ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Zarządzanie w administracji publicznej
w dobie globalizacji
Jacek Czaputowicz*
Wyzwania stojące przed współczesnym państwem są ściśle związane z
procesami, które oddziałują dziś na państwo: globalizacją w wymiarze
ogólnoświatowym, integracją w wymiarze regionalnym oraz fragmentacją w wy-
miarze wewnątrzpaństwowym. Fragmentacja odbywa się w dwóch płaszczyz-
nach: poziomej, gdy władza państwa dzielona jest między różne resorty i mi-
nisterstwa, oraz pionowej, gdy władza ta przechodzi na poziom lokalny i regio-
nalny. Władza dotychczas skupiona w centralnych ośrodkach państwowych ule-
ga rozproszeniu w czterech kierunkach  w płaszczyz
nie pionowej do organi-
zacji ponadnarodowych (Unia Europejska) oraz samorządów terytorialnych i sa-
moorganizującego się społeczeństwa; w płaszczyz
nie poziomej do różnych agen-
cji rządowych i pozarządowych oraz niezależnych struktur globalnego rynku.
Powstaje układ wielosegmentowy, w którym każdy segment odpowiedzialny jest
1
w swoim zakresie za funkcjonowanie sfery publicznej (zob. wykres 1).
Powyższe procesy wpływają na strukturę oraz funkcjonowanie admini-
stracji publicznej, która musi dostosować się do redystrybucji uprawnień należą-
cych do niedawna do państwa narodowego. Centralną funkcją zarządzania jest
koordynowanie coraz bardziej złożonego życia społecznego.
*Jacek Czaputowicz  Zastępca Szefa Służby Cywilnej.
1
Multi-level Regulatory Governance, 29th Session of the Meeting of the Public Governance Committee, 15 16
April 2004, International Energy Agency, GOV/PGC(2004)10.
1
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Wykres 1
Unia Europejska
Integracja
Fragmentacja
Organizacje
pozioma
Różne resorty,
Państwo narodowe międzyrządowe,
agencje
sektor prywatny
Globalizacja
Fragmentacja
pionowa
Władze lokalne,
społeczeństwo
obywatelskie
Procesy
wpływające na państwo
y
ródło: Opracowanie własne.
Przyczyny globalizacji
Do głównych przyczyn globalizacji należy rozwój technologii, liberalizacja
rynku oraz zmiany sposobu operowania firm. Nowe technologie informacyjne
umożliwiają powszechny dostęp do informacji, zmniejszają koszty komunikowa-
nia się i powodują, że w zakresie informacji granice między państwami na-
rodowymi stają się  przepuszczalne . Internet redukuje relatywną przewa- gę
rządów w dostępie do informacji i wyrównuje szanse podmiotów poza-
rządowych.
Związek przyczynowo-skutkowy między rozwojem technologicznym i de-
regulacją nie jest jednokierunkowy; oba procesy wzmacniają się wzajem- nie.
Rozwój technologiczny telekomunikacji ujawnił nieefektywność dotych-
2
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
czasowych regulacji rynku finansowego, a deregulacja rynku finansowego po-
ciągnęła za sobą inwestycje w telekomunikacji, które przyczyniły się z kolei do
postępu technologicznego.
Na konkurencyjność ekonomii coraz większy wpływ mają kapitał ludz-
ki, umiejętności, wiedza i relacje lokalne. Z jednej strony dystans jest is- totny,
2
bowiem produkcja nie jest mobilna tak jak kapitał i nie daje się prze- nosić .
Z drugiej strony, w wyniku rozwoju systemów informatycznych, które
umożliwiają mobilność w czasie i przestrzeni, oraz przesunięcia się do
3
produkcji usług następuje  śmierć dystansu . Paradoksalnie jednak
w dziedzinie wysokiej technologii siedziba ma większe znaczenie niż kie-
dykolwiek. Żeby liczyć się w tej branży, należy być we właściwym miej- scu,
czyli w Dolinie Krzemowej. Ważna jest umiejętność wykorzystania wie- dzy
znajdującej się w danej lokalizacji oraz umiejętne czerpanie informa- cji ze
z
ródeł globalnych. Informacje związane są z siecią globalną, nato- miast wiedza
formalna  z lokalizacją.
Na proces globalizacji wpływają dwa czynniki: ilościowy i jakościo- wy.
Czynnik ilościowy związany jest ze zmianami politycznymi po rozpadzie obo- zu
4
komunistycznego . Po 1989 r. także Chiny, Indie oraz państwa w innych
regionach zaczęły wprowadzać gospodarkę rynkową. W konsekwencji nastą-
piło rozprzestrzenienie się zachodniego modelu wolnorynkowej gospodarki i de-
mokracji na cały świat. Mimo różnic między poszczególnymi państwami
postkomunistycznymi, komunizm stał się  zdaniem Jadwigi Staniszkis  łu-
pem globalizacji z powodu utraty sterowności i kontroli własnego funkcjo-
2
M. E. Porter: The Competitive Advantage of Nations. New York 1990, za: K. P. Jarobe: Globalization: one
World, two Versions, w: Globalization and Social Governance in Europe and the United States. European
Commission, Forword Studies Unit, Working Paper 1999, s. 16.
3
F. Cairncross: The Death of Distance: How the Communications Revolution Will Change Our Lives. Boston,
MA 1997 i W. Knoke: Bold New World. New York 1996, za: K. P. Jarobe: op. cit., s. 16.
4
R. O. Keohane: Hobbes's Dilemma and Institutional Change in World Politics: Sovereignty in International
Society, w: H.-H. Holm, G. Sorensen (eds.): Whose World Order? Uneven Globalization and the End of the Cold
War. Colorado 1995.
3
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
nowania, niemożności rozpoznania swojej istoty oraz niemożności kontro- li
5
przepływów materialnych .
Cechą systemu administracji publicznej w państwach komunistycz- nych
było współwystępowanie dwóch konfliktowych logik: cząstkowej (bran-
żowej) i ogólnopaństwowej. Działania racjonalne według jednej logiki zde-
6
rzały się z działaniem racjonalnym według drugiej . Na stopień internali- zacji
wartości komunistycznych wpływają: długość okresu pozostawania w systemie
komunistycznym, zakres bezpośredniej kontroli sprawowanej przez centrum,
skala sprzeciwu wobec władzy oraz bliskość kulturowa i geo- graficzna do
Zachodu. Czynniki te nadal mają wpływ na jakość rządów oraz stan
uczciwości społeczeństw w państwach postkomunistycznych.
Zmiana jakościowa polega z kolei na transformacji władzy w dziedzi- nie
ekonomii od państw narodowych w kierunku nowych jej centrów i doty- czy
funkcji państwa. Przed 1989 r. państwo nastawione jest protekcjonistycz- nie,
dąży do relatywnej samowystarczalności, zaangażowane jest gospodarczo na
poziomie mikro (przedsiębiorstwo). Po 1989 r. państwo odchodzi od samo-
wystarczalności i otwiera się na świat, wprowadza deregulację, angażuje się na
7
poziomie makro .
Obecny etap rozwoju społecznego możemy określić mianem wieku in-
formatyzacji, który nastąpił po wieku industrializacji. Era industrializacji
przyniosła scentralizowaną, technokratyczną formę rządów, natomiast era infor-
8
matyzacji zdecentralizowany, sieciowy system zarządzania . Cechą wieku
5
J. Staniszkis: Władza globalizacji. Warszawa 2003, s. 115 119. A. Z. Kamiński, B. Kamiński: Korupcja rzą-
dów. Państwa pokomunistyczne wobec globalizacji. Warszawa 2004, s. 122.
6
Zob. J. Staniszkis: op. cit., s. 81.
7
K. Żukrowska: Globalizacja jako determinanta nowego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego, w:
J. Osiński (red.): Globalna gospodarka  lokalne społeczeństwa. Warszawa 2001, s. 250. Autorka analizuje
także wpływ globalizacji na charakter korporacji, rolę organizacji, znaczenie regionu oraz na układ globalny.
8
K. P. Jarobe: op. cit., s. 11. Autor używa obrazowej analogii z dziedziny sportu, twierdząc, że baseball
przypomina przeszłoS
ć pasterską, football zasadza się na industrialno-przemysłowej terax
niejszoS
ci,
natomiast basketball jest metaforą informacyjnej przyszłoS
ci. Łączy ona indywidualną inicjatywę z podejS
ciem
zespo- łowym.
4
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
informatyzacji jest wzrost wartości informacji jako towaru. Produkcja przyjmuje
formę niematerialną w postaci idei, usług, literatury, muzyki, co skłania niektó-
rych autorów do stwierdzenia, że zaawansowane gospodarki są gospodarkami
9
bez wagi .
W wieku industrialnym zarządzanie ma charakter korporacyjny, zajmu-
ją się nim profesjonalni biurokraci. Odpowiedzią na problemy globalizacji jest
hierarchizacja i biurokratyzacja. Holistyczna perspektywa świata (one-world- -
ism) nakazuje przekazywanie władzy i kompetencji organizacjom ponadrządowym,
co ma umożliwić rozwiązanie wykraczających poza granice państw narodo-
10
wych problemów zarządzania .
W wieku informacyjnym zarządzanie ma formę sieci, które funkcjonu-
ją poza rządami hierarchicznymi. Zasadniczą rolę odgrywają struktury po-
średniczące i mediujące, takie jak grupy sąsiedzkie, kościoły, związki zawo-
dowe i pozarządowe instytucje społeczeństwa obywatelskiego, które dostar-
11
czają specyficznych usług publicznych . Sposoby rządzenia w tych dwóch
okresach zostały przedstawione w tabeli 1.
Wpływ globalizacji na suwerenność państwa
Proces globalizacji wpływa na suwerenność współczesnego państwa, od-
suwając na dalszy plan terytorium państwa jako czynnik decydujący o prze-
biegu współczesnych zjawisk społecznych, gospodarczych i kulturowych. Jak
utrzymuje Kenichi Ohmae,  państwo narodowe staje się nienaturalną, a nawet
dysfunkcjonalną jednostką dla organizowania ludzkich wysiłków i zarządzania
12
ekonomicznymi przedsięwzięciami w świecie bez granic . Wiele zjawisk
społecznych toczy się w oderwaniu od geograficznego po- działu przestrzeni
9
D. Quah: Policies for the Weightless Economy. London, April 21, 1998, za: K. P. Jarobe: op. cit., s. 15.
10
K. P. Jarobe: op. cit., s. 17 18.
11
Zob. szerzej: W. H. Reinicke: Global Public Policy: Governing without Government? Washington DC 1998,
za: K. P. Jarobe: op. cit., s. 19.
12
K. Ohmae: The Borderless World: Power and Strategy in the Interlinked Economy. London 1994, s. 24.
5
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
na terytorialne państwa narodowe. Zarazem jednak  pod- kreśla Telo 
 koniec tradycyjnej suwerenności państwa nie neguje in- nych ważnych funkcji
13
państwa .
W ramach podejścia zakładającego transformację suwerenności wystę-
pują dwa nurty. Pierwszy z nich zakłada, że władza państwa, i w związku z tym
jego suwerenność,  wycieka lub  wyparowuje na zewnątrz, do organi- zacji
ponadnarodowych lub podmiotów pozapaństwowych, takich jak przedsię-
biorstwa transnarodowe i społeczeństwo obywatelskie. Zwolennik tego sta-
nowiska Susan Strange dostrzega przechodzenie władzy do niepaństwowych pod-
miotów, które stawia poważne pytania o naturę suwerenności dzisiejszego pań-
14
stwa . Innymi słowy państwa mają coraz mniejszą moc samoistnego działa- nia
w zakresie kształtowania środowiska międzynarodowego.
Tabela 1
Porównanie sposobów rządzenia w erze industrialnej i informacyjnej
Wyszczególnienie Era industrializacji Era informatyzacji
Forma organizacji Scentralizowana, dowodzenie Zdecentralizowana sieć,
i kontrolowanie, koordynowanie
hierarchia i biurokracja
Produkcja Masowa produkcja Elastyczna produkcja;
i konsumpcja, standaryzacja nastawienie na klienta
Poziom rządzenia Poziom państwa Kontrola na poziomie
i systemu międzynarodowego lokalnym
i regionalnym
Zarządzanie Korporacyjne Proliferacja aktorów
pozarządowych
Sprawowanie Bezpośrednie zarządzanie Wzrost roli struktur
władzy i dostarczanie usług pośredniczących
Perspektywa świata Międzynarodowość, one- Regionalizm
world-ism
13
M. Telo: Globalization and Social Governance in Europe and the US, w: Globalization and Social Gover-
nance in Europe and the United States. European Commission, Forword Studies Unit, Working Paper 1999, s. 21.
14
S. Strange: The Retreat of State. The Diffusion of Power in the World Economy. Cambridge 1996.
6
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
y
ródło: K. P. Jarobe: Globalization: one World, two Versions, w: Globalization and Social Gover-
nance in Europe and the United States. European Commission, Forword Studies Unit, Working
Paper 1999, s. 20.
Drugi nurt podkreśla, że obywatele w coraz większym zakresie kwestionują
władzę państwa i przenoszą swoją lojalność na wewnątrzpaństwowe grupy
społeczne, etniczne, religijne i regionalne; suwerenność państwa  zapada się . Zwo-
lennikiem tego stanowiska jest m.in. James N. Rosenau, który dostrzega, że
lojalność obywateli wobec państwa zmniejsza się, czego przejawem są takie
zjawiska jak niski udział w wyborach, oszukiwanie na podatkach, obchodze- nie
15
prawa, unikanie poboru do wojska czy emigracja . Państwa mają wtedy coraz
mniejszą wewnętrzną moc samoistnego działania. Oba procesy   wyciekania i  za-
padania się suwerenności  współwystępują i uzupełniają się wzajemnie. O ile
przypadek pierwszy dobrze oddaje metafora przekłutego balonu, o tyle przypa-
16
dek drugi  metafora zapadającego się domku z kart .
Ale pojawiają się też opinie, że procesy globalizacyjne nie osłabiły su-
werenności państw, zmusiły je jedynie do konsolidacji i poprawy zarządza-
nia. Na przykład Stephen D. Krasner utrzymuje, że  w dłuższym okresie cza-
su kontrola państwa w istocie zwiększyła się, a suwerenność została raczej
umocniona niż osłabiona. Współczesne państwa rozwinięte mają zapewne
znacznie większą suwerenność de facto niż ich historyczni europejscy poprzed-
17
nicy .
Sprowadzenie państwa w sferze gospodarczej wyłącznie do funkcji re-
gulacyjnych pozbawia je części suwerenności. Przedsiębiorstwa transnaro-
dowe uniezależniają się od państwa i stają samodzielnym podmiotem poli- tyki
międzynarodowej. Potencjał finansowy największych przedsiębiorstw
transnarodowych zapewnia im znaczne wpływy także w sferze polityki. Przed-
siębiorstwa domagają się uczestniczenia z prawem głosu w międzynarodo-
15
J. N. Rosenau: Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity. Princeton 1990.
16
K. J. Holsti: Taming the Sovereigns. Institutional Change in International Politics. Cambridge 2004, s. 59.
17
S. D. Krasner: Economic Interdependence and Indepenent State, w: R. H. Jackson, A. James (eds.): States in
Changing World. A Contemporary Analysis. Oxford 1993, s. 318.
7
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
18
wych forach decyzyjnych . Swoistym wyzwaniem dla dzisiejszych państw jest
wypracowanie na poziomie międzynarodowym takich mechanizmów, które
pozwolą im na zabezpieczenie własnych interesów w stosunku do korpo- racji
19
międzynarodowych .
Aniela Dylus utrzymuje, że suwerenność gospodarcza jest podporządkowa-
na rozwojowi gospodarczemu. Jeśli bowiem  o suwerenności gospodarczej
przesądza m.in. poziom rozwoju gospodarczego, stabilność struktur ekonomicz-
nych, dobrobyt obywateli, to wszelkie działania powodujące w konsekwen-
20
cji obniżenie tego standardu godzą też w suwerenność państwa . Zgodnie z
teorią kosztów komparatywnych Davida Ricardo autarkia nie sprzyja roz-
wojowi gospodarczemu, dlatego pozostawanie w izolacji, w systemie autar-
kicznym, nawet jeżeli zapewnia to niezależność, jest de facto osłabieniem
suwerenności.
Antoni i Bartłomiej Kamińscy twierdzą z kolei, że  globalizacja nie uni-
cestwia instytucji państwa. Przeciwnie  stawia ona przed nim nowe, bardziej
21
skomplikowane wymagania . Chociaż państwo wtapia się w układ między-
narodowy, a jego instytucje upodobniają się i następuje konwergencja sys-
temów politycznych, nie znaczy to, że państwo zanika. Aby przetrwać i od-
grywać istotną rolę, musi być ono otwarte, rozwijać i różnicować swoje kon-
22
takty ze środowiskiem zewnętrznym, zachowując przy tym integralność .
Państwom jest coraz trudniej zbierać podatki, redystrybuować dochody oraz
prowadzić skuteczną politykę makroekonomiczną. Państw, które nie dają sobie
18
Jak to ujęła Susan Strange,  bezosobowe siły S
wiatowych rynków, zintegrowane w okresie powojennym bar-
dziej przez prywatne przedsiębiorstwa finansowe, przemysłowe i handlowe niż przez wspólnie wypracowywane
decyzje rządów, są teraz silniejsze od państw, do których powinna należeć ostateczna władza polityczna nad
społeczeństwami i ekonomią . S. Strange: op. cit., s. 4.
19
Zob.  Rocznik Strategiczny 2000/2001 , s. 409 416.
20
A. Dylus: Globalny rynek i jego granice. Warszawa 2001, s. 56 57.
21
A. Z. Kamiński, B. Kamiński: op. cit., s. 13.
22
Ibidem, s. 106 107.
8
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
rady z w czasach globalizacji i które są skorumpowane, unika się jak  czar-
23
nych dziur .
Państwo zyskuje na znaczeniu jako podstawowy ośrodek koordynacji
działań publicznych, posiadający istotne zasoby materialne i mobilizacyjne,
wyposażony w uprawnienia do egzekwowania prawa i porządku. Suweren-
ność współczesnego państwa przejawia się zdolnością do zarządzania. Pań-
stwa, które jej nie posiadają, cieszą się suwerennością prawną, czyli uzna- niem
przez innych, nie mają jednak możliwości efektywnego zapewnienia
właściwych warunków rozwoju społecznego. Ważne są dwie funkcje państwa
 paternalistyczna i mobilizacyjna. Funkcja paternalistyczna nie powinna być
nadużywana, najlepszy jest bowiem taki rząd, który pozostawia społeczeń-
stwu najwięcej swobody. Z kolei funkcja mobilizująca ma na celu osiągnięcie
dobra wspólnego przez członków społeczeństwa o zróżnicowanych preferen-
24
cjach indywidualnych .
Globalizacja pozytywnie wpływa na zarządzanie państwem autorytar- nym.
Naruszając państwowy monopol na informacje oraz wymuszając dosto-
sowanie się do wymagań międzynarodowego rynku, w konsekwencji osła- bia
kontrolę państwa i prowadzi do powstania społeczeństwa bardziej plu-
ralistycznego. Wymóg przejrzystości państwa może być interpretowany ja-
ko ograniczenie jego suwerenności (demaskuje bowiem przejawy naduży-
wania władzy) bądz
jako sposób na wzmocnienie suwerenności państwa po-
przez zwiększenie zaufania obywateli do państwa.
Ocena zmiany znaczenia współczesnego państwa zależy od przyjętej
perspektywy. W kategoriach absolutnych następuje deregulacja i wzrost
współzależności, wskutek czego państwa jest rzeczywiście znacznie mniej niż
kilkanaście czy kilkadziesiąt lat temu. Człowiek podejmuje coraz wię- cej
decyzji sam, a coraz mniejszą przestrzeń pozostawia do uregulowania państwu.
Skuteczne konkurowanie o zaufanie rynków, kapitał i inwestycje wymaga
23
M. Wolf: Will the Nation-State Survive Globalization?,  Foreign Affairs 2001, vol. 80, no. 1, s. 185 190.
24
Y. R. Simon: Filozofia rządu demokratycznego. Kraków 1993, s. 16, za: K. Szczerski: Porządki biurokra-
tyczne. Warszawa 2004, s. 70.
9
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
scedowania przez państwo części decyzji na rzecz instytucji międzynarodo-
25
wych oraz przedsiębiorstw transnarodowych . Wymaga to prowadzenia po-
lityki prywatyzacji, deregulacji, trudnego pieniądza, elastycznego ustawo-
dawstwa socjalnego oraz niskich podatków. Ceną utrzymania narodowej su-
werenności jurysdykcyjnej jest ograniczenie polityki do wąskiego obsza- ru. W
konsekwencji państwo ma zasadniczo mniejsze możliwości politycz- nych
wyborów. Jak to ujął Thomas Friedman, polityczne wybory redukują się do
Pepsi lub Cola  do drobnych odcieni smaków, niuansów polityki, zmian w
wyjaśnieniu lokalnych tradycji, pewnych osłabień tu czy tam, ale nigdy do
26
większej zmiany zasad .
Spadek znaczenia państwa w kategoriach absolutnych nie musi jednak
oznaczać spadku w kategoriach relatywnych, określanych udziałem pań- stwa w
tej kurczącej się przestrzeni. Państwo ciągle reguluje obszar więk- szy niż inne
podmioty, np. organizacje międzynarodowe. Kompensuje so- bie ten spadek
wzrostem udziału wydatków w dochodzie narodowym oraz wzrostem
zatrudnienia w administracji. Z perspektywy obywateli państwo nie obumiera,
przeciwnie  jest go coraz więcej.
Znaczenie kapitału społecznego
Część autorów uważa, że o wyższości niektórych państw i regionów de-
cyduje natura społeczeństw i tzw. kapitał społeczny. Według Jamesa Cole-
mana kapitał społeczny oznacza typ postawy pozwalającej członkom danej
społeczności ufać sobie wzajemnie oraz współpracować w procesie tworze-
27
nia nowych grup i stowarzyszeń . Najważniejsze różnice między państwami mają
25
Zob. T. Saich: Globalisation, Governance, and the Authoritanian State: China, w: J. S. Nye Jr., J. D. Donahue
(eds.): Governance in a Globalizing World, Visions of Governance for the 21st Century. Washington DC 2000,
s. 208.
26
T. L. Friedman: Lexus i drzewo oliwne. Zrozumieć globalizację. Poznań 2001.
27
J. S. Coleman: Social Capital in the Creation of Human Capital.  American Journal of Sociology 1988,
November, s. 90 120.
10
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
charakter kulturowy, dotyczą bowiem takich zagadnień jak siła społeczeń- stwa
28
obywatelskiego, poziom zaufania społecznego i kooperacji . Gotowość do
współpracy zależy w dużej mierze od tego, na ile członkowie danej spo-
łeczności skłonni są poświęcić dobro indywidualne na rzecz dobra ogółu. Ścisły
związek z istniejącymi pokładami zaufania społecznego ma kształt struktury
społeczno-ekonomicznej, która z kolei determinuje możliwości rozwoju
gospodarczego.
Państwo było zawsze kluczowym czynnikiem rozwoju społecznego i wzros-
tu gospodarczego. Odegrało ważną rolę we wprowadzeniu nowoczesnego pra-
wodawstwa, reformy rolnej i infrastruktury gospodarczej. Dzisiaj rola państwa
jest inna. Państwo musi uważać, aby swoją nadmierną aktywnością nie osła- bić
zdolności społeczeństwa do spontanicznej aktywności gospodarczej i nie
podcinać korzeni społeczeństwa obywatelskiego. y
ródłem bogactwa nie są
tradycyjne zasoby naturalne, które można zdobyć drogą podboju, ale społe-
czeństwo i jego kultura oraz właściwe zachowania produkcyjne prowadzące do
29
wydajnej pracy .
Państwo nie powinno zbytnio ingerować w procesy gospodarcze, powin-
no raczej promować współpracę obywateli, tworzenie kultury politycznej,
społeczeństwa obywatelskiego, różnego rodzaju stowarzyszeń i organizacji.
Gęsta sieć takich instytucji stanowi bowiem społeczny kapitał, który będzie
procentować także w sferze gospodarczej. Główny problem polega jednak na
tym, że tworzenie i akumulowanie kapitału społecznego, jak każde działa-
nie mające na celu trwałe zmiany kulturowe, wymaga czasu liczonego w dzie-
siątkach lat. Inwestycja w kapitał społeczny jest więc inwestycją długoter-
minową, która da wyniki w następnych generacjach. Jest to jednak inwesty-
cja przynosząca duże zyski.
Francis Fukuyama polemizuje z tradycyjnym podziałem gospodarki świa-
towej na trzy centra, jakie tworzą Stany Zjednoczone i państwa zrzeszone w
28
R. D. Putnam: Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton 1993.
29
M. Singer, A. Wildavsky: The Real World Order: Zones of Peace/Zones of Turmoil. New York 1993.
11
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
NAFTA, Unia Europejska oraz Azja Wschodnia na czele z Japonią. Je- go
zdaniem nie jest także istotny podział, który sytuuje z jednej strony Japo- nię
i nowo uprzemysłowione państwa azjatyckie, gdzie państwo jest inicjatorem
polityki przemysłowej, z drugiej zaś Stany Zjednoczone i państwa przywią-
zane do wolnorynkowego liberalizmu, gdzie rola państwa w sferze gospo-
darczej jest ograniczona do niezbędnego minimum (Europa znajduje się mię-
dzy tymi dwoma biegunami).
Kryterium kapitału społecznego grupuje państwa inaczej niż te tradycyjne
podziały. Państwa, które miały w swojej historii okres politycznego centra-
lizmu i eliminacji przez władcę konkurentów, mają dzisiaj kapitału społecz-
nego mało, natomiast państwa, w których władza polityczna była rozpro- szona,
kapitału społecznego mają więcej. Do pierwszej grupy należą Fran- cja,
Włochy, Korea i państwa chińskie (Hongkong, Tajwan, ChRL), gdzie
społeczeństwa mają trudności ze stworzeniem wielkich korporacji prywat-
nych, sektor prywatny zdominowany jest przez relatywnie małe przedsię-
biorstwa rodzinne, a państwo musi włączać się w procesy gospodarcze, two-
rząc przedsiębiorstwa państwowe. Do drugiej grupy należą Stany Zjedno-
czone, Japonia i Niemcy, które rozwinęły w przeszłości korporacyjne for- my
organizacji i dzisiaj posiadają wielkie, profesjonalnie zarządzane kor- poracje
(np. Siemens, Toyota, Ford, Motorola). Mimo że np. społeczeństwo
japońskie postrzegane jest jako zorientowane na grupę, a amerykańskie ja-
ko indywidualistyczne, nie ta cecha jest najważniejsza, ale fakt, że oba cha-
rakteryzują się wysokim stopniem społecznego zaufania. W obu nastąpiło
wyraz
ne oddzielenie własności od zarządzania, oba łatwo tworzą instytucje
30
społeczne na poziomie wyższym niż poziom rodziny .
Państwa o niewysokim poziomie społecznego zaufania muszą  wyko-
rzystywać do promowania wielkich organizacji przemysłowych struktury
administracyjne, jak we Francji, Włoszech i na Tajwanie, lub zagraniczne
inwestycje bezpośrednie i joint ventures z zagranicznymi partnerami, jak w
Singapurze, Malezji, Tajlandii, w państwach środkowoeuropejskich i połud-
30
F. Fukuyama: Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu. Warszawa 1997.
12
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
niowoamerykańskich. Przedsiębiorstwa państwowe są jednak prawie zawsze
mniej efektywne i dynamiczne od przedsiębiorstw prywatnych z tego względu,
że w zarządzaniu obok kryteriów ekonomicznych stosują również kryteria
polityczne. We Francji rząd doprowadził swoją gospodarczą aktywnością do
osłabienia organizacji pośrednich między państwem i rodziną, co spo-
wodowało, że sektor prywatny jest tam słabszy niż w Niemczech i Stanach
Zjednoczonych. W chińskim i włoskim biznesie niechętnie zatrudnia się pro-
fesjonalnych menedżerów i w rezultacie personel firm stanowi zamknięta gru-
pa krewnych. W Chinach, gdzie familizm ma korzenie w konfucjanizmie,
rozwój gospodarczy następuje nie przez powiększanie firm, a przez zwiększe-
nie ich liczby.
Zdolność do budowy organizmów przemysłowych zależy od takich in-
stytucji jak prawa własności, kontrakty, system prawa handlowego, ale tak-
że od poczucia wspólnoty moralnej, niepisanego zespołu zasad etycznych.
Zaufanie społeczne redukuje koszty działalności gospodarczej i transakcji
handlowych. Najważniejszą cechą z ekonomicznego punktu widzenia jest więc
zdolność nie połączonych więzami rodzinnymi członków społeczeń- stwa do
wzajemnego zaufania i wspólnej pracy w elastycznych formach or-
ganizacyjnych. Poziom zaufania społecznego decyduje o tym, że w jednych
społecznościach dominują wielkie korporacje przemysłowe, a w innych ma-
31
łe przedsiębiorstwa rodzinne .
Globalizacja a polityka zagraniczna
Różnica między sferą międzynarodową i wewnątrzpaństwową stopnio-
wo się zaciera. Wydarzenia za granicą wpływają bezpośrednio na sprawy we-
wnętrzne, a z
ródła wewnętrznych problemów oraz ich potencjalne rozwią-
zania leżą często poza granicami państwa. Suwerenne państwo nie jest w sta-
nie samo skutecznie rozwiązać takich problemów jak ochrona środowiska,
31
Ibidem.
13
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
kryzysy walutowe czy handel narkotykami, które mają charakter transnaro-
dowy. Szybko postępująca zmiana normatywna w takich dziedzinach jak pra-
wa człowieka i dopuszczenie interwencji humanitarnej w dramatycznym tem-
pie zmienia warunki istnienia suwerenności. Robert O. Keohane i Joseph S. Nye
utrzymują, że  suwerenność stała się możliwa do zrabowania w sposób, któ-
32
ry nie istniał od siedemnastego wieku . Redukując znaczenie państwa na-
rodowego, globalizacja potrzebuje zarazem reguł lokalnych dla zapewnie- nia
33
stabilizacji i bezpieczeństwa .
Wobec dominacji środowiska zewnętrznego i zagrożeń od niego pocho-
dzących, państwo narodowe może albo zamknąć się na świat zewnętrzny, al-
bo tworzyć instytucje o charakterze międzynarodowym, które będą regulo-
wać stosunki międzynarodowe i zmniejszać ryzyko związane z zagrożeniami
globalnymi. Ponieważ opcja pierwsza wiąże się z degradacją statusu państwa
34
i jego obywateli, realna jest jedynie opcja druga . Kraje otwarte realizują naj-
większy wzrost gospodarczy, natomiast kraje zamknięte dotknięte są często re-
gresem.
Globalizacja wpływa na strukturalne i instytucjonalne zmiany prowa-
dzenia polityki zagranicznej państw, które tradycyjnie były domeną ministrów
spraw zagranicznych. Roman Kuz
niar wyróżnia cztery aspekty tego wpły- wu.
Po pierwsze, coraz więcej zadań z zakresu polityki zagranicznej realizo-
wanych jest nie tylko przez tradycyjny aparat ministerstw spraw zagra-
nicznych, ale także przez agendy rządowe i podmioty pozarządowe. Po dru-
gie, coraz więcej spraw wewnętrznych i zagranicznych podlega regulacjom
wielostronnym, co wymaga od państw większego zaangażowania w dyplo-
mację wielostronną na szczeblu organizacji międzynarodowych. Po trzecie,
w realizację polityki zagranicznej coraz szerzej świadomie włączają się or-
ganizacje pozarządowe. Po czwarte, rośnie znaczenie dyplomacji publicz- nej i
32
R. O. Keohane, J. S. Nye Jr.: Introduction, w: J. S. Nye Jr., J. D. Donahue (eds.): Governance in a Globalizing
World, Visions of Governance for the 21st Century. Washington DC 2000, s. 25.
33
Zob. E. Wnuk-Lipiński: R
wiat międzyepoki. Kraków 2004, s. 71 73.
34
Ibidem, s. 157.
14
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
społecznej, zajmującej się promocją państwa za granicą oraz kształto-
35
waniem jego wizerunku .
Wiele ministerstw liniowych posiada własne kontakty międzynarodo- we w
zakresie prowadzonych polityk oraz departamenty zajmujące się utrzy-
mywaniem tych kontaktów i prowadzeniem negocjacji. Ważne stają się umie-
36
jętności urzędników poruszania się w środowisku międzynarodowym .
Określenie właściwego kierunku strategicznego i zapewnienie uczestnict- wa w
różnych międzynarodowych forach wymaga ścisłej koordynacji poli- tyki
zagranicznej państwa. Poszczególne państwa znajdują się na różnym poziomie
koordynacji polityki zagranicznej. Według OECD możemy wyod- rębnić
dziewięć takich poziomów, które różnią się sposobem koordynacji polityki
zagranicznej (zob. tabela 2).
Tabela 2
Poziomy koordynacji polityki zagranicznej
Poziom Sposób koordynacji
Pierwszy Niezależny proces decyzyjny, każde ministerstwo utrzymuje autonomię w
swojej dziedzinie
Drugi Udzielanie informacji innym ministerstwom, istnieją regularne
kanały komunikacyjne
Trzeci Konsultacje z innymi ministerstwami w procesie formułowania własnego
stanowiska (proces dwustronny)
Czwarty Unikanie rozbieżności między ministerstwami w zakresie pozycji
negocjacyjnych, zapewnienie, żeby rząd mówił jednym głosem
Piąty Poszukiwanie konsensusu między ministerstwami, współpracującymi np.
we wspólnych komitetach
Szósty Arbitraż między ministerstwami w sytuacji, gdy inny sposób rozwiązania
różnic okazał się niemożliwy
Siódmy Określenie parametrów dla instytucji przez międzyinstytucjonalne ciało
decyzyjne
35
R. Kux
niar: Globalizacja, geopolityka i polityka zagraniczna.  Sprawy Międzynarodowe 2000, nr 1, s. 23 26.
Na temat współpracy wielostronnej w dobie globalizacji zob. J. Bielawski: Globalizacja a wielostronna współ-
praca gospodarcza.  Sprawy Międzynarodowe 2000, nr 1, s. 29 66.
36
Globalization: What Challenges and Opportunities for Governments? Raport OECD,
http://www.oecd.org.pl/puma/gvnance/strat/pubs/glo96/part1.htm.
15
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Ósmy Stanowienie priorytetów działania i głównych kierunków polityki przez
centrum rządu
Dziewiąty Całościowa strategia rządowa, poziom nie osiągany w praktyce
y
ródło: Opracowanie na podstawie: Globalization: What Challenges and Opportunities for
Governments? Raport OECD,
http://www.oecd.org.pl/puma/gvnance/strat/pubs/glo96/part1.htm.
Zarządzanie w dobie globalizacji
Governance
Zarządzanie w dobie globalizacji łączy się z trudno przetłumaczalnym na
język polski terminem governance, który oznacza zarządzanie, rządze- nie,
37
rządność lub władztwo . Termin ten może odnosić się zarówno do sfe- ry
międzynarodowej, jak i wewnątrzpaństwowej. W tym drugim wypadku, w
wąskim rozumieniu governance dotyczy działań administracyjnych pro-
wadzonych przez służbę cywilną. Może także oznaczać zakres narzędzi, któ-
rymi posługują się instytucje rządowe. Szeroka definicja obejmuje z kolei nie
tylko działania administracyjne, ale także działalność regulacyjną i stanowie- nie
prawa, dotyczy też stylu i interakcji między polityką a rynkiem. Governance
określa zatem zasady funkcjonowania instytucji, które winny być efektyw- ne,
odpowiedzialne i prawomocne, definiuje głównych aktorów administracji
publicznej i zakres ich odpowiedzialności. Governance oznacza też zdolność
społeczeństw do utworzenia systemu reprezentacji, instytucji, ciał pośredniczą-
cych, których zadaniem jest realizowanie ich celów. Jest to zarazem zdol- ność
38
do świadomego, zorganizowanego przystosowywania się do nowych sytuacji .
Jeszcze inne znaczenie governance to sposób społecznej koordynacji lub
39
porządek społeczny . Odnosi się nie tylko do relacji między jednostka- mi,
37
To ostatnie znaczenie wprowadził Edmund Wnuk-Lipiński: op. cit., s. 181.
38
P. Calame, A. Talmant: L Etat au Coeur: Le Mecanno de la gouvernance. Paris 1997, s. 19.
39
R. Mayntz: New Challenges to Governance Theory. European University Institute, Jean Monnet Chair Paper
RSC no 98/50, 1998.
16
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
ale także do struktur sprawujących władzę, w tym o charakterze politycznym.
Według Jana Kooimana governance to  wzorzec postępowania lub struktura,
które wyłaniają się w systemie społeczno-politycznym jako wspólny rezul-
tat lub następstwo pozostających w interakcji interwencyjnych wysiłków
40
wszystkich jego aktywnych uczestników . Istotą governance jest wywoły-
wanie zmian społecznych i kreowanie ładu społecznego.
Governance różni się od innych tradycyjnych sposobów rządzenia, takich
jak hierarchia i rynek, rozumieniem procesu rządzenia, jego warunków praw-
41
nych i metod oraz relacjami państwo  społeczeństwo . Oddziałuje na funk-
cje państwa i sposoby współdziałania na wszystkich poziomach, na których od-
bywa się proces rządzenia. Państwo odchodzi od roli autorytarnej na rzecz ro-
42
li partnera i mediatora sprzecznych interesów .
Można wyróżnić trzy aspekty zjawiska governance: polityczny, związa-
ny z przepływem władzy państwa do międzynarodowych rynków finansowych,
organizacji międzynarodowych i transnarodowych oraz na poziom regionów
i miast; ekonomiczny, dotyczący zdolności i sposobu rządzenia oraz społecz-
ny, który jest odpowiedzią na trudności stojące przed państwem próbującym
43
rozwiązać złożone problemy społeczne w sfragmentaryzowanym społeczeństwie .
40
J. Kooiman: Modern Governance: New Government Society Interactions. London 1993, s. 258.
41
R. A. W. Rhodes: Understanding Governance. Buckingham 1997. W zakresie relacji państwo  społeczeństwo F.
A. Van Vugt wyróżnia model hierarchiczny opierający się na planowaniu i kontroli oraz model  rynkowy ,
który reguluje się sam. Podobnie O. E. Williamson wprowadza rozróżnienie dychotomiczne jak między rynka-
mi i hierarchami. Zob. O. E. Williamson: Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications, a Study
in the Economics of Internal Organisation. New York 1975; F. A. Van Vugt (ed.): Governmental Strategies and
Innovation in Higher Education. London 1989. Z kolei Oscar Van Heffen i Pieter-Jan Klok wyróżniają trzy
modele: wielocentryczny lub rynkowy, unicentryczny lub hierarchiczny oraz pluricentryczny lub sieciowy. Zob.
O. Van Heffen, P.-J. Klok: Institutionalism: State Models and Policy Processes, w: O. Van Heffen, W. J. M. Kickert,
J. J. A. Thomassen: Governance in Modern Society. Dordrecht, Boston, London 2000, s. 153 177.
42
B. Kohler-Koch: Catching up with Change: the Transformation of Governance in the European Union.
 Journal of European Public Policy 1996.
43
J. Newman: Modernising Governance. New Labour, Policy and Society. SAGE 2001.
17
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Zarządzanie wielopoziomowe
Tradycyjny państwowocentryczny model zakłada instytucjonalną se-
parację struktur władzy publicznej od kontekstu społecznego (jako  otocze-
nia systemu ), homogeniczność systemu politycznego, postrzeganie stosunków
międzynarodowych poprzez relacje między suwerennymi państwami oraz prze-
wagę struktur państwa nad innymi ośrodkami decyzyjnymi. Natomiast w mo-
delu wielopoziomowego zarządzania (multi-level governance) zaciera się różnica
między funkcjami zewnętrznymi i wewnętrznymi państwa. Wspólnota poli-
tyczna, dotychczas utożsamiana z państwem narodowym, staje się przedmiotem
przenikających się kompetencji realizowanych na różnych poziomach. W zarzą-
dzaniu uczestniczą struktury ponadnarodowe, samorząd terytorialny oraz or-
ganizacje obywatelskie i gospodarcze. Państwo dzieli wiele kompetencji tra-
dycyjnie uważanych za wyłączne.
W wymiarze europejskim wielopoziomowe zarządzanie polega na realizowa-
niu polityki jednocześnie na trzech poziomach  Unii Europejskiej, państwa
narodowego oraz regionu, przy czym na każdym z tych poziomów realizowane są
inne funkcje. Polityczna supremacja prawa europejskiego wzmacnia po- czucie
hierarchii i podporządkowania poziomowi wyższemu, dlatego wymaga się
jasnego rozróżnienia kompetencji Unii, państwa i regionu. Instytucje na każdym
poziomie pełnią funkcje wyłączne.
Wielopoziomowe zarządzanie w Unii Europejskiej charakteryzuje się tym,
że po pierwsze, decyzje podejmowane na wielu poziomach nie są zmonopo-
lizowane przez rządy państw członkowskich; po drugie, są one podejmowane
w sposób kolektywny, co powoduje utratę przez rządy kontroli nad proce- sem
decyzyjnym; po trzecie, tradycyjny podział na sferę wewnętrzną i ze- wnętrzną
zaciera się z powodu wzrostu znaczenia stowarzyszeń i przedsię- biorstw
transnarodowych, które stają się partnerami państw w rozwiązywaniu
problemów. Wyróżnia się dwa typy wielopoziomowego zarządzania: policen-
18
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
tryczność, czyli wielość niezhierarchizowanych władz, oraz układ bardziej zhierar-
44
chizowany, bliski koncepcji federacji .
Wielopoziomowe zarządzanie niesie ze sobą niebezpieczeństwa dla państw
postkomunistycznych. Ze względu na brak utrwalonych i zhierarchizowanych
priorytetów działania publicznego wejście w ten system prowadzić może do utra- ty
45
sterowności i stabilności wewnętrznej państwa .
Teorie zarządzania w różny sposób ujmują suwerenność państwa w Unii Euro-
pejskiej. W modelu systemu i  pełnej informacji rola państwa jest ograniczona,
podczas gdy jest ona znaczna w modelu sieci i wiązki. Założenia powyż- szych
modeli zostały przedstawione w oknie.
y
ródło: Na podstawie
44
L. Hooghe, G. Marks: Multi-level Governance and European Integration. Lanham/Oxford 2001, s. 3 4.
45
K. Szczerski: op. cit., s. 340 341.
19
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Modele zarządzania w Unii Europejskiej
Podejście systemowe
Opiera się na przekonaniu, że system jest czymś więcej niż jedynie sumą części. Zasad-
nicze znaczenie dla sprawnego funkcjonowania systemu ma właściwe wykorzystanie in-
formacji pochodzących z jego części. Zakłócenia w zakresie przepływu informacji de-
stabilizują system i ograniczają jego rozwój, dlatego unikać należy podejmowania dzia- łań
na podstawie niepełnych informacji. Wyspecjalizowane agencje są z
ródłem wiedzy o różnych
aspektach współczesnego rządzenia.
Model zarządzania na podstawie informacji
Model zarządzania na podstawie informacji (evidence-based model) dotyczy początko- wych
etapów procesu legislacyjnego w Unii Europejskiej. Działania winny być nie tyle wynikiem
negocjacji i przetargów politycznych czy rezultatem politycznej przedsiębior- czości, co
rzetelnej oceny stanu faktycznego na podstawie wiedzy. Pełna informacja jest konieczna dla
właściwego porównania kosztów i efektów oraz oceny ryzyka.
Model sieci
W modelu sieci nie ma centrum koordynacyjnego, władza dzielona jest między ucze-
stników systemu. Państwo jest jednym z ogniw sieci, które są zależne od generalnych zasad.
Uczestnicy pełnią różne funkcje i są w stosunku do siebie współzależni. Państwa prowadzą
samodzielną działalność, pozostając w nieustannych interakcjach o charakte- rze
negocjacyjnym, nie są jednak zdolne do pełnej kontroli przepływu informacji i za- chowań
wszystkich aktorów. W Unii Europejskiej odpowiednikiem tego modelu jest metoda
międzyrządowa i integracja ograniczona.
Model wiązki
Unia Europejska postrzegana jest jako wiązka traktatów. Inaczej niż w modelu sieci możliwe
jest umiejscowienie władzy, jej sformalizowanie i sprecyzowanie jej zakresu. Sfera
wewnętrzna i zewnętrzna rządzą się własnymi prawami i różnią rodzajem władz- twa.
 Miękkie prawo i czynniki intersubiektywne są nowym rodzajem władzy, pośred- nim
między władzą zasadzającą się na formalnych regułach i władzą wynikającą z po- zycji
nieformalnej.
F. Vibert: Governance in the European Union  from Ideology to Evidence. European Policy Forum,
January 2001, Annex: Models of Governance, s. i-iv.
20
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Modele zarządzania w administracji publicznej
Wiele tradycyjnych narzędzi polityki staje się we współczesnym świe-
cie nieskutecznych. Tradycyjny model biurokratyczny wywodzi się od we-
berowskiej koncepcji administracji racjonalnej. Charakteryzuje go jasny podział
ról, poleganie na procedurach, ścisła kontrola finansowa, hierar- chia i nadzór
przez centralną agencję. Urzędnicy wykonują obowiązki służbowe, podlegają
46
dyscyplinie urzędowej i mają określoną drogę kariery . Poglą- dy koncepcji
twórcy nowoczesnej biurokracji podsumowuje Krzysztof Szczer- ski:  Max
Weber zawieszał konstrukcje państwa na stelażu zbudowanym z urzęd- niczej
struktury  hierarchicznej, profesjonalnej, schematycznie działającej, wy-
odrębnionej, spójnej wewnętrznie i w dużym stopniu zamkniętej, opartej o logikę
47
abstrakcyjnych, tworzonych apriorycznie norm prawnych .
Od lat 80. rozwinęło się, przede wszystkim w państwach anglosaskich, nowe
zarządzanie publiczne (New Public Management), które czerpie inspirację z sek-
tora prywatnego. Nowe zarządzanie publiczne przyniosło  mniejszy rząd w wy-
niku zwiększenia jego efektywności, a nie ograniczanie jego zadań i pro-
gramów. Nowe zarządzanie publiczne polega na stosowaniu mechanizmów
rynkowych, promowaniu konkurencji między usługodawcami, przekazywa-
niu kontroli społeczności lokalnej, decentralizowaniu kompetencji oraz wpro-
wadzaniu zarządzania uczestniczącego. Administracja koncentruje się na
wynikach, a nie nakładach, oraz na celach i misji, a nie regułach i zarządze-
niach. Obywateli traktuje się jak klientów, którym oferuje się wybór mię- dzy
np. szkołami, programami szkoleniowymi czy opcjami zamieszkania. Ważna
jest profilaktyka: problemom należy zapobiegać, zanim powstaną, a nie
reagować na nie po fakcie. Skuteczne działanie wymaga połączenia wysiłków
sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego na rzecz roz- wiązywania
problemów. Administracja publiczna winna zarabiać pieniądze, a nie je
wydawać.
46
M. Weber: Gospodarka i społeczeństwo (tłum. D. Lachowska). Warszawa 2002, s. 164.
47
K. Szczerski: op. cit., s. 284.
21
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Nowe zarządzanie publiczne kładzie nacisk na właściwe wyznaczanie ce-
lów i monitorowanie wyników, zarządzanie finansami (efektywność), wyznaczanie
standardów usług, korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych (możliwości
dokonywania porównań na próbie sprawdzonych, dobrych rozwiązań) oraz
48
nowoczesnego zarządzania zasobami ludzkimi . Nowe zarządzanie publiczne przy-
czyniło się do wzmocnienia administracji publicznej poprzez zacieśnienie wię- zi
między sferą polityczną i administracyjną oraz tworzenie administracji
przyjaznej obywatelom. Strategie nowego zarządzania publicznego podsu-
mowuje tabela 3.
Tabela 3
Strategie nowego zarządzania publicznego
Strategia Działania
Kontrola  polityczna Zarządzanie strategiczne poprzez polityczne
i administracyjne przywództwo, jasne zasady udzielania mandatu
i finansowania
Uszczuplona Decentralizacja, większa niezależność instytucji administracji
i elastyczna struktura publicznej, współpraca między departamentami
organizacyjna
Procesy Koncentrowanie się na wynikach, sporządzanie raportów
i ocen wykonanych zadań
Rozwój zawodowy Zwiększenie zakresu odpowiedzialności pracowników szczebla
i organizacyjny kierowniczego, zwiększenie liczby szkoleń, planowanie kariery i
rozwoju zawodowego pracowników
Relacje z obywatelami Polepszanie kontaktów z obywatelami przez działania
marketingowe i poprawę jakości rządzenia
y
ródło: N. Frieder, B. J�rg: Modernisierung des Staates  New Public Management und Ver-
waltungsreform. Opladen 1998, s. 83; Rechnungshof: New Public Management in den L�ndern.
 Wahrnehmungsbericht Reihe Ober�sterreich 2002, nr 6.
Trendy w administracji publicznej lat 90. oddaje koncepcja dobrego za-
rządzania (Good Governance). Dobre zarządzanie szerzej uwzględnia kontekst spo-
łeczny w reformowaniu administracji publicznej, w szczególności w za- kresie
dochodzenia do uniwersalnych standardów, takich jak profesjonalizm,
48
Szerzej na temat podejS
cia New Public Management zob. B. Kudrycka (red.): Rozwój kadr administracji
publicznej. Białystok 2001. Krytykę nowego zarządzania publicznego zob. D. J. Savoie: What is Wrong with the
New Public Management?  Canadian Public Administration , 1995, vol. 38, no. 1, s. 112 121.
22
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
neutralność polityczna, uczciwość, unikanie konfliktu interesów. Punktem wyj-
ścia jest w tym wypadku założenie, że sfery administracji publicznej i biznesu
różnią się od siebie zasadniczo, dlatego też sposób ich organizacji i funkcjo-
nowania powinien być inny. Samo pojęcie  dobre zarządzanie obejmuje de-
mokratyczny i efektywny system rządzenia, skutecznie działające instytu- cje
publiczne, właściwą jakość usług publicznych oraz umiejętność dostosowy-
wania się do nowych potrzeb społecznych. Dobre zarządzanie wymaga zaufa- nia
społeczeństwa do rządu; bez niego demokracja jest pustym sloganem, ogranicza
49
się jedynie do określonych procedur i konwencji . Dobre zarządza- nie
uwzględnia zasady przejrzystości, uczciwości osobistej, wysokich standardów
etycznych, respektowania prawa, odpowiedzialności, przystępności i solidarności
z obywatelami. Zarazem zapewnia, że osoby i przedsiębiorstwa, które podlegają
50
wpływom zarówno polityki, jak i rynku, osiągają największe korzyści .
Zgodnie z Białą Księgą Komisji Europejskiej najważniejsze elementy
składające się na dobre zarządzanie to m.in. większa zdolność włączania
polityki kraju w procesy globalizacji, budowanie instytucjonalnego systemu
jawności, uczciwości i odpowiedzialności w rządzeniu, skuteczne interwenio-
wanie w procesy społeczno-ekonomiczne na rzecz polityki społecznej i ucz-
51
ciwej konkurencji . Dobre zarządzanie charakteryzuje się takimi cechami jak
otwartość, uczestnictwo, przejrzystość, efektywność oraz zgodność (zob.
tabela 4).
Koncepcje nowego zarządzania publicznego i dobrego zarządzania nie mu-
szą być sprzeczne. Optymalnym rozwiązaniem byłaby synergia, czyli połą-
czenie skuteczności i efektywności nowego zarządzania publicznego oraz
przejrzystości, respektowania prawa i uczciwości dobrego zarządzania.
49
M. Dębicki: Służby publiczne w S
wiecie korporacji. Ograniczenia i niebezpieczeństwa menedżeryzmu jako
narzędzia administracji publicznej.  Służba Cywilna 2002/2003, nr 5, s. 103.
50
F. Vibert: Governance in the European Union  from Ideology to Evidence. European Policy Forum, January
2001, s. 5.
51
Commission of the European Communities: European Governance  A White Paper. Brussels, 25 lipca 2001 r.
23
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Tabela 4
Cechy dobrego zarządzania
Cecha Znaczenie
Otwartość Dostępność do instytucji publicznych i procesów podejmowania decyzji
Uczestnictwo Wzrost zaufania społecznego wobec instytucji, wzrost udziału
społeczeństwa w procesach politycznych
Przejrzystość Przejrzystość ról i powiązań instytucji w procesach legislacyjnych
i wykonawczych
Efektywność Efektywne realizowanie celów na podstawie oceny dotychczasowych
doświadczeń i prognozy przyszłych wydarzeń
Zgodność Zgodność polityki i podejmowanych działań, zaangażowanie
przywództwa politycznego, zapewnienie spójności i logiki
y
ródło: Commission of the European Communities: European Governance  A White Paper. Brussels,
25 lipca 2001 r.
Istnieją więc zasadnicze różnice między trzema głównymi modelami zarzą-
dzania administracją publiczną. Model biurokratyczny charakteryzuje się hie-
rarchią i podporządkowaniem wielu jednostek jednej centrali. Nadrzędna cen-
trala określa zakres odpowiedzialności i jurysdykcji wszystkich jednostek, wypo-
52
saża je w zasoby oraz nadzoruje ich działanie . Innymi słowy, centrala ustala
i narzuca wszystkim zasady gry.
Nowe zarządzanie publiczne to model rynkowy, w którym uznaje się ist-
nienie niezależnych i równorzędnych podmiotów. Przedsiębiorstwa, niezależne
agendy rządowe oraz osoby fizyczne prowadzą działalność na własny rachunek.
Stosunki między podmiotami reguluje kontrakt. Efektywne reguły zachowa- nia,
które wytrzymały próbę konkurencji i zostały powszechnie uznane za obowią-
zujące, sprzyjają intensyfikacji i rozszerzaniu wymiany.
Dobre zarządzanie przypomina model sieci, którą tworzą firmy, osoby
fizyczne, członkowie związków zawodowych, agencje rządowe itp. Relacje mię-
dzy podmiotami określają konwencje. Najwyższy organ struktury hierar-
chicznej ustanawia reguły gry i pełni funkcję nadzorczą, ale jako uczestnik
52
J. Hausner: Podstawy rządzenia interaktywnego, w: Studia z zakresu zarządzania publicznego. Materiały
seminarium naukowego. Kraków 2001, s. 11.
24
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
53
szerszego ładu konstytucyjnego sam także jest ograniczony przez te reguły . Ze-
stawienie najważniejszych różnic między powyższymi modelami zawiera tabela 5.
Tabela 5
Porównanie modeli zarządzania w administracji publicznej
Wyszczególnienie Model Nowe zarządzanie Dobre
biurokratyczny publiczne zarządzanie
Sposób zarządzania Hierarchia Rynek Sieć
Podstawa normatywna Prawo Kontrakty Konwencje
administracyjne
Styl kierowania Biurokratyczny  Menedżerski  Partnerski 
administrowanie zarządzanie konsultowanie
Charakter relacji Dominacja Konkurencja Równość
i podporządkowanie i współpraca i współzależność
Cel działań Utrwalanie Wywoływanie Budowanie
porządku zmian porozumienia
społecznego
Ukierunkowanie Procedury Efekty Potrzeby
działań
Organizacja państwa Układy Układy Społeczeństwo
monocentryczne autonomiczne obywatelskie
y
ródło: Opracowanie własne.
Państwo sprawne
54
Zgodnie z koncepcją państwa sprawnego (performing state) ważne są
przepływy informacji i energii, a nie struktura, która wtapia się w spo-
łeczeństwo i tworzy z nim związek funkcjonalny. By zachować sprawność,
państwo nieustannie dostosowuje się do zmieniających się warunków, stale
weryfikuje cele. Sprawne świadczenie usług publicznych i realizacja pro-
gramów socjalnych wymagają decentralizacji władzy, stosowania mechaniz-
53
O. Van Heffen, P.-J. Klok: op. cit.
54
A. Schick: Państwo sprawne, w:  Służba Cywilna 2004, nr 8, s. 11 56. Koncepcji państwa sprawnego blis- ka
jest idea państwa inteligentnego, które zdolne jest do tworzenia i skutecznego wdrażania strategii rozwojo-
wych. Na temat inteligentnego państwa zob. A. BłaS
, J. Boć, J. Jeżewski: Administracja publiczna. Kolonia
2003, s. 360 369. Zob. także: A. Z. Kamiński: Administracja publiczna we współczesnym państwie.  Służba
Cywilna 2003/2004, nr 7.
25
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
mów rynkowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi i międzyna-
rodowymi. Sprawne państwo wspiera autonomiczność społeczeństwa obywa-
telskiego, które ma decydujące znaczenie dla jakości rządzenia oraz walki z ko-
rupcją.
Tylko nieliczne państwa spełniają kryterium sprawności. Przyczyną jest
brak konkurencji w sferze usług publicznych, sztywność przepisów i pro- cedur
administracyjnych oraz polityzacja administracji publicznej. Państwa nie
zawsze potrafią też korzystać z możliwości, jakie stwarza postęp tech- niczny.
W państwach rozwiniętych koncentracja na wynikach prowadzi do
zmniejszenia dystansu między sprawnością rzeczywistą i sprawnością możli-
wą do osiągnięcia. Z kolei państwa słabiej rozwinięte osiągną większe ko-
rzyści z tradycyjnych rozwiązań administracyjnych niż z wprowadzenia za- sad
państwa sprawnego, dlatego wszelkie zmiany zmierzające do poprawy spraw-
ności należy wdrażać ostrożnie, aby nie doprowadzić do zdemontowania ist-
55
niejących struktur i rozwiązań administracyjnych . Należy raczej rozwijać pod-
stawowe umiejętności i zdolności administracyjne, zatrudniać i godziwie opłacać
urzędników oraz propagować otwartość wobec obywateli. Lepsza sprawność przyj-
dzie samoistnie, bez wyraz
nej orientacji na rezultaty.
Zarządzanie zasobami ludzkimi
Ograniczenia budżetowe zmuszają dzisiejsze administracje publiczne do
redukcji wydatków. Wzrost oczekiwań ze strony społeczeństwa wymusza
orientację na klienta i poprawę jakości świadczonych usług. Rosnące wy-
magania w zakresie efektywności i produktywności pociągają za sobą zmia-
ny metod zarządzania zasobami ludzkimi, z których najistotniejszą jest po-
wiązanie kryteriów oceny i wynagrodzenia z osiąganymi wynikami. Niektóre ad-
ministracje mają trudności z zatrudnieniem i utrzymaniem pracowników na sku-
tek tendencji demograficznych i wzrostu konkurencyjności ze strony ryn- ku i
55
Zob. A. Schick: Why Most Developing Countries Should Not Adopt the New Zealand Model. World Bank
Research Observer 1998.
26
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
56
sektora prywatnego . W innych problemem jest brak ważnych umie- jętności
(zob. tabela 6).
Tabela 6
Problemy występujące w administracjach publicznych
Kraj Rekrutacja Utrzymanie Brak ważnych
umiejętności
Obecnie Wkrótce Obecnie Wkrótce
Austria X
Dania X
Finlandia X
Niemcy X
Włochy X
Norwegia X
Polska X
Portugalia X
Hiszpania X X
Szwecja X X
y
ródło: OECD.
Od końca lat 80. obserwuje się odejście od przepisów szczególnych
regulujących zatrudnienie urzędników na rzecz prawa pracy. Kontrakty mają cha-
rakter krótkoterminowy, umowy zbiorowe są często mniej korzystne od
57
przepisów prawa pracy . Zawarcie kolejnego kontraktu terminowego uzależniane
jest od wydajności pracy, co zwiększa motywację do jej podnoszenia.
Kontraktualizacja oznacza zarówno zastępowanie stosunku pracy, regulowa-
nego przez prawo publiczne, stosunkiem pracy regulowanym przez prawo prywat-
ne, jak i sposób kierowania polegający na realizacji konkretnych celów za po-
56
D. Bossaert, C. Demmke, K. Nomden, R. Polet: Civil Service in the Europe of Fifteen: Trends and New
Developments. European Institute of Public Administration, Maastricht 2001, s. 250.
57
Trends in Human Resources Management Policies in OECD Countries. An Analysis of the Results of the
OECD Survey on Strategic Human Resources Management. GOV/PGC/HRM(2004)3, s. 6.
27
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
mocą określonych środków. O ile  stary urzędnik rygorystycznie stosował pra-
wo, które było celem samym w sobie, o tyle  nowy urzędnik musi być zo-
rientowany na obywatela i skoncentrowany na jakości dostarczanych usług.
Zunifikowane zarządzanie personelem ustępuje miejsca indywidualizacji
i uwzględnianiu w większym stopniu kompetencji urzędnika, wiązaniu jego
kariery z indywidualnymi osiągnięciami, potwierdzanymi w cyklicznych oce-
nach, oraz zachęcaniu do mobilności strukturalnej i funkcjonalnej, w tym do
58
zdobywania doświadczeń w sektorze prywatnym . Z punktu widzenia urzęd-
nika kariera w służbie cywilnej staje się mniej przewidywalna.
Zarządzanie zasobami ludzkimi staje się też bardziej elastyczne w za-
kresie motywacji i wynagrodzeń. Proces decentralizacji polega na przenoszeniu
odpowiedzialności z organów centralnych na poszczególne ministerstwa oraz
uproszczeniu zasad i procedur. W kompetencji organów centralnych pozostają
mianowanie, płace, klasyfikacje wyższych stanowisk, zarządzanie najwyższymi
urzędnikami, równość szans, zdrowie, bezpieczeństwo, kodeksy postępowania i
59
procedury dyscyplinarne . Wiele państw wprowadza kadencyjność na wyż-
szych stanowiskach w administracji publicznej. Przykładowe zmiany w zakresie
służby cywilnej w państwach Unii Europejskiej zostały przedstawione w tabeli 7.
Tabela 7
Zmiany pozycji członków służby cywilnej
Państwa Zmiany pozycji członków służby cywilnej
Austria Umowy na czas nieokreślony na średnich i wyższych stanowiskach
zastąpiono kontraktami na czas określony
Belgia Kadencja 6-letnia dla kadry zarządzającej (Dyrektor Generalny
i dwa szczeble poniżej)
Dania Układ zbiorowy pracy zamiast odrębnych regulacji
dla służby cywilnej
Irlandia Stanowiska stałych sekretarzy obsadzane na okres 7 lat, nieodnawialne
Hiszpania Szefowie agencji mianowani na okres 6 lat, z możliwością przedłużenia
58
Zob. Career Development as an Effective Tool to Enhance the Attractiveness of Public Employment. Survey for
the 40th Meeting of the Directors-General Responsible for Public Administration (Grecja, Rodos, 8 i 9 czer- wca
2003 r.).
59
Trends in Human Resources Management Policies in OECD Countries, s. 13.
28
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
na kolejne 3 lata
Holandia Mianowanie na wyższe stanowiska na okres 3 7 lat
Szwajcaria Zmiana statusu urzędników służby cywilnej, wszyscy podlegają prawu
pracy
Szwecja Mianowanie zastąpiono umowami na czas nieokreślony
(z wyjątkiem niektórych funkcji, np. sędziego)
y
ródło: Opracowanie na podstawie Trends in Human Resources Management Policies in OECD
Countries, s. 7.
Powyższe zmiany wpływają także na klasyfikacje modeli służby cywilnej.
Tradycyjny, dychotomiczny podział na model kariery i stanowisk nie oddaje rze-
czywistości. Ważne są w tym kontekście dwa kryteria  indywidualizacji
i delegacji.
Indywidualizacja mierzona jest poziomem, w jakim reguły i praktyki
zarządzania odnoszą się bezpośrednio do jednostki, a nie do grupy. Przeja-
wia się w procesie rekrutacji, rodzaju zawieranych umów, uwzględnianiu sta-
żu pracowników, sposobie zarządzania oraz ustalaniu wynagrodzeń. Delegacja
z kolei określa miejsce, w jakim podejmowane są strategiczne decyzje  na
szczeblu centralnym, w ministerstwach/departamentach czy na niższych pozio-
mach administracji. Wyróżniając dwa wymiary w zarządzaniu zasobami ludz-
kimi: indywidualizację i delegację, możemy wyodrębnić cztery modele za-
rządzania zasobami ludzkimi: kariery, stanowisk, scentralizowany oraz departa-
mentalny.
Model kariery, który występuje m.in. we Francji i Hiszpanii, charak-
teryzuje się niskim poziomem delegacji i indywidualizacji. Rekrutacja prze-
prowadzana jest centralnie, zwykle na stanowiska najniższe. Zasady funk-
cjonowania służby cywilnej i uprawnienia pracownika (wysokość wyna-
grodzenia, długość urlopu) są jednolite dla korpusu urzędniczego. Przeciw-
stawnym modelem jest system stanowisk, który występuje m.in. w Wiel- kiej
Brytanii i Australii. Charakteryzuje się znacznym stopniem delegacji i
indywidualizacji. Poszczególne instytucje określają własne zasady zarzą- dzania
zasobami ludzkimi, a podstawą uprawnień pracowniczych, w tym uposażeń, jest
indywidualny dorobek pracownika i jego udział w realiza- cji celów danej
organizacji.
29
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Model, który możemy nazwać modelem scentralizowanym, występuje m.in.
w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie. Charakteryzuje się istnieniem silnych, cen-
tralnych instytucji, odpowiedzialnych za zarządzanie zasobami ludzkimi, oraz
jednolitych zasad. Zarazem znaczny stopień indywidualizacji w ra- mach
poszczególnych instytucji przejawia się swobodą w zakresie określa- nia
60
uprawnień pracowniczych w powiązaniu z indywidualnymi osiągnię- ciami . Z
kolei system departamentalny, który występuje m.in. w Polsce i Czechach,
charakteryzuje się niskim poziomem indywidualizacji oraz zna- czną
fragmentacją zarządzania zasobami ludzkimi w sektorze publicznym.
Występują znaczne różnice wynagrodzeń między poszczególnymi mini-
sterstwami, a rozwój kariery zawodowej urzędników odbywa się zwykle w
ramach jednego ministerstwa. Do słabości tego systemu zalicza się brak
instrumentów motywacyjnych, niską mobilność między ministerstwami oraz
brak przejrzystości awansów. Według raportu OECD system polski  nie jest wy-
starczająco zindywidualizowany, aby wykształcić poczucie jedności mię- dzy
urzędnikami, a zarazem zbyt departamentalny, aby umożliwić natural- ne
61
całościowe zarządzanie wyższymi urzędnikami . Powyższe modele służby
cywilnej wraz z przykładowymi państwami obrazuje wykres 2.
60
Na temat reform administracji publicznej w Stanach Zjednoczonych zob. D. F. Kettl: Global Reinvention:
Basic Issues, Questions Ahead. Transforming Governments in the 21st Century Papers.
61
Trends in Human Resources Management Policies in OECD Countries, s. 18.
30
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
Wykres 2
Modele służby cywilnej i przykładowe państwa
y
ródło: Opracowanie własne.
Jakość rządzenia jest wyzwaniem, z którym mierzy się współczesna
administracja publiczna na całym świecie. W dobie globalizacji państwa
konkurują ze sobą jakością służby publicznej, która może mieć decydują- ce
znaczenie przy podejmowaniu decyzji gospodarczych. Inwestycje i kapi- tał
Indywidualizacja
Stanowisk
Scentralizowany
(Wielka Brytania, Australia)
(Stany Zjednoczone, Kanada)
Delegacja/
fragmentacja
Kariery Departamentalny
(Francja, Hiszpania) (Polska, Czechy)
kierowane są zwykle tam, gdzie jest lepsza służba publiczna. Rolą admini- stracji
publicznej jest rozpoznać potrzeby i sprawić, aby na terenie poszcze-
gólnych państw inwestorzy zagraniczni znalez
li jak najlepsze warunki do
podjęcia działalności i właśnie tam ulokowali swój kapitał.
Debata na temat znaczenia i głębokości oddziaływania globalizacji na współ-
czesną administrację publiczną nie jest rozstrzygnięta, chociaż proces glo-
31
ZARZ
DZANIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W DOBIE GLOBALIZACJI
balizacji niewątpliwie silnie wpływa na sposoby zarządzania administracji
publicznej. W skali światowej widoczny jest idiosynkratyzm, czyli proces różni-
cowania się administracji. Państwa działają zgodnie z własnymi prioryteta-
mi politycznymi i uwarunkowaniami historycznymi. Decydujące znaczenie ma
kultura, która w sposób znaczący wpływa na funkcjonowanie administracji
publicznej. W większości państw normy kulturowe kształtowały się w ciągu
wielu dekad, jeśli nie stuleci. Każda próba reformy, która nie uwzględnia uwa-
runkowań historycznych i kulturowych, skazana jest na porażkę. Prawdzi- we
zmiany wymagają dłuższego okresu przygotowań oraz podjęcia ryzyka
politycznego. Z kolei w krajach Unii Europejskiej widoczna jest tenden- cja do
izomorfizmu, czyli konwergencji administracji publicznych, inaczej mówiąc 
62
do podążania państw tą samą drogą. Obie tendencje występują równolegle .
62
A. Matheson: op. cit., s. 41 42.
32