Warunki prawne wniesienia projektu
Jak z powyższego wynika, konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej nie wyczerpuje całego zakresu problematyki, a jej uzupełnienie stanowi regulacja regulaminowa. Poza elementami już ukazanymi, Regulamin Sejmu przesądza, że projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu; wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem (art. 31 ust. 1). Regulaminowy przepis art. 31 ust. 2 - 3 jest jedynym, który ustanawia generalny obowiązek przedkładania Sejmowi uzasadnienia do projektu ustawy. Potrzeby uzasadnienia nie sposób kwestionować, jeśli zważyć, iż jest ono dokumentem, który pozwala posłom w toku prac ustawodawczych zapoznać się z całokształtem okoliczności, związanych z konkretną inicjatywą ustawodawczą. Zgodnie z Regulaminem Sejmu, uzasadnienie do projektu ustawy powinno: 1) wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, 2) przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, 3) wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawny, 4) przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, 5) wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu Państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, 6) przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych, 7) przedstawiać wyniki przeprowadzonych konsultacji i dyskusji publicznych oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynikał z przepisów ustawy (art. 31 ust. 2-3). W przypadku, gdy projekt ustawy wnosi Senat, Prezydent, Rada Ministrów albo komisja sejmowa, uzasadnienie powinno zawierać stwierdzenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem ( art. 31 ust. 2a).
Z mocy Konstytucji wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej ograniczone jest w pewnym zakresie przedmiotowym w okresie stanów nadzwyczajnych. Ściśle biorąc, przepis art. 228 ust. 6 przesądza, że w czasie stanu nadzwyczajnego (a więc stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowe) "nie mogą być zmienione": Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Konstytucyjne sformułowanie, iż wymienione akty nie mogą być "zmienione" rozumieć należy zarówno jako zakaz dokonywania ich nowelizacji, jak i zakaz uchwalenia w tych materiach ustaw całkowicie nowych a uchylających poprzednie. Jak się wydaje, zakaz zmiany ustawy powinien być interpretowany także jako zakaz prowadzenia w tym kierunku prac ustawodawczych, a więc także przedkładania w tym zakresie projektów ustaw.14) Na marginesie zauważyć tu należy, że nowa Konstytucja nie zawiera w art. 98 zakazu, jaki zawarty był w art. 4 ust. 6 Małej Konstytucji w brzmieniu od 17 marca 1995 r. i przewidywał, że od dnia rozwiązania Sejmu (do końca kadencji) Sejm nie mógł uchwalać zmian ustaw konstytucyjnych ani ordynacji wyborczych, a także ustaw o zmianie ustawy budżetowej oraz ustaw wywołujących zasadnicze skutki finansowe dla budżetu Państwa. Ograniczenie z art. 228 ust. 6 nowej Konstytucji obejmuje wszystkie podmioty prawa inicjatywy ustawodawczej.
Skutki prawne wniesienia projektu
Przedłożenie Sejmowi przez uprawniony podmiot projektu ustawy rodzi po stronie Sejmu obowiązek jego rozpatrzenia. Etapowi rozpatrywania projektu poświęcony jest art. 119 nowej Konstytucji, jednak zakres spraw w nim uregulowanych jest fragmentaryczny i to w stopniu większym, niż konstytucyjna regulacja inicjatywy ustawodawczej. Obszernym uzupełnieniem regulacji konstytucyjnej jest więc także i tu regulamin sejmowy, choć unormowania konstytucyjne są wyraźniejsze niż w Małej Konstytucji z 1992 r.
Pierwszy element unormowania konstytucyjnego dotyczy instytucji "czytań" projektu, a więc nie tych zagadnień, które - chronologicznie biorąc - następują bezpośrednio po wniesieniu projektu. W tym zakresie nadal mamy do czynienia jedynie z unormowaniem regulaminowym. Z punktu widzenia oczekiwań wnioskodawcy projektu i całego toku dalszego postępowania istotne jest, czy projektowi zostanie "nadany bieg", innymi słowy, czy możliwe jest, by wskutek jakiejś kontroli wstępnej zostało uznane, iż projekt nie został "skutecznie" wniesiony. Zgodnie z obowiązującym regulaminem sejmowym "nadanie biegu inicjatywom ustawodawczym" należy do Prezydium Sejmu, w ramach kierowania przez ten organ pracami Sejmu (art. 13 ust. 1 pkt 4a). Kwestie kontroli wstępnej projektu reguluje art. 31 ust. 5-6 Regulaminu Sejmu. Zgodnie z tymi przepisami, Prezydium Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeśli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom regulaminowo określonym. Projekty zaś, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, Prezydium Sejmu może skierować do Komisji Ustawodawczej celem wyrażenia opinii, która to Komisja może większością 2/3 głosów zaopiniować projekt jako niedopuszczalny.
Regulaminowe prawo dokonywania przez Prezydium Sejmu kontroli formalnej nie wywołuje zastrzeżeń natury konstytucyjnej15), choć - generalnie biorąc - każdy typ kontroli wstępnej projektu winien być raczej przedmiotem unormowania konstytucyjnego, za czym przemawia zasada podziału władzy i ewentualność sporów na tle oceny projektu. Na marginesie omawianego uprawnienia Prezydium Sejmu podkreślić też należy, iż przepisy regulaminowe nie stwarzają tu żadnej podstawy dla dokonywania oceny celowości (potrzeby) projektu, a więc w płaszczyźnie pozaprawnej. Nie ulega też wątpliwości, że projekty sprzeczne z prawem, o jakich mowa w art. 31 ust. 6 Regulaminu są niedopuszczalne,16) skoro oznacza to w przypadku tych właśnie projektów - projektów ustaw - ich sprzeczność z Konstytucją. Poparcie dla takiego projektu jest bezprzedmiotowe do czasu ewentualnej zmiany Konstytucji w duchu zgodnym z projektem ustawy, co jednak nie może się stać w toku rozpatrywania projektu ustawy zwykłej. Odniesienie norm ustawowych do norm hierarchicznie wyższych, co jest istotą ich zgodności (niesprzeczności) z prawem, musi być postrzegane także w świetle nowych uregulowań konstytucyjnych, sytuujących w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej niektóre umowy międzynarodowe. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2 nowej Konstytucji "umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową; analogicznie istotny jest tu też art. 91 ust. 3 Konstytucji, stanowiący iż "jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytucyjnej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".17) Założenia te uzasadniają omawianą kompetencję Prezydium Sejmu, choć na jej tle jeszcze mocniej uwidacznia się znaczenie potrzeby konstytucyjnego zakotwiczenia expressis verbis i pełniejszego niż dotychczas uregulowania regulaminowego tego typu instytucji. Brak negatywnego wyniku kontroli wstępnej umożliwia Marszałkowi Sejmu zarządzenie drukowania projektu ustawy i doręczenia go posłom; Marszałek Sejmu przesyła też wniesione projekty Prezydentowi, Marszałkowi Senatu i Prezesowi Rady Ministrów (art. 32 Regulaminu Sejmu).