7.

23

Lester M. Salamon, America’s Nonprofit Sector. A Primer, cyt. wyd., s. 33.

24

Salamon, America’s Nonprofit Sector: A Primer, cyt. wyd., tamże..

25

Piven i Clovard, Regulating the Poor: The Functions of Public Welfare, cyt. wyd., s. 248.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

12

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

czasów administracji prezydenta J. Cartera, a kontynuowane w okresie administracji pre-
zydentów R. Reagana, G. Busha oraz W. Clintona.
W Niemczech idea samorządności i subsydiarności znalazła na nowo zastosowanie po
klęsce nazistowskich Niemiec, kiedy rozpoczęto reformy polityczne i w ich wyniku przy-
wrócono działalność organizacji społecznych. Począwszy od 1949 r. zasada samorządności
stanowi trwały element regulujący funkcjonowanie wielu dziedzin życia ekonomicznego i
społecznego w Niemczech (jak polityka zatrudnienia i polityka przemysłowa) mieszczą-
cych się w ramach systemu społecznej gospodarki rynkowej

26

.

W latach 50. zdecydowanego poparcia idei subsydiarności udzieliły kościoły oraz partie
CDU i CSU. Zasada pomocniczości znajduje wyraz w Konstytucji niemieckiej oraz inspi-
ruje szereg aktów prawnych określających kompetencje gmin i państwa, a także precyzują-
cych właściwe kompetencje państwa i krajów związkowych.
Podobnie w dziedzinie usług społecznych - począwszy od lat 50. - zasada subsydiarności
stanowi „narzędzie orientacji” w sprawach podziału kompetencji między państwem a part-
nerami społecznymi. Znalazło to swój wyraz m.in. w unormowaniach ustawy o pomocy
państwa dla młodzieży z 1953 r., która przewidywała jedynie pomocniczy charakter pań-
stwa (Urzędu do Spraw Młodzieży) - w razie potrzeby (gegebenfalls)- w zapewnieniu wła-
ściwych warunków rozwoju młodzieży niemieckiej, przekazując kompetencje bezpośred-
niego tworzenia warunków dobrobytu młodego pokolenia podmiotom społecznym, tj. nie-
zaleznym stowarzyszeniom obywatelskim, fundacjom, instytucjom prywatnym

27

.

Artykuł 5 par. 3 wspomnianej ustawy stanowi: „O ile struktury niezależne wspierające
młodzież posiadają bądź mogą rozwinąć odpowiednie formy wsparcia, publiczne ośrodki
pomocy młodzieży nie będą podejmować takich działań we własnym zakresie”

28

.

Podobnie federalna ustawa o pomocy społecznej w art. 10 następująco reguluje relacje
między publiczną pomocą społeczną a organizacjami pozarządowymi.
Po pierwsze, w ustawie znajduje się zapis, że: „Pozycja kościołów, związków religijnych
oraz organizacji społecznych (freie Wohlfarstverbande) jako podmiotów odpowiedzialnych
za określone funkcje społeczne oraz działania ukierunkowane na realizację tych funkcji nie
będą niniejszą ustawą zmienione”

29

.

Po drugie, art. 10 stanowi, iż podmioty publicznej pomocy społecznej, realizując posta-
nowienia ustawy, powinny współpracować z kościołami, związkami religijnymi oraz
wspomnianymi organizacjami społecznymi, respektując ich autonomię w wyborze i reali-
zacji ich funkcji.
Po trzecie, art.

i

ł

j

10 stanowi, że współpraca między sektorem publicznej pomocy społecz-

nej, a wspomnianymi podmiotami niezależnymi, powinna służyć wzajemnemu skuteczne-
mu uzupełnianiu się tych źródeł pomocy z korzyścią dla użytkowników pomocy społecz-
nej. Podmioty publicznej pomocy społecznej powinny również, zgodnie z art. 10, odpo-
wiednio wspierać organizacje społeczne w ich działalności w dziedzinie pomocy społecz-
nej.
Po czwarte, wspomniany art. 10 stanowi, że w przypadku, kiedy organizacje społeczne
świadczą ndywidualne us ugi socjalne, organy publicznej pomocy społeczne powstrzy-
mują się od świadczenia takich usług, z wyjątkiem pomocy w formie zasiłków pienięż-
nych.
Po piąte,

organy publicznej pomocy społecznej realizując swoje ustawowe funkcje, bądź

to angażują organizacje społeczne w ich realizację, bądź też przekazują im realizację tych

26

Anheier i Seibel, Defining the Nonprofit Sector: Germany, cyt. wyd., s. 9.

27

Ch. Millon-Delsol, Współczesne Zastosowania, w Zasada Subsydiarności, s. 47.

28

Voluntary Welfare Services, Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtsplege, Frankfurt am

Main,
1986, s. 24.

29

Tamże, s. 23.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

13

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

funkcji, za ich zgodą. Organy publicznej pomocy społecznej pozostają odpowiedzialne
wobec osoby poszukującej wsparcia

30

.

Ponadto federalna ustawa o pomocy społecznej w art. 93 stanowi, że „Instytucje publicz-
nej pomocy społecznej powinny zapewnić dostępność urządzeń niezbędnych dla realizacji
pomocy społecznej. Państwowa pomoc społeczna nie powinna tworzyć nowych instytucji
lub form usług we własnym zakresie, jeżeli organizacje społeczne dysponują odpowiedni-
mi urządzeniami, mogą poszerzyć swój zakres działań lub rozwinąć odpowwiednie usłu-
gi”

31

a

w

egulującej

.

Zatem na mocy zasady subsydiarności dominująca rola w realizacji usług socjalnych
przypadła niezależnym organizacjom społecznym (freie Wohlfahrtsverbande), które uzy-
skały prawo warunkowego pierwszeństwa w świadczeniu usług z tego zakresu. Na podkre-
ślenie zasługuje fakt, że zasada subsydiarności nie zwalnia podmiotów publicznej pomocy
społecznej z obowiązku całościowej odpowiedzialności za usługi społeczne swiadczone
przez organizaxcje niezależne. To właśnie na podmiotach publicznej pomocy społecznej
spoczywa „ostateczna odpowiedzialność” za udzielane świadczenia. Ich zadaniem jest
wybór nie tylko najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług socjalnych, ale i
zapewniających ich odpowiednią jakość.
Z koncepcją państwa pomocniczego nie zgadzała się niemiecka partia socjaldemokra-
tyczna, opowiadając się za powierzeniem zadań w zakresie dobra wspólnego instancjom
publicznym, a nie inicjatywom obywatelskim. Zapis ustawy o pomocy państwa dla mło-
dzieży, wydatnie zawężający zakres interwencji państwa do pomocy pośredniej, aktywi-
zowania i wspierania (w tym finansowego) podmiotów niepaństwowych, a jedynie w razie
potrzeby powierzania działań instytucjom państwowym, spotkał się ze sprzeciwem ze stro-
ny partii SPD i zapoczątkował w RFN trwającą po dziś dzień dyskusję na temat rozdziału
kompetencji pomiędzy państwem a podmiotami społecznymi w sferze realizacji zadań
związanych z dobrem wspólnym.
W dziedzinie zabezpieczenia społecznego zasada subsydiarności znalazła swój wyraz w
postaci przyjętych w RFN w latach 1950-1975 ustawach (ustawa o pomocy młodzieży,
kodeks socjalny, federalna ustawa o pomocy społecznej) określających pierwszeństwo
podmiotów niepaństwowych w świadczeniu usług z tego zakresu.
Wprowadzenie z sady subsydiarności jako podsta owej zasady r

funkcjono-

wanie usług społecznych w Niemczech stanowiło według Anheiera i Seibela
„<...>najpoważniejszą ideologiczną przeciwwagę dla koncepcji państwowego systemu
usług społecznych” i alternatywę wobec publicznego państwa opiekuńczego

32

. W efekcie –

jak piszą - powstał „<...> specyficzny organizacyjny model kompromisu politycznego z
państwem jako licencjodawcą i kontrolerem niezależności organizacji obywatelskich”

33

.

Ich zdaniem w dziedzinie zagadnień socjalnych: „Zasada subsydiarności jest czymś wię-
cej niż jedynie sposobem pozyskiwania subwencji ze środków publicznych; jest to przede
wszystkim zasada organizacyjna regulująca podział obowiązków między sektorem pu-
blicznym i prywatnym w zakresie świadczenia usług społecznych”

34

.

Odnosi się ona w

szczególności do organizacji realizujących świadczenia pomocy społecznej i indywidualne
usługi socjalne.
W latach 60. zasada subsydiarności stała się przedmiotem krytyki ze strony oponentów
politycznych. Zapisy ustawy o pomocy młodzieży, przyznające pierwszeństwo realizacji
usług socjalnych organizacjom niepaństwowym, zostały uznane przez część władz lokal-
nych i władze Hesji (o proweniencji socjaldemokratycznej) za naruszające konstytucyjne

30

Tamże, s. 24.

31

Tamże.

32

Anheier i Seibel, Defining the Nonprofit Sector: Germany, cyt. wyd., s. 7.

33

Tamże, s. 18.

34

Tamże, s. 21.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

14

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

gwarancje i ocenione jako równoznaczne z nałożeniem embarga na instytucje państwowe
w zakresie realizacji świadczeń pomocy społecznej i usług socjalnych.
Oponenci i sceptycy zasady subsydiarności wysunęli kilka argumentów przeciw przyję-
tym rozwiązaniom ustawowym. Po pierwsze: uznali zapisy ustawy za deprecjonujące dla
instytucji państwowych, które w wyniku zastosowania logiki pomocniczości zostały po-
zbawione dotychczasowej roli i wyparte do „drugiego szeregu” realizatorów usług spo-
łecznych. Po drugie: argumentowano, że idea subsydiarności, wywodząca się z nauki spo-
łecznej Kościoła katolickiego i prawa naturalnego, nie może mieć zastosowania w warun-
kach nowoczesnego społeczeństwa i stanowić zasady prawa wiążącej dla wszystkich oby-
wateli.
Po trz

b

b

r

y

ecie: zwracano uwagę na niebezpieczeństwo przekształcenia się tak uprzywilejo-

wanych organizacji niepaństwowych w ciała o charakterze monopolistycznym na danym
terenie, co pozbawiło y o ywateli możliwości swobodnego wybo u usługodawc

35

. Nie-

miecki Trybunał Konstytucyjny ustosunkowując się do tych zarzutów wskazał w uzasad-
nieniu, że przyznanie organizacjom obywatelskim prawa pierwszeństwa w świadczeniu
usług socjalnych nie oznacza deprecjacji innych podmiotów, w tym zwłaszcza ciał pu-
blicznych, których rola polega na całościowej odpowiedzialności za świadczenia społeczne
na szczeblu lokalnym. W swoim postanowieniu Trybunał odniósł się także do zarzutu do-
tyczącego braku zastosowania idei pomocniczości w rzeczywistości współczesnych Nie-
miec, wyjaśniając, że zasada subsydiarności jest zasadą podziału zadań i kompetencji po-
między sektorem publicznym a organizacjami społecznymi (freie Wohlfahrtsverbande) i
nie odwołuje się do uzasadnień społecznej nauki Kościoła

36

.

W uzasadnieniu Trybunał wskazał także, że ze względów organizacyjnych i finansowych
ani sektor publiczny, ani też organizacje społeczne nie mogłyby samodzielnie sprostać
obowiązkowi świadczenia usług socjalnych. Podkreślając ogromne znaczenie współpracy
sektora państwowego i niepaństwowego w dziedzinie usług społecznych, Niemiecki Try-
bunał Konstytucyjny dał wyraz przekonaniu, że organizacje społeczne mają prawo do
świadczenia usług pomocy i opieki zgodnie ze swoimi przekonaniami, na równi z prawem
jednostek do wyboru najbardziej odpowiednich i zindywidualizowanych form pomocy

37

.

u

h

Wykładnia Trybunału Konstytucyjnego z 1967 r., dotycząca zgodności ustawy o pomo-
cy młodzieży z Konstyt cją RFN, oraz wcześniejsze postanowienie Sądu Najwyższego
Niemiec z 1961 r. w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy o pomocy społecznej w
sprawach odnoszących się do powierzania organizacjom społecznym pierwszoplanowej
roli w świadczeniu niektóryc usług socjalnych potwierdziły zastosowanie zasady pomoc-
niczości w dziedzinie polityki społecznej RFN.
Anheier pisze, że na gruncie niemieckiej polityki społecznej zasada pomocniczości ozna-
cza system, w którym organizacje społeczne mają warunkowe pierwszeństwo przed insty-
tucjami publicznymi w dostarczaniu usług, a szczebel lokalny ma pierwszeństwo przed
instancją wyższą

38

.

Logika pomocniczości obowiązuje zwłaszcza w dziedzinie pomocy

społecznej, usług socjalnych, pomocy dla młodzieży i opieki zdrowotnej, natomiast w
mniejszym stopniu dotyczy pozostałych dziedzin zabezpieczenia społecznego. Można więc
powiedzieć, że sytuację w Niemczech określa tradycja koegzystencji państwa społecznego
i dobrowolnych grup pośrednich.
Nie oznacza to, że w RFN dyskusja na temat podziału kompetencji państwa i społeczeń-
stwa należy do historii. Przeciwnie, debata na temat możliwych zastosowań, ale i ograni-
czeń zasady pomocniczości trwa nieprzerwanie. W ostatnich latach okazją do podjęcia
dyskusji na ten temat było uchwalenie w 1994 r. ustawy o ubezpieczeniach pielęgnacyj-
nych. Nowe rozwiązanie legislacyjne nie zawiera zapisu o warunkowym pierwszeństwie

35

H. Anheier, An Elaborate Network: Profiling the Third Sector in Germany, s. 39.

36

Tamże, s. 40.

37

Tamże.

38

Tamże, s. 33.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

15

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych wynikających z ustawy o ubezpie-
czeniach opiekuńczych i wprowadza możliwość konkurencji podmiotów społecznych oraz
instytucji komercyjnych w tej dziedzinie usług. Dało to początek nowym dyskusjom na
temat granic zastosowania zasady pomocniczości w dziedzinie usług społecznych.
Zdaniem niemieckich komentatorów ta zmiana, podjęta z inicjatywy rządu federalnego i
motywowana przede wszystkim względami efektywności ekonomicznej, powinna przy-
czynić się do kontroli kosztów usług społecznych. Zgodnie bowiem z obowiązującą w
RFN zasadą, administracja publiczna ponosi ostateczną odpowiedzialność za usługi spo-
łeczne świadczone przez podmioty niepaństwowe i spoczywa na niej odpowiedzialność
wyboru najbardziej efektywnych ekonomicznie realizatorów usług społecznych

39

.

Dodać należy, że obowiązek ostatecznej odpowiedzialności za usługi społeczne nakłada
na administrację publiczną zadanie zapewnienia usług nie tylko efektywnych ekonomicz-
nie, ale też o odpowiedniej jakości, a to oznacza – argumentują niektórzy obserwatorzy –
nieodzowność istnienia organizacji społecznych. Organizacje społeczne bowiem kierują się
przede wszystkim dobrem osób, którym świadczą usługi, a nie kryterium zysku, jak to ma
miejsce w przypadku instytucji komercyjnych, stąd te ostatnie powinny spełniać rolę jedy-
nie uzupełniającą

40

.

Inaczej potoczyła się historia polskich organizacji społecznych po zakończeniu II wojny
światowej. W Polsce bowiem, odmiennie niż w pozostałych krajach będących przedmio-
tem porównania, zakończenie działań wojennych oznaczało radykalną zmianę ustrojową i
przejęcie władzy przez reżim komunistyczny, zrywający z tradycją działalności dobro-
czynnej. Symbolicznym odzwierciedleniem wrogiej postawy władz partyjnych wobec eto-
su filantropijnego była krytyka bohatera powieści S. Żeromskiego na Ogólnopolskim Zjeź-
dzie Polonistów w końcu lat 40. Judym „przez cierpiętniczą ofiarę pragnący rozwiązać
konflikty klasowe nie nadawał się na bohatera”

41

i stanowił „relikt minionej epoki”.

Państwo przejęło także kontrolę nad całością życia społecznego oraz proklamowało od-
powiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego w ramach socjalistycznego
państwa opiekuńczego. Autorytarny charakter reżimu oraz model socjalautorytarnej polity-
ki społecznej sprawiał, że organizacje społeczne w Polsce w latach 1947-1989 nie były
samodzielnymi podmiotami inicjatywy społecznej i służyły jako „pasy transmisyjne” poli-
tyki państwa komunistycznego

42

.

W okresie Polski Ludowej organizacje społeczne nie tylko zostały pozbawione możliwo-
ści prowadzenia instytucji leczniczych, opiekuńczych i oświatowych, a ich majątek w po-
staci nieruchomości i urządzeń został upaństwowiony, ale drastycznie zredukowano także
ich prawa reprezentowania potrzeb i interesów poszczególnych grup społeczeństwa.
W pierwszym okresie odbudowy kraju (lata 1945-1947) działalność reaktywowało wiele
organizacji świeckich i religijnych istniejących w okresie II Rzeczypospolitej. Jak podaje
A. Paczkowski: „Rozpoczął się <...>, na dość szeroką skalę, proces odbudowy zniszczo-
nych przez wojnę instytucji społeczeństwa obywatelskiego, innych niż atrapy tworzone w
„Polsce lubelskiej”

43

. W pierwszych latach powojennych różnorodne stowarzyszenia, fun-

dacje, związki, zarówno religijne, jak i świeckie, a także zakony funkcjonowały bez więk-
szych trudności. Działalność prowadziły wówczas nawet organizacje społeczne powstałe w
czasach I Rzeczypospolitej oraz zaborów, jak i towarzystwa i fundacje utworzone w okre-
sie II Rzeczypospolitej, a także założone już po zakończeniu działań wojennych

44

.

Uzu-

39

Ewa Leś, Niemieckie Organizacje Pozarządowe w Sferze Socjalnej: Transformacja Sfery Społecznej w

Polsce a Niemieckie Doświadczenia, Fundacja im. Friedricha Eberta w Polsce, Warszawa 1996, s.
11.

40

Tamże, s. 12.

41

Andrzej Paczkowski, Pół Wieku Dziejów Polski 1939-1989, PWN, Warszawa 1998, s. 287.

42

E. Leś, Organizacje Obywatelskie w Europie Środkowo-Wschodniej, CIVICUS, Waszyngton 1994, s.

7.

43

Tamże, s.162.

44

E.

Leś, Organizacje Pozarządowe w Polsce, w: Społeczeństwo Polskie w Latach 1989-1996, Antoni

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

16

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

pełniały one wydatnie działalność administracji rządowej oraz innych ciał publicznych w
zakresie pomocy humanitarnej, lecznictwa, oświaty, udzielając finansowego wsparcia dzia-
łaniom rządu oraz przez bezpośrednie świadczenie pomocy, prowadzenie szpitali, sanato-
riów, szkół, domów dziecka oraz wielu innych form opieki środowiskowej i zamkniętej.
„W ciągu krótkiego czasu reaktywowały swoją działalność organizacje i stowarzyszenia
katolickie (sodalicje, kółka różańcowe, związki młodzieżowe, studenckie), uruchomione
zostały seminaria duchowne, odradzała się prasa <...>”

45

. Zdecydowały o tym zarówno

ogromne potrzeby społeczeństwa wyczerpanego wojną i okupacją, na które odpowiadały
organizacje społeczne, organizując pomoc dla szerokich rzesz Polaków, którzy przetrwali
okupację w kraju oraz wracali z wysiedleń, obozów, emigracji, jak i potrzeba legalnego
działania społecznego zablokowana w okresie wojny.
Bez wątpienia czynnikiem sprzyjającym odbudowie i tworzeniu niezależnych organizacji
społecznych w pierwszych latach powojennych była także „tolerancja na pluralizm” w
życiu społecznym ze strony aparatu politycznego, wymuszona zobowiązaniami międzyna-
rodowymi oraz niechętnym nastawieniem dużych rzesz społeczeństwa wobec PPR

46

. Jed-

nak od drugiej połowy lat 40. w Polsce rozpoczyna się proces systematycznej likwidacji
niezależnych instytucji i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Państwo przejmuje
kontrolę nad życiem gospodarczym i społecznym i przypisuje sobie misję kreowania rze-
czywistości w podstawowych sferach życia społecznego i polityki społecznej, jak oświata,
zdrowie, pomoc społeczna, pozbawiając organizacje społeczne możliwości niezależnej
aktywności w tych obszarach.
Począwszy od 1947r. władze polityczne i administracyjne likwidują wiele zasłużonych
stowarzyszeń świeckich i kościelnych, w całości bądź częściowo przejmują ich majątek

47

,

włączając go w skład państwowej infrastruktury. Na przełomie lat 40. i 50. władze poli-
tyczne zlikwidowały m.in. Związek Młodzieży Chrześcijańskiej Polska YMCA, Towarzy-
stwo Czytelni Ludowych, Towarzystwo Burs i Stypendiów, Towarzystwo Przyjaciół Dzie-
ci Ulicy, Towarzystwo Gniazd Sierocych i Dom im. Baudouina. W 1949r. likwidacji ule-
gają także szkoły zakonne.
W styczniu 1950r. władze administracyjne zlikwidowały Krajową Centralę „Caritas” i
skonfiskowały jej majątek. Opatrzona kryptonimem akcja „C” miała - w opinii władz poli-
tycznych - uzdrowić stosunki w Związku „Caritas” i przeciwdziałać „<...> nadużyciom w
„Caritasie” i obracaniu funduszów na wrogie cele polityczne”. W wydanym komunikacie
prasowym Rząd stwierdzał, że: „<...> obecne organa „Caritas” nie zapewniły należytego i
zgodnego z przeznaczeniem użycia sum zarówno zbieranych przez społeczeństwo jak i
zbieranych przez państwo”

48

. Co ciekawe, podstawę prawną do rozwiązania Stowarzysze-

nia „Caritas” stanowiło rozporządzenie Ministerstwa Oświaty i Ministerstwa Opieki Spo-
łecznej z 1927r.

49

W miejsce kościelnej organizacji społeczno-charytatywnej „Caritas” powołano odgórnie
Zrzeszenie Katolików „Caritas”.
Niekiedy, jak w przypadku zlikwidowanego w 1947r. przedwojennego Towarzystwa „Nasz
Dom”, jego majątek zostaje przekazany przez władze Towarzystwu Przyjaciół Dzieci, or-
ganizacji powołanej przez BP KC PZPR w 1949r. po likwidacji Robotniczego Towarzy-
stwa Przyjaciół Dzieci i Chłopskiego Towarzystwa Przyjaciół Dzieci. Miarą ubezwłasno-
wolnienia stowarzyszeń w tym okresie jest przykład TPD. Zatwierdzenie Prezydium TPD

Rajkiewicz, red., Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 1997, s. 178.

45

A. Paczkowski, Pół Wieku Dziejów Polski 1939-1989, cyt. wyd., s.161.

46

Tamże, 162.

47

E. Leś, Organizacje Obywatelskie w Europie Środkowo-Wschodniej, cyt. wyd. , s. 5-7.

48

Komunikat rządowy w sprawie „Caritasu” opublikowany w prasie 23 stycznia 1950r. Cyt. za J. Żaryn,

Kościół a Władza w Polsce (1945-1950), cyt. wyd., s. 277.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

17

-

49

Tamże.

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

oraz wpis organizacji do rejestru stowarzyszeń wyższej użyteczności nastąpiły na mocy
decyzji BP KC PZPR

50

.

Jedną z form przejmowania kontroli nad działalnością stowarzyszeń było scalanie po-
krewnych stowarzyszeń w jedną organizację, co umożliwiało narzucanie organizacjom
statutów i aktów wewnętrznych regulujących ich działalność oraz pozbawianie części do-
tychczasowych władz statutowych ich funkcji i obsadzanie kluczowych stanowisk w or-
ganizacjach osobami z otoczenia partii rządzącej. Tak było m.in. w przypadku stowarzy-
szeń kombatanckich, z których utworzono jedną organizację – ZBOWiD.
Likwidacja przez władze partyjne i rządowe PRL niezależnych stowarzyszeń, a w 1950r.
także fundacji wyrządziła niepowetowane straty osobom ubogim i potrzebującym oraz
całemu społeczeństwu polskiemu, które wyczerpane wojną wymagało różnorodnych form
pomocy. Dość przypomnieć, że do końca lat 40. samo tylko stowarzyszenie „Caritas”
świadczyło pomoc stałą i doraźną kilku milionom osób, prowadząc placówki opieki otwar-
tej, częściowej, całkowitej oraz kuchnie dla ubogich, misje dworcowe, różnorodne akcje
profilaktyczne i zdrowotno-lecznicze oraz „Caritas Academica”

51

.

Jak zauważył Z. Szypuliński: „Po II wojnie światowej władze wyeliminowały z życia
społecznego wiele stowarzyszeń powstałych w okresie międzywojennym i powojennym,
mimo że cieszyły się one dużym prestiżem społecznym i posiadały znaczący dorobek or-
ganizacyjny”

52

.

Organizacje społeczne, którym ówczesne władze zezwoliły na działalność lub nawet
inspirowały ich powstanie zostały całkowicie pozbawione autonomii i poddane bardzo
ścisłej kontroli władz politycznych

53

. Przejawiało się to w postaci wymuszania zmian na-

zwy organizacji, czemu towarzyszyły wymiany statutów, w praktyce redukujące działal-
ność stowarzyszeń przede wszystkim do zadań politycznych, mających na celu legitymiza-
cję władzy.
Tak było m.in. w przypadku Społeczno-Obywatelskiej Ligi Kobiet (SOLK) i Polskiego
Czerwonego Krzyża. SOLK powstała w 1945r. w celu poprawy sytuacji kobiet. Już jednak
w marcu 1947r. zakres działalności SOLK został zredukowany do pracy politycznej wśród
kobiet, a nazwę organizacji zmieniono na Ligę Kobiet (LK). W 1949r. Lidze Kobiet nada-
no statut stowarzyszenia wyższej użyteczności, co pozwalało władzom na pełną kontrolę
działalności LK. Narzucony stowarzyszeniu statut przewidywał, że pierwszoplanowym
zadaniem organizacji jest działalność propagandowa wśród kobiet, afirmująca ustrój socja-
listyczny oraz „<...> kształtowanie świadomości politycznej kobiet, przenoszenie do śro-
dowisk uchwał i wskazań partii i przekładanie ich na społeczne działanie”

54

. Dział

alność na

rzecz poprawy sytuacji kobiet statut LK ujmował w dalszej kolejności.
Zatem niezależne stowarzyszenia społeczne albo były pozbawione swojej autonomii,
albo tworzono różne quasi-organizacje społeczne, a nawet odgórnie je forsowano. Organi-
zacje takie, zwane organizacjami masowymi, realizowały cele państwa totalitarnego i legi-
tymizowały je poprzez masowe, często wymuszone członkostwo i takąż działalność spo-
łeczną. Przykładem organizacji tego rodzaju były organizacje młodzieżowe, jak ZMP i
związkowe (CRZZ). Nawet PCK, organizacja o dużym dorobku organizacyjnym z czasów
II Rzeczypospolitej oraz zasłużona w działalności humanitarnej podczas okupacji - została

50

Jan Żaryn, Kościół a Władza w Polsce (1945-1950), Wydawnictwo DiG, Warszawa 1997, s. 211.

51

Tamże, s. 285.

52

Zenon Szypuliński, Stowarzyszenia, Polski Dom Wydawniczy „Ławica”, Poznań 1994, s. 8.

53

E. Leś, Niepaństwowe Podmioty Polityki Społecznej i Siły Postępotwórcze w Mikroskali, w: Terenowa

Polityka Społeczna. Problemy Rozwoju i Postępu Społecznego w Mikroskali, red. Andrzej Piekara,
Warszawa
1991, s. 176-189.

54

E. Leś, A. Piekara, Wybrane Formy Podmiotowości Społecznej a Rozwój, Uniwersytet Warszawski

Instytut

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

18

-

Polityki Społecznej, Warszawa 1988, s. 170.

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

niemal zupełnie pozbawiona swojej autonomii. Począwszy od 1948r. PCK był systema-
tycznie pozbawiany przez władze możliwości prowadzenia działalności w zakresie opie-
kuńczym i leczniczym. Państwo przejęło od PCK majątek stowarzyszenia w postaci m.in.
szpitali, prewentoriów, sanatoriów, izb zdrowia, przychodni lekarskich i dentystycznych,
stacji opieki nad matką i dzieckiem oraz stacji pogotowia ratunkowego

55

. Polski Czerwony

Krzyż w okresie I kadencji przypadającej na lata 1951-1955 koncentrował wysiłki na uma-
sowieniu organizacji. Do końca kadencji liczba członków wzrosła z 1,3 mln w 1951r. do
2,3 mln w 1955r., a liczba kół PCK zwiększyła się z 17,7 tys. w 1951r. do 41 tys. w
1955r.

56

z

a

Nie dopuszczano także do tworzenia nowych organizacji reprezentujących wartości
niepodległościowe i chrześcijańsko-demokratyczne.
Ustawodawstwo regulujące działalność organizacji społecznych pochodziło początkowo
z okresu II Rzeczypospolitej. W 1947r. dokonano harmonizacji prawa fundacyjnego, roz-
szerzając moc obowiązywania dekretu z 1919r. na cały obszar Polski. Jednak dekretem z
24 kwietnia 1952r. zniesiono wszystkie fundacje mające siedzibę na terenie Polski, a ich
majątek skonfiskowano. Natomiast działalność stowarzyszeń w okresie powojennym opie-
rała się na Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932r. –
Prawo o stowarzyszeniach. Jednak w okresie PRL, aż do kwietnia 1989r., Rozporządzenie
Prawo o stowarzyszeniach obowiązywało raczej z nazwy, gdyż zostało wielokrotnie zno-
welizowane, ograniczając drastycznie możliwości zrzeszania się obywateli.
Po 1956r. w PRL miał miejsce pewien rozwój stowarzyszeń. Powstały wówczas Kluby
Inteligencji Katolickiej,polityczne kluby dyskusyjne, zezwolono także na reaktywowanie
niektórych stowarzyszeń świeckich i katolickich oraz zapoczątkowano odbudowę działal-
ności charytatywnej w parafiach. Przemiany polityczne dokonane w Polsce po 1956r. mia-
ły także korzystny wpływ na funkcjonowanie tych stowarzyszeń, którym władze zezwoliły
na działalność w pierwszej połowie lat 50., chociaż całkowicie pozbawiły je autonomii. Po
1956r. władze terenowe tych stowarzyszeń uzyskały ograniczoną suwerenność w zakresie
polityki kadrowej i gospodarki finansowej.
Chociaż w doktrynie socjalistycznej polityki społecznej organizacje społeczne uzyskały
prawo istnienia, to ich działalność natrafiała na zasadnicze ograniczenia, wynikające z
limitowania wolności zr eszania się. Władze rejestr cyjne (organy administracji państwo-
wej) mogły odmówić zarejestrowania stowarzyszenia, jeśli uznały, że jego cele nie odpo-
wiadają dominującej doktrynie politycznej. Administracja państwowa dysponowała w tym
zakresie dużą swobodą. Zgodnie z nowelizacją Prawa o Stowarzyszeniach z 1932r., prze-
prowadzoną w 1949r., decyzje administracji rządowej nie podlegały odtąd kontroli sądo-
wej, odmiennie niż w przypadku Prawa o Stowarzyszeniach obowiązującego w okresie II
Rzeczypospolitej

57

.

a

z

Ponadto w imię „jedności ideologiczno-politycznej” władze partyjne sprawowały ścisłą
kontrolę nad polityką kadrową w organizacjach społecznych i posiadały monopol na dys-
trybucję środków finansowych. Ten rodzaj państwowej kontroli n d władzami statutowymi
organizacji społecznych sprawiał, że wiele grup społecznych zostało pozbawionych moż-
liwości artykulacji swoich potrzeb. Ponadto monopol państwa w zakresie dystrybucji środ-
ków finansowych na działalność organizacji społec nych umożliwiał skanalizowanie inte-
resów różnych grup ludności w „słusznych ideologicznie” organizacjach. Istniejący w
okresie PRL mechanizm finansowania organizacji społecznych pozbawiał rzeczywiste
inicjatywy obywatelskie możliwości instytucjonalizacji poza obrębem istniejącego systemu
politycznego

58

.

55

Tamże, s. 148-149.

56

E. Leś, A. Piekara, Wybrane Formy Podmiotowości Społecznej a Rozwój, cyt. wyd., s. 151.

57

E. Leś, S. Nałęcz, J. Wygnański, Defining the Nonprofit Sector: Poland, cyt. wyd., s. 10.

58

E. Leś, Organizacje Obywatelskie w Europie Środkowo-Wschodniej, cyt. wyd., s. 7.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

19

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

Wśród organizacji działających w latach 70. dominowały stowarzyszenia sportowe, na-
ukowe i oświatowo-kulturalne. W dziedzinie usług społecznych działało niewiele organi-
zacji, a te, które uzyskały zgodę władz administracyjnych na działalność, posiadały mono-
pol w swoim obszarze działania, jak PCK, PKPS, LKP, SKP i wiele innych. W końcu lat
70., mimo wysiłków wielu ofiarnych wolontariuszy i pracowników etatowych, w działal-
ności większości tych organizacji nastąpił regres przejawiający się spadkiem instytucjonal-
nej aktywności społecznej, orientacją „na przetrwanie” oraz postępującą etatyzacją, sza-
blonowością i rutyną działania.
Rozczarowanie systemem, który nie dotrzymał obietnicy zapewnienia sprawiedliwości
społecznej i ekonomicznego dobrobytu, doprowadziło stopniowo w latach 70. do powsta-
nia „drugiego społeczeństwa”, czasem określanego także mianem społeczeństwa „alterna-
tywnego” czy „pararelnego”. Moralny opór przeciw autorytarnemu państwu, stanowiący
swoiste credo „drugiego” społeczeństwa, znajdował wyraz w samorzutnych obywatelskich
inicjatywach samopomocowych i samoobronnych w okresie przedsolidarnościowym. Do
takich organizacji należały KSS „KOR” i ROPCIO, a także działalność TKN, KiK i RMP
oraz wiele nieformalnych ruchów społecznych i grup pomocy wzajemnej.
Wydarzeniem przełomowym dla odbudowy systemu demokratycznego w Polsce było
powstanie w 1980r. NSZZ „Solidarność”. W końcu 1980r. członkami „Solidarności” było
54% ogółu zatrudnionych w gospodarce uspołecznionej

59

. Według przeprowadzonego

przez OBOP w czerwcu 1981r. sondażu, zaufanie do KC PZPR deklarowało 6% respon-
dentów, a do „Solidarności” 62%

60

. W tym krótkim okresie lat 1980- 1981 rzeczywistego

udziału szerokich rzesz obywateli w życiu publicznym odradzały się i powstawały nowe
organizacje społeczne. Wprowadzenie stanu wojennego w grudniu 1981r. ponownie po-
zbawiło społeczeństwo polskie możliwości swobodnego artykułowania własnych potrzeb i
praw.
W latach 1982-1989, po nieudanej próbie demokratyzacji ustroju społeczno-
politycznego, część organizacji społecznych podejmuje działalność w konspiracji, podob-
nie jak w okresie zaborów i w latach okupacji. Działalność podziemną prowadzą komisje
zakładowe i struktury regionalne „Solidarności”. Jak pisze A. Paczkowski: „Składki
związkowe zbierano w tysiącach zakładów pracy i instytucji, a pewna część nielegalnych
komisji zakładowych wypłacała zasiłki i udzielała pomocy aresztowanym czy zwolnionym
z pracy”

61

.

W początku 1982r. powstaje podziemna Rada Edukacji Narodowej, inspirująca rozwój
nielegalnych komitetów w zakresie oświaty i kultury niezależnej. Latem tegoż roku organi-
zuje się Ogólnopolski Komitet Oporu Rolników. Działalność konspiracyjną podejmuje
także NZS

62

.

W polityce społecznej lata 80. przyniosły z jednej strony ograniczenie zobowiązań so-
cjalnych państwa, z drugiej zaś bezprecedensowy spadek poziomu życia nie tylko wśród
tradycyjnie najsłabszych ekonomicznie zbiorowości. Niedostatek dotknął także wiele mło-
dych rodzin pracowniczych oraz gospodarstw jednosobowych. Pogłębiający się kryzys
gospodarczy i wzrost ubóstwa obejmujący coraz szersze kręgi społeczne wymuszał na
rządzie tolerancję dla powstających wówczas religijnych i świeckich niezależnych organi-
zacji społecznych.
Ponadto ogromny napływ pomocy humanitarnej z zagranicy stanowił także okoliczność
sprzyjającą ożywieniu oficjalnych i nieformalnych działań w zakresie samopomocy w Pol-
sce. W latach 1982-1989 w polskim systemie polityki społecznej obok państwowego sekto-
ra swiadczeń i usług zaczął rozwijać się sektor - czy raczej wówczas - podsystem społecz-

59

A. Paczkowski, Pół Wieku Dziejów Polski. 1939-1989, cyt. wyd., s. 479.

60

Tamże.

61

Tamże, s. 534.

62

Tamże, s. 525-526.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

20

-

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

ny, obejmujący formalne instytucje i organizacje społeczne oraz szeroko zakrojoną działal-
ność dobroczynną o nieformalnym charakterze.
W podsystemie społecznym pomocy doniosłą rolę odegrał Kościół katolicki. Tak jak
przed 1980r. „Solidarność” powstała w ścisłym związku z Kościołem, tak po stanie wojen-
nym Kościół katolicki stał się „<...> schronieniem dla <<solidarnościowego>> podziemia i
miejscem, w którym toczyła się poważna część <<bitwy o świadomość społeczną>>”

63

. Po

ogłoszeniu stanu wojennego działalność społeczno-dobroczynną dla osób internowanych,
uwięzionych i ich bliskich prowadził powstał wówczas Prymasowski Komitet Pomocy.
Po zdelegalizowaniu „Solidarności” Kościół, jako jedyna instytucja zaufania społecznego
w Polsce, stał się adresatem pomocy humanitarnej napływającej z zagranicy, w ilościach
niespotykanych od czasu zakończenia II wojny światowej. Dary nadsyłane przez episkopa-
ty i „Caritasy” poszczególnych krajów oraz świeckie instytucje i organizacje humanitarne,
a także osoby prywatne, były dystrybuowane przez Komisję Charytatywną Episkopatu
Polski oraz Charytatywne Oddziały Diecezjalne. Pomoc w formie żywności i odzieży
otrzymało wówczas tysiące osób. Wartość samej pomocy medycznej, jaką Komisja Chary-
tatywna Episkopatu Polski otrzymała w latach 1984-1986 szacuje się na ponad 100 milio-
nów dolarów

64

.

Nawet Polski Komitet Pomocy Społecznej, organizacja społeczna pozostająca wówczas
pod ścisłą kontrolą państwa, w 1983r. objął pomocą materialną prawie milion dwieście
tysięcy osób. Było możliwe dzięki masowemu napływowi zagranicznych darów żywno-
ściowych i odzieży, w tym zwłaszcza z amerykańskiej organizacji humanitarnej „Care”

65

.

Rozwijały się także różnorodne nieformalne działania w zakresie samopomocy podej-
mowane zarówno na rzecz najbliższych, jak i sąsiadów, znajomych, osób anonimowych.
Wszystkie te działania ożywiły samoorganizację społeczeństwa polskiego i przyczyniły się
do odbudowy etosu dobroczynnego, stanowiąc inspirację i zalążek dla powstałych już po
przełomie roku 1989 organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
Niezwykły rozkwit różnorodnych stowarzyszeń i fundacji w Polsce począwszy od prze-
łomu lat 80. i 90. należy bez wątpienia do najcenniejszych zdobyczy okresu przeobrażeń
ustrojowych. Ogromny zryw zorganizowanej aktywności społecznej po 1989r. ma swoje
źródła zarówno w przemianach ustrojowych ostatnich lat oraz nowych rozwiązaniach
prawnych, które zlikwidowały dotychczasowe ograniczenia w zakresie wolności słowa i
zrzeszania się, jak i w tradycji działalności dobroczynnej sięgającej czasów Rzeczypospoli-
tej szlacheckiej, okresu rozbiorów oraz w doświadczeniach z najnowszej historii Polski.
W początkowej fazie zmian ustrojowych szeroko rozpowszechnione było przekonanie, że
organizacje społeczne (pozarządowe) mają od odegrania rolę nośnika reform politycznych,
społecznych i ekonomicznych. Podkreślano ich udział w budowie społeczeństwa obywatel-
skiego. Na przekór dość rozpowszechnionemu mniemaniu, utożsamiającemu działalność
organizacji pozarządowych z aktywnością charytatywną, w Polsce do najważniejszych
dziedzin ich działalności po 1990r. należy edukacja społeczna i oświata oraz pomoc huma-
nitarna, społeczna i usługi socjalne.
Mimo

że organizacje pozarządowe w III Rzeczypospolitej odgrywają ważną rolę jako

realizator usług społecznych i przyczyniają się swoją aktywnością do zmniejszenia luki
społecznej, jaka powstała w wyniku ograniczania udziału państwa w finansowaniu i admi-
nistrowaniu usługami publicznymi, to organizacje te nie są postrzegane jako odrębny i
autonomiczny sektor. Znaczenie tych organizacji postrzega się nadal bardziej w katego-
riach podwładnego w opiekuńczym przedsięwzięciu, uzupełniającego publiczne programy

ocz-

63

Tamże, s 529.

64

Elżbieta Firlit, Działalność Charytatywna Kościoła, w : Kościół Katolicki w Polsce 1918-1990, R

nik
Statystyczny, red. Lucjan Adamczuk, Witold Zdaniewicz, GUS i ZSR SAC, Warszawa 1991, s. 280.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

21

-

65

E. Leś, A. Piekara, Wybrane Formy Podmiotowości Społecznej a Rozwój, cyt. wyd., s. 161.

Ewa Leś, Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce... Część III

społeczne i jako swoistej „przechowalni” problemów społecznych, które z różnych wzglę-
dów nie mogą być podjęte przez władze.
W Polsce w końcu lat 90. organizacje społeczne postrzegane są więc jako niezbędny
element systemu demokratycznego – rzadziej natomiast jako partner publicznych instytucji
polityki społecznej.

Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO

str. -

22

-