Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1996-03-05, C 48/93
Brasserie du Pecheur SA przeciwko Bundesrepublik Deutschland oraz The Queen przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte:
Factortame Ltd i inni
Opubl: OETS 2002, poz. 31
Teza:
1. Zastosowanie zasady wynagrodzenia przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, za które państwo może być obarczone
odpowiedzialnością, nie może być uchylone w sytuacji, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa wspólnotowego stosujących się bezpośrednio.
Prawo jednostki do powołania się na przepisy bezpośrednio skuteczne przed sądem krajowym stanowi minimalną tylko gwarancję i samo przez się nie wystarczy dla zapewnienia pełnego i
całkowitego wykonania prawa wspólnotowego. To prawo jednostki, którego celem jest zapewnienie pierwszeństwa przepisów prawa wspólnotowego przed przepisami krajowymi, nie wystarczy
w każdej sprawie do zabezpieczenia jednostkom korzyści należnych im na podstawie prawa wspólnotowego, a w szczególności do uniknięcia szkody powstałej wskutek naruszenia prawa
wspólnotowego, które można przypisać państwu członkowskiemu.
2. Ponieważ Traktat nie zawiera postanowień wyraźnie i szczegółowo określających konsekwencje naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, do Trybunału należy, w ramach
realizacji jego podstawowego zadania, wskazanego w art. 164 [220] Traktatu, zapewnienia przestrzegania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatu, rozstrzygnięcie tej kwestii zgodnie z
powszechnie uznawanymi metodami wykładni, a w szczególności przez odwołanie się do podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego oraz, w razie potrzeby, do ogólnych zasad
wspólnych systemom prawnym państw członkowskich.
3. Zasada wynagrodzenia przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, za które państwo może być obarczone odpowiedzialnością,
stosuje się w sytuacji, gdy za naruszenie odpowiada krajowy organ prawodawczy.
Ta zasada, która jest zasadą immanentną dla systemu Traktatu, zachowuje moc w każdej sytuacji, w której państwo członkowskie narusza prawo wspólnotowe, niezależnie od tego, jakiego organu
tego państwa działanie lub zaniechanie spowodowało naruszenie, a w świetle podstawowego wymogu wspólnotowego porządku prawnego, aby prawo wspólnotowe było stosowane jednolicie,
obowiązek naprawienia szkody nie może zależeć od krajowych reguł podziału władzy między organy konstytucyjne.
4. Aby określić przesłanki odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę
zasady wewnętrzne wspólnotowego porządku prawnego, które leżą u podstaw odpowiedzialności państwa, a mianowicie pełną skuteczność norm prawa wspólnotowego i skuteczną ochronę
praw, które te normy konstruują, a także obowiązek współpracy nałożony na państwa członkowskie przez art. 5 [10] Traktatu. Uwzględnić należy także zasady sformułowane w odniesieniu do
pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty, jako że w myśl art. 215 § 2 [288] Traktatu zostały one zrekonstruowane na podstawie ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw
członkowskich, a byłoby niewłaściwe, by w braku szczególnego uzasadnienia różnicować reguły odpowiedzialności Wspólnoty i odpowiedzialności państw członkowskich w podobnych
sytuacjach, ponieważ ochrona praw, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego nie może różnić się w zależności od tego, czy organ krajowy czy też Instytucja wspólnotowa są
odpowiedzialne za szkodę.
A zatem w przypadku, gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie można przypisać krajowemu organowi prawodawczemu działającemu w dziedzinie, w której korzysta
on z szerokiego marginesu swobody decyzyjnej, poszkodowanym jednostkom przysługuje roszczenie odszkodowawcze wówczas, gdy naruszona norma prawa wspólnotowego ma na celu nadanie
im praw, naruszenie jest wystarczająco poważne i zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez jednostkę szkodą.
Przy uwzględnieniu powyższego zastrzeżenia, państwo członkowskie winno wynagrodzić szkodę spowodowaną przez naruszenie prawa wspólnotowego, które można przypisać temu państwu,
zgodnie z krajowymi zasadami odpowiedzialności odszkodowawczej. Zasady te, zawarte we właściwych przepisach krajowych, nie mogą jednak być mniej korzystne niż te, które mają
zastosowanie do podobnych roszczeń krajowych ani ukształtowane w sposób praktycznie uniemożliwiający lub nadmiernie utrudniający uzyskanie odszkodowania.
W szczególności, stosując przepisy krajowe sąd krajowy nie może uzależnić uznania roszczenia odszkodowawczego od wykazania winy (zamiaru lub niedbalstwa) ze strony organu państwa
odpowiedzialnego za naruszenie, wykraczając poza ramy przesłanki wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego.
Testem przesądzającym o uznaniu naruszenia prawa wspólnotowego za wystarczająco poważne jest ustalenie, czy dane państwo członkowskie rażąco i poważnie przekroczyło margines swobody
decyzyjnej, z której korzysta. Czynniki, które właściwy sąd mógłby wziąć pod uwagę, obejmują jasność i precyzyjność naruszonej normy, wielkość marginesu swobody danej organom krajowym
lub wspólnotowym, zamierzony lub mimowolny charakter naruszenia i wywołanej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter popełnionego błędu co do prawa oraz ewentualne
przyczynienie się Instytucji wspólnotowej poprzez zajęte przez nią stanowisko do zaniechania przyjęcia, przyjęcia lub utrzymania w mocy krajowych aktów prawnych lub praktyk sprzecznych z
prawem wspólnotowym. W każdym wypadku naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco poważne, jeżeli jest kontynuowane mimo wyroku stwierdzającego to naruszenie lub orzeczenia
wstępnego, lub ustalonego orzecznictwa Trybunału w danej kwestii, z którego jasno wynika, że dane zachowanie stanowi takie naruszenie.
5. Odszkodowanie należne od państwa członkowskiego z tytułu szkody wyrządzonej jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego winno odpowiadać poniesionej szkodzie. W braku
właściwych przepisów wspólnotowych, do krajowych systemów prawnych każdego z państw członkowskich należy wskazanie kryteriów określenia wielkości odszkodowania. Kryteria te nie
mogą jednak być mniej korzystne niż te, które stosują się do podobnych roszczeń na podstawie prawa krajowego i nie mogą być ukształtowane w sposób w praktyce uniemożliwiający lub
nadmiernie utrudniający uzyskanie odszkodowania. Przepisy krajowe, które z góry ograniczają szkodę podlegającą naprawieniu do pewnych, specjalnie chronionych dóbr z wyłączeniem
utraconych przez jednostkę zysków są niezgodne z prawem wspólnotowym. Co więcej, musi być zapewniona możliwość zasądzenia zgodnie z roszczeniem podniesionym na podstawie prawa
wspólnotowego specjalnych rodzajów odszkodowania, takich jak przewidziane w prawie angielskim exemplary damages, jeżeli takie odszkodowania mogą być zasądzane w przypadku
analogicznych roszczeń podnoszonych na podstawie prawa krajowego.
6. Obowiązek państwa członkowskiego wynagrodzenia szkody poniesionej przez jednostkę wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, które można przypisać temu państwu, nie może być
ograniczony do szkód powstałych po wydaniu przez Trybunał wyroku stwierdzającego dane naruszenie.
Ponieważ prawo do odszkodowania wynikające z prawa wspólnotowego powstaje w razie spełnienia wymaganych przesłanek, zgoda na to, aby obowiązek danego państwa członkowskiego
wynagrodzenia szkody ograniczyć tylko do strat czy szkód powstałych po wydaniu przez Trybunał wyroku stwierdzającego dane naruszenie, prowadziłaby do zakwestionowania prawa do
odszkodowania przysługującego na podstawie samego wspólnotowego porządku prawnego. Ponadto, uzależnienie wynagrodzenia szkody od wymogu uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał
przypisywalnego danemu państwu członkowskiemu naruszenia prawa wspólnotowego stałoby w sprzeczności z zasadą skuteczności prawa wspólnotowego, ponieważ oznaczałoby wyłączenie
prawa do odszkodowania tak długo jak zarzucane naruszenie nie stanie się przedmiotem postępowania wytoczonego przez Komisję w trybie art. 169 [226] Traktatu i wydanego przez Trybunał
wyroku stwierdzającego naruszenie. Prawa jednostek, przysługujące im na mocy przepisów wspólnotowych korzystających ze skuteczności bezpośredniej w krajowych porządkach prawnych
państw członkowskich, nie mogą zależeć od opinii Komisji w kwestii pilności wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu w trybie art. 169 [226] Traktatu ani od orzeczenia Trybunału w
kwestii ustalenia naruszenia.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniami odpowiednio z 28.1.1993 r. i z 18.11.1992 r., dostarczonymi do Trybunału odpowiednio 17.2.1993 r. i 18.2.1993 r., Bundesgerichtshof (sprawa 46/93) i High Court of Justice,
Queen's Bench Division, Divisional Court (sprawa 48/93) przedłożyły Trybunałowi do rozstrzygnięcia orzeczeniem wstępnym w trybie art. 177 [234] TEWG pytania dotyczące warunków
odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkodę wyrządzoną jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, które to naruszenie można przypisać temu państwu.
2. Pytania te podniesiono w postępowaniach między Brasserie du Pęcheur SA a Republiką Federalną Niemiec oraz między Factortame Ltd i in. (dalej jako: Factortame) a Zjednoczonym
Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
Sprawa 46/93
3. Przed sądem krajowym, Brasserie du Pęcheur, spółka francuska z siedzibą w Schiltigheim (Alzacja), podniosła, że została zmuszona do przerwania eksportu piwa do Niemiec w końcu 1981 r.,
ponieważ właściwe władze niemieckie uznały, że piwo produkowane przez Brasserie du Pęcheur nie spełnia wymagań prawa niemieckiego w zakresie tzw. Reinheitsgebot (wymogu czystości)
ustanowionego w § 9 i 10 Biersteuergesetz z 14.3.1952 r. (ustawa o podatku piwnym, BGBl. I, s. 149) w wersji z 14.12.1976 r. (BGBl. I, s. 3341, dalej jako: BStG).
4. Komisja wyraziła opinię, że przywołane przepisy niemieckie są sprzeczne z art. 30 TEWG, a następnie wszczęła postępowanie przeciwko Republice Federalnej Niemiec, podnosząc dwa
zarzuty, a mianowicie utrzymywania zakazu posługiwania się w handlu nazwą "Bier" (piwo) do piwa legalnie wyprodukowanego w innym państwie członkowskim według odmiennych metod oraz
utrzymywania zakazu importu piwa zawierającego dodatki. Wyrokiem z 12.3.1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom [1987] ECR 1227, Trybunał uznał, że zakaz handlu piwem
importowanym z innego państwa członkowskiego, które nie spełnia spornych niemieckich przepisów, jest nie do pogodzenia z art. 30 [28] TWE.
5. Następnie Brasserie du Pęcheur wytoczyła Republice Federalnej Niemiec sprawę o naprawienie szkód powstałych wskutek obowiązywania zakazu importu w latach 1981-1987, żądając
odszkodowania w kwocie 1 800 000 marek niemieckich, obejmującej niewielką tylko część szkody rzeczywiście poniesionej.
6. Bundesgerichtshof powołuje się na § 839 Buergerliches Gesetzbuch (niemieckiego kodeksu cywilnego, dalej jako: BGB) oraz art. 34 Grundgesetz (ustawy zasadniczej, dalej jako: GG). Zgodnie
z pierwszym zdaniem § 839 BGB, "jeżeli urzędnik w sposób zamierzony lub wskutek niedbalstwa naruszy nałożony nań obowiązek względem osoby trzeciej, winien jej wynagrodzić wszelką
szkodę wskutek tego wynikłą". Art. 34 GG stanowi, że "jeżeli dana osoba złamie, w toku wykonywania powierzonych jej obowiązków publicznych, obowiązki nałożone nań względem osoby
trzeciej, odpowiedzialność z tego tytułu ciąży przede wszystkim na państwie lub organie zatrudniającym daną osobę".
7. Jeżeli oba cytowane przepisy rozpatrywać jako pewną całość, to okazuje się, że aby pociągnąć do odpowiedzialności państwo, osoba trzecia musi być postrzegana jako beneficjant naruszonego
obowiązku, co oznacza, że państwo jest odpowiedzialne tylko za naruszenie obowiązków ustanowionych dla ochrony interesów osoby trzeciej. Z drugiej strony, jak zauważa Bundesgerichtshof, w
przypadku BStG zadanie przyjęte przez prawodawcę krajowego dotyczy tylko ogólnego interesu odbiorców i nie ma na uwadze żadnych szczególnych osób lub kategorii osób, które mogłyby być
uznane za "osoby trzecie" w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów.
8. W związku z powyższym Bundesgerichtshof przedłożył ETS następujące pytania do rozstrzygnięcia orzeczeniem wstępnym:
"1. Czy zasada prawa wspólnotowego nakazująca państwu członkowskiemu wynagrodzić szkodę wyrządzoną jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez to państwo stosuje się
także w sytuacji, gdy naruszenie to polega na niedostosowaniu ustawy wydanej przez krajowy organ prawodawczy do wyższych norm wspólnotowych (w niniejszej sprawie niedostosowaniu § 9 i
10 niemieckiej Biersteuergesetz do wymogów art. 30 [28] TWE)?
2. Czy krajowy system prawny może przewidywać, że każde roszczenie odszkodowawcze poddane będzie takim samym ograniczeniom jak stosujące się w przypadku, gdy ustawa krajowa
narusza wyższe prawo krajowe, przykładowo zwykła ustawa federalna narusza Grundgesetz Republiki Federalnej Niemiec?
3. Czy krajowy system prawny może uzależniać uznanie roszczenia odszkodowawczego od winy (zamiaru lub niedbalstwa) po stronie organów państwa odpowiedzialnych za zaniechanie wydania
odpowiednich przepisów?
4. Jeżeli na Pytanie 1 udzielić należy odpowiedzi twierdzącej, a na Pytanie 2 przeczącej, to:
(a)
Czy odpowiedzialność odszkodowawcza może być ograniczona przez przepisy krajowe do wynagrodzenia szkody w szczególnych dobrach jednostki, np. we własności, czy też wymagana jest
pełna rekompensata wszystkich strat finansowych, włączając w to utracone zyski?
(b)
Czy zobowiązanie odszkodowawcze obejmuje także wynagrodzenie szkody powstałej jeszcze w okresie poprzedzającym wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12.3.1987 r. w sprawie 178/84
Komisja przeciw Niemcom [1987] ECR 1227, w którym stwierdzono, że § 10 niemieckiej Biersteuergesetz narusza wyższe prawo wspólnotowe?"
Sprawa 48/93
9. W dniu 16.12.1988 r. Factortame i inni, tj. osoby fizyczne i spółki prawa brytyjskiego razem z dyrektorami i udziałowcami tych spółek, wniosły powództwo przed High Court of Justice, Queen'
s Bench Division, Divisional Court (dalej jako: Divisional Court), w którym to powództwie podniosły zarzut niezgodności części II Merchant Shipping Act z 1988 r. z prawem wspólnotowym, a
zwłaszcza z art. 43 [37] TEWG. Kwestionowana ustawa weszła w życie 1.12.1988 r., z zastrzeżeniem okresu przejściowego wygasającego 31.3.1989 r. Ustawa ta dotyczyła ustanowienia
nowego rejestru brytyjskich statków rybackich i przewidywała poddanie rejestracji tych statków, włącznie ze statkami już zarejestrowanymi w rejestrze dotychczas istniejącym, szczególnym
przesłankom dotyczącym przynależności państwowej, miejsca zamieszkania i pobytu właściciela. Statki nie spełniające przesłanek rejestracji w nowym rejestrze pozbawione zostały prawa połowu.
10. W odpowiedzi na pytania przedłożone przez Divisional Court, Trybunał stwierdził w wyroku z 25.7.1991 r. w sprawie 221/89 Factortame II [1991] ECR I-3905, że przesłanki dotyczące
przynależności państwowej, miejsca zamieszkania i pobytu właściciela lub użytkownika statku przewidziane w nowym brytyjskim systemie rejestracyjnym są sprzeczne z prawem wspólnotowym,
ale nie jest sprzeczna z prawem wspólnotowym przesłanka rejestracyjna wymagająca, aby rzeczone statki były zarządzane, a ich działalność kierowana i kontrolowana z obszaru Zjednoczonego
Królestwa.
11. W dniu 4.8.1989 r. Komisja wszczęła przeciwko Zjednoczonemu Królestwu postępowanie o naruszenie zobowiązań traktatowych. Jednocześnie wniosła o wydanie zarządzenia tymczasowego
nakazującego zawieszenie stosowania wyżej wymienionych przesłanek przynależności państwowej w związku z tym, że naruszają one art. 7 [uchylony], 43 [37] i 221 [294] TEWG. Zarządzeniem z
10.10.1989 r. w sprawie 246/89R Komisja przeciw Zjednoczonemu Królestwu [1989] ECR 3125, Przewodniczący Trybunału wydał stosowne zarządzenie. Zastosowawszy się do zarządzenia,
Zjednoczone Królestwo wydało przepisy zmieniające nowy system rejestracyjny z mocą obowiązującą od 2.11.1989 r. Wyrokiem z 4.10.1991 r. w sprawie 246/89 Komisja przeciwko
Zjednoczonemu Królestwu [1991] ECR I-4585, Trybunał potwierdził, że przesłanki rejestracyjne zakwestionowane w postępowaniu były sprzeczne z prawem wspólnotowym.
12. W międzyczasie, 2.10.1991 r. Divisional Court wydał zarządzenie w celu wykonania wyroku Trybunału z 25.7.1991 r. w sprawie Factortame II i jednocześnie wezwał skarżących, aby
przedstawili szczegółowo swe roszczenia odszkodowawcze. W związku z powyższym skarżący przedstawili sądowi krajowemu szczegółowe oświadczenie wymieniające ich poszczególne
roszczenia, obejmujące wydatki i straty poniesione między 1.4.1989 r., kiedy kwestionowane prawo krajowe weszło w życie, a 2.10.1989 r., kiedy zostało uchylone.
13. Zarządzeniem z 18.11.1992 r., Divisional Court zezwolił Rawlings (Trawling) Ltd, 37-emu skarżącemu w sprawie 48/93, na uzupełnienie jego żądań o żądanie odszkodowania typu exemplary
damages za niekonstytucyjne działania organów publicznych.
14. W związku z powyższym Divisional Court przedstawił ETS do rozstrzygnięcia następujące kwestie wstępne:
"1) Wziąwszy pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, w której:
(a)
państwo członkowskie wydało przepisy dotyczące przynależności państwowej, miejsca zamieszkania i pobytu właścicieli i kierowników statków rybackich, a także udziałowców i dyrektorów
spółek posiadających te statki lub nimi zarządzających, oraz
(b)
przepisy te zostały uznane przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach 221/89 i 246/89 za sprzeczne z art. 10 [24], 7 [uchylony], 43 [37] i 221 [294] TEWG,
czy osoby, które były właścicielami lub kierownikami takich statków bądź dyrektorami i/lub udziałowcami w spółkach posiadających te statki lub nimi zarządzających, są uprawnione z mocy prawa
wspólnotowego do żądania od tego państwa członkowskiego wynagrodzenia szkód poniesionych w rezultacie wszystkich lub niektórych z wymienionych wyżej naruszeń Traktatu?
2) Jeżeli na Pytanie 1 należy odpowiedzieć twierdząco, jakie okoliczności, z punktu widzenia prawa wspólnotowego, winien wziąć pod uwagę sąd krajowy, jeżeli w ogóle prawo to stawia w tym
względzie jakieś wymagania, przy rozstrzyganiu roszczeń odszkodowawczych dotyczących zwłaszcza:
(a)
wydatków i/lub utraconych zysków i/lub utraconych przychodów w okresie następującym po wejściu w życie zakwestionowanych przepisów, w którym statki zmuszone były do pozostania w
portach, do poszukiwania innych możliwości połowu i/lub starania się o rejestrację gdzie indziej;
(b)
strat w sprzedaży oraz utraty wartości przez statki lub utraty wartości przez udziały w statkach lub utraty wartości przez udziały w posiadających statki spółkach;
(c)
strat wynikłych wskutek konieczności pokrycia opłat, grzywien i innych wydatków prawnych poniesionych wskutek wysunięcia zarzutów popełnienia przestępstw w związku z wykreśleniem
statków z rejestru krajowego;
(d)
strat wynikłych wskutek braku możliwości nabycia i gospodarczego korzystania z dodatkowych statków;
(e)
strat w prowizjach menedżerskich;
(f)
wydatków poniesionych przy próbach ograniczenia strat wyżej wymienionych;
(g)
szkód typu exemplary damages?"
15. […] (odesłanie do Raportu sędziego sprawozdawcy).
Odpowiedzialność państwa za sprzeczne z prawem wspólnotowym działania i zaniechania organów prawodawczych (pytanie 1 w obu sprawach 46/93 i 48/93)
16. W pierwszych swych pytaniach oba sądy krajowe szukają odpowiedzi na pytanie, czy zasada wynagrodzenia przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostce przez naruszenie
prawa wspólnotowego przez to państwo stosuje się w sytuacji, gdy za naruszenie odpowiedzialny jest krajowy organ prawodawczy.
17. W sprawach łączonych 6/90 i 9/90 Francovich i in. [1991] ECR I-5357, w § 37, Trybunał stwierdził, że jest zasadą prawa wspólnotowego obowiązek państwa członkowskiego
wynagrodzenia szkody wyrządzonej jednostce przez naruszenie prawa wspólnotowego, za które państwo to może być obarczone odpowiedzialnością.
18. Rządy niemiecki, irlandzki i holenderski podnoszą, że państwo członkowskie jest zobowiązane do wynagrodzenia szkody wyrządzonej jednostce tylko wówczas, gdy naruszone przepisy nie są
bezpośrednio skuteczne, zaś w sprawie Francovich i in. Trybunał po prostu zamierzał wypełnić lukę w systemie ochrony praw jednostek. Jeśli prawo krajowe daje jednostkom prawo powództwa
dla ustalenia ich praw wynikających z bezpośrednio skutecznych przepisów wspólnotowych, przyznawanie im prawa do odszkodowania bezpośrednio na podstawie prawa wspólnotowego w
przypadku naruszenia takich przepisów jest zbyteczne.
19. Argument ten nie może być przyjęty.
20. Trybunał stale orzeka, że prawo jednostki do powołania się na bezpośrednio skuteczne postanowienia Traktatu przed sądem krajowym stanowi gwarancję jedynie minimalną i samo z siebie nie
wystarczy do zapewnienia pełnego wykonania Traktatu (zob. zwłaszcza sprawa 168/85 Komisja przeciwko Włochom [1986] ECR 2945, w § 11, sprawa 120/88 Komisja przeciwko Włochom
[1991] ECR I-621, w § 10, a także sprawa 119/89 Komisja przeciwko Hiszpanii [1991] ECR I-641, w § 9). Celem tego prawa jest zapewnienie pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed
przepisami krajowymi. Nie wystarczy ono w każdej sprawie do zabezpieczenia jednostce korzyści płynących z praw nadanych jej przez prawo wspólnotowe, a w szczególności do uniknięcia
szkód powstałych w rezultacie naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie. Jak wynika z § 33 wyroku w sprawie Francovich i in., pełna skuteczność prawa wspólnotowego
byłaby zaprzepaszczona, gdyby jednostka nie mogła uzyskać rekompensaty w sytuacji, gdy jej prawa zostały naruszone wskutek naruszenia prawa wspólnotowego.
21. Sytuacja taka ma miejsce, gdy jednostka, która jest ofiarą niewykonania dyrektywy i nie ma możliwości powołania się na jej postanowienia bezpośrednio przed sądem krajowym, ponieważ nie
są one wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, wnosi powództwo odszkodowawcze przeciwko państwu członkowskiemu, które złamało swe zobowiązanie z art. 189 § 3 [249] Traktatu. W
tych okolicznościach, które miały miejsce w sprawie Francovich i in., celem odszkodowania jest naprawienie szkodliwych skutków zaniechania przez państwo członkowskie wykonania dyrektywy
w stosunku do jej beneficjantów.
22. Tym bardziej jest tak w przypadku naruszenia prawa nadanego bezpośrednio przez przepis wspólnotowy, na który jednostka może powołać się przed sądem krajowym. W tej sytuacji, prawo
do odszkodowania jest koniecznym korelatem bezpośredniego skutku przepisu wspólnotowego, którego naruszenie wywołało poniesioną szkodę.
23. W niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje, że stosujące się w niej przepisy wspólnotowe, a mianowicie art. 30 [28] Traktatu w sprawie 46/93 i art. 43 [37] w sprawie 48/93, korzystają ze
skuteczności bezpośredniej w takim znaczeniu, że nadają jednostkom prawa, na które mogą się one bezpośrednio powołać przed sądem krajowym. Naruszenie takiego przepisu może rodzić
obowiązek odszkodowawczy.
24. Rząd niemiecki podnosi ponadto, że ogólne prawo jednostki do odszkodowania może być ustanowione tylko w drodze prawodawstwa oraz że uznanie takiego prawa przez orzecznictwo
byłoby niezgodne z ustanowionymi w Traktacie zasadami rozdziału kompetencji między Instytucjami wspólnotowymi a państwami członkowskimi oraz równowagi instytucjonalnej.
25. Należy wszelako podkreślić, że istnienie i zakres odpowiedzialności państwa za szkodę wynikłą wskutek naruszenia ciążących na państwie z mocy prawa wspólnotowego zobowiązań należą do
zagadnień wykładni Traktatu, która mieści się w zakresie właściwości Trybunału.
26. W sprawie niniejszej, tak jak w sprawie Francovich i in., te zagadnienia zostały przedstawione do rozstrzygnięcia wyrokiem Trybunału przez sądy krajowe w trybie art. 177 [234] Traktatu.
27. Ponieważ Traktat nie zawiera postanowień wyraźnie i szczegółowo określających skutki naruszenia prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie, do Trybunału należy, w wykonaniu
nałożonego nań w art. 164 [220] Traktatu zadania zapewnienia przestrzegania prawa w wykładni i stosowaniu Traktatu, rozstrzygnięcie takich kwestii zgodnie z powszechnie uznawanymi regułami
wykładni, a zwłaszcza przy uwzględnieniu podstawowych zasad wspólnotowego systemu prawnego, a w razie potrzeby także ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw
członkowskich.
28. Do tychże ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw członkowskich odsyła właśnie art. 215 § 2 [288] Traktatu jako do podstawy odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty za
szkody wyrządzone przez Instytucje lub funkcjonariuszy wspólnotowych w związku z wykonywaniem przez nich ich obowiązków.
29. Zasada odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, wyraźnie ustanowiona w art. 215 [288] Traktatu, stanowi tylko wyraz ogólnej zasady znanej systemom prawnym państw członkowskich,
która głosi, że bezprawne działanie lub zaniechanie rodzi obowiązek wynagrodzenia spowodowanych szkód. Postanowienie to odzwierciedla też obowiązek władz publicznych wynagrodzenia
szkód spowodowanych w związku z wykonywaniem ich zadań.
30. W każdym razie, w wielu krajowych systemach prawnych podstawowe zasady rządzące odpowiedzialnością państwa zostały rozwinięte przez sądy.
31. Z wyżej wskazanych powodów Trybunał stwierdził w sprawie Francovich i in., w § 35, że zasada odpowiedzialności państwa za szkodę wyrządzoną jednostce w rezultacie naruszenia prawa
wspólnotowego przez to państwo jest zasadą immanentną dla systemu Traktatu.
32. Z tego wynika, że zasada ta zachowuje moc wiążącą w każdej sprawie, w której państwo członkowskie narusza prawo wspólnotowe, niezależnie od tego, który organ państwowy dopuścił się
działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie.
33. Ponadto, w świetle podstawowej zasady wspólnotowego systemu prawnego, która głosi konieczność jednolitego stosowania prawa wspólnotowego (zob. zwłaszcza sprawy łączone 143/88 i
92/89 Zuckerfabrik Suederdithmarschen i Zuckerfabrik Soest [1991] ECR I-415, w § 26), obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostce w rezultacie naruszenia prawa wspólnotowego
nie może zależeć od krajowych reguł podziału władzy między organy konstytucyjne.
34. Jak zauważa Rzecznik Generalny w § 38 swej opinii, w prawie międzynarodowym państwo jest dla potrzeb oceny odpowiedzialności za złamanie umowy międzynarodowej traktowane jak
podmiot jednolity, niezależnie od tego, czy naruszenie, które spowodowało szkodę można przypisać legislatywie, judykaturze czy egzekutywie. Zasada ta musi znaleźć zastosowanie a fortiori we
wspólnotowym porządku prawnym, ponieważ wszystkie władze krajowe, także prawodawcze, są obowiązane w wykonywaniu swych zadań przestrzegać norm prawa wspólnotowego, które
bezpośrednio rządzą sytuacją jednostek.
35. Okoliczność, że zgodnie z przepisami krajowymi, zaskarżone naruszenie można przypisać organowi prawodawczemu nie może mieć wpływu na obowiązywanie wymogów immanentnych
systemu ochrony praw jednostki, która powołuje się na prawo wspólnotowe, w niniejszym przypadku - na prawo do uzyskania przed sądem krajowym naprawienia szkody wyrządzonej przez
takie naruszenie.
36. W związku z powyższym, sądom krajowym należy udzielić odpowiedzi, że zasada wynagrodzenia przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostce w rezultacie naruszenia prawa
wspólnotowego przez to państwo stosuje się w sytuacji, gdy za dane naruszenie odpowiedzialny jest krajowy organ prawodawczy.
Przesłanki odpowiedzialności państwa za sprzeczne z prawem wspólnotowym działania i zaniechania krajowych organów prawodawczych (drugie pytanie w sprawie 46/93 i pierwsze pytanie w
sprawie 48/93)
37. Te pytania sądów krajowych dotyczą szczegółowych przesłanek, przy których spełnieniu prawo do naprawienia szkody wyrządzonej jednostce w rezultacie naruszenia prawa wspólnotowego
przez państwo członkowskie jest gwarantowane przez prawo wspólnotowe.
38. Chociaż prawo wspólnotowe ogólnie wymaga, aby państwo poniosło taką odpowiedzialność, zasady na jakich odpowiedzialność ta rodzi obowiązek odszkodowawczy zależą od charakteru
naruszenia prawa wspólnotowego, które wywołało szkodę (Francovich i in., w § 38).
39. Aby określić te zasady, przede wszystkim należy wziąć pod uwagę zasady wewnętrzne wspólnotowego porządku prawnego, które leżą u podstaw odpowiedzialności państwa, a mianowicie,
po pierwsze, pełną skuteczność norm wspólnotowych oraz skuteczną ochronę praw, które normy te nadają oraz, po drugie, zobowiązanie współpracy ciążące na państwach członkowskich z mocy
art. 5 [10] Traktatu (Francovich i in., w § 31-36).
40. Ponadto, co podkreśliła Komisja oraz niektóre z rządów, które przedstawiły swe uwagi, niezbędne jest uwzględnienie orzecznictwa Trybunału w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej
Wspólnoty.
41. Po pierwsze, art. 215 § 2 [288] Traktatu odsyła w odniesieniu do odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty do ogólnych zasad wspólnych systemom prawnym państw członkowskich, z
których to zasad, w braku wyraźnych przepisów, Trybunał czerpie inspirację także w innych dziedzinach prawa wspólnotowego.
42. Po drugie, zasady na jakich państwo ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną jednostce przez naruszenie prawa wspólnotowego nie mogą, w braku szczególnego uzasadnienia, różnić
się od tych, które rządzą odpowiedzialnością Wspólnoty w podobnych okolicznościach. Ochrona praw, które jednostki wywodzą z prawa wspólnotowego, nie może być zróżnicowana w
zależności od tego, czy za powstanie szkody odpowiedzialny jest organ krajowy czy Instytucja wspólnotowa.
43. System przesłanek wypracowany przez Trybunał na tle art. 215 [288] TWE, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedzialności za akty prawodawcze, uwzględnia m.in. złożoność sytuacji
podlegających regulacji, trudności ze stosowaniem i wykładnią tekstów prawnych, a w szczególności margines swobody decyzyjnej przyznany podmiotowi wydającemu kwestionowany akt.
44. I tak, rozwijając swe orzecznictwo w przedmiocie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, zwłaszcza w odniesieniu do aktów prawodawczych związanych z dokonywaniem wyborów z
dziedziny polityki gospodarczej, Trybunał wziął pod uwagę szeroki margines swobody decyzyjnej przyznany Instytucjom wdrażającym polityki wspólnotowe.
45. Restrykcyjne podejście do kwestii odpowiedzialności Wspólnoty związanej z jej aktywnością prawodawczą ma dwojakie uzasadnienie. Po pierwsze, chociaż legalność aktów prawodawczych
jest poddana kontroli sądowej, to jednak wykonywanie funkcji prawodawczej nie może być utrudnione przez perspektywę roszczeń odszkodowawczych w każdym przypadku, gdy ogólny interes
Wspólnoty wymaga podjęcia aktów prawodawczych, które mogą niekorzystnie oddziałać na interesy jednostki. Po drugie, w specyficznym kontekście działalności prawodawczej, który
charakteryzuje się korzystaniem z szerokiego marginesu swobody decyzyjnej, która ma podstawowe znaczenie przy wykonywaniu polityk Wspólnoty, Wspólnota nie może ponosić
odpowiedzialności, chyba że dana Instytucja rażąco i poważnie przekroczy granice swobody wykonywania przyznanych jej kompetencji (sprawy łączone 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77 HNL i
in. przeciwko Rada i Komisja [1978] ECR 1209, w § 5 i 6).
46. Wziąwszy pod uwagę powyższe, trzeba zauważyć, że krajowemu organowi prawodawczemu, tak jak Instytucjom wspólnotowym, nie przysługuje z reguły szeroki margines swobody
decyzyjnej, gdy przyjmuje on przepisy pozostające w sferze zastosowania prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe może nakładać na państwo zobowiązania osiągnięcia określonego rezultatu
lub zobowiązania do działania, lub powstrzymania się od działania, które niekiedy w znacznym stopniu redukują margines swobody decyzyjnej państwa. Tytułem przykładu, jest tak w sytuacji w
rodzaju tej, do której odnosi się wyrok w sprawie Francovich i in., kiedy art. 249 Traktatu nakłada na państwo członkowskie zobowiązanie podjęcia we wskazanym terminie wszelkich działań
potrzebnych do osiągnięcia rezultatu zdefiniowanego przez dyrektywę. W takim przypadku okoliczność, że to do krajowego organu prawodawczego należy podjęcie koniecznych działań nie ma
żadnego wpływu na odpowiedzialność państwa członkowskiego za niewykonanie dyrektywy.
47. Jeżeli natomiast państwo członkowskie działa w sferze, w której korzysta z szerokiego marginesu swobody, porównywalnego do przysługującego Instytucjom wspólnotowym w sferze
wdrażania polityk Wspólnoty, przesłanki odpowiedzialności tego państwa winny, co do zasady, być takie same jak te, według których ponoszą odpowiedzialność Instytucje wspólnotowe w
porównywalnej sytuacji.
48. W sprawie, które dała początek postępowaniu przed Trybunałem w sprawie 46/93, niemiecki prawodawca wydał przepisy w dziedzinie produktów żywnościowych, a konkretnie piwa. W
braku harmonizacji na poziomie Wspólnoty prawodawca krajowy korzysta z szerokiego marginesu swobody w tej dziedzinie wydając przepisy o jakości piwa wprowadzanego na rynek.
49. Podobnie w sprawie 48/93, prawodawca brytyjski korzystał z szerokiego marginesu swobody. Zakwestionowane przepisy dotyczyły, po pierwsze, rejestracji statków, która to dziedzina w
obecnym stanie rozwoju prawa wspólnotowego, należy do kompetencji państw członkowskich oraz, po drugie, regulacji rybołówstwa, czyli dziedziny, w której wspólna polityka rybołówstwa
pozostawia państwom członkowskim określony margines swobody.
50. A zatem w obu sprawach prawodawcy niemiecki i brytyjski stali wobec konieczności dokonania wyborów porównywalnych do tych, które podejmują Instytucje wspólnotowe, kiedy wydają
akty prawodawcze realizując politykę Wspólnoty.
51. W takiej sytuacji prawo wspólnotowe przewiduje prawo do odszkodowania, jeżeli spełnione są trzy przesłanki: naruszona norma prawna musi nadawać jednostce prawa, naruszenie musi być
wystarczająco poważne, a także musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania ciążącego na państwie a szkodą poniesioną przez zainteresowane strony.
52. Po pierwsze, przesłanki powyższe spełniają wymogi pełnej skuteczności wspólnotowej normy prawnej oraz skutecznej ochrony praw z niej wypływających.
53. Po drugie, przesłanki te odpowiadają zasadniczo przesłankom zdefiniowanym przez Trybunał dla potrzeb art. 215 [288] w orzecznictwie dotyczącym odpowiedzialności Wspólnoty za szkodę
wyrządzoną jednostce przez bezprawne akty prawodawcze przyjęte przez jej Instytucje.
54. Pierwsza przesłanka jest w oczywisty sposób spełniona w przypadku art. 30 [28] Traktatu, przepisu stosującego się w sprawie 46/93, a także w przypadku art. 43 [37], przepisu stosującego
się w sprawie 48/93. Jakkolwiek art. 30 [28] jest sformułowany jako zakaz adresowany do państw członkowskich, to jednocześnie stanowi źródło praw jednostki, które to prawa sąd krajowy
winien chronić (sprawa 74/76 Iannelli & Volpi przeciwko Meroni [1977] ECR 557, w § 13). Podobnie, do istoty art. 43 [37] należy przyznanie praw jednostkom (sprawa 2/74 Reyners [1974]
ECR 631, w § 25).
55. Co do drugiej przesłanki, tak w przypadku odpowiedzialności Wspólnoty według art. 215 [288], jak i odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego, testem
rozstrzygającym, czy naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco poważne, jest ustalenie, czy państwo członkowskie bądź Instytucja wspólnotowa rażąco i poważnie przekroczyły granice
marginesu przysługującej im swobody decyzyjnej.
56. Czynniki jakie właściwy sąd może wziąć pod rozwagę obejmują jasność i precyzję naruszonej normy, rozmiar marginesu swobody danej organom krajowym lub wspólnotowym, zamierzony
lub mimowolny charakter naruszenia i wywołanej szkody, a także usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter popełnionego błędu co do prawa oraz ewentualne przyczynienie się Instytucji
wspólnotowej poprzez zajęte przez nią stanowisko do zaniechania przyjęcia, przyjęcia lub utrzymania w mocy krajowych aktów prawnych lub praktyk sprzecznych z prawem wspólnotowym.
57. W każdym wypadku naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco poważne, jeżeli jest kontynuowane mimo wyroku stwierdzającego to naruszenie lub orzeczenia wstępnego lub
ustalonego orzecznictwa Trybunału w danej kwestii, z którego jasno wynika, że dane zachowanie stanowi takie naruszenie.
58. Chociaż Trybunał nie może w niniejszych sprawach, podstawiając ocenę własną, wyręczyć sądów krajowych, które są jedynie właściwe do ustalenia stanu faktycznego w postępowaniach
głównych i podjęcia decyzji co do charakteru konkretnych naruszeń prawa wspólnotowego, użytecznie będzie wskazać kilka okoliczności, które sądy krajowe mogłyby wziąć pod rozwagę.
59. W sprawie 46/93 należy rozróżnić między zagadnieniem utrzymywania w mocy przez niemieckiego prawodawcę przepisów Biersteuergesetz dotyczących czystości piwa, zakazujących
sprzedaży pod nazwą "Bier" piwa importowanego z innych państw członkowskich, które były legalnie wyprodukowane zgodnie z odmiennymi przepisami, a zagadnieniem utrzymywania w mocy
przepisów tej samej ustawy, zakazujących importu piwa zawierającego dodatki. Co do przepisów niemieckich dotyczących nazwy sprzedawanego towaru, trudno uznać naruszenie art. 30 [28]
Traktatu przez te przepisy za błąd usprawiedliwiony, ponieważ sprzeczność takich przepisów z art. 30 [28] była oczywista w świetle wcześniejszego orzecznictwa Trybunału, a zwłaszcza wyroków
w sprawie 120/78 Rewe-Zentral [1979] ECR 649 ("Cassis de Dijon") i w sprawie 193/80 Komisja przeciwko Włochom [1981] ECR 3019 ("ocet"). Natomiast kryteria będące w dyspozycji
krajowego organu prawodawczego, przy uwzględnieniu orzecznictwa w tej materii, za pomocą których można by stwierdzić, czy zakaz użycia dodatków jest sprzeczny z prawem wspólnotowym
były znacząco mniej jednoznaczne aż do wyżej przywołanego wyroku Trybunału z 12.3.1987 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, w którym Trybunał stwierdził, że zakaz ten jest sprzeczny
z art. 30 [28].
60. Kilka uwag można także poczynić w odniesieniu do przepisów krajowych spornych w sprawie 48/93.
61. Decyzja brytyjskiego ustawodawcy, aby wprowadzić przepisy Merchant Shipping Act z 1988 r., dotyczące warunków rejestracji statków rybackich, musi być oceniana inaczej w odniesieniu
do przepisów uzależniających rejestrację od przynależności państwowej, które stanowią bezpośrednią dyskryminację rażąco sprzeczną z prawem wspólnotowym, a inaczej w odniesieniu do
przepisów ustanawiających warunki miejsca zamieszkania i pobytu dla właścicieli i użytkowników statków.
62. Ostatnio wymienione warunki są prima facie sprzeczne w szczególności z art. 43 [37] Traktatu, ale Zjednoczone Królestwo podjęło próbę ich uzasadnienia przez wzgląd na cele wspólnej
polityki rybołówczej. W wyżej przywołanym wyroku w sprawie Factortame II Trybunał odrzucił to uzasadnienie.
63. Aby ocenić, czy naruszenie art. 43 [37], którego dopuściło się Zjednoczone Królestwo było wystarczająco poważne, sąd krajowy może wziąć pod rozwagę m.in. spory prawne dotyczące
niektórych cech wspólnej polityki rybołówstwa, podejście Komisji, która w odpowiednim terminie powiadomiła Zjednoczone Królestwo o swym stanowisku, a także ocenę pewności prawa
wspólnotowego dokonaną przez sądy krajowe w postępowaniach zabezpieczających wszczętych na wniosek jednostek dotkniętych przez wprowadzenie Merchant Shipping Act.
64. W końcu, należy też wziąć pod rozwagę oświadczenia Rawlings (Trawling) Ltd, 37-ego skarżącego w sprawie 48/93, że Zjednoczone Królestwo nie podjęło niezwłocznie działań potrzebnych
dla wykonania wyżej przywołanego zarządzenia tymczasowego z 10.10.1989 r. wydanego przez Przewodniczącego Trybunału w sprawie Komisja przeciw Zjednoczonemu Królestwu oraz że ta
zwłoka niepotrzebnie powiększyła poniesione przez skarżącego szkody. Jeśliby zarzut ten, któremu Zjednoczone Królestwo zaprzeczyło podczas rozprawy, okazał się być uzasadniony, takie
zachowanie winno być uznane przez sąd krajowy za stanowiące samo przez się rażące, a zatem wystarczająco poważne naruszenie prawa wspólnotowego.
65. Co do trzeciej przesłanki trzeba stwierdzić, że do sądu krajowego należy ustalenie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania przez państwo a szkodą
poniesioną przez zainteresowane strony.
66. Spełnienie wyżej wymienionych trzech przesłanek jest konieczne i wystarczające dla uznania prawa jednostki do naprawienia szkody, co nie znaczy, że państwo nie może ponosić
odpowiedzialności na podstawie mniej wymagających przesłanek określonych w prawie krajowym.
67. Jak wynika z § 41, 42 i 43 wyżej przywołanego wyroku w sprawie Francovich i in., z poszanowaniem prawa do odszkodowania wypływającego bezpośrednio z prawa wspólnotowego w
przypadku, gdy spełnione są wyżej opisane przesłanki, państwo winno wynagrodzić powstałe szkody zgodnie z krajowymi regułami odpowiedzialności, pod takim wszakże warunkiem, że zasady
wynagrodzenia szkody określone w prawie krajowym nie mogą być mniej korzystne niż zasady stosujące się do podobnych roszczeń krajowych ani ukształtowane w sposób praktycznie
uniemożliwiający lub nadmiernie utrudniający uzyskanie odszkodowania (zob. także sprawa 199/82 Amministrazione delle Finanze dello Stato przeciwko San Giorgio [1983] ECR 3595).
68. W związku z tym, obowiązujące w krajowym systemie prawnym ograniczenia pozaumownej odpowiedzialności państwa działającego w ramach swej funkcji prawodawczej mogą w praktyce
uniemożliwić lub nadmiernie utrudnić jednostce skorzystanie z jej gwarantowanego przez wspólnotowy porządek prawny prawa do naprawienia szkody powstałej w rezultacie naruszenia prawa
wspólnotowego.
69. W sprawie 46/93 sąd krajowy pyta w szczególności, czy prawo krajowe może ograniczyć prawo od odszkodowania tak jak ogranicza je w przypadku, gdy dany przepis narusza wyższe
przepisy krajowe, np. gdy zwykła ustawa federalna łamie Grundgesetz Republiki Federalnej Niemiec.
70. Chociaż nałożenie takich ograniczeń można uznać za zgodne z wymaganiem, aby zasady odpowiedzialności były nie mniej korzystne, niż zasady stosujące się do podobnych roszczeń
krajowych, mimo to rozważyć należy, czy takie ograniczenia nie prowadzą w praktyce do uniemożliwienia lub nadmiernego utrudnienia uzyskania odszkodowania.
71. Wymóg nałożony w prawie niemieckim w przypadku, gdy dany przepis łamie wyższy przepis krajowy, zgodnie z którym prawo do odszkodowania zależy od bezpośredniego odniesienia się
aktu lub zaniechania organu prawodawczego do sytuacji jednostki w praktyce prowadziłby do uniemożliwienia lub nadzwyczajnego utrudnienia uzyskania naprawienia szkody wynikającej z
naruszenia prawa wspólnotowego, ponieważ zadania powierzone krajowym organom prawodawczym odnoszą się z zasady do ogółu odbiorców, a nie do konkretnych osób lub kategorii osób.
72. Ponieważ taki wymóg stoi na przeszkodzie wypełnieniu przez sąd krajowy jego obowiązku zapewnienia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego przez zagwarantowanie skutecznej ochrony
praw jednostek, musi być pominięty w sytuacji, gdy krajowemu organowi prawodawczemu przypisywane jest naruszenie prawa wspólnotowego.
73. Podobnie, wszelkie wymogi prawa angielskiego dotyczące odpowiedzialności państwa, a które wymagają dowodu nadużycia władzy przez funkcjonariusza publicznego, takiego jak
przekroczenie kompetencji, co jest w ogóle nie do pomyślenia w przypadku organu prawodawczego, również należy zaliczyć do wymogów, które w praktyce mogą prowadzić do uniemożliwienia
lub nadzwyczajnego utrudnienia uzyskania rzeczywistego naprawienia szkody powstałej wskutek naruszenia prawa wspólnotowego w sytuacji, gdy naruszenie to można przypisać krajowemu
organowi prawodawczemu.
74. A zatem, w odpowiedzi na pytania przedłożone przez sądy krajowe należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie można przypisać
krajowemu organowi prawodawczemu przyjmującemu akt prawny w dziedzinie, w której cieszy się on szerokim marginesem swobody decyzyjnej, jednostkom ponoszącym wskutek wydania tego
aktu szkodę przysługuje roszczenie odszkodowawcze, jeżeli naruszona norma prawa wspólnotowego nadaje im prawa, naruszenie jest wystarczająco poważne i istnieje bezpośredni związek
przyczynowy między naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostkę. Z zachowaniem powyższych zastrzeżeń, państwo winno wynagrodzić szkodę spowodowaną przez naruszenie prawa
wspólnotowego przez to państwo według zasad określonych w krajowych przepisach o odpowiedzialności. Zasady przewidziane przez właściwe przepisy krajowe nie mogą być jednak mniej
korzystne niż zasady stosujące się do podobnych roszczeń krajowych ani ukształtowane w sposób, który mógłby w praktyce prowadzić do uniemożliwienia lub nadmiernego utrudnienia uzyskania
odszkodowania.
Dopuszczalność uzależnienia naprawienia szkody od przesłanki winy (trzecie pytanie w sprawie 46/93)
75. Trzecie pytanie Bundesgerichtshof dotyczy kwestii, czy sąd krajowy stosując właściwe przepisy krajowe może uzależnić naprawienie szkody od przesłanki winy (umyślnej lub nieumyślnej) po
stronie organu państwa, który dopuścił się naruszenia.
76. Jak to jasno wynika z akt sprawy, koncepcja winy nie jest jednakowa w różnych systemach prawnych.
77. Ponadto, z odpowiedzi na poprzednie pytanie wynika, że w sytuacji, gdy naruszenie prawa wspólnotowego zarzucić można państwu członkowskiemu działającemu w sferze, w której korzysta
ono z szerokiego marginesu swobody decyzyjnej, uznanie prawa od naprawienia szkody na podstawie prawa wspólnotowego zależy m.in. od tego, czy naruszenie to jest wystarczająco poważne.
78. A zatem, pewne czynniki obiektywne i subiektywne związane w systemie krajowym z koncepcją winy mogą być istotne dla określenia, czy dane naruszenie prawa wspólnotowego jest poważne
(zob. czynniki wskazane wyżej w § 56 i 57).
79. Obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej jednostce nie może jednak zależeć od zaistnienia przesłanki winy rozumianej według koncepcji, która wykraczałaby poza przesłankę wymagającą,
aby naruszenie prawa wspólnotowego było wystarczająco poważne. Nałożenie takiej dodatkowej przesłanki byłoby równoznaczne z zakwestionowaniem prawa do naprawienia szkody
przysługującego na mocy samego wspólnotowego porządku prawnego.
80. W związku z powyższym, na zadane przez sąd krajowy pytanie należy odpowiedzieć, że właściwe przepisy krajowe nie mogą uzależnić naprawienia szkody od zaistnienia przesłanki winy
(umyślnej lub nieumyślnej) po stronie organu państwa, który dopuścił się naruszenia, jeżeli jej zastosowanie wykroczyłoby poza ramy przesłanki wymagającej, aby naruszenie prawa
wspólnotowego było wystarczająco poważne.
Rzeczywista wielkość odszkodowania (pytanie 4(a) w sprawie 46/93 i drugie pytanie w sprawie 48/93)
81. Powyższe pytania dotyczą kwestii kryteriów właściwych dla określenia wielkości odszkodowania, które winno wypłacić państwo członkowskie odpowiedzialne za naruszenie.
82. Odszkodowanie należne od państwa członkowskiego z tytułu szkody wyrządzonej jednostce wskutek naruszenia prawa wspólnotowego winno odpowiadać poniesionej szkodzie, aby zapewnić
skuteczną ochronę praw.
83. W braku właściwych przepisów wspólnotowych, do krajowych systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich należy ustalenie kryteriów określających wielkość odszkodowania.
Kryteria te nie mogą jednak być mniej korzystne niż te, które stosują się do podobnych roszczeń przysługujących na podstawie prawa krajowego i nie mogą prowadzić w praktyce do
uniemożliwienia lub nadmiernego utrudnienia uzyskania odszkodowania.
84. W szczególności, określając wielkość szkody, która ma być naprawiona, sąd krajowy może zbadać, czy poszkodowana osoba dołożyła należytej staranności dla uniknięcia szkody lub
ograniczenia jej wielkości, a w szczególności, czy uczyniła we właściwym czasie użytek z wszelkich dostępnych jej środków prawnych.
85. Jest bowiem zasadą wspólną dla systemów prawnych państw członkowskich, że poszkodowany winien dołożyć należytej staranności w celu ograniczenia wielkości szkody albo ryzykuje
konieczność samodzielnego jej pokrycia (sprawy łączone 104/89 i 37/90 Mulder i in. przeciwko Rada i Komisja [1992] ECR I-3061, w § 33).
86. Bundesgerichtshof pyta, czy przepisy krajowe mogą ogólnie ograniczyć obowiązek naprawienia szkody do szkód wyrządzonych w określonych szczególnie chronionych dobrach jednostki, np.
we własności, czy też raczej powinien on objąć utracone przez skarżących zyski. Zwraca uwagę, że możliwość sprzedaży towarów z innych państw członkowskich nie jest uznawana w prawie
niemieckim za element podlegających ochronie aktywów przedsiębiorstwa.
87. Całkowite wyłączenie utraconych zysków spod obowiązku odszkodowawczego nie może być zaakceptowane w systemie prawa wspólnotowego. Zwłaszcza w kontekście sporów
gospodarczych lub handlowych, takie wyłączenie prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia naprawienia szkody.
88. Co do rozmaitych tytułów odszkodowawczych wymienionych w drugim pytaniu przez Divisional Court, prawo wspólnotowe nie nakłada żadnych szczególnych kryteriów. Do sądu krajowego
należy rozstrzygnięcie w przedmiocie poszczególnych tytułów, zgodnie ze znajdującymi zastosowanie regułami krajowymi, przy zachowaniu wymogów określonych wyżej w § 83.
89. W odniesieniu do szczególnego przypadku zasądzenia exemplary damages, zasądzenie takiego rodzaju odszkodowania uzasadnia według prawa krajowego, jak wyjaśnia Divisional Court,
ustalenie, że organ władzy publicznej dopuścił się szykan i działał w sposób arbitralny lub niekonstytucyjny. O ile zachowanie takie może stanowić samo przez się lub zaostrzać naruszenie prawa
wspólnotowego, zasądzenie odszkodowania tego rodzaju, zgodnie z roszczeniem podniesionym na podstawie prawa wspólnotowego, nie może być wykluczone, jeżeli zostałoby ono zasądzone w
przypadku podobnych roszczeń podniesionych na podstawie prawa krajowego.
90. W związku z powyższym, na zadane przez sąd krajowy pytanie należy odpowiedzieć, że naprawienie przez państwo członkowskie szkody wyrządzonej jednostce w rezultacie naruszenia prawa
wspólnotowego winno odpowiadać poniesionej szkodzie. W braku właściwych przepisów wspólnotowych, do krajowych systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich należy
ustalenie kryteriów określających wielkość odszkodowania. Kryteria te nie mogą jednak być mniej korzystne niż te, które stosują się do podobnych roszczeń przysługujących na podstawie prawa
krajowego i nie mogą prowadzić w praktyce do uniemożliwienia lub nadmiernego utrudnienia uzyskania odszkodowania. Przepis krajowy, który ogólnie ogranicza szkodę podlegającą naprawieniu
do szkód wyrządzonych w określonych szczególnie chronionych dobrach jednostki, z wyłączeniem utraconych przez jednostkę zysków, nie jest zgodny z prawem wspólnotowym. Co więcej,
winno być możliwe zasądzenie specjalnych rodzajów odszkodowania, takich jak przewidziane w prawie angielskim exemplary damages, jeśli roszczenie podniesiono na podstawie prawa
wspólnotowego, o ile zostałyby one zasądzone w przypadku analogicznych roszczeń podniesionych na podstawie prawa krajowego.
Zakres czasowy obowiązku odszkodowawczego (pytanie 4(b) w sprawie 46/93)
91. To pytanie Bundesgerichtshof dotyczy kwestii, czy szkoda, która ma być naprawiona, obejmuje szkodę poniesioną przed wydaniem przez Trybunał wyroku stwierdzającego naruszenie.
92. Z odpowiedzi na pytanie drugie wynika, że prawo do odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego powstaje po spełnieniu przesłanek określonych wyżej w § 51.
93. Jedna z tych przesłanek głosi, że naruszenie prawa wspólnotowego winno być wystarczająco poważne. Fakt wydania przez Trybunał wyroku stwierdzającego naruszenie niewątpliwie
przesądza tę kwestię, ale nie jest sam przez się konieczny, aby ta przesłanka została spełniona (zob. § 55, 56 i 57 niniejszego wyroku).
94. Gdyby obowiązek państwa członkowskiego wynagrodzenia szkody ograniczyć tylko do strat czy szkód powstałych po wydaniu przez Trybunał wyroku stwierdzającego dane naruszenie,
oznaczałoby to zakwestionowanie prawa do odszkodowania przysługującego na mocy samego wspólnotowego porządku prawnego.
95. Ponadto, uzależnienie wynagrodzenia szkody od wymogu uprzedniego stwierdzenia przez Trybunał przypisanego danemu państwu członkowskiemu naruszenia prawa wspólnotowego stałoby w
sprzeczności z zasadą skuteczności prawa wspólnotowego, ponieważ oznaczałoby wyłączenie prawa do odszkodowania tak długo jak zarzucane naruszenie nie stanie się przedmiotem
postępowania wytoczonego przez Komisję w trybie art. 169 [226] Traktatu i wydanego przez Trybunał wyroku stwierdzającego naruszenie. Prawa jednostek przysługujące im na mocy przepisów
wspólnotowych skutecznych bezpośrednio w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich nie mogą zależeć od opinii Komisji w przedmiocie pilności wniesienia skargi przeciwko
państwu członkowskiemu w trybie art. 169 [226] Traktatu ani od orzeczenia Trybunału w kwestii ustalenia naruszenia (zob. w tym względzie sprawy łączone 314/81, 315/81, 316/81 i 83/82
Waterkeyn i inni [1982] ECR 4337, w § 16).
96. Na pytanie sądów krajowych należy zatem odpowiedzieć, że obowiązek państw członkowskich wynagrodzenia szkody poniesionej przez jednostkę w rezultacie naruszenia prawa
wspólnotowego, które można przypisać państwu, nie może być ograniczony do szkód powstałych po wydaniu przez Trybunał wyroku stwierdzającego dane naruszenie.
Wniosek o ograniczenie czasowe skutków niniejszego wyroku
97. Rząd niemiecki wnosi o ograniczenie skutków niniejszego wyroku w stosunku do Republiki Federalnej Niemiec do szkód powstałych po wydaniu przez Trybunał wyroku stwierdzającego dane
naruszenie w niniejszej sprawie, jako że poszkodowani nie wszczęli wcześniej odpowiednich postępowań ani nie podnosili tego rodzaju roszczeń. Rząd niemiecki uważa, że takie czasowe
ograniczenie jest konieczne z uwagi na skalę finansowych skutków wyroku dla Republiki Federalnej Niemiec.
98. W związku z tym należy mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy sąd krajowy uzna, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki odpowiedzialności Republiki Federalnej Niemiec, państwo
będzie zobowiązane wynagrodzić szkodę na zasadach krajowych przepisów o odpowiedzialności. Przesłanki materialne i proceduralne przewidziane w prawie krajowym mogą uwzględniać
wymogi pewności prawnej.
99. Przesłanki te nie mogą wszelako być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń krajowych i nie mogą w praktyce prowadzić do sytuacji, w której uzyskanie odszkodowania byłoby
niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (Francovich i inni, w § 43).
100. W świetle powyższego nie ma potrzeby, aby Trybunał ograniczył czasowo skutki niniejszego wyroku.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 31
Dodatkowe informacje:
Brasserie du Pecheur SA przeciwko Bundesrepublik Deutschland oraz The Queen przeciwko Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd i inni
Patrz sygnatura C 46/93