29
WYROK*
z dnia 8 kwietnia 1998 r.
Sygn. K. 10/97
Trybuna Konstytucyjny w skadzie:
Ferdynand Rymarz - przewodniczcy
Baej Wierzbowski - sprawozdawca
Zdzisaw Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiski
Joanna Szymczak - protokolant
po rozpoznaniu 8 kwietnia 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Krajowej Rady Spódzielczej z udziaem umocowanych przedstawicieli uczestników postpowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodnoci art. 111, art. 18, art. 181 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi z dnia 26 padziernika 1982 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) w brzmieniu ustalonym ustaw z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593) w zwizku z art. 4, art. 5 i art. 8 teje ustawy z 12 wrzenia 1996 r. z art. 1, art. 3 i art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)
o r z e k a:
Art. 4, art. 5 i art. 8 ustawy z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593) - s zgodne z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
p o s t a n a w i a:
Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367, z 1997 r. Nr 98, poz. 604) w zwizku z art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzy postpowanie w sprawie stwierdzenia niezgodnoci :
1. Art. 111 i art. 18 ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zm.: z 1984 r. Nr 34, poz. 184; z 1987 r. Nr 33, poz. 180; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 73, poz. 431; z 1991 r. Nr 73, poz. 321, Nr 94, poz. 419; z 1993 r. Nr 40, poz. 184; z 1996 r. Nr 127, poz. 593; z 1997 r. Nr 88, poz. 554, Nr 113, poz. 732, Nr 121, poz. 770) w brzmieniu ustalonym ustaw z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593) w zwizku z art. 8 teje ustawy z 12 wrzenia 1996 r. z art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
2. Art. 181 ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zm.: z 1984 r. Nr 34, poz. 184; z 1987 r. Nr 33, poz. 180; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 73, poz. 431; z 1991 r. Nr 73, poz. 321, Nr 94, poz. 419, z 1993 r. Nr 40, poz. 184, z 1996 r. Nr 127, poz. 593; z 1997 r. Nr 88, poz. 554, Nr 113, poz. 732, Nr 121, poz. 770) w brzmieniu ustalonym ustaw z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Uzasadnienie:
I
1. Zarzd Krajowej Rady Spódzielczej, zgodnie z uchwa z 21 lutego 1997 r., Nr 188/97, na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98; tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) wniós o stwierdzenie niezgodnoci art. 111 , art. 18, art. 181 ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) w brzmieniu ustalonym ustaw z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593), w zwizku z art. 4, art. 5 i art. 8 teje ustawy z art. 1, art. 3 i art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Dz.U. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
W uzasadnieniu wnioskodawca podniós, i wskazane we wniosku przepisy ustawy z 12 wrzenia 1996 r., zmieniajce ustaw o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, wkraczaj w prawomocne decyzje administracyjne i zmieniaj tre tych decyzji w trakcie obowizywania, przez co naruszaj zasad pastwa prawnego i powoduj te wymierne straty materialne podmiotów gospodarczych prowadzcych obrót napojami alkoholowymi i wyrobami spirytusowymi. Na skutek regulacji zawartej w art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r., wygasaj, z mocy prawa, z dniem 31 grudnia 1996 r. dotychczasowe decyzje zezwalajce na hurtow sprzeda wyrobów spirytusowych na czas nie okrelony, a osoby którym wydano uprzednio zezwolenia na czas nie oznaczony na obrót hurtowy napojami o zawartoci do 18% alkoholu, zmuszone s do ponownego ubiegania si o takie zezwolenie na okres nie duszy ni 2 lata (art. 4 ustawy).
Ponadto ustawodawca, dodajc do ustawy z 26 padziernika 1982 r. art. 111, wprowadzi wysok opat za zezwolenie na sprzeda detaliczn napojów alkoholowych, niezalenie od opat ju wniesionych przez zainteresowane podmioty. Postanowienie to, zdaniem wnioskodawcy, powoduje róne skutki dla podmiotów objtych t norm, naruszajc tym samym zasad równoci wszystkich podmiotów gospodarczych wobec prawa.
Zaskarony art. 181 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r., wprowadza moliwo wydania jednorazowego zezwolenia, nie okrelajc przy tym jaki organ i wedug jakich kryteriów upowaniony jest do wydawania zezwole. Taka regulacja, w ocenie wnioskodawcy, uniemoliwia praworzdne stosowanie zaskaronej normy i narusza tym samym konstytucyjn zasad pastwa prawa.
Krajowa Rada Spódzielcza zarzuca równie, e art. 8 ustawy z 12 wrzenia 1996 r., wprowadzajc zaledwie 60 - dniowy okres pomidzy jej ogoszeniem a wejciem w ycie, pozbawia podmioty ni objte swobody dziaalnoci gospodarczej.
W konkluzji wnioskodawca stwierdza, e dowodzi to, i wskazane przepisy ustawy z 12 wrzenia 1996 r., tak w czci wprowadzajcej do ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi art. 111 i art. 181, jak i przepisy wprowadzajce samoistne regulacje (art. 4 i art. 5) oraz art. 8 odnoszcy si do okresu vacatio legis, nie speniaj wymogu konstytucyjnoci.
2. Trybuna Konstytucyjny, na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) postanowi nada wnioskowi dalszy bieg w postpowaniu przed Trybunaem Konstytucyjnym.
3. Prokurator Generalny przedstawi nastpujce stanowisko:
a) przepisy art. 111 i art. 181 ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) w zwizku z art. 8 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi s niezgodne z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym,
b) przepis art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w zwizku z art. 18 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi jest niezgodny z art. 1 i art. 6 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym.
Prokurator Generalny stwierdzi ponadto, e uzasadnienie wniosku Krajowej Rady Spódzielczej nie spenia warunków okrelonych w art. 12 uchway Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegóowego trybu postpowania przed Trybunaem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zm.), co istotnie utrudnia zajcie stanowiska w sprawie.
Ustosunkowujc si do zarzutów wnioskodawcy Prokurator Generalny uzna, e art. 111 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi oceniany w kontekcie art. 8 ustawy nowelizujcej z 12 wrzenia 1996 r. oraz zasad techniki legislacyjnej, zdaje si kolidowa z art. 1, a take art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przepisem tym wprowadzono, nie wystpujce dotychczas w takiej postaci i rozmiarze, opaty za zezwolenie na sprzeda napojów alkoholowych na cele zwizane z realizacj przez gminy zada wasnych, polegajcych na prowadzeniu dziaa z zakresu profilaktyki i rozwizywania problemów alkoholowych. Artyku 111 wszed w ycie po 60 dniach od ogoszenia ustawy z 12 wrzenia 1996 r., w trakcie roku gospodarczego, bez regulacji przejciowych. Taki sposób wprowadzenia w ycie zaskaronego przepisu wywoa liczne kontrowersje interpretacyjne, a niewystarczajcy okres vacatio legis uniemoliwi podmiotom gospodarczym dostosowanie dziaalnoci do nowych warunków finansowych, bez naraenia na straty. Prokurator Generalny zwraca ponadto uwag, e opata wprowadzona na mocy art. 111 ma w istocie cechy podatku nie przewidzianego prawem podatkowym. Prokurator Generalny podkreli równie, e nowelizacja ustawy, przez wprowadzenie art. 111, doprowadzia do dwukrotnego pobrania opat w przypadku osób, które ju wczeniej posiaday zezwolenia wydane na podstawie dotychczasowych przepisów. Tak szeroka swoboda w ksztatowaniu dochodów na cele publiczne nie znajduje uzasadnienia, gdy chodzi o opaty. Pogld ten, jak wskazuje Prokurator Generalny, potwierdza równie orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego (sprawy o sygn.: K. 9/92, OTK w 1993 r. cz. I, poz. 6; U. 7/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5; K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12).
Odnoszc si do zarzutu niekonstytucyjnoci art. 18 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi Prokurator Generalny uzna, e w rzeczywistoci intencj wnioskodawcy byo zaskarenie art. 4 i art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w zwizku z art. 18 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Przepis art. 4 tej ustawy, jakkolwiek budzcy wtpliwoci nie wydaje si, zdaniem Prokuratora Generalnego niekonstytucyjny, cho pewno dziaalnoci gospodarczej i przewidziany w art. 9 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi szeroki katalog przesanek cofania zezwole na sprzeda napojów alkoholowych, uzasadnia powcigliwo ustawodawcy w tym zakresie.
Natomiast art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r., pozostaje, w ocenie Prokuratora Generalnego, w kolizji z zasadami techniki legislacyjnej i zasadami demokratycznego pastwa prawnego. Zgodnie z tym przepisem z dniem 31 grudnia 1996 r. wygasaj zezwolenia wydane na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi na czas nie oznaczony na podstawie dotychczasowych przepisów. Wprawdzie ustawodawca moe dokona takiego zabiegu legislacyjnego, to jednake u jego podoa powinny wystpowa wyjtkowo wakie przesanki spoeczno-polityczne, a rzadziej gospodarcze. Dla poparcia tego stanowiska Prokurator Generalny powoa si na orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego z 20 sierpnia 1992 r., sygn. K. 4/91 (OTK w 1992 r., cz. II, poz. 22). Biorc pod uwag powysze argumenty Prokurator Generalny wyrazi pogld, e art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. jest sprzeczny z art. 1 i art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Oceniajc konstytucyjno art. 181 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu ustalonym przez ustaw z 12 wrzenia 1996 r., Prokurator Generalny podtrzyma swoje stanowisko wyraone w pimie z 7 marca 1997 r. dotyczcym sprawy K. 3/97. Stwierdzi, e przepis art. 181 pozostaje w kolizji z art. 1, a take, jak si wydaje, z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. W wyniku dokonanych zabiegów legislacyjnych, zaskarony przepis sta si w istocie przepisem blankietowym i, co istotne, pozbawionym podstawy legalnego wykonywania z uwagi na brak wskazania organu kompetentnego do wydawania jednorazowych zezwole na sprzeda napojów alkoholowych. Ju choby z tych wzgldów, zdaniem Prokuratora Generalnego, naley uzna art. 181 ustawy za sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
4. W zwizku z kolejn nowelizacj ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, Krajowa Rada Spódzielcza cofna wniosek w czci dotyczcej stwierdzenia niezgodnoci z konstytucj art. 18 i art. 181 ustawy w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. Wnioskodawca podtrzyma swój wniosek w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjnoci art. 4, art. 5 i art. 8 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi oraz art. 111 ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, dodanego na mocy ustawy z 12 wrzenia 1996 r. Jako podstaw kontroli zaskaronych przepisów wnioskodawca wskaza art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku.
II
Na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy zgosi wniosek formalny o czne rozpatrzenie sprawy z wniosku Krajowej Rady Spódzielczej (sygn. K. 10/97) oraz sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. K. 10/98), z uwagi na podobny zakres zaskarenia. Przewodniczcy poinformowa, e Prezes Trybunau Konstytucyjnego uzna czne rozpoznanie spraw za niecelowe.
Wobec powyszego, przedstawiciel Krajowej Rady Spódzielczej podtrzyma wniosek w zakresie stwierdzenia niezgodnoci art. 111 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, dodanego na mocy ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi oraz art. 4, art. 5 i art. 8 tej ustawy z art. 2, art. 7 i art. 22 konstytucji. Potwierdzi, i w zwizku z kolejn nowelizacj ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, Krajowa Rada Spódzielcza cofna swój wniosek w czci dotyczcej stwierdzenia niezgodnoci z konstytucj art. 18 i 181 ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.).
Przedstawiciel Sejmu wniós o stwierdzenie, e art. 111 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, dodany na mocy ustawy z 12 wrzenia 1996 r. oraz art. 4, art. 5 i art. 8 tej ustawy s zgodne z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzyma stanowisko zajte na pimie, z uwzgldnieniem treci wniosku KRS w jego ostatecznym brzmieniu.
III
Przed przystpieniem do rozpatrzenia zarzutów Krajowej Rady Spódzielczej trzeba zaznaczy, e wskazany we wniosku wzorzec kontroli konstytucyjnoci zachowuje aktualno na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Powoany bowiem we wniosku art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym zosta dosownie recypowany w art. 2 Konstytucji RP. Konwencj redakcyjn polegajc na dosownym powtórzeniu przepisu naley uzna za jasny wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do przejcia dotychczasowego ksztatu i rozumienia zasady demokratycznego pastwa prawnego, tak jak si ona uformowaa w praktyce konstytucyjnej, a zwaszcza w orzecznictwie minionych omiu lat (wyrok z 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97, OTK ZU Nr 5-6/97).
Podobn konwencj redakcyjn zastosowano w przypadku art. 3 dawnych przepisów konstytucyjnych, którego odpowiednikiem jest w nowej konstytucji art. 7.
Powoany we wniosku art. 6 dawnych przepisów konstytucyjnych, wyraajcy zasad swobody gospodarczej znalaz odzwierciedlenie w treci art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1996 r. Przepis ten dopuszcza ograniczenie wolnoci dziaalnoci gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze wzgldu na wany interes publiczny.
IV
W odniesieniu do moliwoci merytorycznego rozpoznania wniosku Trybuna Konstytucyjny ustali co nastpuje:
1. Po wszczciu postpowania przed Trybunaem Konstytucyjnym ustawodawca dokona kolejnej nowelizacji ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Na mocy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) nadano nowe brzmienie art. 111, art. 18 i art. 181 ustawy, kwestionowanym we wniosku Krajowej Rady Spódzielczej. Wobec zmiany przepisów, konieczna jest ocena skutków kolejnej nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi oraz rozwaenie czy nie zaistniay ujemne przesanki procesowe skutkujce umorzeniem postpowania.
2. Wnioskodawca zarzuci, i na mocy art. 111 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, dodanego na podstawie ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi wprowadzono, w zwizku z treci art. 8 tej ustawy, opat za zezwolenie na sprzeda detaliczn napojów alkoholowych, niezalenie od wniesionych ju przez zainteresowane podmioty opat. Powysze uregulowanie wkraczajc w prawomocne decyzje administracyjne, narusza - zdaniem Krajowej Rady Spódzielczej - zasad demokratycznego pastwa prawa.
Ustawa z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi nie zmienia podstawowych zasad wydawania zezwole na sprzeda detaliczn napojów alkoholowych. Kontrowersje wzbudziy natomiast uregulowania dotyczce samego wprowadzenia opaty za zezwolenia na sprzeda detaliczn napojów alkoholowych, na podstawie dodanego do ustawy art. 111 i objcia ni równie podmiotów, które posiaday ju zezwolenia, wydane przed wejciem w ycie tej ustawy.
Opat za zezwolenia na sprzeda detaliczn napojów alkoholowych (art. 111 ustawy) wprowadzono w celu pozyskania dodatkowych rodków na finansowanie zada okrelonych w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Zadania wynikajce z art. 41 ustawy obejmuj prowadzenie dziaa zwizanych z profilaktyk i rozwizywaniem problemów alkoholowych, a w szczególnoci zwikszanie dostpnoci pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzalenionych od alkoholu, udzielanie rodzinom, w których wystpuj problemy alkoholowe, pomocy psychospoecznej i prawnej, prowadzenie profilaktycznej dziaalnoci informacyjnej i edukacyjnej, ustalanie szczegóowych zasad wydawania i cofania zezwole na prowadzenie sprzeday detalicznej napojów alkoholowych. Zgodnie z ustaw zadania te nale do zada wasnych gminy, a ich realizacja prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwizywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez rad gminy. Opaty za zezwolenia maj zapewni gminom rodki niezbdne na sfinansowanie tych dziaa.
3. Wnioskodawca uzasadniajc wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjnoci art. 111 w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci..., przyj bdne zaoenie, i przepis ten mia zastosowanie take wobec podmiotów posiadajcych ju zezwolenia na obrót detaliczny napojami alkoholowymi, wydane przed 29 grudnia 1996 r., czyli przed wejciem w ycie przepisów ustawy z 12 wrzenia 1996 r. Analiza przepisów ustawy z 12 wrzenia 1996 r., a w szczególnoci kwestionowanego art. 111 nie upowania do takiego wniosku. Taka interpretacja pozostawaaby ponadto w sprzecznoci z zasad niedziaania prawa wstecz. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej moe nastpi wycznie w trybie okrelonym w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyranego i nie budzcego wtpliwoci przepisu rangi ustawowej. Nowelizacja z 12 wrzenia 1996 r. nie uregulowaa kwestii mocy obowizujcej zezwole na handel detaliczny, które zostay wydane na mocy wczeniej obowizujcych przepisów, tak jak uczynia to, w art. 4 i 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r., w stosunku do zezwole na obrót hurtowy. Z przepisów tej ustawy nie wynika, by opata o której mowa w dodanym art. 111 dotyczya take zezwole wydanych przed 29 grudnia 1996 roku.
Takie stanowisko zaj równie Naczelny Sd Administracyjny. Tre art. 111 w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, a zwaszcza jego praktyczne zastosowanie wzbudzio bowiem wiele wtpliwoci i kontrowersji zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu. Powstay zwaszcza rozbienoci interpretacyjne co do podmiotowego zakresu art. 111 ustawy. Wtpliwoci te byy przedmiotem rozwaa NSA. W sprawie OPK 32/97 (uchwaa NSA z 23 czerwca 1997 r., ONSA Nr 4/1997, poz. 152) na pytanie Samorzdowego Kolegium Odwoawczego w Olsztynie NSA udzieli nastpujcej odpowiedzi: “Opaty za zezwolenie, okrelonej w art. 111 ustawy wymienionej w pkt 1 uchway, nie pobiera si od zezwole, o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, wydanych przed wejciem w ycie ustawy z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593)”. Zdaniem NSA wydanie zezwolenia na sprzeda napojów alkoholowych nastpuje w okrelonym stanie prawnym obowizujcym w dacie wydania zezwolenia, który okrela warunki prowadzenia tej dziaalnoci oraz prawa i obowizki podmiotu gospodarczego. Konsekwencj wydania zezwolenia okrelonemu podmiotowi gospodarczemu jest wic powstanie stosunku administracyjno-prawnego o treci okrelonej przez prawo materialne. Ustawodawca dokonujc zmiany stanu prawnego musi bra pod uwag istniejce ju stosunki prawne uksztatowane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Jeeli wol ustawodawcy jest dokonanie zmiany stosunków prawnych, daje temu wyraz w przepisach wprowadzajcych zmiany. W sytuacji gdy brak jest takich unormowa w ustawie, uprawniony jest wniosek, e nowe unormowania z uwagi na ich tre nie maj zastosowania do powstaych wczeniej stosunków prawnych. Tym samym, zdaniem NSA, uprawnienia osób, które uzyskay zezwolenia przed wejciem w ycie nowelizacji podlegaj ochronie jako prawa nabyte. Nie byo zatem podstaw do pobierania opat przez gminy od podmiotów, które posiaday zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 roku.
4. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732 ze zm.) nadano nowe brzmienie art. 111. Zastpiono pojcie “zezwolenie na sprzeda napojów alkoholowych” pojciem “opaty za korzystanie z zezwole na sprzeda napojów alkoholowych”. Ustalono, e opat pobiera si corocznie i zrónicowano jej wysoko w zalenoci od zawartoci alkoholu (wczeniej zrónicowanie nie byo tak szczegóowe). Inaczej okrelono terminy wnoszenia opat do kasy gminy. Zgodnie z art. 111 ust. 4 opata wnoszona jest w kadym kolejnym roku kalendarzowym objtym zezwoleniem w terminie do 31 stycznia danego roku, wraz z pisemnym owiadczeniem o wartoci sprzeday napojów alkoholowych w roku poprzednim. Jednoczenie dodano do art. 111 ust. 5, zgodnie z którym w roku nabycia lub utraty wanoci zezwolenia opat o której mowa, uiszcza si w wysokoci proporcjonalnej do okresu wanoci zezwolenia, z tym e pierwsza opata jest wnoszona przed wydaniem zezwolenia.
Zasadnicze znaczenie dla regulacji zawartej w art. 111 ma jednak tre art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem obowizek wnoszenia opat przewidzianych w art. 111 ustawy dotyczy równie podmiotów posiadajcych zezwolenia wydane na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi przed 29 grudnia 1996 r. (art. 2 ust. 1). Podmioty te wnosz opat za rok 1997 pomniejszon o wysoko opaty skarbowej pobranej przy wydaniu zezwolenia (ust. 2).
5. Nowelizacja przepisu art. 111, dokonana ustaw z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w zwizku z art. 2 tej ustawy zmienia sens dotychczasowych uregulowa. Obowizek wnoszenia opat przewidzianych w art. 111 dotyczy bowiem, zgodnie z now regulacj, take podmiotów, które uzyskay zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. Trybuna Konstytucyjny nie jest jednak w niniejszej sprawie uprawniony do oceny nowych uregulowa pod wzgldem ich zgodnoci z Konstytucj RP. Wniosek Krajowej Rady Spódzielczej dotyczy bowiem art. 111 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Zagadnienie konstytucyjnoci art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. jest przedmiotem sprawy o sygn. K. 10/98, w której postpowanie wszczte zostao na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.
Przytoczona analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, i w wyniku wejcia w ycie art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi nastpia utrata mocy obowizujcej art. 111 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu ustalonym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. i w zakresie zaskaronym przez Krajow Rad Spódzielcz.
6. Zgodnie z uchwa Zarzdu z 5 marca 1998 r. Krajowa Rada Spódzielcza cofna wniosek skierowany do Trybunau Konstytucyjnego, w czci dotyczcej stwierdzenia niezgodnoci z konstytucj art. 18 i art. 181 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. W uzasadnieniu tej uchway stwierdza si, e po nowelizacji, zaskaronym przepisom nie mona postawi zarzutu niekonstytucyjnoci, o których bya mowa we wniosku z 24 lutego 1997 roku.
V
W nawizaniu do powyszych ustale Trybuna Konstytucyjny zway co nastpuje:
1. Utrata mocy obowizujcej przepisu w zakresie objtym wnioskiem przed wydaniem orzeczenia przez Trybuna Konstytucyjny spowodowaa, e odpada przesanka niezbdna do kontynuowania postpowania w sprawie o stwierdzenie konstytucyjnoci zaskaronego przepisu. Brak tej przesanki procesowej, jak wielokrotnie stwierdza Trybuna Konstytucyjny, powoduje konieczno umorzenia postpowania (K. 18/97 i U. 1/97, OTK ZU Nr 3-4/97, K. 9/97, OTK ZU Nr 1/98).
Zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) postpowanie w sprawach wszcztych przed wejciem w ycie Konstytucji toczy si wedug przepisów obowizujcych w dniu ich wszczcia, tote Trybuna Konstytucyjny, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzy postpowanie w sprawie stwierdzenia zgodnoci art. 111 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w zwizku z art. 8 tej ustawy z przepisami Konstytucji RP.
2. Wobec cofnicia - na skutek zmiany zaskaronych przepisów - przez Krajow Rad Spódzielcz wniosku w czci dotyczcej stwierdzenia niezgodnoci z konstytucj art. 18 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustaw z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w zwizku z art. 8 teje ustawy oraz art. 181 ustawy z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustaw z dnia 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, Trybuna Konstytucyjny postanowi umorzy postpowanie w tym zakresie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367; z 1997 r. Nr 98, poz. 604) w zwizku z art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643).
VI
W odniesieniu do wniosku podlegajcego merytorycznemu rozpoznaniu Trybuna Konstytucyjny zway co nastpuje:
1. Ratio legis przepisów ustawy z dnia 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) zostaa wyraona w jej art. 1. Stosownie do tego przepisu cele ustawy mona uj w czterech grupach: ograniczenie spoywania alkoholu, przeciwdziaanie powstawaniu i usuwanie nastpstw naduywania alkoholu, a take wspieranie dziaalnoci w tym zakresie organizacji spoecznych i zakadów pracy. Dla osignicia wskazanych wyej celów ustawodawca przewidzia przede wszystkim instrumenty o charakterze administracyjnym. Taki charakter ma niewtpliwie instytucja zezwole na obrót hurtowy i detaliczny napojami alkoholowymi. System sprzeday alkoholu opiera si na zasadzie reglamentacji. Ustawa z 26 padziernika 1982 r. o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi rozrónia obrót hurtowy (art. 9 ustawy) i sprzeda detaliczn, której przedmiotem s napoje alkoholowe przeznaczone do spoycia w miejscu sprzeday lub poza tym miejscem (art. 18).
2. Zbadanie konstytucyjnoci przepisów art. 4 i art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi wymaga szerszego omówienia warunków wydawania zezwole na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. Zgodnie z art. 9 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowizujcym przed wejciem w ycie przepisów ustawy z 12 wrzenia 1996 r., obrót hurtowy napojami alkoholowymi prowadziy w kraju podmioty gospodarcze, które uzyskay zezwolenie Ministra Rynku Wewntrznego. Do zezwole tych stosowano odpowiednio przepisy rozdziau 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o dziaalnoci gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.).
Po nowelizacji z 12 wrzenia 1996 r., art. 9 ust. 1 i 2 uzyska nastpujce brzmienie: “Obrót hurtowy napojami alkoholowymi moe by prowadzony tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez Ministra Przemysu i Handlu” (ust. 1). “Do zezwole na obrót hurtowy napojami alkoholowymi stosuje si odpowiednio przepisy rozdziau 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o dziaalnoci gospodarczej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowi inaczej” (ust. 2). W ustawie utrzymano zatem zasad odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o dziaalnoci gospodarczej dotyczcych koncesjonowania, ale jednoczenie w art. 9 ust. 3-8 ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi okrelono szczegóowe warunki wydawania, cofania i wyganicia zezwole. Zasadnicza rónica polegaa na wprowadzeniu odrbnych zezwole na obrót hurtowy poszczególnymi rodzajami alkoholu oraz ograniczeniu okresu ich obowizywania: do dwóch lat, gdy chodzi o piwo i napoje alkoholowe o zawartoci do 18% i wino oraz do roku, gdy chodzi o wyroby spirytusowe o zawartoci powyej 18% alkoholu i wina importowane o zawartoci powyej 22% alkoholu. W art. 9 ust. 6 przewidziano sytuacje, w których cofa si zezwolenie, a w ust. 7 przypadki wyganicia zezwole. Natomiast kwesti mocy wicej zezwole na obrót hurtowy napojami alkoholowymi, uzyskanych na podstawie wczeniej obowizujcych przepisów reguluj przepisy przejciowe, tj. art.4 i art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 roku.
3. Wnioskodawca uzasadniajc niekonstytucyjno art. 4 i art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi wskaza, e na mocy tych uregulowa ustawodawca wkroczy w prawomocne decyzje administracyjne, na podstawie których podmioty gospodarcze otrzymay zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi i spirytusowymi.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. podmioty, które posiaday ju zezwolenia wydane na obrót hurtowy piwem, winem, miodem pitnym oraz innymi napojami o zawartoci do 18% alkoholu - na czas nie oznaczony, zobowizano do ich przedoenia Ministrowi Przemysu i Handlu, w terminie 60 dni, w celu oznaczenia ich wanoci na dwa lata od dnia oznaczenia, bez pobierania opaty skarbowej. W przypadku nieprzedoenia zezwolenia w terminie, zezwolenie wygasa (art. 4 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r., wygasy z dniem 31 grudnia 1996 r. zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi, wydane na czas nie oznaczony na podstawie dotychczas obowizujcych przepisów. Powysze uregulowanie spowodowao - zdaniem Krajowej Rady Spódzielczej - naruszenie treci prawomocnych decyzji administracyjnych, a tym samym godzi w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej.
Niewtpliwie wydanie zezwolenia skutkowao nawizaniem okrelonego stosunku administracyjno-prawnego o treci ustalonej przez prawo materialne. Jedn z podstawowych zasad polskiego postpowania administracyjnego jest trwao, czy te moc wica w czasie decyzji administracyjnych ostatecznych w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Ingerencja w prawomocne decyzje moe nastpi wycznie w trybie okrelonym w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyranego i nie budzcego wtpliwoci przepisu rangi ustawowej.
Zniesienie mocy prawnej zezwole na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi nastpio na podstawie normy generalnej, z pominiciem jakiejkolwiek indywidualizacji poszczególnych wypadków, nie wymagao zatem odrbnego stwierdzenia wyganicia decyzji. Generaln zasad jurysdykcyjnego postpowania administracyjnego jest nieodwoalno ostatecznych decyzji administracyjnych, i tylko szczegóowa norma ustawowa lub równa jej rang w hierarchii róde prawa, mog stanowi podstaw uchylenia, zmiany lub stwierdzenia niewanoci takiej decyzji. Przepisy zezwalajce na eliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych powinny by formuowane ze szczególn rozwag i precyzj. Wymagaj tego, z jednej strony, wzgldy bezpieczestwa prawnego, ochrony zaufania adresata decyzji do trwaoci stanu prawnego stworzonego decyzj ostateczn, a z drugiej strony - potrzeba dostarczenia organom administracyjnym jasno okrelonych instrumentów eliminowania z obrotu prawnego decyzji w takim zakresie, w jakim jest to konieczne z punktu widzenia skutecznoci funkcjonowania administracji.(Tadeusz Wo, Stwierdzenie wyganicia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP nr 7 z 1992 r., s.49-57).
4. Z tych wzgldów rozwaenia wymaga zarzut naruszenia praw nabytych przez uprawnione podmioty na mocy zezwole wydanych na mocy wczeniej obowizujcych przepisów. Celem regulacji zawartej w art. 4 i 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. byo niewtpliwie zrównanie sytuacji podmiotów prowadzcych obrót hurtowy alkoholem. Przed nowelizacj zezwolenia na obrót hurtowy wydawano na czas nie okrelony. Dc do zastosowania tych samych regu wobec wszystkich podmiotów gospodarczych ustawodawca musia bd to skróci okres obowizywania wydanych wczeniej, na czas nie oznaczony zezwole lub doprowadzi do ich wyganicia w drodze regulacji ustawowej. Ustawodawca posuy si tym drugim rozwizaniem.
W swoim orzecznictwie Trybuna Konstytucyjny zwraca uwag, i zasada trwaoci decyzji administracyjnych, w tym zezwole i decyzji w sferze prawa gospodarczego, coraz szerzej ugruntowuje si w naszym prawie. Ma to swoje ródo w proklamowanej w konstytucji zasadzie pastwa prawnego oraz wynikajcych z tej zasady: zaufania obywateli do pastwa, a w szczególnoci do stanowionego przeze prawa oraz ochrony praw susznie nabytych. Trybuna Konstytucyjny jednak nie wyklucza i nie wyklucza moliwoci wyjcia przez ustawodawc poza te zasady w okrelonych przez ustaw konkretnych wypadkach, uzasadnionych szczególnie wanymi wzgldami lub okolicznociami (orzeczenie TK z 20 sierpnia 1992 r., K. 4/92, OTK w 1994 r., cz. II, s.19 i n.).
5. Trybuna Konstytucyjny nie jest powoany do kontrolowania celowoci i trafnoci rozwiza przyjmowanych przez ustawodawc. Punktem wyjcia dla jego orzecze jest zawsze zaoenie racjonalnego dziaania ustawodawcy i domniemanie zgodnoci ustaw z konstytucj. Jeeli jednak konstytucja nakada na ustawodawc obowizek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne pastwo prawne czy zaufanie obywatela do pastwa, to nakazuje to Trybunaowi Konstytucyjnemu interweniowa w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, e naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie si ewidentne.
Trudno odmówi ustawodawcy prawa do poddania stosunkowo cisej regulacji rynku napojów alkoholowych, ze wzgldu na indywidualne i spoeczne skutki wywoane jego nadmiernym spoyciem. Przeszkod do podjcia tych dziaa nie mog by istniejce wczeniej, stosunkowo liberalne przepisy regulujce funkcjonowanie tego rynku. Ustawodawca uzna, e dla realizacji celu i zada wynikajcych z treci ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi konieczne jest uporzdkowanie i zdyscyplinowanie rynku napojów alkoholowych. Podzia zezwole wedug grup asortymentowych umoliwia, zdaniem ustawodawcy, ksztatowanie waciwej z punktu widzenia spoecznego struktury ich spoywania. Z kolei wydawanie zezwole na czas okrelony umoliwia sprawowanie staej kontroli nad podmiotami prowadzcymi t dziaalno (stenogram z 68 posiedzenia Sejmu z 21 grudnia 1995 r., s.56). Uznajc takie zaoenia za suszne naley przyj, e nie moe tu w peni znale zastosowania zasada ochrony praw nabytych. Jej pene respektowanie prowadzioby bowiem do sytuacji, w której jedynie cz rynku mogaby zosta poddana kontroli. Tym samym nie udaoby si osign celów zaoonych przez ustawodawc w znowelizowanej ustawie.
6. Swoboda dziaalnoci gospodarczej nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolnoci jednostki moe by poddawana przez ustawodawc pewnym ograniczeniom. Art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wyraa zasad, e ograniczenie wolnoci dziaalnoci gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze wzgldu na wany interes publiczny.
Trybuna Konstytucyjny uwaa za oczywiste, e dziaalno gospodarcza, ze wzgldu na jej charakter, a zwaszcza na bliski zwizek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym moe podlega rónego rodzaju ograniczeniom w stopniu wikszym ni prawa i wolnoci o charakterze osobistym bd politycznym. Istnieje w szczególnoci legitymowany interes pastwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwol zminimalizowa niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeeli skutki te ujawniaj si w sferze, która nie moe pozosta obojtna dla pastwa ze wzgldu na ochron powszechnie uznawanych wartoci. W uzasadnieniu projektu zmiany ustawy o wychowaniu w trzewoci wskazano, e wczeniejsze nowelizacje rozluniy kontrol nad rynkiem alkoholowym. W okresie tym w kraju znacznie wzroso spoycie alkoholu. Projekt nowelizacji, liczc si z realiami gospodarki wolnorynkowej uwzgldnia przede wszystkim zaniedbywane wczeniej interesy zdrowia obywateli i porzdku publicznego (uzasadnienie projektu, druk sejmowy nr 823). Ustawodawca susznie argumentowa, e negatywne skutki nadmiernego spoywania alkoholu wykraczaj poza sfer indywidualnego interesu. Kierujc si t przesank ograniczy na mocy normy generalnej prawa nabyte przez okrelone podmioty zgodnie z obowizujcymi przepisami. W ocenie Trybunau Konstytucyjnego ustawodawca wprowadzajc regulacje przewidziane w art. 4 i art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. nie naruszy zasady swobody gospodarczej, wyraonej w art. 22 Konstytucji RP. Ograniczenie nastpio bowiem w drodze ustawy i ze wzgldu na wany interes publiczny.
7. Zasada pastwa prawnego wymaga jednak, by zmiana prawa dotychczas obowizujcego, która pociga za sob niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana bya przy uwzgldnieniu odpowiedniej vacatio legis. Stwarza to bowiem zainteresowanym podmiotom moliwo przystosowania si do nowej sytuacji prawnej (orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I).
W ocenie Trybunau Konstytucyjnego ustawodawca zachowa to kryterium w odniesieniu do art. 4 i art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 4: “Podmioty, którym na podstawie dotychczas obowizujcych przepisów wydano zezwolenia na obrót hurtowy piwem, winami, miodami pitnymi oraz innymi napojami o zawartoci do 18% alkoholu (bez piwa) na czas nie oznaczony, przedo Ministrowi Przemysu i Handlu, w terminie 60 dni od dnia wejcia w ycie ustawy, posiadane zezwolenia w celu oznaczenia terminu ich wanoci na 2 lata od dnia oznaczenia, bez pobierania opaty skarbowej” (ust. 1). Przepis ten obliguje zatem Ministra Przemysu i Handlu (obecnie Ministra Gospodarki) do oznaczenia terminu wanoci tych zezwole na dwa lata od dnia oznaczenia, bez pobierania opaty skarbowej i nie rodzi bezporednio koniecznoci ubiegania si o nowe zezwolenia na obrót hurtowy napojami alkoholowymi. Zezwolenia, o których mowa w art. 4 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. wygasaj bowiem dopiero w przypadku ich nieprzedoenia w terminie 60 dni od dnia wejcia ustawy w ycie (art. 4 ust. 2). Tak wic vacatio legis dla tego przepisu wynosi praktycznie dwa lata, a caa operacja w odniesieniu do dbaych o swe interesy przedsibiorców ma charakter porzdkujcy. W razie przedoenia zezwolenia ministrowi organ ten jest bowiem zwizany treci ustawy i oznacza termin wanoci zezwolenia na kolejne dwa lata, poczynajc od dnia oznaczenia.
Biorc pod uwag fakt, e ustawa z 12 wrzenia 1996 r. wesza w ycie po upywie 60 dni od dnia ogoszenia, Trybuna Konstytucyjny uzna, e ustawodawca przewidzia dostatecznie dugi termin, by podmioty, których dotyczy art. 4 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. miay wystarczajcy czas do rozporzdzenia swoimi interesami i przystosowania si do nowej sytuacji prawnej.
8. Podobnie naley ocenia regulacj wynikajc z art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem: “Wygasaj, z dniem 31 grudnia 1996 r., zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego wyrobami spirytusowymi, wydane na czas nie oznaczony na podstawie dotychczas obowizujcych przepisów”. Zniesienie mocy prawnej zezwole na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi nastpio w drodze normy generalnej, bez jakiejkolwiek rekompensaty za powstae ewentualnie szkody.
Treci zarzutu Krajowej Rady Spódzielczej w odniesieniu do art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. byo naruszenie, wynikajcej z klauzuli demokratycznego pastwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych. Naruszenie to dotyczy, zdaniem wnioskodawcy, braku ustanowienia “odpowiedniej” vacatio legis oraz braku zapewnienia naleytej ochrony dla tzw. interesów w toku. Oba te wymagania zostay uznane w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego za wynikajce z ogólnej zasady demokratycznego pastwa prawnego, a tym samym za wymagajce poszanowania i przestrzegania przez ustawodawc zwykego.
Zasada ochrony praw nabytych nabiera szczególnego znaczenia w sferze dziaalnoci gospodarczej. Wida to wyranie w niniejszej sprawie, gdy zezwolenie na obrót hurtowy napojami alkoholowymi jest zarazem uprawnieniem do prowadzenia szczególnego rodzaju dziaalnoci gospodarczej, wymagajcej zaangaowania okrelonych rodków, a take podejmowania przedsiwzi organizacyjnych. W przypadku ograniczenia czy pozbawienia praw nabytych ustawodawca winien wyway interes publiczny i prywatny, konstruujc przepisy w taki sposób, aby ochrona interesu publicznego nie powodowaa nadmiernego uszczerbku dla interesu prywatnego (wielokrotnie powoywana w orzeczeniach Trybunau Konstytucyjnego zasada proporcjonalnoci).
Przedsibiorcy prowadzcy obrót wyrobami spirytusowymi zostali zmuszeni do zaprzestania prowadzenia tej dziaalnoci w cigu dwóch dni od daty wejcia w ycie ustawy z 12 wrzenia 1996 r. i ponownego ubiegania si o zezwolenia na nowych, mniej korzystnych warunkach. Do okresu tego naley jednak doliczy okres 60 dni vacatio legis (ustawa z 12 wrzenia 1996 r. zostaa ogoszona w Dzienniku Ustaw z 29 padziernika 1996 r., wesza w ycie 29 grudnia 1996 r.). Niezalenie od nakazu ustanowienia “odpowiedniej” vacatio legis, konstytucja wymaga te, by sytuacja prawna osób dotknitych now regulacj bya poddana takim przepisom przejciowym, by mogy mie one czas na dokoczenie przedsiwzi podjtych na podstawie wczeniejszej regulacji, w przewiadczeniu, e bdzie ona miaa charakter stabilny. Zasada zaufania obywatela do pastwa i stanowionego przeze prawa nakazuje ustawodawcy naleyte zabezpieczenie “interesów w toku”, a zwaszcza naleyt realizacj uprawnie nabytych na podstawie poprzednich przepisów (orzeczenie z 15 lipca 1996 r., sygn. K. 5/96, OTK ZU Nr 4/96).
Zastosowany w art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. zabieg legislacyjny doprowadzi do istotnych komplikacji w sytuacji gospodarczej uprawnionych podmiotów. Pozbawienie mocy prawnej zezwole, o których mowa w art. 5 ustawy, uniemoliwio kontynuowanie dziaalnoci gospodarczej na dotychczasowych warunkach. Nie zamkno jednak drogi do uzyskania zezwolenia zgodnie z nowymi przepisami prawnymi. W tym zakresie krytycznie naley oceni pozostawienie krótkiego, dwudniowego okresu midzy wejciem w ycie ustawy a utrat mocy zezwole wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Po uzyskaniu zezwolenia na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi przedsibiorcy mogli bowiem liczy si z moliwoci cofnicia zezwolenia tylko w okolicznociach przewidzianych w ustawie o dziaalnoci gospodarczej. Generalna norma ustawowa, na mocy której pozbawiono uprawnione podmioty moliwoci kontynuowania dziaalnoci gospodarczej na dotychczasowych warunkach, stanowia z pewnoci utrudnienie dla przedsibiorców. Pozostawiono im wszake odpowiedni czas na dostosowanie si do nowej sytuacji prawnej, zakoczenie spraw w toku i podjcie decyzji uwzgldniajcej now sytuacj prawn. Element niepewnoci wystpi tylko u tych przedsibiorców, którzy podjli starania o zezwolenie na obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi i zmuszeni byli do oczekiwania na nowe ostateczne rozstrzygnicie o ich wniosku. Ich strata moga obejmowa hipotetyczny zysk utracony (lucrum cessans). Ochrona praw susznie nabytych na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczy niewtpliwie ochrony przed spowodowaniem szkody rzeczywistej (damnum emergens) i nie odnosi si do zysku utraconego, jeeli podmiot dotknity ujemnymi skutkami nowej regulacji ma mono takiego pokierowania swymi interesami w toku, e nie poniesie rzeczywistej szkody. W sprawie niniejszej nie zostao wykazane, aby wyganicie zezwole, które nastpio po 62 dniach od ogoszenia ustawy, spowodowao u któregokolwiek przedsibiorcy rzeczywist szkod majtkow. Podejmujc si prowadzenia - w duych rozmiarach (obrót hurtowy) - dziaalnoci gospodarczej, której skutki ze wzgldu na przedmiot dziaalnoci (wyroby spirytusowe) nie s obojtne dla interesu publicznego, przedsibiorca nie moe przyjmowa zaoenia, e przyznane mu na czas nie oznaczony uprawnienia nie bd nigdy mogy by przez ustawodawc ograniczone tak w aspekcie merytorycznym, jak i czasowym. Ustawodawca nie moe biernie przyglda si zagroeniu interesu publicznego w razie zmiany sytuacji faktycznej po wydaniu ostatecznych decyzji administracyjnych przyznajcych jednostce uprawnienia. To, e jakie zagadnienie (w tym wypadku obrót hurtowy wyrobami spirytusowymi) poddano regulacji prawa publicznego, nakazuje przy kolizji interesu jednostki z interesem publicznym uwzgldnia w pierwszym rzdzie interes publiczny. Ochrona interesu prywatnego wyraa si bdzie w takim wypadku w ustanowieniu odpowiedniej vacatio legis i ochronie praw jednostki przed rzeczywistymi, wynikajcymi bezporednio z ustawy ujemnymi nastpstwami. Hipotetyczne zagroenie utrat przyszych korzyci nie moe by skutecznie przez jednostk przeciwstawione wzgldom ochrony interesu publicznego, zwaszcza gdy ten ostatni nie ma wymiaru majtkowego. Nota bene pastwo ograniczajc obrót wyrobami spirytusowymi wiadomie rezygnuje z czci dochodów fiskalnych, które ten obrót przynosi.
Powysze rozwaania prowadz do wniosku, e zaskarony art. 5 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi rozpatrywany w zwizku z art. 8 tej ustawy, nie pozbawi przedsibiorców moliwoci dostosowania si do nowej sytuacji prawnej i nie spowodowa rzeczywistych szkód w ich majtkach. Nie mona mu wic skutecznie postawi zarzutu naruszenia nakazu ochrony praw nabytych.
9. Wnioskodawca zarzuca take niekonstytucyjno art. 8 ustawy z 12 wrzenia 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzewoci i przeciwdziaaniu alkoholizmowi, stwierdzajc, e przyjty w art. 8 okres vacatio legis jest zbyt krótki. Ustawa wesza w ycie po upywie 60 dni od dnia ogoszenia, a zostaa ogoszona w Dzienniku Ustaw z 29 padziernika 1996 r. Zgodnie z art. 4 ustawy z 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w brzmieniu nowelizacji z 1991 r., z którym harmonizuje przepis § 33 ust. 1 uchway Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310), data wejcia w ycie ustawy z uwzgldnieniem czternastodniowej vacatio legis powinna by regu, od której dopuszczalne s wprawdzie - zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy - wyjtki, lecz nie mog by one ustanawiane, bez uwzgldnienia wymaga, jakie w dziedzinie ochrony praw nabytych stwarza zasada pastwa prawnego. Ustawodawca zastosowa okres vacatio legis duszy ni zalecany w wyej wymienionej uchwale. Trybuna Konstytucyjny nie jest ustawodawc pozytywnym i nie moe wprowadzi do ustawy nowej, duszej vacatio legis. Ewentualne orzeczenie niekonstytucyjnoci art. 8 i doprowadzenie do utraty przeze mocy prawnej oznaczaoby, e ustawa wchodziaby w ycie stosownie do ogólnych regu, a wic w jeszcze krótszym terminie.
10. Przez nadanie zakwestionowanym przepisom treci zgodnej z art. 2 Konstytucji RP, ustawodawca uwzgldni równie sformuowany w art. 7 konstytucji obowizek przestrzegania przez organy pastwa praw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybuna Konstytucyjny podtrzymuje swoje wczeniejsze stanowisko, odnoszce si do art. 3 dawnych przepisów konstytucyjnych, e zasada legalizmu (wyraona obecnie w art. 7 Konstytucji RP) nakada na organy ustawodawcze obowizek formuowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodnoci z przepisami konstytucji (orzeczenia TK w sprawie K. 15/91, OTK w 1992, cz. II, poz. 8, oraz w sprawie P.1/95, OTK ZU Nr 1/95). Uchwalajc zakwestionowane przepisy ustawy z 12 wrzenia 1996 r. z zachowaniem zasad wynikajcych z klauzuli pastwa prawnego, ustawodawca powyszego konstytucyjnego obowizku dochowa. Pozostaje bowiem poza wszelk wtpliwoci, e Sejm i Senat s organami pastwa w zakresie wadzy ustawodawczej, za przepisy konstytucji s prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tych wzgldów Trybuna Konstytucyjny orzek jak w sentencji.