II SA/Op 422/07 - Wyrok WSA w Opolu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], [...] w przedmiocie stawek opłat za odbieranie odpadów oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...], w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), uchwaliła górne stawki opłat za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych w wysokości:
1) 3,84 zł netto + 7% podatku Vat od jednej osoby za odpady niesegregowane;
2) 3,08 zł netto + 7% podatku Vat od jednej osoby za odpady segregowane;
3) 14, 00 zł netto + 7% podatku Vat za 1 m3 za odbiór i opróżnianie zbiorników bezodpływowych.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła A Spółka z o.o., żądając stwierdzenia jej nieważności i wnosząc o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości oraz naruszenie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z naruszeniem ustawowego upoważnienia do ustalania wysokości tych opłat w wysokości nieuzasadnionej, nie odpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług. W uzasadnieniu wskazano, iż wprawdzie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa zasad ustalania wysokości stawek opłat, jednak oczywistym jest, że powinny one uwzględniać ekonomiczne uwarunkowania świadczenia tych usług, tj. ponoszone koszty zorganizowania i funkcjonowania całego skomplikowanego systemu zbierania odpadów, ich transportowania, a następnie poddania procesowi odzysku i unieszkodliwiania. Wymieniając poszczególne czynności w zakresie zbiorki odpadów, wśród których odbiór zmieszanych odpadów z posesji stanowi jedynie ok. 30-50% wszystkich kosztów, skarżąca Spółka wywiodła, że wobec zwiększenia zadań nałożonych na wytwórców odpadów, przedsiębiorców zajmujących się ich zbiórką oraz gminy, wymagają one przeznaczenia zwiększonych środków finansowych, co oznacza wzrost cen o około 3 zł do 5 zł w zależności od rodzaju pojemnika. Podając obowiązki gminy wynikające z art. 16a ustawy o odpadach, wskazała na własne zaangażowanie w tym zakresie, poprzez wprowadzenie zbiórki surowców w workach, a także zakup pojemników do selektywnej zbiorki odpadów i organizację zbiorki przedmiotów wielkogabarytowych i niebezpiecznych, podkreślając niewielkie zaangażowanie mieszkańców w ten system zbiórki. Podkreśliła też niewielkie zaangażowanie finansowe Gminy, które wynosi 2,01 zł rocznie na mieszkańca, będącą kwotą symboliczną przy istniejących faktycznych kosztach wynoszących 1,20 zł na miesiąc. Powołując się na swe wieloletnie doświadczenie, wywiodła, że wpływy ze sprzedaży odzyskiwanych surowców nie równoważą kosztów odzysku i recyklingu odpadów, zatem opłaty za selektywną zbiórkę nie mogą być niższe od opłat za zbiórkę odpadów zmieszanych. Odnosząc się do zapisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] wskazała, iż powinno z niego wynikać pojęcie "odpady segregowane", gdyż niejasne i nieprecyzyjne zapisy uniemożliwiają w praktyce zastosowanie różnych stawek opłat. Nadal skarżąca Spółka podkreśliła, iż organ nie sporządził żadnej własnej kalkulacji ani nie zwrócił się o przedstawienie aktualnych w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały danych, dotyczących obecnych cen, chociaż miał świadomość wzrostu poszczególnych czynników cenowych niezależnych od Spółki, co wynikało z przedstawionej Wójtowi Gminy informacji o zmianie cen wywozu odpadów z dnia 27 listopada 2007 r. Za brakiem poddania przez Gminę przyjętych cen jakiejkolwiek analizie merytorycznej przemawia, zdaniem Spółki, treść odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w której stwierdzono obniżenie stawki za odpady segregowane o 20%, co przemawia za tym, że bez żadnej kalkulacji ekonomicznej cenę a priori obniżono o 1/5 takiej kalkulacji. W końcowej części skargi Spółka wskazała, iż aktualnie stosuje stawkę za wywóz odpadów niesegregowanych niższą od przyjętej w zaskarżonej uchwale, bo wynoszącą 3,74 zł netto. Do skargi dołączono kalkulacje cen za odpady zmieszane oraz za odpady zbierane w sposób selektywny, ukazujące kształtowanie poszczególnych czynników ceno-i kosztotwórczych.
W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego A. B., wniosła o jej odrzucenie, podnosząc brak legitymacji strony skarżącej do jej wniesienia oraz nieprawidłowe oznaczenie zaskarżonego organu, a - w przypadku nieuwzględnienia powyższego - wniosła alternatywnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiedziono, iż uprawnienie do wniesienia skargi należy oceniać w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wyjaśniono również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna decyzja stosowania prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne argumentowano, iż do wniesienia skargi nie legitymuje sam stan zagrożenia naruszeniem, a zatem w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem interesu lub uprawnienia, stąd na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza właśnie interes skarżącego, co wyklucza wniesienie skargi w interesie publicznym lub stawianie zarzutów dotyczących obiektywnej wadliwości uchwały. W związku z tym podniesiono, że treść skargi nie wskazuje, iż doszło do naruszenia prawem chronionego indywidualnego interesu skarżącego, a w każdym razie takiego interesu on nie wykazał. Zarzucając wadliwe skierowanie przez skarżącą Spółkę skargi przeciwko Radzie Gminy oraz nieprawidłowość skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy podano, że ten organ stanowiący nie posiada zdolności sądowej i procesowej, a zatem skarga winna zostać skierowana przeciwko Gminie, natomiast adresatem wezwania do usunięcia naruszenia powinien być Wójt, który reprezentuje Gminę na zewnątrz. Następnie, odnosząc się do treści zarzutów skargi i uznając je za bezzasadne, podano, że z art. 22 Konstytucji wynika możliwość ograniczenia swobody gospodarczej w interesie publicznym, co nastąpić może w drodze ustawy, jaką jest w tym przypadku ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim w art. 6 ust. 2 i 4 uprawnia radę gminy do określenia górnych stawek opłat, co ma na celu konieczność zapewnienia dostępności usług w zakresie usuwania odpadów, aby każdy mieszkaniec miał możliwość wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku w tym względzie. Podniesiono, że rada gminy, realizując swe ustawowe uprawnienia nie ma obowiązku uznawać za własne i jedynie właściwe wyliczenia i kalkulacje sporządzone przez przedsiębiorstwo prowadzące wywóz nieczystości, ale dokonuje własnej analizy posługując się dostępną wiedzą oraz danymi w tym zakresie i na tej podstawie ustala górne granice cen. Ponadto wskazano na wynikający z art. 6 ust. 4 ustawowy obowiązek stosowania niższej stawki za segregację od stawki za odpady zmieszane. W odniesieniu do argumentów skargi o niskim stopniu zaangażowania mieszkańców w selektywną zbiórkę odpadów, wskazano, że skoro poziom odzysku ma znikome znaczenie w ogólnym systemie zbiorki odpadów komunalnych, to stosowanie niższej stawki nie będzie miało wpływu na zyski firmy, niemniej jednak sprzedaż odzyskanych surowców wtórnych wiąże się z zyskami, które nie są możliwe do zweryfikowania przez Gminę. Wskazano również na ponoszone przez Gminę koszty segregacji, wynikające z umowy na wykonywanie usług w zakresie zbiórki i odbioru odpadów komunalnych gromadzonych selektywnie, do jakich należą koszty worka, koszty wywozu odpadów niebezpiecznych w systemie kontenerowym, wywóz odpadów wielkogabarytowych. Odnośnie zarzutu o nieuwzględnieniu analizy kosztów przedstawionych przez Spółkę stwierdzono, że kalkulacja została uwzględniona, a na posiedzeniu Wspólnej Komisji Rady Gminy w dniu 20 kwietnia 2007 r. otrzymano zapewnienie przedstawiciela firmy - zaproszonego do udziału w pracach Komisji pomimo braku obowiązku konsultowania górnych stawek z przedsiębiorcą świadczącym usług - że proponowana niższa stawka za segregowane odpady będzie realizowana. Fakt niewniesienia przez skarżącego żadnych uwag potwierdza, zdaniem Gminy, brak naruszenia jego interesu zaskarżoną uchwałą, stąd niezrozumiała jest aktualnie przedstawiana kalkulacja na kwotę 4,94 zł netto, zwłaszcza w sytuacji stosowania przez Spółkę niższych stawek niż dopuszczalne, określone w zaskarżonej uchwale. Co do zarzucanego w skardze braku uregulowania w uchwale definicji odpadów segregowanych, podniesiono, że zamieszczenie takiej definicji naruszałoby prawo, gdyż pojęciem tym posługuje się ustawa o czystości i porządku w gminach nie definiując go jednak, zatem jego znaczenie należy ustalić w drodze wykładni językowej.
W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2007 r. skarżąca Spółka, w odniesieniu do zarzutu braku legitymacji do wniesienia skargi podniosła, że zaskarżona uchwała narusza nie tylko jej interes faktyczny ale przede wszystkim interes prawny. Naruszenie wskazanych w skardze przepisów miało bezpośredni i realny wpływ na sytuację prawną Spółki, albowiem nałożyło na nią obowiązek stosowania za usługi wywozu odpadów cen nie wyższych niż maksymalne ceny ustalone w uchwale. Oznacza to, że doszło do naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w orzecznictwie. Poza tym, zdaniem Spółki, fakt, że organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, iż organ nie miał wątpliwości co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego. Ponownie Spółka podkreśliła oczywistą potrzebę uwzględniania ekonomicznych uwarunkowań świadczenia usług przy ustalaniu stawek za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, podając, iż stawki określone zaskarżonej w uchwale nie mają żadnego związku z realiami. Zwróciła ponadto uwagę, że istnieją sytuacje, w których podmiotom przyznane zostaje uprawnienie do kształtowania cen, których wprowadzenie wymaga zatwierdzenia i ceny te muszą być ustalane na podstawie stosownych kalkulacji. Wywiodła, że pomimo, iż organ sam widział potrzebę dokonania kalkulacji, na co wskazuje treść odpowiedzi na skargę, to jej jednak nie dokonał. Ponadto skarżąca Spółka zakwestionowała wskazywany przez Gminę fakt zatwierdzenia proponowanych stawek przez jej przedstawicieli, którzy jedynie podkreślali, że omawiane na posiedzeniu Komisji stawki są zbyt niskie, przedstawiając propozycje cenowe, jednak nie było mowy o stawkach proponowanych przez Gminę. Poza tym Spółka, wskazując na trudności interpretacyjne co do ustawowego zapisu o stosowaniu dwóch stawek, podkreśliła, że intencją ustawodawcy było zmotywowanie mieszkańców do segregowania odpadów. Stwierdzając, iż wobec niemożliwości dokonania takiej segregacji odpadów, by część z nich nie stanowiła odpadów zmieszanych, powstała wątpliwość, czy należy liczyć osobno objętość obu grup, stosując dwie różne ceny, co byłoby niekorzystne dla wytwórcy odpadów, gdyż oznaczałoby to świadczenie dwóch usług, co byłoby droższe. Uzasadnia to wskazywaną w skardze konieczność sprecyzowania, za które odpady powinny być stosowane niższe ceny, gdyż obecnie nie jest możliwe określenie tego w stosunku do danego mieszkańca, gdyż każdy może twierdzić, że segreguje odpady w ogólnodostępnych pojemnikach, natomiast za kompleksowy odbiór wszystkich odpadów stawka powinna być wyższa. Ponownie wskazując na zaniżenie stawki 3,84 zł, w stosunku do skalkulowanej na kwotę 4,94 zł, skarżąca Spółka podała, że kwestionowana uchwała uniemożliwia stosowanie ostatnio wskazanej stawki, natomiast obecnie stosowana stawka nie jest podnoszona do maksymalnej do czasu rozstrzygnięcia sporu. W końcowej części pisma skarżąca Spółka wskazała, że utrzymanie w mocy spornej uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje wykonywanie usług poniżej kosztów, co w dalszej konsekwencji może doprowadzić do ograniczenia zakresu świadczenia usług, a nawet do zaprzestania prowadzenia działalności.
Na wezwanie Sądu przez organ został przedłożony dowód doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i dowód nadania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.
Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika natomiast, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe założenia, zważyć należy, że skarga w rozpatrywanej spawie została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem.
W tym miejscu wskazać ponadto przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto zasadę, że w odniesieniu do skarg opartych o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 , skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).
W świetle powyższych przepisów przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszej remonstracji, czyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Z tych względów badanie przez sąd dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi polegać na badaniu, czy skarga spełnia wymagania formalne (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz termin wniesienia skargi), a następnie, jeśli wymagania te zostały spełnione - do badania legitymacji skarżącego.
Dopiero stwierdzenie spełnienia powyższych wymogów formalnych pozwala na dalsze badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. czy zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt V SA 1452/81 oraz z dnia 7 maja 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 456/97; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, System Informacji Prawnej LEX nr 280389).
Przystępując do oceny skargi pod względem formalnoprawnym, odnośnie charakteru zaskarżonej uchwały stwierdzić trzeba, że jest to uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W zaskarżonej uchwale, opartej o przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) i odnoszącej się do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...], Rada Gminy uchwaliła górne stawki opłat za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Od razu należy wskazać, iż w orzecznictwie i doktrynie na tle różnego rodzaju spraw należących do zadań własnych gminy, rozstrzyganych w drodze uchwały na podstawie norm prawa administracyjnego (publicznego), przeważa szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w odróżnieniu od władczych i jednostronnych rozstrzygnięć o prawach i obowiązkach imiennie oznaczonego adresata, będących decyzjami administracyjnymi, jak również aktów podejmowanych w sprawach cywilnych, tj. oświadczenia woli w sferze majątkowej gminy bądź upoważnienia do złożenia takiego oświadczenia (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 - OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 659/02 - Wokanda 2003 nr 6, s. 35 oraz K. Bandarzewski i inni: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wyd. LexisNexis Warszawa 2004, s. 583-586).
Dokonując nadal oceny przesłanek skuteczności wniesienia skargi, na podstawie zgromadzonej dokumentacji należy uznać, iż w niniejszej sprawie skarżąca Spółka wezwała Radę Gminy [...] pismem z dnia 8 maja 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa, a po otrzymaniu odpowiedzi na to wezwanie w dniu 14 czerwca 2007 r. - na co wskazuje data pokwitowania na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru - dochowała wymaganego prawem terminu, wnosząc skargę do tut. Sądu poprzez przesłanie jej pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 16 lipca 2007 r., co wynika z daty stempla pocztowego uwidocznionego na kopercie przesyłki.
W tym miejscu, odnośnie podnoszonych przez Gminę w odpowiedzi na skargę zastrzeżeń co do prawidłowości skierowania przez skarżącą Spółkę zarówno wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak skargi, pod adresem Rady Gminy, która nie posiada zdolności sądowej ani procesowej, należy wskazać, że te okoliczności, aczkolwiek słusznie dostrzeżone, nie mogą mieć jednak wpływu na dopuszczalność skargi, gdyż jej treść nie budzi wątpliwości w zakresie przedmiotu zaskarżenia.
Przechodząc z kolei do oceny w zakresie legitymacji procesowej skarżącej Spółki przypomnieć dla porządku należy, że z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Pojęciem interesu prawnego jako kryterium legitymacji do wniesienia skargi ustawodawca posługuje się również w art. 50 P.p.s.a. Przepis ten ma z kolei związek z art. 28 K.p.a., według którego interes prawny decyduje o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; ONSA i WSA 2005 nr 1, poz. 2). Ze sformułowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika również, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Dla jego ochrony na gruncie ustawy o samorządzie gminnym legitymację przyznano organowi nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1). Służy ona również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy musi być to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje mu legitymacji do zaskarżania uchwał organu gminy.
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, System Informacji Prawnej LEX nr 80699).
Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).
Na gruncie powyższych wywodów podkreślić ponadto należy, że skoro w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, stąd podmiot wnoszący skargę winien wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2007 r. wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jego naruszenia upatruje w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania wysokości tych stawek oraz spowodowanie obowiązku stosowania cen za świadczone przez siebie usługi wywozu odpadów komunalnych nie wyższe niż maksymalne ceny ustalone w uchwale. W tym zakresie powoływała się też na okoliczność, że przez Radę Gminy nie zostały uwzględnione przedłożone przezeń kalkulacje dotyczące kosztów usuwania odpadów.
Oceniając legitymację procesową skarżącej Spółki w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki na gruncie wskazanych przez skarżącą przepisów.
W szczególności stwierdzić trzeba, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów Konstytucji RP. Przepisy te odnoszą się do zasady swobody działalności gospodarczej, przy czym art. 20 stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 22 określa, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że zadaniem Konstytucji jest nie tylko określenie ustroju politycznego państwa, ale także sprecyzowanie zasad, na jakich opiera się ustrój gospodarczy; określa go m.in. art. 20 stanowiący fundament tego ustroju (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV). Natomiast przepis art. 22 pełni dwojaką funkcję, gdyż z jednej strony stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad ustroju gospodarczego, wyrażonych w art. 20, natomiast z drugiej strony - może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wskazuje się, że art. 22 formułuje dla władz publicznych, zwłaszcza ustawodawcy, zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa, wprowadzając dwojakiego rodzaju ograniczenia: w płaszczyźnie materialnej wymaga, aby ograniczenia wolności gospodarczej znajdowały uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym", a w płaszczyźnie formalnej - aby były wprowadzone "tylko w drodze ustawy" (por. J. Ciapała - Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej - RPEiS 2001, nr 4, s.15). Takie rozumienie tych przepisów przyjmuje również w licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny przy badaniu zgodności z nim przepisów ustawowych (por. np wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/2000, OTK 2001, nr 3, poz.56).
W świetle powyższego należy uznać, że powołane przez skarżącą Spółkę przepisy Konstytucji RP, z uwagi na zawarte w nich unormowania dotyczące zasad ustroju gospodarczego, są przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem wskazano już wyżej, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.
Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy zauważyć przede wszystkim, że w systematyce tej ustawy wskazane przepisy zamieszczone są w rozdziale 3, zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia treści tych uregulowań. Zgodnie z art. 6 ust. 2 "Rada gminy określa w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1". Z kolei według art. 6 ust. 4 "Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny".
Redakcja przytoczonych wyżej przepisów jest jasna i czytelna, przy czym wynika z niej w sposób nie budzący wątpliwości, iż zawiera ona delegację ustawową. Adresatem tych unormowań jest organ stanowiący gminy, którego ustawodawca obarczył obowiązkiem określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymieniane w ust.1 tego przepisu. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wedle art. 6 ust. 1 "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminna jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Wskazać zatem należy, że przepisy powyższe nie są bynajmniej skierowane do przedsiębiorstwa, ale - poza obowiązkiem rady gminy - określają bezpośrednio obowiązki właścicieli nieruchomości, sprowadzające się poprzez art. 5 ust. 1 pkt 3b do pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a nadto do ponoszenia odpłatności za usługi w zakresie odbierania od nich odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych; kształtują zatem sytuację właścicieli nieruchomości. Z tego względu są przepisami prawa materialnego, na podstawie których to właściciel nieruchomości mógłby skutecznie wnieść skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Można wprawdzie uznać, że przepisy te kształtują również sytuację przedsiębiorstwa posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie, o jakim mowa w art. 6 ust. 1, jednak poszukując na tym tle istnienia interesu prawnego przedsiębiorstwa, należy dojść do wniosku, że taki interes można wyprowadzić z nich jednak jedynie pośrednio, wywodząc go z sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani ponosić opłat wyższych niż ustalone w uchwale. Nie zmienia tego nawet okoliczność, że w wyniku umów, łączących właścicieli nieruchomości i przedsiębiorstwo, jakim w niniejszej sprawie jest skarżąca Spółka, zachodzi pomiędzy stronami tej umowy związek o charakterze cywilnoprawnym.
W konkluzji należy uznać, że na tle omawianych uregulowań dopiero ukształtowanie sytuacji prawnej właściciela nieruchomości kształtuje sytuację prawną Spółki, co nie wyczerpuje znamion interesu prawnego i jego naruszenia w przedstawionym wyżej rozumieniu na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W omawianym zakresie nie można też wywieść interesu prawnego skarżącej Spółki z faktu posiadania zezwolenia na wywóz odpadów z terenu gminy, gdyż - jak wskazywano wcześniej - własnego, bezpośredniego interesu prawnego (uprawnienia) należy poszukiwać w przepisach prawa.
Odnośnie argumentu skargi co do braku respektowania przez Radę Gminy kalkulacji przedstawianych przez Spółkę, a uwzględniających ekonomiczne uwarunkowania świadczenia usług w zakresie zbiorki odpadów, należy wskazać, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje wymogu konsultacji w tym zakresie z przedsiębiorstwem posiadającym zezwolenie na świadczenie usług. Zaznaczyć trzeba, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego warunku, wówczas z całą pewnością dałby temu wyraz, tak jak ma to miejsce np. w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), w której przewidziano zasadę corocznego określania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryf dotyczących cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków wraz ze szczegółową kalkulacją (art. 20), podlegających następnie zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 tej ustawy). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w odniesieniu do stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o jakich mowa jej w art. 6 ust. 1, takich przepisów nie zawiera. Zakładając racjonalność ustawodawcy, uzasadnienia braku takiego uregulowania należy upatrywać w fakcie, że gmina sama jest zainteresowana realnym ustaleniem wysokości kosztów świadczenia takich usług, gdyż z mocy art. 6 ust. 6 i 7 pkt 2 tej ustawy ciąży na niej obowiązek zorganizowania zbiórki odpadów od osób, które nie zawarły umów, czego konsekwencją jest pobieranie opłaty wyliczonej przy zastosowaniu maksymalnych stawek określonych w uchwale. Nie ulega wątpliwości, że podmiot gospodarczy realizujący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, prowadząc działalność ukierunkowaną na osiąganie zysku, jest zainteresowany w tym, by ustalone przez radę gminy w uchwale maksymalne stawki za te usługi były jak najwyższe, co zapewni możliwość uzyskania pożądanego, jak najkorzystniejszego wyniku finansowego. Nie oznacza to jednak, że tenże podmiot, jakim w niniejszej sprawie jest skarżąca Spółka, ma interes prawny w sprawie dotyczącej kształtowania wysokości stawek w uchwale wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jego interes, skierowany na osiągnięcie zysku, ma w tym przypadku charakter interesu faktycznego, a nie prawnego - jakiego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tak rozumiany interes faktyczny wykazała też, zdaniem Sądu, skarżąca Spółka w niniejszej sprawie, nie wykazując natomiast istnienia po jej stronie interesu prawnego.
Z powyższych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej Spółki w sposób wskazany przez nią w skardze. W konsekwencji uznać trzeba, iż A Spółka z o.o. nie była uprawniona do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]. Brak zaś legitymacji skargowej skarżącej Spółki stanowi podstawę do oddalenia skargi i z tego względu nie zachodzi konieczność dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.