Uniwersytet im. Adama Mickiewicza

Wydział Prawa i Administracji

Stacjonarne Studium Prawa

Monika Witt

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

jako instrument finansowy

wspierania rozwoju regionalnego

Praca magisterska

napisana pod opieką

Prof. dr hab. BoŜeny Popowskiej

Poznań 2006

Wykaz skrótów stosowanych w tekście.

EFRR - Europejskie Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS - Europejski Fundusz Społeczny

NPR - Narodowy Plan Rozwoju

NSRR - Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego

PKB - Produkt Krajowy Brutto

RKS - Regionalny Komitet Sterujący

RPO - Regionalny Program Operacyjny

RM - Rada Ministrów

SIMIK - System Informatycznego Monitorowania i Kontroli

SPO - Sektorowy Program Operacyjny

TUE - Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r.

TWE - Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r.

UE - Unia Europejska

Ustawa o NPR - Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

ZPORR - Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego

3

ZałoŜenia wstępne.

Prowadzenie ambitnej i dynamicznej polityki regionalnej to jedno z

najistotniejszych wyzwań stojących przed Unią Europejską, będące wyrazem dąŜenia

do osiągnięcia solidarności między Państwami Członkowskimi. Polityka regionalna

jest bardzo doniosłą kwestią dyskutowaną szeroko na forum całej Unii Europejskiej.

Jest ponadto jedną z najwaŜniejszych polityk Wspólnot Europejskich, na którą w

okresie planistycznym 2000 - 2006 przeznaczają one blisko 35% swojego budŜetu,

która to liczba ustępuje tylko wydatkom na rzecz Wspólnej Polityki Rolnej¹.

Unię Europejską tworzy 25 państw, na które składa się 245 regionów. To

podstawowe dla problematyki polityki regionalnej rozróŜnienie, bo do ogromnych

sum z funduszy strukturalnych mają prawo regiony, a nie kraje. Jak pokazują raporty

Komisji Europejskiej (np. z 17 maja 2005 r.), w 64 regionach Unii Europejskiej

dochód na jednego mieszkańca jest niŜszy od 75% średniej unijnej, czyli poziomu

kwalifikującego do uzyskania środków z funduszy strukturalnych. Sytuacja ta

dotyczy wszystkich polskich województw.

Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej został naszemu państwu

otwarty dostęp do potęŜnych środków finansowych, jednakŜe z drugiej strony

europejska polityka regionalna wymusza na państwach członkowskich określone

rozwiązania prawne i organizacyjne. Aby polityka ta była skuteczna, powinna być

właściwie zinstytucjonalizowana oraz powinna dysponować odpowiednimi

instrumentami finansowymi i prawnymi.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego², któremu

zamierzam poświęcić pracę magisterską, został przygotowany zgodnie z licznymi

wytycznymi zawartymi w aktach prawnych Unii Europejskiej. Jest on jednak przede

wszystkim finansowym instrumentem wspierania rozwoju regionalnego mającym

podstawy normatywne w prawie polskim. Wspieranie rozwoju regionalnego, będące

ustawowym określeniem zadania państwa, zostało zdefiniowane w art.2 pkt.17

1 T.G. Grosse, Polityka regionalna UE i jej wpływ na rozwój gospodarczy: przykład Grecji, Włoch,

Irlandii i Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s.14

2 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, załącznik do rozporządzenia Ministra

Gospodarki i Pracy, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745

4

Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju³. Jest nim „zespół działań Rady Ministrów na

rzecz trwałego i zrównowaŜonego rozwoju województw, oparty na jednolitych

zasadach dostępu województw do publicznych środków krajowych i publicznych

środków wspólnotowych, których przeznaczenie określają priorytety rozwoju

regionalnego ustalone w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego”.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego słuŜy realizacji powyŜej

zdefiniowanego zadania administracji publicznej. Jest on programem operacyjnym

realizującym i rozwijającym cele Narodowego Planu Rozwoju 2004 - 2006.

Zagadnienia powyŜsze zamierzam uczynić przedmiotem rozwaŜań niniejszej pracy.

Kwestie te rozpatrywać będę na tle unormowań Ustawy o Narodowym Planie

Rozwoju.

Chciałabym takŜe zaprezentować praktyczne aspekty wdraŜania

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego w Województwie

Wielkopolskim, które świadczą o jego faktycznej doniosłości oraz efektywności w

zakresie wykorzystania środków finansowych z funduszy strukturalnych Unii

Europejskiej oraz publicznych środków krajowych przeznaczonych na jego

realizację.

Omówię ponadto planowane zmiany w programowaniu działań rozwojowych

w województwach w nowym okresie programowania, czyli w latach 2007 - 2013.

Zasadniczą kwestią w powyŜszej materii będzie wprowadzenie zdecentralizowanego

systemu zarządzania funduszami strukturalnymi oraz wynikający z tego fakt

przeniesienia odpowiedzialności za przygotowanie i realizację Regionalnych

Programów Operacyjnych na poziom wojewódzki (regionalny).

Podstawowym dla niniejszej pracy aktem prawnym, jest Ustawa o

Narodowym Planie Rozwoju, określająca, w myśl art.1, sposób przygotowania i

realizacji Narodowego Planu Rozwoju, w tym:

zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej,

organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i

gospodarczych

zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz

organizacjami międzynarodowymi

instrumenty finansowe

3 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, Dz. U 2004 nr 116 poz.1206 z

późn. zm.

5

system instytucjonalny

system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i

kontroli

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, który, zgodnie z

brzmieniem art.8 Ustawy o NPR, został utworzony w celu realizacji Narodowego

Planu Rozwoju 2004 - 2006, stanowi załącznik do Rozporządzenia Ministra

Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR⁴. Był on,

wraz z Podręcznikiem procedur wdraŜania ZPORR wydanym przez Ministerstwo

Gospodarki i Pracy, kluczowym dla przygotowania niniejszej pracy materiałem

źródłowym. Ponadto oparłam się na obowiązujących obecnie dokumentach

planistycznych, takich jak: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001 - 2006⁵

oraz Narodowy Plan Rozwoju 2004 - 2006⁶, a takŜe na projektach dokumentów

przyjętych przez Radę Ministrów, które będą obowiązywać w nowym okresie

programowania 2007 -2013.

Praktyczne aspekty prowadzenia polityki regionalnej są przedmiotem

sprawozdań, raportów oraz ekspertyz przygotowywanych przez instytucje

zaangaŜowane we wdraŜanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego. Starałam się jak najpełniej wykorzystać zawarte w nich uwagi

merytoryczne.

Polska przystępując do Unii Europejskiej przyjęła jej acquis communautaire,

które reguluje między innymi istotne dla treści niniejszej pracy zagadnienia polityki

regionalnej oraz spójności gospodarczej i społecznej. Wybrane akty prawa

wspólnotowego były takŜe waŜnymi, poddanymi analizie materiałami źródłowymi.

W pracy uwzględniłam ponadto literaturę przedmiotu, która stanowi część

literatury dotyczącej takich gałęzi prawa jak: prawo europejskie, publiczne prawo

gospodarcze, a takŜe, w zakresie pozycji ustrojowej samorządu województwa, prawa

konstytucyjnego.

4 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR

2004 - 2006, Dz. U 2004 nr 166 poz.1745

5 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia

2000 r., Monitor Polski nr 42 poz.851

6 Narodowy Plan Rozwoju 2004 - 2006, załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22

czerwca 2004 r., Dz. U 2004 nr 149 poz.1567

6

Rozdział 1. Podstawy prawne polityki regionalnej w Polsce i Unii Europejskiej.

1.1 Polityka regionalna - wyjaśnienie pojęcia.

Polskie akty prawne nie posługują się pojęciem `polityka regionalna'. W

literaturze przedmiotu przyjęto natomiast dla określenia problematyki regionalnej

sformułowanie `polityka rozwoju regionalnego'.

Swoistą definicję polityki regionalnej formułuje Vademecum polityki

regionalnej i spójności UE⁷ wydane przez Komisję Rozwoju Regionalnego

Parlamentu Europejskiego. „Polityka regionalna UE opiera się na solidarności.

Powstała, aby udzielać wsparcia na poziomie Wspólnoty najbardziej zacofanym

regionom i pomagać im przezwycięŜać niekorzystne uwarunkowania. Polityka

regionalna ma teŜ wymiar konkretny - przynosi rzeczywiste korzyści obywatelom

Europy, którzy bezpośrednio korzystają z jej wsparcia w formie pomocy w

znalezieniu pracy i przystosowaniu do zmian na rynku pracy, zwłaszcza poprzez

szkolenia”. Polityka regionalna zmierza do harmonijnego rozwoju UE, a tym samym

do niwelowania róŜnic rozwojowych między poszczególnymi terytoriami,

przyczynia się do osiągania społecznej i gospodarczej spójności pomiędzy regionami

Unii i z tego powodu jest równieŜ nazywana polityką spójności. Tu ponownie

przytoczę definicję zamieszczoną w Vademecum polityki regionalnej i spójności UE:

„polityka spójności koryguje dysproporcje w rozwoju odwołując się do czynników

gospodarczych i społecznych. Udziela biednym regionom wsparcia niezbędnego do

przyspieszenia tempa rozwoju i poprawy standardu Ŝycia, włączając w to

podstawowe udogodnienia, wiedzę, technologiczne umiejętności, środowisko

sprzyjające wewnętrznym inwestycjom”. Zdecentralizowany i oparty na partnerstwie

charakter polityki regionalnej podkreśla równieŜ publikacja Komisji Europejskiej

Working for the regions⁸. Wydaje się jednak wątpliwe przełoŜenie pojęcia polityki

regionalnej na język prawny⁹. śaden z aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczący

polityki regionalnej nie formułuje swoistej definicji legalnej. Traktaty oraz liczne

7 Vademecum polityki regionalnej i spójności UE, Parlament Europejski, Dyrekcja Generalna -

Polityki wewnętrzne, Komisja Rozwoju Regionalnego, Bruksela 21. 09. 2004 r.

8 Working for the regions - an information brochure on the EU regional policy, dostępna na stronie

internetowej www.europa.eu.int

9 T. Rabska, Elementy prawne polityki regionalnej, Poznań 1999 r., s. 5

7

rozporządzenia, o czym będzie mowa dalej, normują jedynie zasady i instrumenty jej

prowadzenia. Traktaty konkretyzują działania Unii w kierunku wzmocnienia

spójności gospodarczej i społecznej oraz w zmniejszaniu róŜnic pomiędzy

regionami. Polityka ta nie ogranicza się tylko do pomocy finansowej. Nie ma ona na

celu jedynie rozdzielania zasobów, ale raczej tworzenie nowych poprzez

inwestowanie w potencjał regionów i ich samorządów¹⁰.

Natomiast, na podstawie polskich regulacji prawnych, jest moŜliwe oraz

niezbędne, na potrzeby niniejszej pracy, ustalenie pewnych elementów prawnych

polityki regionalnej. Zagadnienia te omówię w podrozdziale trzecim.

1.2 Zarys polityki regionalnej Unii Europejskiej.

Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do przyjęcia

całości acquis communautaire UE, w tym równieŜ oczywiście normującego kwestie

polityki regionalnej. Nie ulega wątpliwości, Ŝe w kontekście integracji gospodarczej

zagadnienia związane z polityką regionalną zyskały wysoką rangę i szczególne

znaczenie. Właściwe jej prowadzenie jest istotnym czynnikiem pogłębiającym

procesy integracyjne i wzajemne zbliŜanie mieszkańców Unii Europejskiej¹¹.

Postulat gospodarczej i społecznej spójności został wyraŜony w art.2

Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską¹², który stanowi, Ŝe jednym z

zadań WE jest „popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównowaŜonego i

stałego rozwoju działalności gospodarczej, (...) spójności gospodarczej i społecznej

oraz solidarności między Państwami Członkowskimi”. Swoistą konkretyzacją art.2

TWE jest Tytuł XVII TWE - Spójność gospodarcza i społeczna - zwłaszcza art.158,

159 i 160, w których zaznaczono, Ŝe WE dąŜy do zminimalizowania dysproporcji w

rozwoju poszczególnych regionów oraz zmniejszenia zacofania tych najmniej

uprzywilejowanych, w tym takŜe terenów wiejskich. W art.2 Traktatu o Unii

Europejskiej¹³ podobnie sformułowano cele, które stawia sobie Unia Europejska:

„popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu

10 na podstawie broszury Working for the regions (przypis 5)

11 T. Rabska, Podstawy polityki regionalnej Polski w świetle integracji europejskiej, s. 1

12 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r., w tłumaczeniu dostępnym na

stronie internetowej www.ukie.gov.pl, dalej TWE

13 Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r., w tłumaczeniu dostępnym na stronie internetowej

www.ukie.gov.pl, dalej TUE

8

zatrudnienia i doprowadzenie do zrównowaŜonego i trwałego rozwoju, zwłaszcza

poprzez utworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, umocnienie gospodarczej i

społecznej spójności (...)”

Koncepcja zrównowaŜonego rozwoju (sustainable development), wyraźnie

obecna i podkreślana w obu traktatach, została po raz pierwszy zdefiniowana w

raporcie „Nasza wspólna przyszłość”, który powstał w 1983 r. pod egidą Światowej

Komisji Środowiska i Rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych pod

przewodnictwem pani Gro Harlem Brundlandt, ówczesnego premiera Norwegii.

„Ludzkość jest w stanie rozwijać się w sposób zrównowaŜony - tak, aby

zaspokajając potrzeby dzisiejsze, nie zagraŜać równocześnie prawu przyszłych

pokoleń do spełnienia swoich potrzeb”. Tak rozumiany zrównowaŜony rozwój

występuje w trzech powiązanych ze sobą aspektach: zrównowaŜony rozwój a

ochrona środowiska (sustainable development and protection of the environment),

zrównowaŜony rozwój a dobre sprawowanie władzy (sustainable development and

global governance) oraz zrównowaŜony rozwój a międzynarodowy porządek

gospodarczy (sustainable development and international economic order). Biorąc pod

uwagę treść powyŜej przytoczonych artykułów TWE oraz art.174 ust.3 TWE, który

stanowi, Ŝe Wspólnota bierze pod uwagę gospodarczy i społeczny rozwój Wspólnoty

jako całości oraz zrównowaŜony rozwój jej regionów naleŜy stwierdzić, Ŝe pojęcie

zrównowaŜonego rozwoju jest we Wspólnocie rozumiane w sposób kompleksowy,

łączący ochronę środowiska ze sprawowaniem władzy i porządkiem gospodarczym.

Pomoc finansowa Wspólnot ukierunkowana na rozwój regionalny jest

udzielana za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych

istniejących instrumentów finansowych, jednak kluczowa rola przypisana została

Funduszom Strukturalnym, przede wszystkim zaś Europejskiemu Funduszowi

Rozwoju Regionalnego. Art.160 TWE stanowi, iŜ „Europejski Fundusz Rozwoju

Regionalnego ma na celu przyczynianie się do korygowania podstawowych

dysproporcji regionalnych we Wspólnocie poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu

strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształceniu upadających

regionów przemysłowych”. Naczelna pozycja traktatów w hierarchii źródeł prawa

wspólnotowego powoduje, Ŝe ich przepisy wpływają na całokształt polityki

regionalnej Wspólnot. W dziedzinie tej Unia Europejska osiągnęła znaczący dorobek

9

legislacyjny¹⁴. W zakresie prawa wtórnego głównym dokumentem określającym

unijną politykę regionalną pomiędzy rokiem 2000 a 2006 jest Rozporządzenie Rady

(WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r.¹⁵, które formułuje generalne reguły

funkcjonowania funduszy strukturalnych. Zgodnie z art.1 powyŜszego

rozporządzenia pomoc kierowana jest na realizację trzech celów priorytetowych:

1) wspieranie rozwoju i dostosowanie strukturalne regionów opóźnionych w

rozwoju,

2) wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w

obliczu problemów strukturalnych,

3) wspieranie dostosowania i modernizacji polityk i systemów kształcenia,

szkolenia i zatrudnienia

W art.9 lit.e rozporządzenia 1260/1999 przewidziano róŜnorodne formy pomocy

dostarczanej przez fundusze uwarunkowane naturą planowanych działań:

1) współfinansowanie programów operacyjnych lub jednolitych dokumentów

programowych,

2) programy Inicjatyw Wspólnotowych,

3) dostarczanie pomocy technicznej, środków innowacyjnych i projektów

pilotaŜowych

W pracy magisterskiej pragnę skupić się na pierwszej z wspomnianych form

pomocy, która jest bezpośrednio związana z podjętym przeze mnie tematem.

W polityce regionalnej Unii Europejskiej istotną kwestią jest mechanizm

programowania rozwoju regionalnego. Zgodnie z definicją zawartą w art.9 lit.a

rozporządzenia 1260/1999 programowanie oznacza proces organizowania,

podejmowania decyzji i finansowania, prowadzony w kilku etapach w celu

wdraŜania, na bazie wieloletniej współpracy, wspólnych działań Wspólnoty i państw

członkowskich dla osiągnięcia celów Wspólnoty w zakresie polityki strukturalnej.

Dokumenty programowe powinny obejmować wieloletni horyzont czasowy zgodny

z okresem, na jaki planowany jest budŜet Wspólnoty. Proces programowania ma

charakter kilkuetapowy oraz zgodnie z zasadą partnerstwa angaŜuje róŜne podmioty:

14 A. Sauer, E. Kawecka - Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna Unii Europejskiej a

instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000,

s. 28

15 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne

w sprawie funduszy strukturalnych, Dz. U L 161 z 26. 06. 1999 r., dalej rozporządzenie 1260/1999

10

rządy centralne, władze regionalne, partnerów społeczno - gospodarczych oraz

Wspólnotę reprezentowaną przez Komisję Europejską.

Polska przystępując do Unii Europejskiej przejęła całość jej dorobku

prawnego, w tym równieŜ zasady polityki regionalnej sformułowane w czasie

pierwszej reformy funduszy strukturalnych w 1988 r. w ramach tzw. pakietu

Delorsa. Jedną z naczelnych zasad normujących problematykę polityki regionalnej,

obok zasad koncentracji, partnerstwa i dodatkowości, jest zasada programowania.

Polega ona na współfinansowaniu kompleksowych, zintegrowanych i wieloletnich

planów a nie pojedynczych przedsięwzięć. Podstawą otrzymania wsparcia przez

regiony jest przygotowanie odpowiednich dokumentów planistycznych

gwarantujących spełnienie pewnych standardowych wymagań określonych przez

UE. Szczegółowo jest takŜe wskazywana procedura przygotowania dokumentów, ich

uzgadnianie i sposób kontroli wydatkowania środków. Plan powinien obejmować

regiony wyznaczone na poziomie NUTS 2 (The Nomenclature of Territorial Units

for Statistic) gdyŜ właśnie tych jednostek dotyczy obecna polityka regionalna UE.

Polska zyskała po przystąpieniu do Unii Europejskiej status obszaru Celu 1, czego

konsekwencją będzie podjęcie programowania rozwoju w standardach unijnych

obejmującego cały kraj podzielony na województwa, które zostały przypisane

poziomowi NUTS 2.

1.3 Początki kształtowania się polityki rozwoju regionalnego w Polsce.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej opiera ustrój państwa na zasadzie

decentralizacji. Stanowi o tym art. 15, którego ust.1 brzmi: „Ustrój terytorialny

Rzeczpospolitej Polskiej zapewnia decentralizacje władzy publicznej” oraz ust.2:

„Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne,

gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność

wykonywania zadań publicznych określa ustawa.” Jednocześnie jednolitość państwa

została expressis verbis potwierdzona w art.3 Konstytucji.

Przez pojęcie ustrój terytorialny rozumie się strukturę, organizację, zadania

oraz kompetencje organów władz publicznych działających w jednostkach podziału

11

terytorialnego państwa, a zatem na niŜszym szczeblu niŜ poziom władz

ogólnokrajowych¹⁶.

Decentralizacją jest natomiast taki sposób organizacji aparatu

wykonawczego w państwie, w którym jednostki terytorialne mają samodzielność

określoną ustawą, a ingerencja w zakres tej samodzielności moŜe odbywać się tylko

na podstawie ustawy i w formach nią przewidzianych, z których podstawową jest

nadzór weryfikacyjny oparty na kryterium zgodności z prawem¹⁷. Innymi słowy

decentralizacja władzy publicznej polega na trwałym, chronionym ustawowo

przekazaniu zadań, kompetencji oraz środków organów funkcjonujących na szczeblu

ogólnokrajowym - organom działającym na róŜnych szczeblach podziału

terytorialnego państwa. Powstaje, zatem wielopodmiotowość władz publicznych¹⁸.

Decentralizacja jest wyrazem realizacji zasady pomocniczości (subsydiarności),

która znajdując się w preambule Konstytucji RP uzyskała moc zasady ustrojowej.

MoŜna mówić, zatem, o konstytucjonalizacji zasady pomocniczości¹⁹. Konstytucja

RP nie określa natomiast stopnia ani zakresu decentralizacji stosując w tej materii

odesłanie do ustawy zwykłej. Konstytucja doprecyzowuje, iŜ zasadniczy podział

terytorialny kraju musi być oparty na obiektywnych przesłankach, do których zalicza

się: więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe. Ponadto, naleŜy mieć na względzie

zdolność jednostek do samodzielnego wypełniania zadań, które ciąŜą na nich z mocy

Konstytucji RP oraz ustaw zwykłych.

Zgodnie z unormowaniami konstytucyjnymi uchwalone zostały tzw. ustawy

samorządowe²⁰, które weszły w Ŝycie z dniem 1 stycznia 1999 r. Z powyŜszą datą

naleŜy wiązać w Polsce początki polityki rozwoju regionalnego, gdyŜ weszła

wówczas w Ŝycie m.in. Ustawa o samorządzie województwa, na mocy, której

nastąpiła reforma ustroju administracji publicznej oraz rozdzielenie funkcji

wykonawczych rządu i samorządu terytorialnego na poziomie regionalnym.

Samorząd wojewódzki w Polsce jest formą decentralizacji ustroju administracji

16 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 26

17 J. Boć, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Wrocław 1998, s. 42

18 J. Regulski, Polityka regionalna a wielopodmiotowość władz publicznych, w: Reforma

Administracji Publicznej, materiały szkoleniowe - zeszyt 21, Podstawy polityki regionalnej,

Warszawa 1998 r., s. 5

19 J. Boć, op.cit. s.43

20 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U 2001 nr 142 poz. 1590;

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U 2001 nr 142 poz. 1592; Ustawa z

dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U 2001 nr 80 poz. 872 z późn.

zm.; Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału

terytorialnego państwa, Dz. U 1998 nr 96 poz. 603 z późn. zm.

12

publicznej, tj. spowodował zastąpienie układu resortowo - branŜowego przez nowy

układ regionalny²¹. Jednocześnie nastąpiło ukonstytuowanie się podmiotu

odpowiedzialnego za rozwój województwa - czyli samorządu wojewódzkiego.

Reforma terytorialnej organizacji kraju, wdroŜona z początkiem 1999 r. wykreowała

samorząd województwa jako samodzielny podmiot polityki regionalnej,

wyznaczający własne cele i priorytety, za własne środki i na własną

odpowiedzialność polityczną i materialną²². Decydujące znaczenie ma art.11 ust.2

Ustawy o samorządzie województwa w myśl, którego samorząd województwa

prowadzi politykę rozwoju województwa. Ustawa określa równieŜ główne kierunki i

zadania tej polityki np. tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym

kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i

technicznej o znaczeniu wojewódzkim. Wykonywanie zadań związanych z

rozwojem regionalnym na obszarze województwa naleŜy do samorządu

województwa. Ponadto, zgodnie z treścią niniejszej Ustawy, samorząd województwa

określa strategię rozwoju województwa. Strategia rozwoju województwa jest

realizowana przez programy wojewódzkie. Uchwalanie strategii oraz programów

naleŜy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, natomiast przygotowanie

ich projektów oraz wykonywanie naleŜy do zadań zarządu województwa.

Dla polityki rozwoju regionalnego kluczową kwestią jest zagadnienie

regionu jako konstrukcji prawno - ustrojowej. Pozycja prawna województwa

wynika z Ustawy o samorządzie województwa, która postanawia w art.1, Ŝe

mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową

oraz ilekroć w Ustawie jest mowa o województwie lub samorządzie województwa

naleŜy przez to rozumieć regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie

terytorium. Innymi słowy, samorząd województwa to regionalna wspólnota

samorządowa dookreślona w sposób administracyjno-prawny przez pojęcie

terytorium, które słuŜy jako kryterium określania właściwości miejscowej organów

regionalnej wspólnoty samorządowej (organów samorządu województwa)²³.

Samorządowa struktura województwa jest zgodna z Europejską Kartą Samorządu

Regionalnego przyjętą przez IV sesję Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych,

która odbyła się w dniach 3 - 5 czerwca 1997 r. w Strasbourgu. Zgodnie z art.3

21 P. Chmielnicki, Komentarz do Ustawy o samorządzie województwa, Wydawnictwo Prawnicze

Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 16

22 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, dalej ZPORR, s. 51

23 P. Chmielnicki, op. cit., s. 48

13

Karty: „Samorząd regionalny oznacza prawo i zdolność największych terytorialnych

jednostek władzy w obrębie kaŜdego państwa, mających wybieralne organy,

administracyjnie umieszczonych między rządem centralnym i samorządem lokalnym

i posiadających prerogatywy, albo wynikające z samoorganizacji albo typu zwykle

przypisywanego rządowi centralnemu, do zarządzania na własną odpowiedzialność i

w interesie mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych zgodnie z zasadą

subsydiarności”. Według art.4 Karty z kolei: „Regiony winny mieć uprawnienia do

decydowania i administrowania w dziedzinach objętych ich własnymi

kompetencjami. Uprawnienia te powinny umoŜliwiać przyjmowanie i wprowadzanie

specyficznej dla kaŜdego regionu polityki regionalnej”. Zgodnie z powyŜej

przytaczanymi definicjami moŜna stwierdzić, iŜ swoistym celem Karty było

stworzenie jednolitego wzorca regionu jako instytucji prawa publicznego. Tak

rozumiany region ma mieć pełną osobowość prawną.

Mimo, iŜ Ustawa o samorządzie województwa nie posługuje się bezpośrednio

pojęciem regionu i nie formułuje definicji tego pojęcia naleŜy podkreślić, Ŝe z punktu

widzenia członkostwa Polski w Unii Europejskiej utworzenie samorządowo -

rządowego województwa, które spełnia niezbędne przesłanki regionu Polska stała się

podmiotem polityki regionalnej Unii Europejskiej. Utworzone województwo, jako

samodzielna, obejmująca rozległą przestrzeń terytorialną jednostka, wyposaŜona w

szerokie kompetencje, jest podmiotem zdolnym do prowadzenia polityki regionalnej

oraz partnerem współpracy międzyregionalnej pomiędzy róŜnymi państwami²⁴.

Samorząd województwa jest natomiast ustawowo zobligowany do prowadzenia

polityki quasikohezyjnej, a więc do dbałości o zrównowaŜony, trwały rozwój

regionu²⁵.

Reforma decentralizacyjna stworzyła fundament dla wypracowania

odpowiednich form prawnych prowadzenia polityki społeczno - gospodarczej w

regionach przez administrację publiczną, nie tylko rządową, ale przede wszystkim

samorządową. Ponadto fakt starań o członkostwo w Unii Europejskiej wpłynął

zasadniczo na działania podejmowane w celu wykształcenia w Polsce określonego

modelu polityki rozwoju regionalnego. Problematyka polityki regionalnej oraz

wymóg koordynacji instrumentów strukturalnych był jednym z obszarów

24 T. Rabska, Podstawy... op.cit., s.12

25 A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem regionalnym,

Warszawa 2003 r., s.7

14

negocjacyjnych. W odpowiedzi na dokument Rady Europy „Partnerstwo dla

członkostwa” Rada Ministrów 28. 06. 1998 r. przyjęła dokument „Narodowy

Program Przygotowania do członkostwa”, który będąc dokumentem dynamicznym -

corocznie odpowiednio zmienianym, ukierunkowywał działania dostosowawcze oraz

wyznaczał harmonogram ich realizacji w obrębie poszczególnych obszarów

negocjacyjnych. W zakresie priorytetu 21 w „Narodowym Programie Przygotowania

do członkostwa” za stan docelowy uznano „zbudowanie spójnego, efektywnego

systemu i struktur wspierania rozwoju regionalnego zgodnego z zasadami

obowiązującymi w UE i umoŜliwiającego spełnienie kryteriów warunkujących w

przyszłości korzystanie z jej funduszy strukturalnych i funduszu spójności oraz

zdynamizowanie rozwoju społeczno - gospodarczego Polski i jej regionów z

uwzględnieniem zasad trwałego i zrównowaŜonego rozwoju”²⁶ (2001 r.). Z

dokumentu tego wynika bezpośrednio zobowiązanie Polski do przygotowania

Narodowego Planu Rozwoju do 2006 r., który przyjęty przez Radę Ministrów 14

stycznia 2003 r. jest obecnie podstawą negocjowania pomocy finansowej z funduszy

strukturalnych.

1.4 Zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego w świetle Ustawy o

zasadach wspierania rozwoju regionalnego.

Podstawy nowoczesnej polityki regionalnej w Polsce normowała do momentu

wejścia w Ŝycie Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju - Ustawa z dnia 12 maja

2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego²⁷. Ustawa ta zgodnie z

brzmieniem art.1 określała „zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego oraz

zasady współdziałania w tym zakresie Rady Ministrów oraz organów administracji

rządowej z samorządem terytorialnym, a w szczególności:

1) instytucje wspierające rozwój regionalny,

2) tryb prowadzenia działań z zakresu wspierania rozwoju regionalnego,

3) zasady zawierania i wykonywania kontraktu wojewódzkiego”.

26 Narodowy Program Przygotowania do członkostwa, w brzmieniu dostępnym na stronie

internetowej www.ukie.gov.pl

27 Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, Dz. U 2000 nr 48 poz.

550

15

Ustawa kładła ponadto duŜy nacisk na właściwe programowanie rozwoju

regionalnego. W myśl art.1 ust.2 „wspieranie przez państwo rozwoju regionalnego

odbywa się na podstawie dokumentów określonych w niniejszej ustawie”. Za

podstawowy dokument o charakterze programowym Ustawa uznawała Narodową

Strategię Rozwoju Regionalnego (NSRR), będącą uchwałą Rady Ministrów i

określającą uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju regionalnego przez

państwo. NSRR stanowi podstawę dla interwencji państwa w przebieg procesów

rozwojowych w województwach, określając jej programowe, instytucjonalne i

finansowe ramy. Stanowi równieŜ odniesienie dla dokumentów przygotowywanych

na innych szczeblach zarządzania państwem oraz podstawę dla przygotowania

programu wsparcia określającego szczegółowo procedury i mechanizmy polityki

regionalnej państwa oraz warunki wsparcia programów rozwoju przygotowywanych

przez wszystkie województwa, a takŜe innych programów z zakresu rozwoju

regionalnego. Projekt NSRR opracowuje minister właściwy do spraw rozwoju

regionalnego. Strategia uchwalana jest przez Radę Ministrów na okres co najmniej

sześciu kolejnych lat budŜetowych.

Wspieranie rozwoju regionalnego, rozumiane w myśl definicji ustawowej

jako „terytorialnie ukierunkowany zespół działań Rady Ministrów i administracji

rządowej na rzecz trwałego rozwoju społeczno - gospodarczego i ochrony

środowiska prowadzonych we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego

oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi” ma być wykonywane zgodnie z

zasadą zrównowaŜonego rozwoju. Omawiana Ustawa zawierała jeden zasadniczy

mankament - zdefiniowane w niej wsparcie finansowe na rzecz rozwoju

regionalnego było bardzo nieelastyczne i wąsko rozumiane. W myśl art.2 ust.1 pkt.3

przez wsparcie finansowe „rozumie się dotacje celowe na zadania bieŜące lub

inwestycyjne”. Doprecyzowanie tego artykułu stanowi art.5 ust.2, który mówi, iŜ „w

rozumieniu niniejszej ustawy do środków finansowych przeznaczonych na

wspieranie rozwoju regionalnego nie zalicza się kwot subwencji ogólnej i kwot

dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz na

zadania własne wynikające z ustaw”. Co więcej, środki finansowe z budŜetu państwa

na wspierane cele rozwoju regionalnego mogą być przeznaczone tylko na zadania

ujęte w kontraktach wojewódzkich oraz w szczególnych przypadkach określonych w

art.29 ust.1 m.in. na realizację programów interwencyjnych tworzonych i

realizowanych w przypadku klęsk Ŝywiołowych, nagłych sytuacji kryzysowych, w

16

szczególności na rynku pracy i w gospodarce. W ten sposób Ustawa o zasadach

wspierania rozwoju regionalnego określała „granice proceduralne, stanowiąc, iŜ

wspieranie rozwoju regionalnego następuje poprzez kontrakt wojewódzki. Przyjęcie

określonego zadania publicznego do wspierania finansowego w tym trybie oznacza,

Ŝe zostało ono zaliczone, zgodnie przez wszystkie zainteresowane podmioty, do

grupy zadań mających znaczenie dla rozwoju regionu”²⁸. Mowa tu o zadaniach

mających znaczenie dla rozwoju regionalnego, wynikających jednocześnie z

programów wojewódzkich.

W perspektywie członkostwa Polski w Unii Europejskiej postanowieniom

Ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego postawiono zarzut braku

kompleksowości rozumiany w ten sposób, iŜ nie normowała ona wystarczająco

kwestii przyswajania środków z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Zbyt

wąski zakres Ustawy oznaczał m.in. brak jednoznacznego uregulowania kwestii

przekazywania środków finansowych ze źródeł europejskich oraz nadmierne

wyakcentowanie kontraktów wojewódzkich jako podstawowego instrumentu polityki

rozwoju regionalnego, co było niespójne z perspektywiczną dominacją środków

unijnych w dofinansowywaniu tej polityki²⁹. Pojawiła się, zatem potrzeba nowej

regulacji prawnej, która zapewniłaby efektywne wykorzystanie zarówno środków

krajowych i przede wszystkim środków z funduszy strukturalnych zgodne z

zasadami unijnymi.

1.5 Polityka rozwoju regionalnego po akcesji Polski do Unii Europejskiej (na

podstawie Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju).

Jak juŜ wcześniej wspomniałam europejska polityka regionalna wymusza na

państwach członkowskich określone rozwiązania prawne i organizacyjne.

Rezultatem dostosowywania polskiego prawa do obowiązujących w tym zakresie

przepisów prawa Unii Europejskiej jest m.in. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju,

która jednocześnie uchyliła obowiązującą od 2000 r. Ustawę o zasadach wspierania

rozwoju regionalnego. W uzasadnieniu projektu Ustawy o NPR napisano, iŜ jej

28 A. Sauer, E. Kawecka - Wyrzykowska, M. Kulesza, op. cit., s. 122

29 Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii Europejskiej,

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2001, publikacja dostępna na stronie

internetowej www.parp.gov.pl

17

celem jest stworzenie ram prawnych dla wykorzystywania środków finansowych

pochodzących ze źródeł krajowych oraz z Unii Europejskiej, przeznaczonych na

wspieranie rozwoju społeczno - gospodarczego kraju, jak równieŜ na zapewnienie

jego społecznej, gospodarczej i przestrzennej spójności³⁰.

W związku z tym, iŜ oddziaływanie państwa na rozwój społeczno -

gospodarczy w wymiarze regionalnym jest przedmiotem polityki regionalnej Ustawa

o NPR w sposób szczególny uwzględnia powyŜszą problematykę oraz kładzie akcent

na elementy planowania regionalnego, które mają związek z wykorzystywaniem

środków finansowych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.

W myśl art.1 Ustawy: „Ustawa określa sposób przygotowania i realizacji

Narodowego Planu Rozwoju, w tym:

1) zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej,

organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i

gospodarczych;

2) zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz

organizacjami międzynarodowymi;

3) instrumenty finansowe;

4) system instytucjonalny;

5) system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i

kontroli”.

Omawiana Ustawa definiuje rolę poszczególnych organów i instytucji w procesie

przygotowania i realizacji Planu oraz w procesie programowania i zarządzania

programami operacyjnymi. Jak pokazuje jednak lektura Ustawy nie precyzuje ona

jednoznacznie wszystkich zasad i relacji pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w

tych procedurach.

Ustawa o NPR przede wszystkim definiuje Narodowy Plan Rozwoju (NPR).

Zgodnie z art.3: „Narodowy Plan Rozwoju jest dokumentem określającym cele

rozwoju społeczno - gospodarczego kraju, w tym wspierane cele rozwoju

regionalnego, oraz sposoby ich osiągania w okresie określonym w tym Planie”.

Wspieranie rozwoju regionalnego będące ustawowym określeniem zadania

państwa zostało w art.2 pkt.17 zdefiniowane jako „zespół działań Rady Ministrów na

rzecz trwałego i zrównowaŜonego rozwoju województw, oparty na jednolitych

30 C. Kosikowski, Publiczne Prawo Gospodarcze w Polsce i Unii Europejskiej, Wydawnictwo

Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 175

18

zasadach dostępu województw do publicznych środków krajowych i publicznych

środków wspólnotowych, których przeznaczenie określają priorytety rozwoju

regionalnego ustalone w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego”.

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego stanowi podstawę

programowania średniookresowej polityki rozwoju regionalnego. Art.7 Ustawy o

NPR definiuje ją jako „średniookresowy dokument planistyczny określający

uwarunkowania, cele i kierunki wspierania rozwoju regionalnego przez państwo oraz

i koordynacji polityki sektorowej w województwach”. Narodowa Strategia Rozwoju

Regionalnego określa:

1) diagnozę sytuacji społeczno - gospodarczej województw;

2) priorytety operacyjne rozwoju regionalnego;

3) okres jej obowiązywania;

4) szacunkowe wydatki z publicznych środków krajowych, publicznych

środków wspólnotowych i środków prywatnych;

5) system realizacji polityki regionalnej.

Uwzględnia ona ustalenia zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania

kraju, długofalowej strategii rozwoju regionalnego kraju, strategiach rozwoju

województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, programach

rządowych oraz innych programach dotyczących spójności społeczno -

gospodarczej. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego opracowywana jest przez

ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego na okres zgodny z okresem

programowania. Minister właściwy przedkłada ją następnie Radzie Ministrów do

dnia 1 stycznia roku poprzedzającego pierwszy rok obowiązywania tej strategii.

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego jest przyjmowana przez Radę Ministrów

w drodze uchwały.

Cele zawarte w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego wraz z celami

zawartymi w strategiach sektorowych, strategiach rozwoju województw, programach

wieloletnich, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz załoŜeniach

polityki naukowej, naukowo - technicznej i innowacyjnej państwa są uwzględniane

przy opracowywaniu Narodowego Planu Rozwoju. NPR musi oczywiście kierować

się konstytucyjną zasadą zrównowaŜonego rozwoju. Rozwiązania ustawowe kreują

Plan jako kompleksowy dokument określający strategię społeczno - gospodarczą

Polski, integrujący polityki sektorowe oraz uwzględniający potrzeby rozwojowe

województw. Narodowy Plan Rozwoju określa:

19

1) okres jego obowiązywania, zgodny z okresami programowania;

2) diagnozę sytuacji społeczno - gospodarczej kraju, w tym zróŜnicowań

regionalnych;

3) cel główny i cele szczegółowe rozwoju społeczno - gospodarczego kraju;

4) kierunki rozwoju, w ramach których określa się programy i strategię

wykorzystania Funduszu Spójności;

5) szacunkowy plan finansowy;

6) wieloletnie limity środków finansowych przeznaczonych na realizację

kontraktów wojewódzkich;

7) kryteria wyboru beneficjentów;

8) system zarządzania i realizacji Planu, z określeniem listy organów i

instytucji.

Realizacja NPR w myśl art.8 ust.1 Ustawy ma się odbywać przy pomocy:

sektorowych programów operacyjnych

regionalnych programów operacyjnych

innych programów operacyjnych

strategii wykorzystania Funduszu Spójności

Zagadnienie realizacji Planu ze szczególnym uwzględnieniem w tej materii

regionalnych programów operacyjnych uczynię przedmiotem dalszych rozdziałów

niniejszej pracy.

Ustawa określa ponadto sposób finansowania Planu. Art.24 Ustawy

stanowi, Ŝe „realizacja Planu jest finansowana w szczególności z: publicznych

środków krajowych, publicznych środków wspólnotowych, środków publicznych

pochodzących z Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz środków o charakterze

bezzwrotnym pochodzących z innych międzynarodowych instytucji finansowych, a

takŜe środków prywatnych”. Plan jest uwzględniany przy opracowywaniu projektu

budŜetu państwa w kolejnych latach jego obowiązywania.

Kolejnym waŜnym zagadnieniem, które reguluje Ustawa jest procedura

opracowania i przyjęcia Planu. Procedura ta jest kilkuetapowa angaŜująca wiele

organów oraz instytucji. Obejmuje ona ponadto liczne konsultacje społeczne,

poniewaŜ waŜne jest by Narodowy Plan Rozwoju spajał wszystkie podejmowane w

kraju przedsięwzięcia i działania o charakterze rozwojowym. Zgodnie z art.13

minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego opracowuje Plan w porozumieniu

z właściwymi ministrami i innymi organami administracji rządowej. Następnie Plan

20

jest opiniowany przez Komisje Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego i

zarządy województw oraz konsultowany z jednostkami samorządu terytorialnego i

partnerami społecznymi i gospodarczymi. Następnie Rada Ministrów przyjmuje Plan

w drodze uchwały. Tak przyjęty przez Radę Ministrów Plan jest podstawą negocjacji

z Komisją Europejską w sprawie Podstaw Wsparcia Wspólnoty, czyli ustalenia

wysokości środków finansowych z czterech funduszy strukturalnych oraz rokowań z

samorządami województw w sprawie zawarcia kontraktów wojewódzkich. Po

zakończeniu negocjacji i rokowań Rada Ministrów przyjmuje Plan w drodze

rozporządzenia. Staje się on wówczas źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Przyjęty w formie rozporządzenia Narodowy Plan Rozwoju podlega

następnie złoŜonemu systemowi realizacji, który w myśl definicji ustawowej z art.2

pkt.15 Ustawy o NPR rozumiany jest jako „zasady i procedury obowiązujące

instytucje uczestniczące we wdraŜaniu Narodowego Planu Rozwoju, programów

operacyjnych i strategii wykorzystania Funduszu Spójności, obejmujące

monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ocenę”. Unormowania te mają na celu

zwiększenie skuteczności pomocy finansowej płynącej z funduszy strukturalnych,

wspomaganie jakości i efektywności podejmowanych działań oraz zapobieganie lub

korygowanie nieprawidłowości.

Przebieg, sposób i efekty realizacji Planu podlegają monitorowaniu, za które

odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Składa on

wniosek do Prezesa Rady Ministrów, który w drodze zarządzenia powołuje Komitet

Monitorujący Plan o bardzo rozbudowanym składzie. Tworzą go, ze strony

rządowej, po jednym przedstawicielu instytucji zarządzających programami

operacyjnymi, właściwych ministrów ze względu na rodzaj działalności objętej

Planem, instytucji płatniczej, Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej, Prezesa

Głównego Urzędu Statystycznego, krajowych jednostek monitorująco - kontrolnych

poszczególnych funduszy strukturalnych. Ze strony samorządowej w skład Komitetu

wchodzą marszałkowie województw albo ich przedstawiciele oraz przedstawiciele

ogólnopolskich organizacji. Ponadto tworzą go przedstawiciele partnerów

społecznych i gospodarczych np. wskazani przez Radę Działalności PoŜytku

Publicznego lub Radę Główną Szkolnictwa WyŜszego. Komitet ma kompetencje

opiniodawcze, rozpatruje i zatwierdza sprawozdania roczne i końcowe, monitoruje

przebieg, ocenia efektywność i skuteczność realizacji Planu, moŜe równieŜ zgłaszać

ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego propozycje zmian w ramach

21

programów operacyjnych, a takŜe przesunięcia środków miedzy programami i

priorytetami w ramach Planu. Struktura monitorowania jest wielostopniowa a

odpowiednie komitety monitorujące powoływane są, w drodze zarządzeń, przez

określone w Ustawie organy dla regionalnych, sektorowych oraz innych programów

operacyjnych, strategii wykorzystania Funduszu Spójności, a takŜe kontraktów

wojewódzkich.

Podczas realizacji kontraktów wojewódzkich, programów operacyjnych i

nadającego im wspólne ramy Narodowego Planu Rozwoju sporządza się okresowe

(tylko dla programów i kontraktów) oraz roczne i końcowe sprawozdania. Zgodnie

z art.47 Ustawy o NPR sprawozdania te sporządza:

minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego - w odniesieniu do

Planu;

wojewoda - w odniesieniu do kontraktu;

instytucja zarządzająca - w odniesieniu do programu;

instytucja pośrednicząca - w odniesieniu do priorytetu albo działania;

instytucja wdraŜająca - w odniesieniu do działania

beneficjent - w odniesieniu do projektu

Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego sporządza do dnia 30 czerwca

roku następującego po zakończeniu realizacji Narodowego Planu Rozwoju, na

podstawie otrzymywanych od instytucji zarządzających sprawozdań końcowych z

realizacji programów oraz kontraktów, sprawozdanie końcowe z realizacji Planu i

przedkłada je Radzie Ministrów. Rada Ministrów przyjmuje sprawozdanie końcowe

z realizacji Planu w drodze uchwały, a następnie Prezes Rady Ministrów przedstawia

je Sejmowi.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju reguluje takŜe zagadnienia kontroli i

oceny prawidłowej realizacji Planu. Postanowienia te oznaczają, Ŝe zgodnie z art.38

rozporządzenia 1260/1999 „państwa członkowskie biorą w pierwszej instancji

odpowiedzialność za finansową kontrolę pomocy”. Z kolei art.40 niniejszego

rozporządzenia stanowi, iŜ „w celu ustalenia jej skuteczności, strukturalna pomoc

Wspólnoty jest przedmiotem oceny ex - ante, oceny w połowie okresu

programowania oraz oceny ex - post, które mają na celu oszacowanie jej

oddziaływania w odniesieniu do celów określonych w art.1 [trzech celów

priorytetowych - przyp.m.w.] oraz analizę jej wpływu na szczególne problemy

strukturalne”. Zgodnie z powyŜszymi wytycznymi art.57 Ustawy o NPR stanowi, iŜ

22

efektywność i skuteczność realizacji Planu, programów oraz kontraktów podlegają

ocenie:

1) szacunkowej - przed rozpoczęciem realizacji;

2) w połowie okresu realizacji;

3) pełnej - po zakończeniu realizacji.

Organami właściwymi w tej materii są minister właściwy do spraw rozwoju

regionalnego w przypadku Planu, instytucje zarządzające w przypadku programów

oraz właściwy zarząd województwa w przypadku kontraktu.

Ustawa o NPR jest pierwszą, uwzględniającą w pełni rozwiązania unijne,

Ustawą normującą wdraŜanie europejskiej polityki regionalnej na terenie polskich

województw. Wejście w Ŝycie niniejszej Ustawy zapoczątkowało w Polsce budowę

odpowiedniego, a jednocześnie jak najbardziej efektywnego modelu prawno -

instytucjonalno - finansowego wdraŜania polityki rozwoju regionalnego, która jest

integralną częścią polityki społeczno - gospodarczej kraju. W niniejszym rozdziale

celowo pominęłam lub jedynie zasygnalizowałam zagadnienia związane

bezpośrednio z regionalnymi programami operacyjnymi. Problematykę tę zamierzam

szczegółowo omówić w dalszych rozdziałach pracy na podstawie Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006, który jest obecnie

jedynym programem o charakterze ściśle regionalnym realizującym Narodowy Plan

Rozwoju 2004 - 2006.

23

Wykres 1. ZPORR jako element programowania EFRR i EFS, Źródło: Rozporządzenie Ministra

Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745

24

Rozdział 2. ZPORR - charakterystyka programu.

2.1 ZPORR - podstawa prawna i charakter prawny.

Zgodnie z treścią art.8 Ustawy o NPR w celu realizacji Narodowego Planu

Rozwoju tworzy się:

sektorowe programy operacyjne

regionalne programy operacyjne

inne programy operacyjne

strategię wykorzystania Funduszu Spójności

Programy powyŜsze są finansowane z publicznych środków krajowych lub

publicznych środków wspólnotowych. Mogą być takŜe współfinansowane ze

środków prywatnych. Art.2 pkt.12 Ustawy o NPR definiuje regionalny program

operacyjny jako dokument słuŜący realizacji Narodowego Planu Rozwoju,

składający się ze spójnego zestawienia priorytetów operacyjnych i działań,

odnoszący się do województwa albo województw, przygotowany przez zarząd

województwa albo zarządy województw działające w porozumieniu.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, po

akcesji Polski do Unii Europejskiej, jednym z siedmiu programów operacyjnych,

które posłuŜą do realizacji Narodowego Planu Rozwoju i Podstaw Wsparcia

Wspólnoty w latach 2004 - 2006, pierwszym i zarazem jedynym o charakterze

ściśle regionalnym. Pozostałe przybierają postać sektorowych programów

operacyjnych o specyfice branŜowej. Są nimi:

Sektorowy Program Operacyjny (SPO) „Wzrost konkurencyjności

przedsiębiorstw”

SPO „Rozwój zasobów ludzkich”

SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz

rozwój obszarów wiejskich”

SPO „Rybołówstwo i przetwórstwo ryb”

SPO „Transport”

Program Operacyjny „Pomoc techniczna”

Obejmuje on swym zasięgiem terytorium całego kraju, poniewaŜ, jak wcześniej

wspomniałam, wszystkie polskie województwa kwalifikują się do pomocy

25

finansowej z funduszy strukturalnych objętej pierwszym celem priorytetowym.

Oznacza to, iŜ na obszarze całego kraju poziom PKB na jednego mieszkańca jest

niŜszy od 75% średniej wspólnotowej.

Podstawę prawną przyjęcia ZPORR stanowi art.17 ust.5 Ustawy o NPR.

Stanowi on, iŜ „właściwy minister, w porozumieniu z ministrem właściwym do

spraw rozwoju regionalnego, przyjmuje, w drodze rozporządzenia, programy, o

których mowa w art.8 ust.1 pkt.1-3, współfinansowane z publicznych środków

wspólnotowych”. Zgodnie z nim Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju

Regionalnego został przyjęty w formie Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy

z dnia 1 lipca 2004 r.³¹. Minister Gospodarki i Pracy kierował działem administracji

rządowej rozwój regionalny na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z

11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki

i Pracy³².

ZPORR został przygotowany z zachowaniem wymogów proceduralnych i

zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi znajdującymi się w art.18 par.1 i 2

wspomnianego juŜ wcześniej rozporządzenia 1260/1999. Artykuł ten stanowi, iŜ

„pomoc objęta Wspólnotowymi Ramami Wsparcia (Podstawami Wsparcia

Wspólnoty) jest, co do zasady, dostarczana w formie zintegrowanego programu

operacyjnego dla regionu”. Podstawy Wsparcia Wspólnoty (Community Support

Framework) są, w myśl art.9 lit.d rozporządzenia 1260/1999, definiowane jako

„dokument zatwierdzony przez Komisję, w porozumieniu z zainteresowanym

Państwem Członkowskim, po dokonaniu oceny planu przedłoŜonego przez Państwo

Członkowskie (...). Dokument ten jest podzielony na priorytety i wykonywany za

pomocą jednego lub kilku programów operacyjnych”. Obecne Podstawy Wsparcia

Wspólnoty zostały uzgodnione między Komisją Europejską i rządem polskim pod

koniec roku 2003, a przygotowane zostały na podstawie Narodowego Planu Rozwoju

na lata 2004 - 2006. Podstawy Wsparcia Wspólnoty zgodnie z art.17 ust.1

rozporządzenia 1260/1999 „umoŜliwiają koordynację całej strukturalnej pomocy

Wspólnoty w danym regionie”.

Program operacyjny (operational programme), zgodnie z brzmieniem art.9

lit.f rozporządzenia 1260/1999, rozumiany jest jako „dokument zatwierdzony przez

31 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR

2004 - 2006, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745

32 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego

zakresu działania Ministra Gospodarki i Pracy, Dz. U 2004 nr 134 poz. 1428

26

Komisję w celu wykonania Wspólnotowych Ram Wsparcia i składający się z

jednolitego zestawienia priorytetów, zawierającego środki wieloletnie, które mogą

być wykonywane poprzez jeden lub kilka funduszy, jeden lub kilka innych

istniejących instrumentów finansowych oraz Europejski Bank Inwestycyjny.

Zintegrowany program operacyjny oznacza program operacyjny finansowany przez

więcej niŜ jeden fundusz”. W myśl powyŜszej definicji ZPORR jest finansowany z

dwóch funduszy strukturalnych, o czym będzie mowa niŜej.

Niezbędne elementy treści programu operacyjnego zawiera przytaczany

juŜ wcześniej art.18 par.2 rozporządzenia 1260/1999. Są nimi:

priorytety programu

ocena przewidywanego działania, tzw. ocena ex - ante

skrócony opis działań, za pomocą których mają być wdraŜane

priorytety wraz z informacją czy wsparcie w ramach określonego

działania będzie pomocą publiczną stosownie do art.87 TWE

indykatywny plan finansowy

przepisy dotyczące wykonywania programu operacyjnego

(wyznaczenia instytucji zarządzającej, monitorowania, oceny i

kontroli)

Adekwatnie do powyŜszych wytycznych brzmi art.9 Ustawy o NPR, który stanowi,

Ŝe regionalne i sektorowe programy operacyjne obejmują okres realizacji Planu i

zawierają:

diagnozę sytuacji społeczno - gospodarczej sektora bądź

województwa, którego dotyczą, z uwzględnieniem zróŜnicowań

przestrzennych

cel główny i cele szczegółowe zgodne z celami określonymi w Planie

priorytety operacyjne i działania

szacunkowy plan finansowy w podziale na priorytety operacyjne

system realizacji

Komisja Europejska ocenia program operacyjny przedłoŜony przez Państwo

Członkowskie pod kątem jego zgodności z celami odpowiadającymi Wspólnotowym

Ramom Wsparcia (Podstawom Wsparcia Wspólnoty) oraz innymi politykami

Wspólnoty np. polityką konkurencji, a więc swoiście rozumianej jego legalności. Po

zatwierdzeniu przez Komisję Europejską w formie decyzji programu operacyjnego

Państwo Członkowskie lub instytucja zarządzająca przygotowuje tzw. uzupełnienie

27

programu (programme complement), które jest następnie przesyłane Komisji w

celach informacyjnych. Zgodnie z treścią art.11 Ustawy o NPR uzupełnienie

programu uszczegóławia system realizacji programu. Na jego podstawie dokonuje

się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z

beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdraŜającą lub działającą w

imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. Stan wdraŜania

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na koniec roku

2005 pragnę zaprezentować w rozdziale trzecim niniejszej pracy.

2.2 Cel strategiczny oraz priorytety ZPORR.

ZPORR jest bezsprzecznie finansowym instrumentem realizacji Narodowego

Planu Rozwoju na lata 2004 - 2006. Wraz z sześcioma sektorowymi programami

operacyjnymi stanowi jego rozwinięcie w skali ogólnokrajowej. „Polityka regionalna

państwa w kontekście realizacji Narodowego Planu Rozwoju musi zmierzać do

osiągnięcia wyznaczonych celów stawianych przed całą gospodarką polską w

perspektywie akcesji Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z celami europejskiej

polityki spójności społeczno - gospodarczej na pierwszy plan wysuwa się problem

zróŜnicowania poziomu rozwoju gospodarczego i budowy siły konkurencyjnej

polskich regionów w stosunku do regionów europejskich a więc oddziaływanie w

pierwszym rzędzie na wzrost i maksymalizację wzrostu gospodarczego”³³.

Cel strategiczny ZPORR formułowany z tej perspektywy przedstawia się

następująco - jest nim: Tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów

oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby

sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności

ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską. Cel ten

został sformułowany w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2001 -

2006 i jest podstawą prowadzenia i koordynacji w tym okresie wszystkich działań

podejmowanych w ramach polityki rozwoju regionalnego oraz w ramach

Narodowego Planu Rozwoju 2004 - 2006. Zasadniczy cel ZPORR koresponduje

bezpośrednio ze strategicznym celem NPR 2004 - 2006, którym jest: Rozwijanie

33 ZPORR, s.67

28

konkurencyjnej gospodarki, zdolnej do długofalowego harmonijnego rozwoju,

zapewniającej wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej, ekonomicznej i

przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym³⁴. Cele

cząstkowe NPR mają być osiągnięte poprzez realizację pięciu osi rozwojowych

wypełnionych licznymi programami operacyjnymi³⁵. Kierunki rozwoju (osie

rozwoju) Narodowego Planu Rozwoju 2004 - 2006 przedstawiają się następująco:

I. Wspieranie konkurencyjności przedsiębiorstw.

II. Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia.

III. Tworzenie warunków zwiększania poziomu inwestycji, promowanie

zrównowaŜonego rozwoju i spójności przestrzennej.

IV. Przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój

obszarów wiejskich.

V. Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie

marginalizacji niektórych obszarów.

Instrumentem realizacji piątej osi rozwojowej słuŜy Zintegrowany Program

Operacyjny Rozwoju Regionalnego, co potwierdza jego `wykonawczy' charakter

wobec NPR 2004 - 2006.

Wybory strategiczne ZPORR zostały dokonane w oparciu o priorytety

wskazane w NSRR 2001 - 2006. „Rozwiązanie takie pozwala na zachowanie pełnej

komplementarności działań prowadzonych w ramach krajowej polityki rozwoju

regionalnego i polityki spójności społeczno - gospodarczej UE”³⁶.

Kolejnym istotnym zagadnieniem są ramy programowe Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z definicją ustawową

regionalny program operacyjny składa się ze spójnego zestawienia priorytetów

operacyjnych i działań. Ramy programowe ZPORR zostały określone we współpracy

z samorządami województw, natomiast jego realizacja będzie podporządkowana

zasadom polityki spójności społeczno - gospodarczej UE oraz wymogom

wynikającym z prawa polskiego.

W ramach ZPORR zostały wyszczególnione cztery priorytety, z których

kaŜdy jest skoncentrowany na określonych działaniach:

34 NPR 2004 - 2006, s. 63

35 Z. Brodecki, Regiony, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 254

36 ZPORR, s. 91

29

priorytet I - Rozbudowa i modernizacja infrastruktury słuŜącej

wzmacnianiu konkurencyjności regionów

priorytet II - Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach

priorytet III - Rozwój lokalny

priorytet IV - Pomoc techniczna

Nie sposób omówić w niniejszej pracy poszczególnych priorytetów oraz wskazanych

w ich ramach działań i projektów. Nie jest to równieŜ celem pracy, gdyŜ omówienie

takie koncentrowałoby się na aspektach ekonomicznych oraz socjologicznych

wdraŜania ZPORR. Natomiast ciekawym zagadnieniem związanym bezpośrednio z

wdraŜaniem poszczególnych priorytetów jest zakwalifikowanie (lub nie) udzielanego

w ramach nich wsparcia finansowego jako pomocy publicznej w myśl art.87 - 89

TWE. Zgodność reguł konkurencji z wymogami wspólnotowych aktów prawnych

zapewnia Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej³⁷. I

tak np. w zakresie priorytetu I w ramach Działania 1.2 - Infrastruktura ochrony

środowiska, projekty wspierające ochronę powietrza oraz obszar pozyskiwania

odnawialnych źródeł energii będą notyfikowane do Komisji Europejskiej. Podobnie

Działanie 1.4 - Rozwój turystyki i kultury będzie w całości notyfikowane do KE. Za

kilkoma wyjątkami w ramach priorytetu II oraz III pozostałe projekty wdraŜane w

ramach ZPORR nie podlegają przepisom regulującym kwestie pomocy publicznej.

W Działaniach w ramach ZPORR, w których występuje pomoc publiczna jej

maksymalna regionalna wielkość musi być, zgodnie z brzmieniem art.10 powyŜszej

Ustawy, zgodna z wartością wynikającą z regionalnej mapy pomocy dla Polski³⁸.

2.3 Finansowanie ZPORR.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest programem

finansowanym z dwóch funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu

Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego. W jego

realizację w latach 2004 - 2006 zgodnie z zasadą N+2 zostało zaangaŜowanych

ponad 4 mld euro środków publicznych, w tym blisko 2,5 mld euro z EFRR oraz 438

37 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej,

Dz. U 2004 nr 123 poz. 1291

38 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy

regionalnej, Dz. U 2004 nr 200 poz. 2050

30

mln euro z EFS. Dodatkowo na realizację działań rozwojowych ze strony

publicznych środków krajowych zaangaŜowanych zostało 346 mln euro z budŜetu

państwa i 769 mln euro z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego. Poziom

współfinansowania ze środków wspólnotowych sięgnie 72%, co jest zgodne z

zasadą dodatkowości sformułowaną w art.11 rozporządzenia 1260/1999. W myśl

powyŜszej zasady „w celu osiągnięcia faktycznego oddziaływania gospodarczego,

środki przyznane z funduszy strukturalnych nie mogą zastępować publicznych lub

innych, równowaŜnych wydatków strukturalnych państwa członkowskiego”. Obok

środków publicznych w realizacji ZPORR będą uczestniczyły takŜe środki prywatne.

Łączna wartość niezbędnego wkładu własnego ze strony podmiotów prywatnych

szacowana jest na blisko 146, 2 mln euro.

Warto wspomnieć, iŜ zasada N+2 oznacza, Ŝe środki finansowe z ostatniej

rocznej alokacji z roku 2006 będą mogły być wykorzystane do końca 2008 roku.

Zatem środki zarezerwowane w budŜecie UE na dany rok powinny zostać wypłacone

beneficjentowi pomocy w ciągu dwóch lat następujących po roku dokonania

zobowiązania.

W układzie poszczególnych priorytetów ZPORR środki z zasobów funduszy

strukturalnych zostaną rozdysponowane w następujący sposób:

priorytet I - 59, 4% całości środków

priorytet II - 14, 8% całości środków

priorytet III - 24, 5% całości środków

priorytet IV - 1, 3% całości środków

Środki ZPORR podzielone są na alokacje wojewódzkie, a podziału dokonuje

się według algorytmu zastosowanego wcześniej w pracach nad Narodową Strategią

Rozwoju Regionalnego 2001 - 2006, uwzględniając trzy podstawowe kryteria:

poziom zatrudnienia, wielkość PKB oraz stopę bezrobocia. Poziom wsparcia dla

regionu w ramach poszczególnych działań ma charakter indykatywny i nie jest stały

w całym okresie programowania. MoŜe być on zmieniony tak by absorpcja środków

z funduszy strukturalnych była jak największa.

31

Tabela 1. Indykatywna tabela finansowa dla ZPORR w podziale na priorytety i lata w euro w cenach

bieŜących, Źródło: ZPORR, s. 135

32

2.4 System wdraŜania ZPORR - kompetencje instytucji zaangaŜowanych w

zarządzanie Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego.

Kolejną a jednocześnie jedną z najciekawszych kwestii jest system

zarządzania i wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego.

Zasady wdraŜania ZPORR opierają się na regulacjach dotyczących funduszy

strukturalnych UE oraz na krajowych regulacjach dotyczących finansów

publicznych, pomocy publicznej i podziału odpowiedzialności w prowadzeniu i

realizacji polityki regionalnej pomiędzy rządem, a samorządami terytorialnymi³⁹.

Rada Ministrów ponosi odpowiedzialność za całość zobowiązań zawartych w

Podstawach Wsparcia Wspólnoty oraz ich poprawne i efektywne wdroŜenie.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego został

przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy we współpracy z samorządami

województw. Jest on zarządzany na poziomie krajowym, natomiast wdraŜany w

systemie zdecentralizowanym na poziomie wojewódzkim (regionalnym).

Instytucją Zarządzającą Zintegrowanym Programem Operacyjnym

Rozwoju Regionalnego było do dnia 31 października 2005 roku Ministerstwo

Gospodarki i Pracy. Z tym dniem zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

31 października 2005 roku w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju

Regionalnego⁴⁰ utworzono Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, które zapewnia

obsługę ministra rozwoju regionalnego. Minister ten w myśl Rozporządzenia Prezesa

Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie szczegółowego zakresu

działania Ministra Rozwoju Regionalnego⁴¹ kieruje działem rozwój regionalny i w

związku z powyŜszym przejął między innymi funkcję Instytucji Zarządzającej

ZPORR. Kluczowa rola Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jako Instytucji

Zarządzającej ZPORR jest zagadnieniem kontrowersyjnym z uwagi na

scentralizowany charakter. Instytucją Zarządzającą jest, zgodnie z definicją legalną

zawartą w art.2 pkt.5 Ustawy o NPR, „właściwy minister albo inny organ

administracji publicznej, odpowiedzialni za przygotowanie i nadzorowanie realizacji

39 Podręcznik procedur wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego,

Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005, s. 8

40 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie utworzenia

Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Dz. U 2005 nr 220 poz. 1882

41 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie

szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju Regionalnego.

33

programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii

wykorzystania Funduszu Spójności, albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których

mowa w przepisach Unii Europejskiej ustanawiających Fundusz Spójności i

ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych”. Powierzenie

funkcji Instytucji Zarządzającej ministrowi rozwoju regionalnego odpowiada treści

powyŜszej definicji legalnej, jest jednak dyskusyjne z uwagi na charakter polityki

regionalnej, która powinna być prowadzona w moŜliwie najbardziej

zdecentralizowanym układzie. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na

konieczność wzmocnienia roli samorządów województw poprzez powierzenie im

funkcji Instytucji Zarządzających Regionalnymi Programami Operacyjnymi w

nowym okresie programowania 2007 - 2013⁴². Niniejsze zagadnienie będzie

przedmiotem rozwaŜań rozdziału czwartego pracy.

Zgodnie z art.34 rozporządzenia 1260/1999 Instytucja Zarządzająca

odpowiedzialna jest za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdraŜania

programu operacyjnego. Ponadto do jej głównych zadań naleŜy równieŜ:

przewodniczenie Komitetowi Monitorującemu ZPORR

przygotowanie Uzupełnienia ZPORR

zagwarantowanie zgodności z politykami Wspólnoty operacji

podejmowanych na terenie województwa w kontekście stosowania

wspólnotowych zasad udzielania zamówień publicznych oraz

przekazywania o nich informacji

zapewnienie rzetelności uzasadniania wydatków finansowanych ze

środków UE

przygotowywanie rocznych i końcowych raportów na temat wdraŜania

ZPORR przekazywanych do zatwierdzenia Komitetowi

Monitorującemu ZPORR

przeprowadzenie we współpracy z Komisją Europejską oceny po

zakończeniu wdraŜania ZPORR (ocena ex - post)

zapewnienie przygotowania i wdroŜenia planu działań w zakresie

informacji i promocji ZPORR (Communication Action Plan for

Information and Publicity)

42 tak np. T.G Grosse w: Analiza moŜliwości wprowadzenia regionalnego systemu zarządzania

funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach 2007 - 2013, Instytut Spraw Publicznych,

Warszawa 2005, s. 121

34

Zgodnie z art.34 rozporządzenia 1260/1999 bez uszczerbku dla przepisów

niniejszego rozporządzenia, przy wypełnianiu swych zadań, Instytucja Zarządzająca

działa zgodnie z systemem instytucjonalnym, prawnym i finansowym danego

państwa członkowskiego. W związku z powyŜszym w kaŜdym z szesnastu

województw pod nadzorem Instytucji Zarządzającej działają Instytucje

Pośredniczące - Urzędy Wojewódzkie oraz Instytucje uczestniczące w zarządzaniu

komponentem regionalnym ZPORR - Urzędy Marszałkowskie.

Instytucją Pośredniczącą jest, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art.2

pkt.3 Ustawy o NPR „instytucja, do której Instytucja Zarządzająca deleguje część

funkcji związanych z zarządzaniem, kontrolą i monitorowaniem programu

operacyjnego albo strategii wykorzystania Funduszu Spójności, odnoszącą się do

priorytetu operacyjnego, działania albo projektu”. Instytucja Pośrednicząca

występuje w znaczeniu, które nadaje jej art.2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr

438/2001 z dnia 2 marca 2001 r.⁴³. Artykuł ten stanowi, iŜ „dla celów niniejszego

rozporządzenia organy pośrednie („intermediate body”) oznaczają wszystkie organy

lub słuŜby publiczne albo prywatne podlegające instytucjom zarządzającym i

płatniczym lub wykonujące zadania w ich imieniu w stosunku do beneficjentów

końcowych (...)”. Instytucje Pośredniczące działają w kaŜdym z szesnastu

województw. Funkcję tą powierzono Urzędom Wojewódzkim. Instytucja

Pośrednicząca jest odpowiedzialna między innymi za:

podpisywanie (przez Wojewodę lub upowaŜnionego przedstawiciela)

umów o przyznanie dofinansowania z funduszy strukturalnych z

beneficjentami końcowymi oraz z Instytucjami WdraŜającymi

przewodniczenie (przez Wojewodę

lub upowaŜnionego

przedstawiciela) Podkomitetowi Monitorującemu wdraŜanie ZPORR w

województwie

zagwarantowanie zgodności z politykami Wspólnoty operacji

podejmowanych na terenie województwa w kontekście stosowania

wspólnotowych zasad udzielania zamówień publicznych oraz

przekazywania o nich informacji

43 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe

zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów

kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych.

35

przygotowywanie we współpracy z Urzędem Marszałkowskim

rocznych raportów z wdraŜania ZPORR w danym województwie

przygotowanie we współpracy z Urzędem Marszałkowskim raportu z

wdraŜania ZPORR w danym województwie na zakończenie programu i

po akceptacji właściwego Podkomitetu Monitorującego, przekazanie do

Instytucji Zarządzającej ZPORR

obsługę kont ZPORR na poziomie wojewódzkim, na których

gromadzone są środki EFRR i EFS dla ZPORR

Pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Pośredniczącą zawarte jest, na mocy

art.19 Ustawy o NPR, porozumienie określające odpowiedzialność Instytucji

Pośredniczącej wynikającą z przekazania powyŜej wymienionych zadań.

Przekazanie czynności zarządczych, kontrolnych i monitorujących Instytucjom

Pośredniczącym przez Instytucję Zarządzającą nie zwalnia jej z pełnej

odpowiedzialności za efektywność, odpowiednie zarządzanie i wdraŜanie ZPORR.

Pomimo scentralizowanego systemu zarządzania ZPORR nastąpi

decentralizacja na poziom regionalny zadań w zakresie jego wdraŜania zgodnie z

prawnie określonymi kompetencjami podmiotów władzy publicznej unormowanymi

między innymi w Ustawie o samorządzie województwa. Pozwoli to przygotować się

władzom regionalnym do przejęcia pełnej odpowiedzialności za programowanie,

zarządzanie oraz realizację celów regionalnych programów operacyjnych w myśl

zasady subsydiarności po roku 2006, o czym będzie mowa w rozdziale czwartym

niniejszej pracy.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, o czym juŜ

wcześniej wspomniałam, wdraŜany na poziomie regionalnym (wojewódzkim).

Instytucją uczestniczącą w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR są

Urzędy Marszałkowskie poszczególnych województw. Urząd Marszałkowski

zapewnia obsługę administracyjną zarządu województwa z marszałkiem na czele.

Zgodnie z brzmieniem art.45 ust.1 Ustawy o samorządzie województwa „zarząd

województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu

marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub

wojewódzkich osób prawnych”. Ponadto w myśl art.43 ust 1 powyŜszej ustawy

„marszałek województwa organizuje pracę zarządu województwa i urzędu

marszałkowskiego (...)”. A takŜe, o czym mowa w ust.3 niniejszego artykułu

„marszałek województwa jest kierownikiem urzędu marszałkowskiego (...)”. Zarząd

36

województwa wraz ze stojącym na jego czele marszałkiem jest, o czym była juŜ

mowa wyŜej, organem samorządu województwa odpowiedzialnym między innymi

za kreowanie polityki regionalnej w województwie.

Instytucja uczestnicząca w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR

nie posiada szczególnie istotnych kompetencji, co świadczy, niestety, w duŜym

stopniu o niedostatecznej sile samorządowej polityki regionalnej. Do jej głównych

uprawnień naleŜy:

przyjmowanie od beneficjentow, czyli projektodawców, wniosków

dotyczących potencjalnych projektów, które mogą być zrealizowane

w danym województwie ze środków EFRR w ramach ZPORR

przekazywanie listy rankingowej kwalifikujących się projektów,

rekomendowanej przez Regionalny Komitet Sterujący, Instytucji

Pośredniczącej

pełnienie funkcji informacyjno - promocyjno - sprawozdawczej

wobec społeczeństwa

Natomiast zarząd województwa odgrywa istotną rolę w procedurze wyboru

projektów, o czym będzie mowa niŜej.

Kolejnym spośród licznych organów uczestniczących we wdraŜaniu ZPORR

jest Regionalny Komitet Sterujący (RKS) ZPORR. Powołanych zostało 16

Regionalnych Komitetów Sterujących dla poszczególnych komponentów

regionalnych ZPORR. Wyjątkiem jest Działanie 1.6 - Rozwój transportu

publicznego w aglomeracjach, dla którego ówczesny Minister Gospodarki i Pracy

powołał Krajowy Komitet Sterujący. RKS jest powoływany przez zarząd

województwa w drodze uchwały. Przewodniczy mu marszałek województwa.

Funkcję zastępcy pełni z urzędu wojewoda. W skład Regionalnego Komitetu

Sterującego wchodzą:

marszałek województwa albo jego przedstawiciel - jako

przewodniczący

wojewoda albo jego przedstawiciel

przedstawiciele instytucji zarządzających programami objętymi

kontraktem

przedstawiciele ministrów właściwych ze względu na rodzaj

działalności objętej programem, nie będących instytucjami

zarządzającymi

37

przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego reprezentujący

gminy, powiaty i miasta będące siedzibami wojewodów z danego

województwa

przedstawiciele partnerów społecznych i gospodarczych z danego

województwa

Regionalny Komitet Sterujący opiniuje i rekomenduje zarządowi województwa listy

rankingowe projektów kwalifikujących się do wsparcia z funduszy strukturalnych

uwzględniając skalę i trwałość korzyści społecznych, gospodarczych i

przestrzennych oraz efektywność wykorzystania środków finansowych (w myśl

art.11 ust.3 pkt.2 Ustawy o NPR). RKS dokonuje równieŜ oceny projektów

ubiegających się o dofinansowanie ze środków funduszy strukturalnych w

przypadku, gdy beneficjentem jest Instytucja WdraŜająca. Ponadto rekomenduje on

zarządowi województwa Plany Ramowe sporządzone przez Instytucje WdraŜające

Priorytet II oraz Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa.

Warto zauwaŜyć, iŜ RKS nie posiada umocowania w rozporządzeniu

1260/1999. Jego funkcje oraz kompetencje zostały zawarte i skonkretyzowane w

treści Ustawy o NPR oraz w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju

Regionalnego. Co waŜne i ciekawe, Regionalny Komitet Sterujący dla komponentów

regionalnych ZPORR odpowiada unormowaniom art.23 ust.8 Ustawy o NPR, a nie

art.23 ust.3. Jest on zatem, zgodnie z treścią niniejszej ustawy, regionalnym

komitetem sterującym zapewniającym właściwą realizację kontraktu

wojewódzkiego. Powołanie niniejszej instytucji wzbudza dyskusje⁴⁴, gdyŜ na terenie

kaŜdego z województw działa obecnie Regionalny Komitet Sterujący pod

przewodnictwem marszałka województwa oraz Podkomitet Monitorujący

Komponent Regionalny ZPORR, z wojewodą jako przewodniczącym. Jest to pod

wieloma względami kopiowanie struktur organizacyjnych, które wydłuŜa procedury

wyboru i realizacji projektów.

Merytorycznej oceny projektów dokonuje Panel Ekspertów zatwierdzany

przez Instytucję Zarządzającą ZPORR. Działa on jednak tylko w zakresie

Priorytetów I i III współfinansowanych ze środków EFRR (z wyłączeniem Działania

3.4 Mikroprzedsiębiorstwa). Ponadto przygotowuje on listę rankingową projektów

44 tak np. T.G. Grosse, Ocena stanu przygotowania administracji regionalnej do udziały we

wdraŜaniu i zarządzaniu Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalnego, w: Studia

regionalne i lokalne nr 1 (15)/2004, s. 22

38

kwalifikujących się do dofinansowania, która przedkładana jest następnie

Regionalnemu Komitetowi Sterującemu. W zakresie Priorytetu II

współfinansowanego ze środków EFS oraz Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa

kompetencje Panelu Ekspertów posiada Komisja Oceny Projektów.

Następnie w ramach wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego

Rozwoju Regionalnego oraz na podstawie przepisów Ustawy o NPR wyróŜnić

moŜna dwie kategorie podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy

finansowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego

Funduszu Społecznego. Są nimi:

1) Instytucje WdraŜające - w myśl definicji legalnej sformułowanej w art.2

pkt.4 Ustawy o NPR jest to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny

za realizacje Działania w ramach programu operacyjnego na podstawie

umowy z Instytucją Zarządzającą. Instytucje WdraŜające w ZPORR

występują w Priorytecie II „Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w

regionach” współfinansowanym z EFS oraz w Działaniu 3.4 -

Mikroprzedsiębiorstwa współfinansowanym z EFRR. Instytucjami tymi są w

kaŜdym z szesnastu województw: Wojewódzki Urząd Pracy, wyznaczona

Jednostka w Urzędzie Marszałkowskim oraz właściwe Agencje Rozwoju

Regionalnego

2) Beneficjenci - zgodnie z treścią art.2 pkt.1 Ustawy o NPR jest to osoba

fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca

osobowości prawnej, korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i

publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie

projektu albo decyzji, o której mowa w art.11 ust.7 Ustawy o NPR (w

przypadku, gdy beneficjentem jest Instytucja Zarządzająca albo Instytucja

Pośrednicząca). Beneficjenci uprawnieni do uzyskania wsparcia są

zróŜnicowani w zaleŜności od Działania. Główne kategorie beneficjentów to:

jednostki samorządu terytorialnego: gminy, powiaty, województwa

stowarzyszenia, związki i porozumienia jednostek samorządu

terytorialnego

podmioty wykonujące usługi publiczne, w których większość udziałów

lub akcji posiada gmina, powiat lub województw, w tym podmioty

wykonujące te usługi na mocy odrębnej umowy

39

podmioty wybrane w wyniku postępowania przeprowadzonego na

podstawie przepisów o zamówieniach publicznych wykonujące usługi

publiczne na podstawie umowy zawartej z jednostką samorządu

terytorialnego na świadczenie usług z zakresu ochrony środowiska

szkoły wyŜsze (publiczne oraz nie działające dla zysku)

szpitale, ośrodki zdrowia

regionalne organizacje turystyczne (non - profit), organizacje

pozarządowe (non - profit), stowarzyszenia, fundacje, kościoły i

związki wyznaniowe, instytucje kulturalne

jednostki badawczo - rozwojowe

mikroprzedsiębiorstwa

Dla projektów współfinansowanych ze środków EFRR w ramach Priorytetów I i III

ZPORR, beneficjent jest stroną umowy o przyznanie dofinansowania na realizację

projektu i odpowiada za:

realizację projektu i jej zakończenie w ustalonym terminie

zorganizowanie przetargu, gdy jest to wymów prawa wspólnotowego

albo krajowego oraz podpisanie umowy z wykonawcą projektu

monitorowanie wdraŜania projektu

Natomiast zgodnie z treścią ZPORR Instytucją WdraŜającą Działanie 3.4

Mikroprzedsiębiorstwa jest samorząd województwa, do którego kompetencji naleŜy:

przyjmowanie wniosków od potencjalnych beneficjentów

ocena formalna złoŜonych wniosków (kontrola zgodności z wymogami

ZPORR, Uzupełnienia ZPORR oraz umową pomiędzy Instytucją

WdraŜającą a Instytucją Pośredniczącą)

wybór projektów

podpisywanie umów z beneficjentami

monitorowanie wdraŜania poszczególnych projektów oraz

przygotowanie rocznego raportu monitoringowego na temat wdraŜania

projektu zawierającego ocenę oddziaływania

Kompetencje Instytucji WdraŜającej projekty współfinansowane z EFS nie są

całkowicie toŜsame z tymi, które posiada Instytucja WdraŜająca Działanie 3.4

Mikroprzedsiębiorstwa. Obejmują one:

organizację naboru wniosków

ocenę i wybór projektów w oparciu o opinię KOP

40

podpisywanie umów z beneficjentami

monitorowanie wdraŜania poszczególnych projektów

coroczne przygotowywanie Planu Ramowego

przedkładanie Planu Ramowego do zarekomendowania RKS, a

następnie wraz z rekomendacją zarządowi województwa

podpisywanie umów z Instytucją Pośredniczącą

przygotowywanie rocznego raportu z wdraŜania działania, łącznie z

oceną oddziaływania projektów realizowanych w ramach działania

Jak wynika z powyŜszego przedstawienia zadań oraz kompetencji organów i

instytucji model instytucjonalny wdraŜania Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest bardzo rozbudowany. Fakt ten

wzbudza liczne dyskusje zwłaszcza na tle stosunkowo niskiej efektywności

wdraŜania, świadczącej o tym, iŜ skuteczne i przede wszystkim szybkie uzyskanie

środków finansowych z funduszy strukturalnych jest bardzo utrudnione.

Z dokonanej powyŜej analizy przepisów Ustawy o NPR oraz treści

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego wynika potrzeba

niezwykle waŜnej koordynacji i zsynchronizowania ustawowo określonych zadań

organów właściwych z faktycznie podejmowanymi przez nie czynnościami. Z uwagi

na to, iŜ praktyczne aspekty prowadzenia polityki rozwoju regionalnego w Polsce są,

zwłaszcza w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej, niezwykle istotne i

kluczowe dla budowania jak najbardziej efektywnego modelu jej wdraŜania, pragnę

poświęcić temu zagadnieniu rozdział trzeci niniejszej pracy.

2.5 Wybór projektów w ramach ZPORR.

Zasadne jest jednak wcześniejsze rozwaŜenie kilku trybów wyboru

projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma art.26 Ustawy o NPR.

Zgodnie z nim podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektów w ramach

sektorowych, regionalnych lub tzw. innych programów operacyjnych z publicznych

środków wspólnotowych musi złoŜyć wniosek do Instytucji Zarządzającej, Instytucji

WdraŜającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym

w tych programach. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach

41

regionalnych programów operacyjnych (obecnie ZPORR) przyznaje, zgodnie z

systemem realizacji określonego programu Instytucja Zarządzająca albo Instytucja

Pośrednicząca albo Instytucja WdraŜająca, po uzyskaniu rekomendacji Regionalnego

Komitetu Sterującego. Warunki dofinansowania określa umowa o dofinansowanie

projektu zawarta z beneficjentami przez Instytucję Zarządzającą programem,

Instytucję WdraŜającą lub działającą w imieniu Instytucji Zarządzającej Instytucję

Pośredniczącą albo decyzja, o której stanowi art.11 ust.7 Ustawy o NPR. Sytuacja

ostatnia ma miejsce, gdy Instytucja Zarządzająca albo Instytucja Pośrednicząca jest

jednocześnie beneficjentem. Podstawą dofinansowania jest wówczas decyzja

podjęta odpowiednio przez ministra rozwoju regionalnego albo wojewodę

danego województwa. W myśl art.27 Ustawy o NPR dofinansowanie projektów z

publicznych środków wspólnotowych polega na zwrocie wyszczególnionej w

umowie albo decyzji części wydatków poniesionych przez beneficjenta lub wypłacie

premii.

W ramach ZPORR wyróŜnić moŜemy trzy główne procedury oceny i

wyboru projektów, z dwoma modyfikacjami dla Działania 1.6 Rozwój transportu

publicznego w aglomeracjach oraz Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa. W

niniejszej pracy chciałabym szczegółowo przeanalizować procedurę I właściwą dla

projektów współfinansowanych z EFRR (z wyłączeniem Działania 3.4

Mikroprzedsiębiorstwa oraz Działania 1.6 Rozwój transportu publicznego w

aglomeracjach). W zakresie pozostałych procedur wskaŜę ogólnie kluczowe dla nich

rozwiązania. Istotną kwestią jest, iŜ do postępowania w sprawie oceny i wyboru

projektów nie stosuje się Ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego⁴⁵.

PROCEDURA I. Wybór projektów współfinansowanych z EFRR (tzw. projekty

infrastrukturalne - Priorytet I i III, z wyłączeniem Działania 1.6 Rozwój

transportu publicznego w aglomeracjach i Działania 3.4

Mikroprzedsiębiorstwa).

We wdraŜaniu projektów współfinansowanych z EFRR biorą udział

następujące podmioty:

Beneficjent

45 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Dz. U 2000 nr 98 poz.

1071 ze zm., dalej KPA

42

Urząd Marszałkowski

Regionalny Komitet Sterujący

Panel Ekspertów

Instytucja Pośrednicząca

Ogłoszenia o naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z

EFRR są publikowane przez właściwą jednostkę Urzędu Marszałkowskiego w prasie

regionalnej, na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego oraz na stronie

internetowej www.zporr.gov.pl. Ponadto na stronie internetowej Urzędu

Marszałkowskiego powinien być zamieszczony orientacyjny harmonogram

konkursów na dany rok - aktualizacja harmonogramu powinna następować

minimum 30 dni przed przewidywaną datą zakończenia najbliŜszego konkursu.

Tryb składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach

ZPORR określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy dnia 10 listopada

2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji

projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego 2004 - 2006⁴⁶. Data wpływu wniosku liczona jest od terminu

dostarczenia go do właściwej jednostki do spraw wyboru projektów wyodrębnionej

w strukturze organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego (data stempla jednostki).

Jednostka do spraw wyboru projektów przyjmuje i rejestruje wnioski zgłoszone

przez wnioskodawców.

Procedura rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu przez

poszczególne instytucje składa się z trzech etapów:

1) Ocena projektów - projekty są składane w wyznaczonej jednostce do spraw

wyboru projektów w Urzędzie Marszałkowskim. Jednostka ta dokonuje

oceny formalnej wniosków zgodnie z kryteriami formalnymi określonymi dla

danego Działania ZPORR w Uzupełnieniu ZPORR. Ocena formalna

wniosków powinna być przeprowadzana w terminie nie dłuŜszym niŜ 60 dni

roboczych⁴⁷od upłynięcia wyznaczonego terminu składania wniosków lub od

46 Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i

wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006, Dz. U 2004 nr 257 poz. 2575

47 Podręcznik procedur wdraŜania ZPORR posługuje się pojęciem dni roboczych, które nie naleŜy do

języka prawnego; jednak z uwagi na fakt, iŜ podczas procedury oceny i wyboru wniosków nie

stosujemy przepisów KPA, uwaŜam, Ŝe posługiwanie się powyŜszym pojęciem jest w tym przypadku

uzasadnione

43

daty złoŜenia kompletnego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (w

zaleŜności od wybranej formy konkursu). Konkursy mogą mieć formułę:

otwartą - czyli taką, w której nie jest sprecyzowany termin składania

wniosków i moŜna je składać do dnia wyczerpania alokacji

przeznaczonej na dane Działanie z puli wojewódzkiej

zamkniętą - z wyznaczeniem terminu, do którego naleŜy składać

wnioski oraz wielkością kwoty przewidzianej do rozdysponowania w

danym konkursie

Decyzję o ewentualnym przedłuŜeniu terminu oceny formalnej podejmuje

marszałek województwa. Następnie wnioski o dofinansowanie realizacji

projektu pozytywnie ocenione pod względem formalnym poddawane są

ocenie merytorycznej dokonywanej przez Panel Ekspertów. W trakcie oceny

merytorycznej, projektom przyznawane są punkty zgodnie z kryteriami

zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący ZPORR (o jego kompetencjach

będzie mowa niŜej). W efekcie sporządzana jest lista projektów ocenionych

wraz z listą rankingową projektów zakwalifikowanych do dofinansowania.

2) Wybór projektów - Regionalny Komitet Sterujący moŜe zmieniać miejsce

projektów na liście rankingowej zaleŜnie od ich zgodności ze strategią

rozwoju województwa oraz doniosłości dla tej strategii. RKS nie moŜe

usunąć wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z listy rankingowej

sporządzonej na podstawie oceny Panelu Ekspertów. Ustalona przez RKS

kolejność projektów odzwierciedla stopień waŜności danego projektu dla

rozwoju regionu (województwa). Uchwała Regionalnego Komitetu

Sterującego w przedmiocie kolejności projektów na liście rankingowej

przekazywana jest zarządowi województwa. Zarząd województwa dokonuje

wyboru projektów w drodze uchwały w oparciu o listę rankingową ustaloną

przez RKS. Zarząd województwa powinien podjąć uchwałę w terminie nie

dłuŜszym niŜ 10 dni roboczych od daty dokonania rekomendacji wyboru

projektów przez RKS. W projektach wybranych do realizacji termin jej

rozpoczęcia nie moŜe być określony później niŜ na 12 miesięcy od daty

zakończenia konkursu albo daty złoŜenia wniosku w konkursie otwartym.

Okres realizacji projektu nie powinien być dłuŜszy niŜ 2 lata od zakończenia

roku, w którym projekt został wybrany do realizacji przez zarząd

województwa. Uchwała zarządu województwa wraz z wybranymi projektami

44

przekazywana jest do Instytucji Pośredniczącej w terminie 7 dni roboczych

od podjęcia uchwały o wyborze projektów zakwalifikowanych do wsparcia.

3) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu - końcowym

etapem procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji

projektu jest podpisanie przez wojewodę umów z beneficjentami. Umowa

jest podpisywana przez wojewodę z beneficjentem w terminie nie dłuŜszym

niŜ 60 dni roboczych od daty przekazania uchwały zarządu województwa.

Beneficjent zleca realizację projektu w trybie przetargu, zgodnie z Ustawą z

dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych⁴⁸.

Beneficjent ma moŜliwość wniesienia odwołania od decyzji podjętych w

odniesieniu do złoŜonego przez niego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Odwołanie moŜe dotyczyć:

wyniku oceny formalnej

kwestii proceduralnych na kaŜdym etapie procedury oceny i wyboru

projektów

Wnioskodawca (beneficjent) w terminie 7 dni roboczych od daty otrzymania

wyników danego etapu procedury oceny i wyboru projektów ma prawo wnieść

odwołanie do jednostki do spraw wyboru projektów. Jednostka rozpatruje odwołanie

w terminie 21 dni roboczych od daty otrzymania odwołania. W przypadku uznania,

Ŝe odwołanie jest zasadne, jednostka włącza projekt ponownie do procedury oceny

projektów, o czym informuje beneficjenta. W przypadku podtrzymania decyzji o

odrzuceniu projektu jednostka przekazuje odwołanie wraz z uzasadnieniem do

Instytucji Zarządzającej. Instytucja Zarządzająca w terminie 21 dni roboczych od

daty otrzymania rozpatrzonego odwołania podejmuje ostateczną decyzję w sprawie,

która jest wiąŜąca.

Wszczęcie procedury odwoławczej nie wstrzymuje biegu procedury

wyboru pozostałych projektów, ale zarząd województwa moŜe wstrzymać podjęcie

uchwały o wyborze projektów do momentu rozstrzygnięcia procedury odwoławczej.

JeŜeli w wyniku procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca uzna, Ŝe odrzucenie

wniosku o dofinansowanie realizacji projektu było nieuzasadnione, dokonuje się

ponownej oceny wniosku na etapie, od którego uwzględnione zostało odwołanie,

48 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz.U 2004 nr 19 poz. 177 ze zm.

45

chyba, Ŝe zakończono juŜ daną rundę aplikacyjną. W takim przypadku wniosek jest

rozpatrywany w kolejnej rundzie aplikacyjnej.

JeŜeli beneficjent wnosi odwołanie od decyzji wojewody w przedmiocie

odmowy podpisania umowy o przyznaniu dofinansowanie na realizację projektu,

odwołanie wnosi się do wojewody w terminie 7 dni roboczych od otrzymania decyzji

odmownej. Po rozpatrzeniu odwołania wojewoda podpisuje umowę z beneficjentem

albo w terminie 21 dni roboczych przekazuje odwołanie wraz z uzasadnieniem do

Instytucji Zarządzającej, która w terminie 21 dni roboczych podejmuje ostateczną

decyzję w sprawie.

PROCEDURA Ia. Wybór projektów współfinansowanych z EFRR w ramach

Działania 1.6 Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach.

We wdraŜaniu projektów współfinansowanych z EFRR w ramach

niniejszego Działania uczestniczą następujące podmioty:

Instytucja Zarządzająca ZPORR

Krajowy Komitet Sterujący

Panel Ekspertów

Instytucja Pośrednicząca

Beneficjent

Wybór projektów dokonywany jest trzyetapowo:

1) Ocena projektów - projekty są składane w Instytucji Zarządzającej ZPORR.

Instytucja Zarządzająca dokonuje oceny projektów w oparciu o kryteria

formalne i przekazuje je Panelowi Ekspertów, który dokonuje oceny

merytorycznej projektów. W trakcie oceny merytorycznej projektom

przyznawane są punkty zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet

Monitorujący ZPORR. W efekcie oceny sporządzana jest lista projektów

ocenionych wraz z listą rankingową projektów kwalifikujących się do

dofinansowania, która jest z kolei przekazywana Krajowemu Komitetowi

Sterującemu Działaniem 1.6.

2) Wybór projektów - Krajowy Komitet Sterujący rekomenduje ministrowi

rozwoju regionalnego (początkowo ministrowi gospodarki i pracy - do dnia

wejścia w Ŝycie Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia

Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, czyli do dnia 31 października 2005

46

roku) listę rankingową. Następnie Instytucja Zarządzająca ZPORR informuje

właściwy zarząd województwa o wybranych projektach i przekazuje je

właściwej Instytucji Pośredniczącej.

3) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu - Instytucja

Pośrednicząca podpisuje umowę o przyznanie dofinansowania na realizację

projektu w ramach Działania 1.6 z beneficjentem. Beneficjent następnie zleca

realizację projektu w trybie przetargu, zgodnie z Ustawą - Prawo zamówień

publicznych.

PROCEDURA 1b. Wybór projektów współfinansowanych z EFRR w ramach

Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa.

We wdraŜaniu projektów współfinansowanych z EFRR w zakresie

powyŜszego Działania biorą udział następujące podmioty:

Beneficjent

Instytucja WdraŜająca (samorząd województwa)

Komisja Oceny Projektów

Instytucja Pośrednicząca

Wybór projektów obejmuje cztery etapy:

1) Zatwierdzenie Planu Ramowego - W pierwszym roku wdraŜania ZPORR

Instytucja WdraŜająca Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa przedkłada

roczny Plan Ramowy Regionalnemu Komitetowi Sterującemu do

zarekomendowania. Plan ten zawiera przedsięwzięcia zaplanowane do

wdraŜania w ramach Działania w danym województwie i ich budŜet. RKS

przekazuje Plan, razem z rekomendacją, zarządowi województwa. Zarząd

zatwierdza Plan w drodze uchwały i przekazuje go Instytucji Pośredniczącej.

W kolejnych latach Instytucja WdraŜająca przygotowuje Plan zgodnie z

powyŜszą procedurą.

2) Umowa o finansowanie Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa - jest ona

podpisywana przez Instytucję Pośredniczącą i Instytucję WdraŜającą.

Podpisana umowa obowiązuje przez cały okres wdraŜania ZPORR. JednakŜe

przekazywanie środków z EFRR w kolejnych latach następuje pod

warunkiem, Ŝe Instytucja WdraŜająca przedłoŜy roczny raport z wdraŜania

Działania oraz zatwierdzony Plan na kolejny rok.

47

3) Ocena i wybór projektów - po podpisaniu umowy Instytucja WdraŜająca

organizuje wezwanie do składania projektów i przeprowadza ich ocenę

zgodnie z Planem. W pierwszej kolejności projekty są weryfikowane pod

względem formalnym przez określoną jednostkę w strukturze organizacyjnej

Instytucji WdraŜającej. Następnie Komisja Oceny Projektów dokonuje oceny

merytorycznej projektów. Raport z oceny przeprowadzonej przez Komisję

wraz z listą wyselekcjonowanych projektów jest podpisywany przez

przewodniczącego Komisji. Regionalny Komitet Sterujący jest informowany

o projektach wybranych na skutek dokonanej przez komisję oceny.

4) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu - w następstwie

etapu trzeciego Instytucja WdraŜająca podpisuje umowę o przyznanie

dofinansowania na realizację projektu w ramach niniejszego Działania z

beneficjentem. Na jej podstawie moŜna rozpocząć realizację projektu.

PROCEDURA 2. Wybór projektów współfinansowanych z EFS (Priorytet II

ZPORR).

WdraŜanie projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu

Społecznego następuje z udziałem następujących podmiotów:

Beneficjent

Instytucja WdraŜająca (Wojewódzki Urząd Pracy, samorząd

województwa)

Instytucja Pośrednicząca

Procedura wyboru projektów obejmuje cztery etapy:

1) Zatwierdzenie Planu Ramowego - w pierwszym roku wdraŜania ZPORR

kaŜda z Instytucji WdraŜających Działania Priorytetu II Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego przedkłada roczny Plan

Ramowy Regionalnemu Komitetowi Sterującemu do zarekomendowania.

Plan zawiera przedsięwzięcia zaplanowane do wdraŜania w ramach Działań

w danym województwie oraz ich budŜet. Regionalny Komitet Sterujący

przekazuje Plan wraz z rekomendacją zarządowi województwa, który

zatwierdza go w drodze uchwały. Następnie Plan jest przekazywany

Instytucji Pośredniczącej. W kolejnych latach Instytucja WdraŜająca

opracowuje Plan zgodnie z powyŜszą procedurą.

48

2) Umowa o finansowanie Działań w ramach Priorytetu II ZPORR - umowa na

mocy, której odbywa się finansowanie poszczególnych Działań w ramach

Priorytetu II ZPORR jest podpisywana pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a

Instytucją WdraŜającą. Podpisana umowa obowiązuje podczas całego okresu

wdraŜania ZPORR. JednakŜe przekazywanie środków z Europejskiego

Funduszu Społecznego w kolejnych latach następuje pod warunkiem, Ŝe

Instytucja WdraŜająca przedłoŜy roczny raport z wdraŜania Działań oraz Plan

Ramowy zatwierdzony na kolejny rok.

3) Ocena i wybór projektów - po podpisaniu umowy Instytucja WdraŜająca

organizuje wezwanie do składania projektów i przeprowadza ich ocenę

zgodnie z Planem. Początkowo projekty są weryfikowane pod względem

formalnym przez wyróŜnioną jednostkę w strukturze organizacyjnej

Instytucji WdraŜającej. Następnie Komisja Oceny Projektów przeprowadza

ocenę merytoryczną projektów i sporządza z niej raport wraz z listą

rankingową projektów. Na jej podstawie Instytucja WdraŜająca dokonuje

wyboru projektów. Regionalny Komitet Sterujący jest informowany o

projektach wybranych wskutek oceny. Zintegrowany Program Operacyjny

Rozwoju Regionalnego przewiduje odrębną procedurę oceny projektów

własnych przygotowanych przez Instytucję WdraŜającą. W powyŜszym

przypadku projekt jest przygotowywany przez wyodrębnioną w strukturze

organizacyjnej jednostkę programującą Instytucji WdraŜającej. Jednostka ta

składa na formularzu wniosek o finansowanie projektu innej jednostce

wyodrębnionej w ramach Instytucji WdraŜającej, która dokonuje oceny

formalnej wniosków. Ocenę merytoryczną wniosków przeprowadza Komisja

Oceny Projektów (z oceny projektów własnych wyłączeni są przedstawiciele

jednostki zajmującej się programowaniem w strukturze organizacyjnej

Instytucji WdraŜającej) i rekomenduje ich zatwierdzenie Regionalnemu

Komitetowi Sterującemu. Wniosek pozytywnie zaopiniowany przez RKS

przekazywany jest Instytucji Zarządzającej, która podejmuje decyzję o jego

akceptacji i przekazuje decyzję do Instytucji Pośredniczącej (wojewody).

Realizacja projektów własnych Instytucji WdraŜającej odbywa się na

zasadach określonych w umowie finansowania Działań podpisywanej

pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a Instytucją WdraŜającą (w niniejszym

przypadku nie jest podpisywana odrębną umowa dofinansowania projektu).

49

4) Umowa o przyznanie dofinansowania na realizację projektu w ramach

Priorytetu II ZPORR - w następstwie etapu III Instytucja WdraŜająca

podpisuje umowę o przyznanie dofinansowania na realizację projektu w

ramach Priorytetu II ZPORR z beneficjentem. Na jej podstawie moŜe zostać

rozpoczęta realizacja projektu.

PROCEDURA 3. Wybór projektów w ramach Priorytetu IV Pomoc techniczna

ZPORR.

W procedurze dofinansowania wdraŜania projektów współfinansowanych

w ramach pomocy technicznej ZPORR uczestniczą następujące podmioty:

Instytucja Zarządzająca ZPORR

Instytucje Pośrednicząca

Urzędy Marszałkowskie

Beneficjenci (Wojewódzkie Urzędy Pracy oraz samorządy

województw)

Procedura ta jest trzyetapowa, jednak zawiera szereg odmienności w stosunku do

poprzednich:

1) Wybór projektów - beneficjenci przygotowują projekty w formie wniosku

aplikacyjnego do Pomocy technicznej. Wnioski te są następnie składane do

tzw. Komisji Zatwierdzającej powołanej przez Instytucję Zarządzającą

ZPORR i działającą w jej strukturze organizacyjnej. W skład Komisji

Zatwierdzającej wchodzą reprezentanci Instytucji Zarządzającej, Instytucji

Płatniczej, Urzędów Marszałkowskich oraz Instytucji Pośredniczących.

2) Zatwierdzanie projektów - w stosunku do kaŜdego wniosku przeprowadzana

jest formalna i merytoryczna kontrola zgodności z treścią Uzupełnienia do

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wniosek

taki jest rozpatrywany przez Komisję Zatwierdzającą. W przypadku

niekompletnych dokumentów lub nieprawidłowości wniosek jest zwracany

wnioskującemu do uzupełnienia braków formalnych. Komisja Zatwierdzająca

moŜe dokonać korekty wniosku we współpracy z wnioskodawcą.

Zatwierdzone projekty są przekazywane Instytucji Pośredniczącej albo

Instytucji Zarządzającej ZPORR, w przypadku, gdy beneficjentami są

Instytucja Pośrednicząca lub Instytucja Zarządzająca ZPORR.

50

3) Umowa o przyznanie dofinansowania w ramach Pomocy technicznej ZPORR

- w wyniku etapu II, Instytucja Pośrednicząca podpisuje umowę o przyznanie

dofinansowania w ramach Pomocy technicznej ZPORR z Urzędem

Marszałkowskim albo Wojewódzkim Urzędem Pracy. JeŜeli beneficjentem

jest Instytucja Pośrednicząca lub Instytucja Zarządzająca ZPORR,

zatwierdzony projekt jest przekazywany Instytucji Zarządzającej ZPORR,

która podpisuje umowę.

Jak wynika z powyŜszego przedstawienia, procedury oceny i wyboru

projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego są wieloetapowe i skomplikowane patrząc z pozycji potencjalnych

zainteresowanych udziałem we współfinansowaniu projektów z Europejskiego

Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego w

ramach wdraŜania ZPORR. Struktura organizacyjna wdraŜania ZPORR jest

rozproszona na wiele instytucji działających w ramach administracji państwowej, tak

centralnej jak i terenowej oraz administracji samorządowej. Niewątpliwie

rozwaŜania na temat niedoskonałości samorządowej polityki regionalnej nie są

tematem niniejszej pracy, warto jednak skupić się w kilku słowach na powyŜszej

kwestii.

W obecnie trwającym okresie programowania, czyli w latach 2004 - 2006

funkcjonuje w Polsce scentralizowany model zarządzania funduszami strukturalnymi

Unii Europejskiej. Fakt ten osłabia moŜliwości prowadzenia polityki regionalnej

przez samorządy województw, zwłaszcza, Ŝe zgodnie z treścią art.11 ust.5 Ustawy o

samorządzie województwa „wykonywanie zadań związanych z rozwojem

regionalnym na obszarze województwa naleŜy do samorządu województwa”. T. G.

Grosse w swoich socjologiczno - ekonomicznych rozwaŜaniach nazywa taki kształt

samorządowej polityki rozwoju regionalnego „limitowaną polityką regionalną”⁴⁹.

Podkreśla on równieŜ, Ŝe „w ramach jednego programu operacyjnego rozwoju

regionalnego (ZPORR) wszystkie szesnaście województw, bez względu na ich

uwarunkowania wewnętrzne lub strategie rozwojowe mają ten sam układ priorytetów

i bardzo zbliŜone proporcje finansowania poszczególnych działań”⁵⁰.

49 T. G. Grosse, Polityka regionalna UE..., op. cit., s. 288

50 T. G. Grosse, Polityka regionalna UE..., op. cit., s. 269

51

PowyŜsza próba analizy rozwiązań Ustawy o NPR, Ustawy o samorządzie

województwa oraz treści Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego prowadzi do wniosku, iŜ mimo, Ŝe ustawodawca nałoŜył Ustawą o

samorządzie województwa na samorząd województwa konkretnie sformułowane

zadanie, którym jest prowadzenie polityki rozwoju województwa, to rozwiązania tej

Ustawy nie są skoordynowane z faktycznymi kompetencjami jego organów w

zakresie prowadzenia działań stymulujących rozwój poszczególnych regionów.

Rola samorządów województw we wdraŜaniu ZPORR jest niewielka, co

oznacza, iŜ ani w Ustawie o samorządzie województwa, ani tym bardziej w Ustawie

o NPR nie zapewniono dostatecznie doniosłych kompetencji w zakresie prowadzenia

polityki rozwoju regionalnego, która przecieŜ w myśl zasady subsydiarności

powinna być realizowana w jak najbardziej zdecentralizowanym układzie.

2.6 Zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi w ramach ZPORR.

Zgodnie z treścią obecnie obowiązującej Ustawy z dnia 30 czerwca 2005

roku o finansach publicznych⁵¹jak równieŜ w myśl Ustawy z dnia 26 listopada 1998

roku o finansach publicznych⁵², która obowiązywała w chwili wejścia w Ŝycie

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego - środki

pochodzące z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej są środkami publicznymi.

Aby zapewnić racjonalność oraz efektywność ich wydatkowania niezbędne jest

stosowanie przez beneficjentów uregulowań Ustawy - Prawo zamówień publicznych,

jeśli wynika to z jej zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego.

W kontekście procedur udzielania zamówień publicznych

współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych UE, beneficjentów

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego moŜna podzielić

na dwie grupy:

beneficjenci zobowiązani do stosowania Ustawy - Prawo zamówień

publicznych zgodnie z brzmieniem jej art.3 ust.1 (m.in. jednostki

sektora finansów publicznych, państwowe jednostki organizacyjne

51 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz. U 2005 nr 249 poz. 2104

52 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, Dz. U 2003 nr 15 poz. 148 z późn.

zm.

52

nieposiadające osobowości prawnej, inne podmioty, jeŜeli ponad 50%

wartości udzielanego przez nie zamówienia jest finansowane ze

środków publicznych lub przez podmioty, o których mowa powyŜej)

beneficjenci, którzy nie spełniają warunków określonych w art.3 ust.1

Ustawy - Prawo zamówień publicznych i nie zobowiązani do jej

stosowania, którzy jednak na mocy umów o dofinansowanie realizacji

projektów zostali zobligowani do stosowania postanowień niniejszej

Ustawy albo stosowania procedury uproszczonej wydatkowania

środków ustalonej przez Instytucję Zarządzającą ZPORR (sytuacja ta

dotyczy Działania 3.4 Mikroprzedsiebiorstwa, jeŜeli udział środków

publicznych w pojedynczym zamówieniu jest niŜszy niŜ 50%)

Biorąc powyŜsze pod uwagę, naleŜy stwierdzić, iŜ w zakresie procedury wyboru

wykonawców projektów, na beneficjentach Zintegrowanego Programu Operacyjnego

Rozwoju Regionalnego spoczywa obowiązek stosowania zasad i trybu udzielania

zamówień publicznych:

w przypadku Priorytetu I, III oraz IV takŜe wówczas, gdy udział

środków publicznych w finansowaniu projektu jest niŜszy niŜ 50%

w przypadku Priorytetu II, bez dodatkowych wymogów nałoŜonych

przez Instytucję Zarządzającą ZPORR

Jedynym wyjątkiem w tej materii jest Działanie 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa, do

którego moŜna stosować procedurę uproszczoną ustaloną przez Instytucję

Zarządzającą ZPORR w ściśle określonych sytuacjach.

W zakresie umów zawieranych zgodnie z procedurą zamówień publicznych

pomiędzy zamawiającym (beneficjentem) a wykonawcą projektu stosuje się

pozostałe uregulowania Ustawy - Prawo zamówień publicznych, czyli zgodnie z

treścią art.1 takŜe przepisy normujące kwestie środków ochrony prawnej, kontroli

udzielania zamówień publicznych oraz organów właściwych w sprawach

uregulowanych w Ustawie.

53

2.7 Monitorowanie ZPORR.

2.7.1 Podział zadań pomiędzy instytucje zaangaŜowane w proces monitorowania

ZPORR.

W celu racjonalnego i efektywnego wykorzystania środków z funduszy

strukturalnych Unia Europejska nakłada na państwa członkowskie obowiązek

monitorowania wydatków i efektów rzeczowych wdraŜania programów

operacyjnych⁵³. Monitorowanie, zgodnie z treścią art.2 pkt.6 Ustawy o NPR,

oznacza proces systematycznego gromadzenia i analizowania informacji

dotyczących realizacji projektów, programów operacyjnych, strategii wykorzystania

Funduszu Spójności i Narodowego Planu Rozwoju oraz Podstaw Wsparcia

Wspólnoty.

W monitorowaniu biorą udział wszystkie podmioty zaangaŜowane we

wdraŜanie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wśród

instytucji zaangaŜowanych w proces monitorowania wyróŜniamy:

Instytucję Płatniczą, którą dla wszystkich funduszy strukturalnych jest

Ministerstwo Finansów. Prowadzi ona monitoring finansowy

wdraŜania ZPORR, którego przedmiotem są zobowiązania finansowe

(przestrzeganie limitów), płynność dostępu środków oraz terminowość

ich wydatkowania. Ponadto Instytucja Płatnicza sporządza dla Komisji

Europejskiej deklaracje poniesionych wydatków.

Jednostki Monitorująco - Kontrolne (dla EFRR i EFS) -

wyodrębnione w ramach Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz

Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Są one odpowiedzialne w

zakresie poszczególnych funduszy strukturalnych za monitorowanie i

kontrolę kwalifikowalności wydatków.

Instytucja Zarządzająca ZPORR - przeprowadza monitoring w

oparciu o ilościowe i jakościowe wskaźniki z realizacji programu

zdefiniowane w ZPORR i Uzupełnieniu ZPORR. Na bazie sprawozdań

Instytucji Pośredniczących sporządza okresowe, roczne i końcowe

sprawozdania z realizacji ZPORR i przekazuje je Komitetowi

53 Podręcznik procedur wdraŜania ZPORR, s. 83

54

Monitorującemu, właściwym Jednostkom Monitorująco - Kontrolnym,

Instytucji Płatniczej oraz Komisji Europejskiej. Odpowiada ponadto za

wprowadzenie danych do Systemu Informatycznego Monitorowania i

Kontroli (SIMIK) na poziomie całego programu.

Komitet Monitorujący ZPORR - jest odpowiedzialny za monitoring

ZPORR na poziomie krajowym. Sprawuje on nadzór nad wdraŜaniem

ZPORR. Skład Komitetu został wyszczególniony w przepisach

przejściowych Ustawy o NPR. Zgodnie z art.68 ust.1 niniejszej Ustawy

w skład Komitetu Monitorującego ZPORR wchodzą przedstawiciele:

ministra rozwoju regionalnego, Instytucji Zarządzającej programem,

Jednostki Monitorująco - Kontrolnej EFRR, Jednostki Monitorująco -

Kontrolnej EFS, Instytucji Płatniczej, Pełnomocnika Rządu do spraw

Równego Statusu Kobiet i MęŜczyzn, ministrów właściwych ze

względu na rodzaj działalności objętej programem, którzy nie pełnią

funkcji Instytucji Zarządzającej programem, 16 wojewodów, 16

marszałków województw, ogólnopolskich organizacji, partnerów

społecznych i gospodarczych. Ponadto w posiedzeniach Komitetu

mogą uczestniczyć w charakterze obserwatorów przedstawiciele:

Prezesa NajwyŜszej Izby Kontroli, organów kontroli skarbowej,

Komisji Europejskiej oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. W

myśl art.35 ust.1 rozporządzenia 1260/1999 Komitet Monitorujący

zostaje powołany przez Państwo Członkowskie w porozumieniu z

Instytucją Zarządzającą, po konsultacjach z partnerami społeczno -

gospodarczymi i w oparciu o krajowe rozwiązania instytucjonalno -

prawne. Komitet Monitorujący ZPORR, zgodnie z art.35 ust.3

rozporządzenia 1260/1999 gwarantuje skuteczność i jakość wdraŜania

programu. Do jego szczegółowych zadań naleŜy:

zatwierdzanie kryteriów wyboru projektów dla kaŜdego

Działania ZPORR

okresowe badanie postępu w zakresie osiągania celów wsparcia

funduszy strukturalnych

zatwierdzanie Uzupełnienie ZPORR wraz ze wskaźnikami

rzeczowymi i finansowymi wykorzystywanymi do

monitorowania wsparcia

55

zatwierdzanie rocznych raportów oraz raportu końcowego z

wdraŜania ZPORR przed przekazaniem ich Komisji Europejskiej

rozpatrywanie i zatwierdzanie propozycji zmian w treści decyzji

Komisji Europejskiej w sprawie wkładu z funduszy

strukturalnych we współfinansowaniu ZPORR

Komitet Monitorujący moŜe zgłaszać Instytucji Zarządzającej

propozycje zmian wsparcia z funduszy strukturalnych

umoŜliwiające osiągnięcie celów priorytetowych oraz poprawę

systemu zarządzania pomocą, w tym zarządzania finansowego

Podkomitety Monitorujące Komponenty Regionalne ZPORR -

funkcję Podkomitetów Monitorujących pełnią Komitety Monitorujące

Kontrakt Wojewódzki powołane, w drodze zarządzenia, przez

właściwych wojewodów na podstawie art.45 Ustawy o NPR. W

przypadku ZPORR istnieje 16 Podkomitetów Monitorujących na

poziomie województw. Wojewoda przewodniczy i obsługuje prace

Podkomitetu. Zastępcą przewodniczącego jest marszałek

województwa. Szczegółowy skład, kompetencje i tryb działania

Podkomitetow określają zarządzenia wojewodów o powołaniu

Komitetów Monitorujących Kontrakt Wojewódzki oraz regulaminy

przyjmowane przez niniejsze Komitety. Komitety są niezaleŜnymi

organami opiniodawczo - doradczymi wojewodów jako Instytucji

Pośredniczących w zarządzaniu komponentem regionalnym ZPORR.

Komitety odpowiadają za monitorowanie wdraŜania ZPORR na

szczeblu województwa. Oceniają oraz zatwierdzają okresowe, roczne i

końcowe raporty z wdraŜania ZPORR w danym województwie przed

przedłoŜeniem Instytucji Zarządzającej ZPORR. JeŜeli zachodzi taka

potrzeba Podkomitety opiniują i wnioskują do Instytucji Zarządzającej

ZPORR o dokonanie zmian w Uzupełnieniu ZPORR. Podkomitety

monitorujące mogą takŜe powoływać stałe grupy robocze w

szczególności do monitorowania działań o charakterze horyzontalnym

(np. zatrudnienie, zrównowaŜony rozwój, społeczeństwo

informacyjne).

Instytucja Pośrednicząca - prowadzi monitoring w oparciu o

ilościowe i jakościowe wskaźniki realizacji programu na poziomie

56

komponentu regionalnego ZPORR. Na tym samym poziomie

odpowiada równieŜ za wprowadzenie danych do systemu SIMIK. W

oparciu o dane od beneficjentów oraz Instytucji WdraŜających

sporządza okresowe, roczne i końcowe raporty z realizacji ZPORR w

województwie, a po ich weryfikacji i zatwierdzeniu przez właściwy

Komitet Monitorujący Kontrakt Wojewódzki przekazuje je Instytucji

Zarządzającej ZPORR.

Instytucja WdraŜająca - monitoruje wdraŜanie poszczególnych

projektów, m. in. weryfikuje okresowe, roczne i końcowe

sprawozdania z realizacji projektów od beneficjentów. Instytucja

WdraŜająca przygotowuje ponadto sprawozdania z realizacji Działania

i przedkłada je Instytucji Pośredniczącej.

Beneficjent - monitoruje wdraŜanie projektu, przygotowuje okresowe,

roczne i końcowe raporty z realizacji projektu i przedkłada je Instytucji

Pośredniczącej (w zakresie Priorytetu I i III z wyłączeniem Działania

3.4 oraz Priorytetu IV) albo Instytucji WdraŜającej (w zakresie

Priorytetu II oraz Działania 3.4).

2.7.2 Rodzaje monitoringu i wskaźniki monitoringowe.

Monitorowanie wspomaga efektywność procesu zarządzania pomocą ze

środków finansowych z funduszy strukturalnych. W odniesieniu do Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego monitorowanie dostarcza danych o

postępie realizacji i efektywności wdraŜania pomocy na poziomie projektu,

Działania, Priorytetu oraz całego programu.

ZaleŜnie od rodzaju dostarczanych danych moŜna wyróŜnić monitoring

rzeczowy oraz finansowy:

monitoring rzeczowy - dostarcza danych obrazujących postęp we

wdraŜaniu programu oraz umoŜliwiających ocenę jego wykonania w

odniesieniu do celu strategicznego i Priorytetów ZPORR. Dane

skwantyfikowane, obrazujące postęp we wdraŜaniu programu, zostały

zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej podzielone na trzy

kategorie:

57

wskaźniki produktu - odnoszą się efektów działalności, które są

osiągane bezpośrednio na skutek wydatkowania środków.

Liczone są w jednostkach materialnych np. długość nowo

wybudowanych dróg, liczba zorganizowanych szkoleń

wskaźniki rezultatu - odpowiadają one natychmiastowym

efektom wynikającym z wdroŜenia programu lub projektu. Mogą

one przybierać postać wskaźników materialnych (liczba

mieszkańców objętych selektywną zbiórką odpadów, skrócenie

czasu podróŜy) albo finansowych (zmniejszenie nakładów na

bieŜące remonty nawierzchni dróg)

wskaźniki oddziaływania - obrazują one konsekwencje

wdroŜenia danego programu wykraczające poza natychmiastowe

efekty dla bezpośrednich odbiorców pomocy. Oddziaływanie

moŜe dotyczyć efektów związanych bezpośrednio z podjętym

przedsięwzięciem (oddziaływanie bezpośrednie) jak i efektów

długookresowych, oddziałujących na szerszą populację

społeczną i pośrednio wynikających ze zrealizowanego

przedsięwzięcia (oddziaływanie pośrednie) np. liczba innowacji

wprowadzonych przez wspartych przedsiębiorców w czasie 12

miesięcy po zakończeniu realizacji projektu⁵⁴

monitoring finansowy - dostarcza informacji dotyczących

finansowych aspektów realizacji programu, które są podstawą oceny

sprawności wydatkowania przeznaczonych na jego realizację środków.

Monitoring finansowy odbywa się na podstawie sprawozdań

(okresowych, rocznych i końcowych), które obejmują projekt,

Działanie oraz program. Sprawozdania te Instytucja Zarządzająca

przedkłada Instytucji Płatniczej. Dane zawarte w powyŜszych

sprawozdaniach przedstawiają: wydatki poniesione w okresie objętym

sprawozdaniem, wydatki poniesione od początku realizacji projektu,

stopień realizacji projektu w procentach, biorąc pod uwagę wszystkie

środki finansowe w podziale na następujące kategorie:

ogółem wkład wspólnotowy (środki z EFRR oraz EFS)

54 przykłady wskaźników zaczerpnęłam z Podręcznika procedur wdraŜania ZPORR

58

środki z budŜetu państwa

środki z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego szczebla

regionalnego

środki z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego szczebla

lokalnego

środki z poŜyczek Europejskiego Banku Inwestycyjnego

środki prywatne

Dodatkowo sprawozdania zawierają informacje dotyczące postępu realizacji planu

finansowego w okresie sprawozdawczym oraz prognozę w tym zakresie na następny

okres sprawozdawczy.

PowyŜsze przedstawienie procesu monitorowania prowadzi do wniosku, iŜ

monitorowanie rzeczowe i finansowe odbywa się zasadniczo na podstawie

okresowych, rocznych i końcowych sprawozdań sporządzanych przez podmioty

biorące udział we wdraŜaniu i zarządzaniu ZPORR. Sprawozdawczość rozumiana

jest jako, ujęty w ramy instytucjonalno - prawne, periodyczny przepływ informacji,

który pozwala na weryfikację nieprawidłowości w procesie wdraŜania i

monitorowania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.

Wynika z tego, iŜ sprawozdania mają funkcję nie tylko informacyjną, ale równieŜ

sygnalizacyjną o faktycznych lub mogących wystąpić nieprawidłowościach we

wdraŜaniu ZPORR.

W świetle powyŜszego przedstawienia wieloetapowego systemu wdraŜania

ZPORR warto wspomnieć, iŜ zarówno rozporządzenie 1260/1999 zawierające

ogólne wytyczne dotyczące funduszy strukturalnych jak i Ustawa o NPR oraz

ZPORR regulują jeszcze dodatkowo zagadnienia kontroli i oceny (ewaluacji)

omawianego programu operacyjnego. W niniejszej pracy zamierzam jednak celowo

pominąć powyŜsze kwestie z uwagi na fakt, iŜ są one skoncentrowane na problemach

związanych z przepływem płatności pomiędzy instytucjami, księgowością oraz

analizą wpływu makroekonomicznego i wydajności pomocy finansowej z funduszy

strukturalnych, a problematyka ta nie wchodzi w zakres niniejszej pracy.

59

Rozdział 3. Praktyczne aspekty wdraŜania Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.

ZałoŜeniem niniejszej pracy jest analiza teoretyczno - prawna

funkcjonowania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego

oraz jego roli w kształtowaniu polityki rozwoju regionalnego, a takŜe omówienie

praktycznych aspektów i rezultatów jego wdraŜania.

Jak juŜ wcześniej wspomniałam, niezwykle istotnym zagadnieniem w

systemie wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego, jest monitorowanie oraz bezpośrednio z nim powiązana

sprawozdawczość. Oba te procesy spełniają kluczową rolę w dąŜeniu do jak

najbardziej efektywnego osiągnięcia załoŜonych celów ZPORR poprzez

systematyczne powiadamianie przez kompetentne podmioty o stanie jego wdraŜania

oraz wskazywanie zaistniałych problemów wynikających ze stosowanych rozwiązań

systemowych.

Z powyŜszego powodu, praktyczne aspekty wdraŜania ZPORR w

Województwie Wielkopolskim przedstawię na podstawie Sprawozdania

Wielkopolskiego Komitetu Monitorującego Kontrakt Wojewódzki będącego

Podkomitetem Monitorującym Komponent Regionalny ZPORR. Sprawozdanie (o

numerze R - 2005/ZPORR/30) to obejmuje swym okresem sprawozdawczym rok

2005. Sprawozdanie zostało mi udostępnione przez Departament Rozwoju

Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego.

W analizie sprawozdania chciałabym skupić się zasadniczo na czterech

aspektach, które dadzą obraz stanu i skuteczności wdraŜania Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego w roku 2005 w Województwie

Wielkopolskim:

1) ilość podpisanych umów na dofinansowanie realizacji projektów w

ramach poszczególnych Priorytetów wraz z wartością dofinansowania

2) stan realizacji projektów w ramach Priorytetów

3) ilość wniosków o płatność, które wpłynęły w podziale na Priorytety

4) kwoty wypłacone na rzecz beneficjentów

W końcowej części niniejszego rozdziału przedstawię stopień realizacji ZPORR w

Województwie Wielkopolskim w okresie objętym sprawozdaniem, w porównaniu z

60

prognozą z poprzedniego okresu sprawozdawczego. Zaprezentuję takŜe kilka danych

procentowych zaczerpniętych z Raportu z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre

praktyki”, która odbyła się 7 marca 2006 roku w Warszawie. Raport został mi takŜe

udostępniony przez Departament Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego

Województwa Wielkopolskiego.

W zakresie Priorytetu I - Rozbudowa i modernizacja infrastruktury

słuŜącej wzmacnianiu konkurencyjności regionów, w roku 2005 podpisano 68 umów,

w których wartość dofinansowania (z Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego) wynosi 411,4 mln zł.

W zakresie Priorytetu II - Wzmocnienie zasobów ludzkich w regionach, w

roku ubiegłym zostało podpisanych 144 umowy, których wartość dofinansowania (z

Europejskiego Funduszu Społecznego) opiewa na kwotę 68,6 mln zł.

W zakresie Priorytetu III - Rozwój lokalny, w 2005 roku podpisano 193

umowy na łączną kwotę dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego 118,7 mln zł.

W zakresie Priorytetu IV - Pomoc techniczna, w 2005 roku Wojewoda

Wielkopolski podpisał 34 umowy o dofinansowanie projektów (beneficjentem 15

projektów jest Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego, 10 -

Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu, 2 - Poznański Park Naukowo -

Technologiczny, 7 - Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Koninie). Ponadto

Wojewoda Wielkopolski wydał na mocy art.11 ust.7 Ustawy o NPR - 17 decyzji o

dofinansowaniu projektów realizowanych przez Instytucję Pośredniczącą -

Wielkopolski Urząd Wojewódzki w Poznaniu, z których 2 anulowano w IV kwartale

2005 roku. Wartość dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego to 3,3 mln zł.

Stan realizacji projektów w ramach poszczególnych Priorytetów ZPORR w

okresie sprawozdawczym przedstawia się następująco:

Priorytet I - 13 projektów zrealizowanych, czyli takich, na które

przedstawiono wniosek o płatność końcową, o łącznej wartości

24 489 831,51 zł

Priorytet II - 31 projektów zrealizowanych o łącznej wartości

3 353 993,24 zł

Priorytet III - 112 projektów zrealizowanych o łącznej wartości

53 325 025,49 zł

61

Priorytet IV - 9 projektów zrealizowanych o łącznej wartości

785 020,85 zł

Podsumowując powyŜsze dane widać, Ŝe w 2005 roku na terenie Województwa

Wielkopolskiego ogółem dla programu zrealizowano 165 projektów o ich łącznej

wartości 81 953 871,09 zł.

W zakresie Priorytetu I od początku realizacji Programu do końca 2005

roku wpłynęło 77 wniosków o płatność obejmujących łączną kwotę kosztów

kwalifikowalnych 99 951 171,09 zł., na łączną wartość dofinansowania z

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 74 581 690,38 zł. (koszty

kwalifikowalne to koszty projektu współfinansowanego z EFRR albo EFS, których

poniesienie jest całkowicie merytorycznie uzasadnione w projekcie i które spełniają

kryteria zasadności wyznaczone przez Instytucję Zarządzającą). Od początku

realizacji ZPORR do końca 2005 roku wypłacono 36 759 162,13 zł. ze środków

finansowych EFRR.

W zakresie Priorytetu II od początku realizacji Programu do zakończenia

okresu sprawozdawczego wpłynęło 19 wniosków o płatność na łączną kwotę

kosztów kwalifikowalnych 8 673 734,71 zł., na łączną wartość dofinansowanie z

Europejskiego Funduszu Społecznego 6 198 400,77 zł. W tym samym okresie czasu

wypłacono 3 476 858,91 zł. ze środków EFS.

W zakresie Priorytetu III od rozpoczęcia realizacji Programu do końca

roku 2005 wpłynęły 194 wnioski o płatność obejmujących łączną kwotę kosztów

kwlifikowalnych 94 433 617,40 zł. na łączną wartość dofinansowania z EFRR

70 790 035,37 zł. Dokonano wypłat na kwotę 36 886 647,95 zł. ze środków

finansowych EFRR.

W zakresie Priorytetu IV od początku realizacji Programu do końca roku

2005 wpłynęły 33 wnioski o płatność obejmujące łączną kwotę kosztów

kwalifikowalnych 2 376 549,39 zł. na łączną wartość dofinansowania z EFRR

1 705 681,73 zł. Od początku realizacji Programu do końca 2005 roku nie wypłacono

Ŝadnych środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Kolejną kwestią związaną z praktycznym wdraŜaniem ZPORR na terenie

Województwa Wielkopolskiego, która pojawia się po przeanalizowaniu niniejszego

sprawozdania Podkomitetu Monitorującego Komponent Regionalny ZPORR jest

62

stopień realizacji Programu w okresie objętym sprawozdaniem, w porównaniu z

prognozą z poprzedniego okresu sprawozdawczego.

Analiza sprawozdania prowadzi do wniosku, iŜ plany na rok 2005

zakładały zakończenie większej liczby projektów w zakresie Priorytetu I oraz III

do końca okresu sprawozdawczego. Jednak liczba projektów faktycznie

zakończonych jest wyŜsza, ale ze względu na skumulowanie się zakończonych

projektów drugiej połowie czwartego kwartału roku 2005, nie dla wszystkich udało

się przeprowadzić kontrolę końcową w omawianym okresie sprawozdawczym.

Do końca 2005 r. podpisano wszystkie umowy o dofinansowanie realizacji

projektów, które zostały zatwierdzone przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego,

za wyjątkiem jednej w ramach Działania 1.5 - Infrastruktura społeczeństwa

informacyjnego. Poziom dostępnej alokacji dla tego Działania nie zezwala na

podpisanie ostatniej umowy, mimo jej zaakceptowania do realizacji przez Zarząd

Województwa Wielkopolskiego w 2004 r. Beneficjentem niniejszego projektu jest

Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego. Uznana wartość

dofinansowania dla tego projektu z Europejskiego funduszu Rozwoju Regionalnego

wynosi 5,5 mln zł. Kwota brakująca w zakresie alokacji to 1,8 mln zł.

W Priorytecie II zadania związane z procesem wdraŜania ZPORR zostały

zrealizowane zgodnie z planem przedstawionym w sprawozdaniu rocznym za rok

2004.

350%

298%

300%

250%

200%

150%

89%

100% 69%

50%

8,66%

0%

ZłoŜone wnioski

Decyzje o

dofinansowaniu

Podpisane umowy Refundacje z kont

programowych

Rysunek 1. Podsumowanie stanu wdraŜania ZPORR na dzień 31 grudnia 2005 r. dla Priorytetu I, II i

III

63

PowyŜszy wykres w sposób bardzo czytelny i klarowny obrazuje bilans

wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na

terenie kraju na koniec roku 2005. Dane przedstawione powyŜej, dotyczące

Województwa Wielkopolskiego, potwierdzają wyraźnie mało efektywne wdraŜanie

ZPORR przejawiające się w trudnościach z wypłatami dofinansowania

beneficjentom. Skuteczność wdraŜania wzrasta jednak systematycznie począwszy od

czwartego kwartału 2005 roku. Jest to jednak w dalszym ciągu potwierdzenie

pojawiających się problemów przy wdraŜaniu wynikających ze stosowanych

rozwiązań systemowych.

Raport z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki”, wskazuje kilka

istotnych błędów popełnianych przez beneficjentów, które nie pozwalają na szybką i

skuteczną weryfikację wniosków o płatność:

wydatki wykazane we wniosku o płatność nie są zgodne z wydatkami

ujętymi we wniosku o dofinansowanie projektu

brak załączników wymaganych umową o dofinansowanie lub brak ich

poświadczenia za zgodność z oryginałem

dane zawarte we wniosku o płatność nie są zgodne z umową o

dofinansowanie realizacji projektu

wniosek nie jest poprawny pod względem rachunkowym

Wszystkie przedstawione powyŜej dane wskazują na jeden zasadniczy

problem organizacyjny związany z wdraŜaniem ZPORR - złoŜoność procedur

wynikająca z przyjętego systemu jego wdraŜania jest najistotniejszą przyczyną

opóźnień w przekazywaniu refundacji beneficjentom oraz wynikającą z tego niską

efektywnością wdraŜania Programu.

Nie jest celem niniejszej pracy wskazywanie propozycji zmian

systemowych zmierzających do usprawnienia wdraŜania ZPORR. Uznałam

natomiast za celowe przedstawienie wybranych praktycznych aspektów tego

zagadnienia, które pokazują realny wymiar oraz rolę Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jako instrumentu wspierania rozwoju

regionalnego.

64

Rozdział 4. Zmiany w programowaniu rozwoju regionalnego poprzez

Regionalne Programy Operacyjne po roku 2007.

W obecnie trwającym okresie programowania, przyjęto w Polsce

scentralizowany model instytucjonalny zarządzania funduszami strukturalnymi Unii

Europejskiej. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest, co

było juŜ podkreślane, zarządzany centralnie przez Ministerstwo Rozwoju

Regionalnego, a jedynie jego wdraŜanie odbywa się na poziomie wojewódzkim

(regionalnym).

Tytułem wprowadzenia do niniejszego rozdziału pozwolę sobie na kilka

słów rozwaŜań teoretyczno - socjologicznych. W Zintegrowanym Programie

Operacyjnym Rozwoju Regionalnego czytamy, iŜ zarządzanie programem na

poziomie krajowym ma „zapewnić koordynację i jednolite stosowanie ustalonych

reguł”⁵⁵. Jednocześnie w treści programu podkreślono wyraźnie, iŜ „rozwiązanie

takie ma charakter przejściowy, tzn. po nabyciu przez wszystkie podmioty

doświadczeń i sprawności administracyjnej w realizacji działań współfinansowanych

z funduszy strukturalnych w pierwszym okresie członkostwa Polski w UE,

począwszy od 2007 roku nastąpi pełne przeniesienie odpowiedzialności za

przygotowanie i realizację regionalnych programów rozwojowych na poziom

samorządu województwa”⁵⁶. Twórcom ZPORR niewątpliwie bliska jest idea

zdecentralizowanego modelu prowadzenia polityki rozwoju regionalnego zgodna z

zasadą subsydiarności, jednak wielokrotnie podkreśla się w jego treści, iŜ ten swoisty

okres przejściowy, w którym obowiązuje ZPORR, pozwoli na wypracowanie

efektywnego sposobu współpracy podmiotów zaangaŜowanych we wdraŜanie

polityki rozwoju regionalnego w Polsce, a takŜe przygotuje władze regionalne do

przejęcia pełnej odpowiedzialności za programowanie i zarządzanie regionalnymi

programami operacyjnymi współfinansowanymi ze środków funduszy strukturalnych

po roku 2006. „Dla zapewnienia odpowiedniej efektywności polityki rozwoju

regionalnego fundamentem rozwoju regionalnego musi być nie tylko samodzielność

regionów (województw) w zakresie określania celów swego rozwoju, ale takŜe

zdolność samorządu wojewódzkiego do współpracy z innymi podmiotami

55 ZPORR, s. 4

56 ZPORR, s. 5

65

publicznymi i prywatnymi przy zapewnianiu odpowiedniego poziomu

współfinansowania zadań realizowanych w ramach programów rozwoju

regionalnego”⁵⁷.

Projekt Narodowego Planu rozwoju na lata 2007 - 2013 postuluje

gruntowne zmiany instytucjonalno - prawne zmierzające do zapewnienia nowej roli

województw w zakresie ich odpowiedzialności za prowadzenie rozwoju

regionalnego. „Sedno tkwi w urzeczywistnieniu konstytucyjnej zasady

pomocniczości państwa zgodnie, z którą organy władzy państwowej tworzą

warunki dla aktywności innych aktorów sceny publicznej, a nie przejmują ich ról i

zadań”⁵⁸. Doniosłą kwestią jest, w nowym okresie programowania, zapewnienie

silnej pozycji i roli województwa oraz jego władz samorządowych. Jest to, zatem

istotne pytanie o znaczenie polskich regionów w Unii Europejskiej. Nie budzi

wątpliwości fakt, iŜ obecnie Polska nie wykorzystuje moŜliwości tkwiących w

samorządności terytorialnej i rozwoju regionalnym. „Dlatego teŜ NPR 2007 - 2013

powinien stać się narzędziem zapewnienia faktycznej - a nie tylko formalnej -

podmiotowości samorządom województw w zakresie programowania i

stymulowania rozwoju swoich regionów”⁵⁹.

Zgodnie z brzmieniem przytaczanego juŜ wcześniej art.8 ust.1 Ustawy o

NPR w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju tworzy się:

sektorowe programy operacyjne

regionalne programy operacyjne

inne programy operacyjne

strategię wykorzystania Funduszu Spójności

Art.2 pkt.12 definiuje regionalny program operacyjny jako dokument słuŜący

realizacji Narodowego Planu Rozwoju, składający się ze spójnego zestawienia

priorytetów operacyjnych i działań, odnoszący się do województwa albo

województw, przygotowany przez zarząd województwa albo zarządy województw

działające w porozumieniu. Przytoczona definicja legalna regionalnego programu

operacyjnego wprost stanowi, iŜ ma on być przygotowany przez zarząd

województwa. Z tak sformułowanej definicji ustawowej wyraźnie wynika, Ŝe

samorządy województw odpowiadają m.in. za opracowanie regionalnych programów

57 ZPORR, s. 72

58 Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013 przyjęty przez Radę Ministrów 6 września

2005 r., s. 4, dostępny na stronie internetowej www.npr.gov.pl

59 Projekt NPR na lata 2007 - 2013, s. 28

66

operacyjnych. Programy te, dla poszczególnych regionów, mają określać kierunki

rozwoju społeczno - gospodarczego województw z uwzględnieniem specyfiki i

priorytetów rozwoju kaŜdego z nich.

Zgodnie z art.17 ust.1 pkt.2 Ustawy o NPR w terminie do 30 czerwca roku

poprzedzającego pierwszy rok obowiązywania Planu, minister właściwy do spraw

rozwoju regionalnego przedkłada Radzie Ministrów projekty regionalnych

programów operacyjnych, przekazane mu przez zarządy województw. Następnie

minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego prowadzi z Komisją Europejską

negocjacje w sprawie niniejszych programów współfinansowanych z publicznych

środków wspólnotowych. Ustawa nakłada ponadto na ministra właściwego do spraw

rozwoju regionalnego obowiązek informowania o postępach negocjacji i ustaleniach

właściwych ministrów, właściwe organy administracji rządowej oraz właściwe

zarządy województw. Organy administracji rządowej oraz właściwe zarządy

województw mogą zgłaszać wnioski i opinie ministrowi właściwemu do spraw

rozwoju regionalnego lub właściwym ministrom. Opinie i wnioski nie mają jednak

charakteru wiąŜącego. Właściwy minister, w porozumieniu z ministrem właściwym

do spraw rozwoju regionalnego, przyjmuje, w drodze rozporządzenia, sektorowe,

regionalne oraz tzw. inne programy operacyjne, współfinansowane z publicznych

środków wspólnotowych, mając na uwadze ustalenia negocjacji z Komisją

Europejską.

Analizując planowaną po roku 2006 reformę dotyczącą prowadzenia

polityki społeczno - gospodarczej Polski ze szczególnym uwzględnieniem działań w

wymiarze regionalnym niezbędne jest bezpośrednie odwołanie się do treści Projektu

Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013, który będzie, w Polsce, pierwszym

Planem obejmującym pełny okres planowania budŜetu Unii Europejskiej, czyli

siedmioletni okres programowania.

Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013 zakłada

realizację jego celów przy pomocy pięciu programów horyzontalnych

odpowiadającym, zgodnie z art.4 ust.1 pkt.4 Ustawy o NPR, kierunkom jego

rozwoju. W ramach kierunków rozwoju określonych zostało 14 sektorowych

programów operacyjnych dotyczących takich dziedzin jak:

rozwój kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego

rozwój rolnictwa i wsi

67

zrównowaŜony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeŜnych obszarów

rybackich

infrastruktura drogowa

konkurencyjność transportu

środowisko

innowacja - inwestycje - otwarta gospodarka

nauka, nowoczesne technologie i społeczeństwo informacyjne

wykształcenie i kompetencje

zatrudnienie i integracja społeczna

społeczeństwo obywatelskie

administracja sprawna i słuŜebna

pomoc techniczna

europejska współpraca terytorialna

Docelowo, w okresie programowania 2007 - 2013, ma być realizowanych 16

Regionalnych Programów Operacyjnych zarządzanych na poziomie województw

oraz Program Operacyjny - Spójność terytorialna i konkurencyjność regionów,

zarządzany na poziomie krajowym i mający na celu rozwiązywanie problemów

ponadregionalnych.

Wprowadzenie szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych będzie

miało duŜe znaczenie dla urzeczywistnienia decentralizacji zarządzania funduszami

strukturalnymi w Polsce i prowadzenia efektywnej polityki rozwoju regionalnego na

szczeblu wojewódzkim. Z treści Projektu Narodowego Planu rozwoju na lata 2007 -

2013 wynika, iŜ prowadzenie polityki regionalnej państwa ma nastąpić poprzez

realizację Regionalnych Programów Operacyjnych, których cele i priorytety są

wynikiem współpracy Instytucji Zarządzających programami z właściwymi

organami administracji rządowej, jednostkami samorządu terytorialnego oraz

partnerami społeczno - gospodarczymi. Kluczowym pojęciem dla tak prowadzonej

polityki regionalnej jest harmonizacja działań wielu podmiotów - ich współdziałanie

w zakresie osiągania tych celów, które wspiera Unia Europejska.

W modelu zdecentralizowanym wdraŜania polityki regionalnej, w

ramach szesnastu Regionalnych Programów Operacyjnych, funkcje Instytucji

Zarządzającej będą pełnić samorządy województw. Fakt ten oznaczać będzie

przekazanie samorządom kompetencji w zakresie wdraŜania, zarządzania

finansowego, monitorowania, przygotowywania okresowych, rocznych i końcowych

68

sprawozdań, a takŜe oceny i kontroli w odniesieniu do programów. Wszystkie

powyŜsze zagadnienia będą odbywać się zgodnie z unormowaniami Ustawy o NPR.

Do zadań samorządów województw jako Instytucji Zarządzających

Regionalnymi Programami Operacyjnymi będzie równieŜ naleŜało zapewnienie ich

zgodności i komplementarności z regulacjami prawnymi oraz politykami Unii

Europejskiej np. polityką konkurencji, Wspólną Polityką Rolną czy ochroną

środowiska. Samorządy województw będą równieŜ ponosić odpowiedzialność za

zgodność priorytetów programowych z celami oraz kierunkami wspierania rozwoju

regionalnego zawartymi w strategiach rozwoju poszczególnych województw oraz

uwzględniającej te cele Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 -

2013⁶⁰.

Regionalne Programy Operacyjne poszczególnych województw muszą

składać się z koniecznych elementów formalnych uregulowanych zgodnie z

wytycznymi zawartymi w nowych aktach prawnych Unii Europejskiej

ustanawiających ogólne przepisy dotyczące funduszy strukturalnych⁶¹, które będą

obowiązywać od 1 stycznia 2007 r. Cechą charakterystyczną, wyraźnie odmienną od

obecnie obowiązujących rozwiązań w tej materii, będzie zasada

jednofunduszowości. Oznacza ona, iŜ programy operacyjne będą otrzymywać

środki finansowe wyłącznie z jednego funduszu. Współfinansowanie Regionalnych

Programów Operacyjnych będzie się odbywało ze środków budŜetu państwa oraz

środków budŜetów jednostek samorządu terytorialnego.

Program Operacyjny - Spójność terytorialna i konkurencyjność

regionów będzie, zgodnie z treścią Projektu Narodowego Planu Rozwoju na lata

2007 - 2013, dokumentem programowym, którego celem jest rozwiązywanie

wybranych problemów o zasięgu ponadregionalnym w zakresie:

wzrostu konkurencyjności polskich regionów

wzmacniania funkcji metropolitalnych na obszarach metropolii oraz na

obszarach rozwijających się ośrodków miejskich Polski wschodniej

tworzenia warunków dla zwiększenia spójności w wymiarze

ekonomicznym, społecznym i przestrzennym

60 Projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 - 2013 zaakceptowany przez

Radę Ministrów w dniu 6 września 2005 r., dostępny na stronie internetowej www.nsrr.gov.pl

61 Projekty nowych Rozporządzeń Rady (WE) z 14 lipca 2004 r. wprowadzających ogólne przepisy

dotyczące Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i

Funduszu Spójności, dostępne na stronie internetowej www.funduszestrukturalne.gov.pl

69

Program ten ma w załoŜeniu dotyczyć realizacji działań o charakterze rozwojowym,

wykraczających poza terytoria poszczególnych województw, a takŜe uzasadniać

funkcję interwencyjną państwa w zakresie problemów istotnych dla rozwoju całego

kraju. Jest on zgodnie z treścią Projektu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego

na lata 2007 - 2013 programem „uzupełniającym”⁶² w stosunku do Regionalnych

Programów Operacyjnych. Instytucją Zarządzającą będzie minister właściwy do

spraw rozwoju regionalnego. Finansowanie Programu Operacyjnego - Spójność

terytorialna i konkurencyjność regionów będzie odbywać się z 50% środków

przeznaczonych na realizację Sektorowych Programów Operacyjnych. Nie będzie

on, zatem finansowany z puli środków finansowych preliminowanych na rzecz 16

Regionalnych Programów Operacyjnych. Ponadto program ten będzie

współfinansowany z publicznych środków krajowych - z budŜetu państwa oraz

budŜetów jednostek samorządu terytorialnego.

W tym miejscu niniejszej pracy uwaŜam za celowe zasygnalizowanie

rozróŜnienia w zakresie polityki regionalnej pojawiającego się niekiedy w nauce i

literaturze przedmiotu. Zgodnie z niniejszym rozróŜnieniem politykę regionalną

kraju stanowią skoordynowane działania w ramach:

prowadzonej na szczeblu rządowym polityki interregionalnej -

polityki rządu wobec województw zorientowanej na regulowanie

międzyregionalnych dysproporcji rozwoju oraz zwiększenie spójności

realizowanej na podstawie Narodowej Strategii Rozwoju

Regionalnego poprzez programy operacyjne inicjowane i

koordynowane na szczeblu centralnym

prowadzonej przez samorząd wojewódzki polityki intraregionalnej -

prowadzonej przez organy samorządu poszczególnych województw

dla realizacji własnych celów, finansowanej z własnych środków i na

własną odpowiedzialność, jednakŜe z ogromnym wsparciem

finansowym z budŜetu państwa i przede wszystkim z funduszy

strukturalnych Unii Europejskiej i Funduszu Spójności, na podstawie

strategii rozwoju województw. Głównym instrumentem jej realizacji

będą Regionalne Programy Operacyjne.

62 Projekt NSRR na lata 2007 - 2013, s. 63

70

W świetle powyŜszego, uwaŜam, iŜ w nowym okresie programowania

polityka regionalna w Polsce będzie realizowana z wyraźnym uwzględnieniem jej

rozróŜnienia na politykę interregionalną oraz politykę intraregionalną. W trwającym

obecnie okresie planistycznym podział ten został zatarty poprzez przyjęcie jednego,

zarządzanego centralnie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju

Regionalnego 2004 - 2006, wdraŜanego na poziomie wojewódzkim.

Podział ten nie ma charakteru obligatoryjnego, a pojęcia polityki

interregionalnej i intraregionalnej nie są pojęciami ustawowymi. Są one natomiast

pomocne, gdy chcemy uściślić charakter Regionalnych Programów Operacyjnych,

które będą wyrazem realizacji polityki intraregionalnej, oraz Programu Operacyjnego

- Spójność terytorialna i konkurencyjność regionów, będącym instrumentem

realizacji polityki interregionalnej państwa. W tym kontekście naleŜy zauwaŜyć, Ŝe

w okresie programowania 2007 - 2013 ma funkcjonować w Polsce

zdecentralizowany model prowadzenia polityki rozwoju regionalnego, z

jednoczesnym zachowaniem jednego programu operacyjnego o zasięgu

ogólnokrajowym, mającym uzupełniać i integrować działania rozwojowe w

regionach.

71

Wnioski końcowe.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, uwzględniająca w pełni acquis

communautaire Unii Europejskiej w obszarze polityki regionalnej oraz spójności

gospodarczej i społecznej, obejmuje zakresem regulacji sposób przygotowania i

realizacji Narodowego Planu Rozwoju, w tym takie zagadnienia jak:

zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej,

organów administracji samorządowej i partnerów społecznych i

gospodarczych

zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz

organizacjami międzynarodowymi

instrumenty finansowe

system instytucjonalny

system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i

kontroli

W związku z tym, iŜ oddziaływanie państwa na rozwój społeczno -

gospodarczy w wymiarze regionalnym jest przedmiotem polityki regionalnej

Ustawa o NPR w sposób szczególny kładzie akcent na elementy planowania

regionalnego, które mają bezpośredni związek z wykorzystaniem środków

finansowych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Ustawa normując takie

m.in. kwestie jak system programowania, wskazuje instrumenty finansowe tego

systemu. Art.8 ust.1 niniejszej Ustawy enumeratywnie wylicza dokumenty

programowe, które tworzy się w celu realizacji Planu. Do instrumentów tych naleŜą:

sektorowe programy operacyjne

regionalne programy operacyjne

inne programy operacyjne

strategia wykorzystania Funduszu Spójności

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego został przyjęty w formie

Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r., zgodnie z treścią

art.17 ust.5 Ustawy o NPR. Został on takŜe przygotowany z zachowaniem wymogów

proceduralnych i zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi dotyczącymi m.in

niezbędnych elementów treści programu operacyjnego znajdującymi się w art.18

72

par.1 i 2 wspomnianego juŜ wcześniej Rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999

ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych.

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest w

trwającym obecnie okresie programowania, jedynym programem operacyjnym

wyznaczającym cele, zadania i kompetencje organów administracji rządowej i

samorządowej w działaniach na szczeblu regionalnym. Powołanie jednego

regionalnego programu operacyjnego uzasadniano potrzebą przygotowania władz

regionalnych do pełnego przejęcia odpowiedzialności za kreowanie i prowadzenie

polityki regionalnej po roku 2007. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju

Regionalnego jest, więc, z załoŜenia, swoistą formą przejściową.

Aby polityka regionalna była skuteczna musi być właściwie

zinstytucjonalizowana oraz musi mieć zapewnione instrumenty finansowe i prawne

jej prowadzenia. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego jest

zarządzany na poziomie krajowym, natomiast wdraŜany w systemie

zdecentralizowanym na poziomie wojewódzkim (regionalnym). Scentralizowana

konstrukcja zarządzania Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju

Regionalnego przez ministra rozwoju regionalnego ma zapewniać koordynację i

spójność prowadzonych działań w zakresie polityki regionalnej, tworzącej warunki

rozwoju gospodarczego w danym regionie, w konkurencji do innych województw.

Wpływa ona jednak zasadniczo na osłabienie roli samorządów województw we

wdraŜaniu ZPORR. Decentralizacja zadań w zakresie jego wdraŜania odbywa się z

prawnie określonymi kompetencjami podmiotów władzy publicznej unormowanymi

m.in w Ustawie o samorządzie województwa. Rozwiązanie takie pozwoli

przygotować się władzom regionalnym do przejęcia pełnej odpowiedzialności za

programowanie, zarządzanie oraz realizację celów Regionalnych Programów

Operacyjnych. Taki stan rzeczy ma doprowadzić do wzmocnienia pozycji

samorządów województw poprzez powierzenie im funkcji Instytucji Zarządzających

Regionalnymi Programami Operacyjnymi.

W obecnym stanie prawnym do nielicznych istotnych kompetencji

zarządów województw w procedurze wdraŜania ZPORR naleŜy wybór projektów do

dofinansowania w drodze uchwały w oparciu o listę rankingową przygotowaną przez

Regionalny Komitet Sterujący, któremu przewodniczy Marszałek Województwa.

Fakt ten świadczy niewątpliwie o tym, iŜ mimo, Ŝe samorząd województwa ma

kompleksowo zdefiniowaną pozycję ustrojowo - kompetencyjną w Ustawie o

73

samorządzie województwa jego faktyczna rola we wdraŜaniu Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego jest niewielka.

Przyjęte rozwiązania systemowe nie zapewniają w całości skutecznego

osiągnięcia załoŜonych celów rozwoju regionalnego. Przeprowadzona w rozdziale

trzecim niniejszej pracy analiza Sprawozdania Podkomitetu Monitorującego

Komponent Regionalny ZPORR w Województwie Wielkopolskim o numerze R -

2005/ZPORR/30, który obejmuje swym okresem sprawozdawczym rok 2005

prowadzi do wniosku, iŜ złoŜoność procedur wyboru projektów, a takŜe

wieloetapowy system wdraŜania ZPORR jest istotną przyczyną opóźnień w

przekazywaniu refundacji beneficjentom oraz wynikającą z tego niską

efektywnością wdraŜania Programu. Do podobnego wniosku prowadzi Raport z

Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki”.

Konsekwencje przyjętych uwarunkowań mogą być, zwłaszcza w

sferze finansowej, bardzo niekorzystne zarówno dla beneficjentów, jak i dla Polski w

ogóle. ZPORR jest programem finansowanym z dwóch funduszy strukturalnych:

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu

Społecznego. W jego realizację w latach 2004 - 2006 zgodnie z zasadą N+2 zostało

zaangaŜowanych ponad 4 mld środków publicznych, zarówno wspólnotowych jak i

krajowych. Zgodnie ze sformułowaną w art.11 rozporządzenia 1260/1999 zasadą

dodatkowości poziom współfinansowania ze środków wspólnotowych sięgnie 72%.

Wysokość wsparcia z funduszy strukturalnych jest negocjowana w kaŜdym okresie

programowania z Komisją Europejską, która ustala limity w Podstawach Wsparcia

Wspólnoty, biorąc pod uwagę ściśle określone prawnie warunki uwzględniając

między innymi skuteczność wykorzystania środków finansowych w poprzednim

okresie programowania.

Z przeprowadzonych w pracy rozwaŜań wynika, iŜ scentralizowany system

zarządzania ZPORR nie słuŜy efektywnemu wykorzystaniu środków z funduszy

strukturalnych Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą subsydiarności programowanie,

zarządzanie i przejęcie odpowiedzialności za realizację regionalnych programów

operacyjnych powinno odbywać się na szczeblu regionalnym (wojewódzkim). JeŜeli

uda się w najbliŜszym okresie programowania osiągnąć taki stan rzeczy będzie to

bardzo doniosła sprawa, o randze ustrojowej, w zakresie faktycznego

upodmiotowienia polskich województw.

74

Bibliografia:

1. J. Boć, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Wrocław 1998

2. Z. Brodecki, Regiony, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005

3. P. Chmielnicki, Komentarz do Ustawy o samorządzie województwa,

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005

4. A. Gajda, Spójność gospodarcza i społeczna, w: Prawo materialne i polityki, J.

Barcz (red.), Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2002

5. T. G. Grosse, Ocena stanu przygotowania administracji regionalnej do udziału

we wdraŜaniu i zarządzaniu Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju

Regionalnego, w: Studia Regionalne i Lokalne nr 1 (15)/2004

6. T. G. Grosse, Polska wobec nowej polityki spójności Unii Europejskiej, Instytut

Spraw Publicznych, Warszawa 2004

7. T. G. Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój

gospodarczy: przykład Grecji, Włoch, Irlandii i Polski, Instytut Spraw

Publicznych, Warszawa 2004

8. T. G. Grosse, Analiza moŜliwości wprowadzenia regionalnego sytemu

zarządzania funduszami strukturalnymi UE w Polsce w latach 2007 - 2013,

Instytut spraw Publicznych, Warszawa 2005

9. C. Kosikowski, Publiczne Prawo Gospodarcze w Polsce i Unii Europejskiej,

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005

10. M. Perzanowska - Zamajtys, Polityka regionalna, w: Integracja europejska -

wprowadzenie, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004

11. A. Pyszkowski, Planowanie strategiczne jako instrument zarządzania rozwojem

regionalnym, Warszawa 2003

12. T. Rabska, Elementy prawne polityki regionalnej, Poznań 1999

13. T. Rabska, Podstawy polityki regionalnej Polski w świetle integracji

europejskiej, Poznań 2000

14. A. Sauer, E. Kawecka - Wyrzykowska, M. Kulesza, Polityka regionalna UE a

instrumenty wspierania rozwoju regionalnego w Polsce, Dom Wydawniczy

Elipsa, Warszawa 2000

15. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej - komentarz, Wydawnictwo

Zakamycze, Kraków 2005

75

16. J Szlachta, Zasady i instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej,

Warszawa 2004

17. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa

2000

18. Koncepcja polityki rozwoju regionalnego w perspektywie akcesji Polski do Unii

Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2001

19. Podręcznik procedur wdraŜania Zintegrowanego Programu Operacyjnego

Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005

20. Podstawy polityki regionalnej, Reforma Administracji Publicznej, materiały

szkoleniowe - zeszyt 21, Warszawa 1998

21. Vademecum polityki regionalnej i spójności UE, Parlament Europejski, Dyrekcja

Generalna - Polityki wewnętrzne, Komisja Rozwoju Regionalnego, Bruksela

2004

22. Working for the regions, an information brochure on the EU regional policy,

publikacja Komisji Europejskiej, 2004

Akty prawa polskiego:

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U 2001 nr 142

poz. 1590 z późn. zm.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U 2001 nr 142

poz. 1592 z późn. zm.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U

2001 nr 80 poz. 872 z późn. zm.

Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego

podziału terytorialnego państwa, Dz. U 1998 nr 96 poz. 603 z późn. zm.

76

Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, uchwała nr 105 Rady Ministrów z dnia

28 grudnia 2000 r., Monitor Polski nr 43 poz. 851

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz.U 2004 nr 19

poz. 177 z późn. zm.

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, Dz. U 2004 nr

116 poz. 1206 z późn. zm.

Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy

publicznej, Dz. U 2004 nr 123 poz. 1291 z późn. zm.

Narodowy Plan Rozwoju 2004 - 2006, załącznik do rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r., Dz. U nr 149 poz. 1567

Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, załącznik do

rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r., Dz. U 2004

nr 166 poz. 1745

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie

przyjęcia ZPORR 2004 - 2006, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy

pomocy regionalnej, Dz. U 2004 nr 200 poz. 2050

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie

trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006, Dz.

U 2004 nr 257 poz. 2575

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz. U 2005 nr 249

poz. 2104

77

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w sprawie

utworzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Dz. U 2005 nr 220 poz. 1882

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 roku w

sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju Regionalnego

Akty prawa polskiego (uchylone):

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, Dz. U 2003 nr 15

poz. 148 z późn. zm.

Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, Dz. U

2000 nr 48 poz. 550 z późn. zm.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie

szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki i Pracy, Dz. U nr 134 poz.

1428

Akty prawa wspólnotowego:

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r.

Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające

przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dz. U L 161 z 26. 06. 1999 r.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające

szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999

dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy

strukturalnych

78

Inne materiały źródłowe:

Projekt Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007 - 2013 przyjęty przez Radę

Ministrów 6 września 2005 r.

Projekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego na lata 2007 - 2013

zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu 6 września 2005 r.

Projekty nowych Rozporządzeń Rady (WE) z 14 lipca 2004 r. wprowadzających

ogólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszy Rozwoju Regionalnego,

Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności

Sprawozdanie Wielkopolskiego Komitetu Monitorującego Kontrakt Wojewódzki nr

R - 2005/ZPORR/30 (okres sprawozdawczy - rok 2005)

Raport z Konferencji „Stan wdraŜania, dobre praktyki” z dnia 7 marca 2006 roku -

stan wdraŜania ZPORR na koniec roku 2005

Wykres 2. ZPORR jako element programowania EFRR i EFS, Źródło:

Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie

przyjęcia ZPORR, Dz. U 2004 nr 166 poz. 1745

Tabela 2. Indykatywna tabela finansowa dla ZPORR w podziale na priorytety i lata

w euro w cenach bieŜących, Źródło: ZPORR, s. 135

Rysunek 2. Podsumowanie stanu wdraŜania ZPORR na dzień 31 grudnia 2005 r. dla

Priorytetu I, II i III

79

Wykaz skrótów stosowanych w tekście...........................................................

ZałoŜenia wstępne............................................................................................

Rozdział 1. Podstawy prawne polityki regionalnej w Polsce i Unii

Europejskiej......................................................................................................

1.1 Polityka regionalna - wyjaśnienie pojęcia............................................

1.2 Zarys polityki regionalnej Unii Europejskiej........................................

1.3 Początki kształtowania się polityki rozwoju regionalnego w Polsce....

1.4 Zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego w świetle Ustawy o

zasadach wspierania rozwoju regionalnego..........................................

1.5 Polityka rozwoju regionalnego po akcesji Polski do UE (na

podstawie Ustawy o Narodowym Planie Rozwoju)..............................

Rozdział 2. ZPORR - charakterystyka programu............................................

2.1 ZPORR- podstawa prawna i charakter prawny.....................................

2.2 Cel strategiczny oraz priorytety ZPORR...............................................

2.3 Finansowanie ZPORR...........................................................................

2.4 System wdraŜania ZPORR - kompetencje instytucji

zaangaŜowanych w zarządzanie Zintegrowanym Programem

Operacyjnym Rozwoju Regionalnego...................................................

2.5 Wybór projektów w ramach ZPORR....................................................

2.6 Zagadnienia związane z zamówieniami publicznymi w ramach

ZPORR..................................................................................................

2.7 Monitorowanie ZPORR........................................................................

2.7.1 Podział zadań pomiędzy instytucje zaangaŜowane w proces

monitorowania ZPORR..........................................................

2.7.2 Rodzaje monitoringu i wskaźniki monitoringowe.................

Rozdział 3. Praktyczne aspekty wdraŜania ZPORR.........................................

Rozdział 4. Zmiany w programowaniu rozwoju regionalnego poprzez

Regionalne Programy Operacyjne po roku 2007..............................................

Wnioski końcowe.............................................................................................

Bibliografia.......................................................................................................

Akty prawne......................................................................................................

80

str.3

str.4

str.7

str.7

str.8

str.11

str.15

str.17

str.25

str.25

str.28

str.30

str.33

str.41

str.52

str.54

str.54

str.57

str.60

str.65

str.72

str.75

str.76

---