RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH

Rozdział XVIII

• Już w państwie starożytnym państwie istniał urzędnik słuchający skarg poddanych i informujący monarchę o ich treści, a także o własnych spostrzeżeniach. Towarzyszył faraonowi w Egipcie, występował w ustawodawstwie proroka Mojżesza, wspomagał wreszcie pod postacią cenzorów działania aparatu administracyjnego w Starożytnym Rzymie.

• Urząd ombudsmana utworzono po raz pierwszy w Szwecji w 1790r. W 1719 - urząd ten został przemianowany na kanclerza sprawiedliwości. Jednak w 1809r, na powrót w konstytucji szwedzkiej instytucja ombudsmana została wyodrębniona obok kanclerza sprawiedliwości. ( odtąd ombudsman staje się wyodrębnionym i niezależnym org. państwa, związanym coraz silniej z parlamentem)

• Przez wiele lat instytucja ta była fenomenem wyłącznie szwedzkim. W Europie wprowadzana dopiero po II wojnie światowej, z wyjątkiem Finlandii, która wprowadziła ombudsmana do swej konstytucji w 1919r.

Dania - 1953

Norwegia - 1962

RFN - lata pięćdziesiąte ( w sprawach wojskowych)

Nowa Zelandia - 1962

Gujana i Tanzania - 1966

W. Brytania - 1967 ( komisarz ds. administracji)

Model brytyjski był tak zmodyfikowany w porównaniu z pierwotnym wzorem nordyckim, że rozwiązanie to zaczęło stanowić odrębny model ombudsmana.

Lata 70te. - prawdziwa eksplozja instytucji ombudsmana.

Francja - 1973 (francuskiemu rozwiązaniu również nadano cechy indywidualne.)

Lata 80te - Hiszpania, Holandia, Irlandia.

Węgry - 1990

Rumunia - 1991

Rosja - 1993

• OMBUDSMAN W UE.

UE wprowadziła do swego systemu instytucjonalnego ombudsmana, który ma zadanie rozpatrywać skargi obywateli państw członkowskich , którzy podniosą zarzut naruszenia ich praw w następstwie działań Lub decyzji podejmowanych wewnątrz Unii przez jej instytucje i org.

Instytucja ta znalazła zakotwiczenie w traktacie z Maastricht, dzięki czemu Parlament Europejski uzyskał uprawnienie do jego powołania (25 września 1995r.)

• RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH W POLSCE

1. Rezolucja Komitetu Nauk Prawnych (PAN) z 11 kwietnia 1981 w sprawie reformy org. wymiaru sprawiedliwości i gwarancji niezawisłości sędziowskiej.

2. Powstanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (1980) oraz Trybunału Stanu (1982) i Trybunału Konstytucyjnego (1985)

3. 15 lipca 1987 - ustawa zwykła o powstaniu instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich.

(nie ma na początku statutu org. konstytucyjnego)

Status taki uzyskał dopiero dzięki noweli z 7 kwietnia 1989. Dodano do rozdziału IV konstytucji art36a o RPO.

4. Na mocy art.77 Małej Konstytucji ( 17 października 1992) przepisy całego rozdziału V zostały utrzymane w mocy. Pierwotna ustawa o RPO poważnie znowelizowana ustawą z 24sierpnia 1991r. (zmieniono zakres kompetencji Rzecznika i tryb jego powoływania)

• RZECZNIK W KONSTYTUCJI RP

Konstytucja z 2 kwietnia 1997r. - usankcjonowała całkowicie utrwalony stan prawny. Rzecznik pojawia się w rozdziale IX : „ Org. kontroli państwowej i ochrony prawa” art. 208 - 202.

Ustawa nowelizująca z 12 maja 2000r. - Zaostrzyła wymogi prawne dla odwołania RPO (obecnie dla ważności uchwały Sejmu w tej sprawie potrzeba co najmniej 3/5 głosów posłów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów) Obecnie kompetencję do złożenia wniosku o odwołanie RPO ma Sejm , lub gr. co najmniej 35 posłów . Senat nie ma prawa partycypowania w procedurze odwoławczej. Wprowadzenie do regulaminu Senatu tekstu jednolitego z 10 marca 2000r. (przepis ust. 1 pkt. 2) kompetencji do partycypowania przez Senat w procedurze odwoływania RPDz stanowi samookreślenie kompetencji ze strony Senatu .

• POZYCJA USTROJOWA RZECZNIKA:

1. Art.3 ust.3 ustawy o RPO - powoływany przez Sejm, za zgodą Senatu, na wniosek Marszałka Sejmu, albo gr. 35 posłów .

2. Sejm i tylko Sejm w ściśle określonych wypadkach może odwołać RPO, przed upływem kadencji. (art.7 ustawy)

3. Rzecznik składa ślubowanie prze Sejmem

4. Corocznie składa przed Sejmem i senatem sprawozdanie ze swej działalności i uwagi o stanie przestrzegania prawa i wolności obywateli . (art. 19 ustawy)

5. Urząd Rzecznika jest urzędem samodzielnym i instytucjonalnie oddzielonym od innych org. państwa. (nie mieści się w systemie trójpodziału władzy i tym samym nie należy do żadnej z trzech władz)

6. Jest to specjalny org. powołany w celu ochrony praw i wolności. Jego podstawowym zadaniem jest kontrola przestrzegania praw i wolności obywateli w działalności innych org. państwowych.

7. Org. niezależny od wszelkich org. państwowych (przede wszystkim od org. administracji państwowej)

8. Org. niezawisły :

• Zasada nieodwołalności Rzecznika z jego stanowiska przed upływem kadencji, z wyjątkiem wymienionych w ustawie sytuacji :

- gdy zrzeka się wykonywania obowiązków

- gdy staje się trwale niezdolny do wykonywania swoich obowiązków na skutek choroby , ułomności , upadku sił.

- gdy sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu.

(wtedy Sejm może podjąć uchwałę w sprawie odwołania Rzecznika na wniosek Marszałka Sejmu / gr. co najmniej 35 posłów )

• Immunitet Rzecznika (art. 6 ust.2 ustawy)

Immunitet ten jest immunitetem nietykalności , a więc ma cechy immunitetu osobistego . Ma on zatem charakter immunitetu formalnego i jest względny. (Rzecznik nie może być pociągnięty do odp. Karnej , aresztowany lub zatrzymany bez zgody Sejmu

!!! z wyjątkiem ujęcia go In Flagrante delicto, tj. na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania.

Sejm staje się tym samym najwyższym gwarantem skuteczności instytucji immunitetu i nietykalności RPO.)

• Reguła Incompatibilitas / niepołączalności obowiązków Rzecznika z jakimkolwiek innym zatrudnieniem czy funkcją publiczną. Konstytucja dopuszcza jedynie zajmowanie przez RPO stanowiska prof. Szkoły wyższej (art.209 ust. 2 )

Rzecznik po zakończeniu wykonywania swych obowiązków ma prawo powrócić na stanowisko zajmowane poprzednio lub otrzymać stanowisko równorzędne poprzedniemu zajmowanemu, jeżeli nie ma ku temu przeszkód prawnych.

(art.6 ust.4 ustawy)

RPO jest org. ochrony prawa, którego szczególną pozycję ustrojową podkreśla konstytucja , poprzez uwypuklenie jego niezawisłego charakteru, niezależności od innych org. państwowych , oraz poprzez podkreślenie iż w zakresie odp. podlega on tylko sejmowi, na zasadach, które określi ustawa zwykła.

Ale konstytucja z 1997r. nie czyni z niezależności absolutu, wprowadzając obowiązek składania przez RPO sprawozdań ze swej działalności przed Sejmem i Senatem.

Wymóg apolityczności RPO manifestujący się nienależeniem do partii polit. /związ. Zawodowego, oraz prowadzenie jakiejkolwiek działalności publicznej godzącej w piastowanie tego urzędu.

• SPOSÓB KREACJI RZECZNIKA :

1. Na początku ( na mocy pierwotnej ustawy o RPO z 1987r) Rzecznika powoływał Sejm na wniosek Prezydium Sejmu. W tym trybie został powołany pierwszy Rzecznik - prof. Ewa Łętowska.

2. Po noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989r. Rzecznika miał powoływać Sejm za zgodą Senatu na okres 4 lat.

3. Kolejna nowela z 24 sierpnia 1991r. - w tym trybie powołany drugi Rzecznik - prof. Tadeusz Zieliński (1992) , trzeci - prof. Adam Zieliński (1996) i czwarty prof. Andrzej Zoll.

4. Obecnie (na mocy postanowienia z art. 3 ustawy o RPO) uprawnienie do zgłaszania kandydatów do urzędu Rzecznika ma Marszałek Sejmu, oraz gr. co najmniej 35 posłów. Ustawa Sejmu w sprawie powołania Rzecznika ma zapaść bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Ustawa ta niezwłocznie przekazywana jest Marszałkowi Senatu, który winien zapewnić podjęcie przez Senat uchwały, wyrażającej zgodę na powołanie Rzecznika w ciągu miesiąca od przekazania Senatowi, uchwały Sejmu.

Senat swoją ustawę podejmuje zwykła większością głosów, w obecności połowy ogólnej liczby senatorów.

Milczenie, lub niemożność podjęcia stosownej uchwały przez Senat w ciągu miesiąca oznacza domniemane wyrażenie zgody na kandydata zaaprobowanego przez Sejm.

Odmowa wyrażenia zgody przez Senat na kandydata Sejmu (wymagana jest zwykła większość głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczy posłów) uruchamia procedurę powołania Rzecznika od początku. Sejm musi na nowo powołać na to stanowisko inną osobę. Procedura ta trwa do czasu, aż obie izby zaaprobują wspólną kandydaturę na ów urząd.

5. Kadencja Rzecznika od początku istnienia tej instytucji trwa 4 lata.

1. W pierwotnej wersji ustawy o RPO - cztery lata liczono od dnia podjęcia uchwały powołującej Rzecznika przez Sejm.

2. W czasie obowiązywania Małej Konstytucji z 1992r - kadencja rozpoczynała się od dnia złożenia przez Rzecznika ślubowania przed Sejmem. (następowało zawsze po zapadnięciu uchwały zatwierdzającej Senatu, ale przed rozpoczęciem wykonywania przez Rzecznika nowych obowiązków.) Dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki, aż do czasu objęcia stanowiska przez nowego .

3. Konstytucja z kwietnia 1997 - zmienia czas kadencji z 4 na 5 lat. (art.209 ust.1)

4. Ta sama osoba może pełnić ten urząd max. przez 2 bezpośrednio po sobie następujące kadencje.

5. Urząd jednoosobowy , działający przy pomocy swego Biura. (ustawa z 1987r)

6. Nowela z sierpnia 1991r dopuściła możliwość powołania na wniosek Rzecznika przez Marszałka Sejmu nie więcej niż 3 zastępców Rzecznika.

Ponadto stworzyła możliwość ustanowienia przez samego Rzecznika, za zgodą Sejmu swoich pełnomocników terenowych. (art.22 ustawy o RPO)

• ZAKRES ZADAŃ RZECZNIKA :

1. ZAKRES PRZEDMIOTOWY OCHRONY RPO :

Zakres dopuszczalnej aktywności RPO delimituje obecnie art.208 konstytucji - Rzecznik ma być strażnikiem wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w konstytucji (od art.30 do art.76) i innych aktach normatywnych (podkonstytucyjnych) , a także w ratyfikowanych umowach międzynarodowych .

W zakresie tym mieszczą się naruszenia dotyczące zarówno sfery p. cywilnego, jaki i p. wojskowego. Rzecznik samodzielnie podejmować i sprawować sprawy dotyczące ził zbrojnych, obronności państwa ( niegdyś mógł to robić za pośrednictwem Mon, lub MSW )

Nowela do ustawy o RPO z 2000r. nakazuje by w sprawach związanych z dziećmi RPO współpracował z RPDz.

2. ZAKRES PODMIOTOWY OCHRONY RPO :

- Art. 80 Konstytucji - każdy , którego wolności lub prawa zostały naruszone przez org. władzy publicznej do występowania z wnioskiem do RPO o pomoc w ich ochronie. (ALE! Praw zawartych w niektórych art. Konstytucji można dochodzić tylko w granicach wskazanych w ustawie )

- Nowela do ustawy o RPO z 1991r - nakazuje odnosić art. 80 do obywateli polskich, ale również do bezpaństwowców, a nawet cudzoziemców, w takim zakresie w jakim w Polsce przysługują im prawa i wolności.

- Rzecznik ma więc w sprawach o ochronę praw i wolności tak rozumianych obywateli przede wszystkim badać, czy w następstwie działań i zaniechań działania org. państwowych, organizacji i instytucji (także niepaństwowych) nie nastąpiło naruszenie prawa, zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej.

3. KRYTERIA WYBORU NA URZĄD RPO :

- obywatelstwo polskie

- wiedza prawnicza

- doświadczenie zawodowe

- wysoki autorytet ( ze względu na walory moralne , jak i ujawnione i znane uwrażliwienie społeczne)

- apolityczność ( zakaz należenia do partii polit., zw. zawodowego , prowadzenia jakiejkolwiek działalności publicznej uniemożliwiającej piastowania urzędu )

4. Łatwy dostęp do Rzecznika przez skarżącego się obywatela :

- wniosek pozbawiony opłat

- wniosek uwolniony od jakiejś szczególnej formy

( wystarczy tylko oznaczenie wnioskodawcy, osoby, której praw i wolności sprawa dotyczy, oraz przedmiotu sprawy )

5. Rzecznik nie musi podjąć działań w następstwie każdego wniosku skierowanego doń. Ale musi zapoznać się z każdym skierowanym do niego wnioskiem. Wtedy dopiero może :

1. Podjąć sprawę,

2. Poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu śr. działania,

3. Przekazać sprawę według właściwości

4. Nie podejmować sprawy

6. Obowiązkiem Rzecznika jest powiadomienie wnioskodawcy o zajęciu się jego wnioskiem.

Rzecznik nie dysponuje funkcją nadzoru przestrzegania praw w tym sensie, że nie leży w jego mocy uchylanie sprzecznych z prawem czynności, ani też nie ponosi odp. Za legalność funkcjonowania sądów, urzędów państwowych, itp. On może jedynie obserwować proces stanowienia i stosowania prawa i prezentować swoje spostrzeżenia i wnioski do org., które ustawowo i konstytucyjnie są upoważnione do uchylania stwierdzonych uchybień.

• TRYB I FORMY DZIAŁANIA RZECZNIKA :

1. 5 grup zadań Rzecznika :

- rozpatruje indywidualne skargi obywateli i podejmuje stosowne czynności mające na celu likwidowanie zauważonych naruszeń w konkretnych przypadkach

- może występować z inicjatywami mającymi na celu usuwanie hierarchicznych niezgodności występujących pomiędzy aktami prawnymi

- może kierować do odpowiednich org. wnioski mające na celu podjęcie inicjatywy ustawodawczej

- wywiera wpływ na kształtowanie kierunków wykładni prawa dotyczących praw i wolności obywatelskich

- ma obowiązek informowania Sejmu i Senatu , a także opinii publicznej o stanie przestrzegania i wolności i praw.

2. Jeśli po zapoznaniu się ze skierowanym do Rzecznika wnioskiem ( zasada swobody RPO w podejmowaniu spraw ) musi wszcząć kroki umożliwiające stwierdzenie, czy w danym przypadku istotnie nastąpiło naruszenie wolności i praw. Wszelkie działania w tym postępowaniu wyjaśniającym Rzecznik może podejmować sam, lub z udziałem innych org. nadzoru (prokuratury, kontroli państwowej, itp.) Rzecznik może polecić zbadanie tej sprawy im w całości, lub tylko w części.

3. Rzecznik może też zwrócić się do Sejmu z wnioskiem, by ten zlecił przeprowadzenie kontroli dla zbadania danej sprawy w całości, albo w części NIK - owi.

4. Jeśli Rzecznik zdecyduje się na samodzielne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego to ma prawo :

+ zbadać sprawę na miejscu

+ zlecać poszczególnym podmiotom sporządzanie ekspertyz i opinii

+żądać złożenia wyjaśnień , przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne org. administracji państwowej, rządowej, wszelkich organizacji i jednostek organizacyjnych.

+ żądać przedłożenia info. o stanie spraw, zawisłych w sądach i prowadzonych przez prokuraturę ( zasada pomocniczości działań RPO wobec innych org. ochrony wolności i praw człeka i obywatela )

+ ustawowe zobowiązanie wszystkich org., organizacji i instytucji, do których Rzecznik się zwraca, by te współdziałały z nimi udzielały mu pomocy. (zasada obowiązku współdziałania i udzielania pomocy prawnej RPO ze strony wszelkich org., do których się zwraca rzecznik)

5. Po zakończeniu przez Rzecznika postępowania wyjaśniającego, gdy stwierdzi on, że faktycznie nastąpiło naruszenie praw i wolności obywatela , może :

• Wystąpić do organu, organizacji , bądź instytucji, w których funkcjonowaniu stwierdził to naruszenie z wnioskiem. Wniosek taki może zawierać sugestię co do sposobu , w jaki sprawa winna być załatwiona poprawnie, albo też zawierać opinię Rzecznika o sprawie. (nie mają one jednak charakteru wiążącego.)

• Żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo zastosowania sankcji służbowych wobec urzędników.

[ Ustawa o RPO nakazuje aby organ, organizacja, bądź instytucja, do których Rzecznik skierował wystąpienie, bez zbędnej zwłoki , nie później jednak niż wciągu 30 dni, poinformowały Rzecznika o swoim stanowisku, lub podjętych działaniach. Gdyby adresat wystąpienia Rzecznika nie zareagował na nie w terminie, albo gdyby stanowisko przezeń zajęte nie satysfakcjonowało Rzecznika może on skierować swój wniosek bezpośrednio do org. nadrzędnego nad skazanymi wyżej jednostkami. W takiej sytuacji wniosek winien zawierać wezwanie do zastosowania przez org. przełożony śr. przewidzianych w przepisach prawa.( jeśli wnioski Rzecznika zawarte w jego wystąpieniu dotyczyłyby org. sądowych, w żadnym wypadku nie mogą one wkraczać w sferę niezawisłości sędziowskiej) ]

• Zażądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, biorąc także udział w każdym takim toczącym się już postępowaniu na prawach , jakie służą w tym postępowaniu prokuratorowi.

• Żądać wszczęcia przez właściwego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawach, które podlegają ściganiu z urzędu

• Występować z wnioskami o ukaranie oraz uchylenie prawomocnego rozstrzygania w postępowaniu w sprawach o wykroczenia

• Wnieść kasację na zasadach i w trybie określonym we właściwych przepisach. ( od każdego prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sądowe karne)

6. W związku z rozpatrywanymi sprawami Rzecznik może on przedstawić odpowiednim organom, organizacjom, instytucjom oceny, oraz wnioski, których celem jest zapewnienie skutecznej ochrony praw i wolności obywateli i usprawnienie trybu załatwiania tych spraw

7. Rzecznik może występować do odpowiednich organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej, albo wydanie, lub zmianę innych aktów prawnych sprawach dotyczących praw i wolności obywateli.

8. Rzecznik może też występować do TK z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją, lub innym aktem ustawodawczym.( RPO - jako jeden z 15 podmiotów posiadających pełne prawo do wszczynania spraw przed TK)

9. Rzecznik ma prawo do wziąć udział dorocznym Zgromadzeniu Ogólnym sędziów TK.

Oraz musi być informowany przez TK o wszczęciu postępowania na podstawie wniesionej tzw. Skargi konstytucyjnej. Rzecznikowi w takim razie służy 60 dni na zgłoszenie udziału w postępowaniu. Zgłoszenie udziału w postępowaniu takim oznacza , że Rzecznik staje się jego uczestnikiem.

10. Poza zadaniami o charakterze interwencyjnymi, jakie wiążą się w poważnym stopniu z zakresem zadań Rzecznika wykonuje on też istotne zadania informacyjne. ( nakaz przedstawienia corocznego sprawozdania Sejmowi i Senatowi z jego działalności oraz uwag o stanie przestrzegania wolności i praw człeka i obywatela w RP )

11. Rzecznik obecnie może żądać również do wglądu w Biurze Rzecznika akt sądowych i prokuratorskich, oraz akt innych org. ścigania, po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia.

12. RPO posiada prawo do udziału w każdym toczącym się postępowaniu przed sądami administracyjnymi , a także może wnieść śr. odwoławcze w postaci skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia , oraz skargi o wznowienie postępowania jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człeka i obywatela.

13. RPO może też występować do NSA z wnioskiem o podjęcie przez ten sąd uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

---