Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
Bartosz Majchrzak*
Wartości w planowaniu przestrzennym w wybranych orzeczeniach
Trybunału Konstytucyjnego
1. Uwagi wprowadzające
Głównym celem niniejszego opracowania jest identyfikacja podstawowych wartości, które 
w ocenie Trybunału Konstytucyjnego  wymagają uwzględnienia w planowaniu przestrzennym
rozumianym jako działalnośd polegająca na ustanowieniu celów i wskazaniu sposobów ich osiągnięcia
poprzez określenie przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu. W związku z tym zakresem
analizy objęto poglądy polskiego sądu konstytucyjnego sformułowane przede wszystkim w tych
sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym1 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym2 oraz unormowania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego. Bowiem orzeczenia wydane na tym tle w sposób najszerszy odnoszą się do
zagadnienia sygnalizowanego w temacie niniejszego szkicu. W ograniczonym zakresie problem
podstaw aksjologicznych planowania przestrzennego pojawił się w związku z kontrolą
konstytucyjności przepisów innych aktów normatywnych, które odnoszą się do szeroko rozumianego
procesu inwestycyjnego (w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.  Prawo budowlane3, ustawy z
dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
krajowych4 i ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów
handlowych5). Niektóre z tych orzeczeo również stało się podstawą dokonania poniższych ustaleo.
Prezentowany katalog nie ma oczywiście charakteru kompletnego wykazu wartości
chronionych w planowaniu przestrzennym, a jedynie przykładowy, co jest konsekwencją przyjęcia
zasady związania Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi (art. 66
ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym6), a zatem wykluczenia możliwości
* Dr Bartosz Majchrzak  adiunkt w Katedrze Nauki Administracji i Ochrony Środowiska WPiA Uniwersytetu
Kardynała Stefana Wyszyoskiego w Warszawie, asystent sędziego Trybunału Konstytucyjnego, uczestnik
Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji
1
Tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.
2
Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.
3
Tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.
4
Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.
5
Dz. U. Nr 127, poz. 880; wyrokiem TK z 8 lipca 2008 r. (sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104) ustawa ta
w całości uznana została za niezgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.
Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: Konstytucja).
6
Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.
Strona 1 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
samodzielnego określenia przez Trybunał zarówno przedmiotu7, jak i podstawy kontroli8. Tym samym
wspomniany katalog jest determinowany, z jednej strony, dotąd zakwestionowanymi przez
wnioskodawców (skarżących, pytające sądy) przepisami, a z drugiej  co wydaje się szczególnie
istotne  wskazanymi przez nich wzorcami badania zgodności tych przepisów.
Skoro wartości w planowaniu przestrzennym podlegały badaniu przez pryzmat wybranych
orzeczeo Trybunału Konstytucyjnego, to domniemywad należy, że zakres analizy objął wartości
zapisane w prawie planowania przestrzennego (wartości systemu prawnego), gdyż Trybunał jest
organem władzy sądowniczej powołanym do kontrolowania hierarchicznej zgodności aktów
normatywnych9. Zatem wypowiedzi polskiego sądu konstytucyjnego, w szczególności także te
dotyczące aksjologii, są  co do zasady  formułowane na gruncie systemu prawa obowiązującego.
Tym samym w ramach niniejszego wywodu pojęcie wartości powinno byd rozumiane zgodnie z
definicją sformułowaną przez Z. Cieślaka, według której  wartośd w systemie prawnym jest
stosunkiem ocen prawodawcy: skonkretyzowanej czasowo oceny stanu, przedmiotu, faktu lub
zdarzenia odniesionej do systemu relatywnie stałych ocen 10. To rozumienie jest konsekwencją tego,
że wartośd jest pojęciem relacyjnym, zrelatywizowanym do standardu ocennego11. Wobec tego
wartośd w systemie prawnym stanowi atrybut (właściwośd) jakiegoś stanu, przedmiotu, faktu lub
zdarzenia przypisaną mu przez abstrakcyjnego prawodawcę w wyniku dodatniej oceny dokonanej na
podstawie określonego standardu ocennego12 zasadniczo zapisanego w Konstytucji.
Nawet pobieżny przegląd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nawiązującego do
podstaw aksjologicznych planowania przestrzennego uzasadnia konstatację, w której świetle
wartości tego systemu mogą byd kwalifikowane w ramach dwóch grup, a mianowicie tzw. wartości
merytorycznych oraz wartości instrumentalnych, służących realizacji tych pierwszych13. Wynika to
stąd, że przez pojęcie wartości w planowaniu przestrzennym można rozumied zarówno te, które
bezpośrednio determinują treśd decyzji planistycznej, jak również te, które dotyczą przebiegu
procesu planowania i mają sprzyjad optymalnemu ukształtowaniu treściowemu powyższej decyzji.
2. Wartości merytoryczne w planowaniu przestrzennym w orzecznictwie TK
W zakresie tzw. wartości merytorycznych planowania przestrzennego w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę na trzy podstawowe grupy: a) samodzielnośd
7
Zob. np. postanowienie TK z 25 paz
dziernika 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122.
8
Zob. np. wyrok TK z 20 paz
dziernika 2003 r., sygn. U 2/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 81.
9
Zob. np. postanowienie TK z 27 lutego 2008 r., sygn. P 31/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24.
10
Z. Cieślak, Zbiory zachowao w administracji paostwowej. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1992, s. 40.
11
Por. W. Lang, Aksjologia prawa [w:] Filozofia prawa a tworzenie i stosowanie prawa, Katowice 1992, s. 124.
12
Por. ibidem.
13
Por. Z. Cieślak, op. cit., s. 40-41.
Strona 2 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
planistyczną i władztwo planistyczne gminy; b) poszanowanie własności prywatnej i komunalnej
(gminy); c) wartości wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Polski sąd konstytucyjny podkreślił wagę pierwszej spośród wyżej wymienionych wartości
planowania przestrzennego w orzeczeniu z 5 grudnia 1995 r. (sygn. K 6/9514) oraz w wyrokach: z 12
marca 2007 r. (sygn. K 54/0515) i z 20 grudnia 2007 r. (sygn. P 37/0616). W ocenie Trybunału, wyrazem
samodzielności planistycznej i władztwa planistycznego gminy jest w szczególności to, że
sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma  co do zasady  charakter
fakultatywny17, a ich treśd może byd swobodnie kształtowana przez gminę18. Jednocześnie Trybunał
Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zaznaczył, że samodzielnośd planistyczna i władztwo
planistyczne gminy stanowią konsekwencję konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek
samorządu terytorialnego. Istotne elementy tej zasady określono w wyroku z 29 paz
dziernika 2009 r.
o sygn. K 32/0819 wskazując na jej dwa aspekty  negatywny i pozytywny.  Samodzielnośd w aspekcie
negatywnym oznacza wolnośd od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej.
Wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostek samorządu terytorialnego muszą byd zgodne z
Konstytucją, określone przez ustawy i uzasadnione koniecznością zapewnienia ochrony wartości
konstytucyjnych. Samodzielnośd w aspekcie pozytywnym zakłada możliwośd swobodnego wyboru
działao podejmowanych do realizacji zadao publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza
Konstytucja oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielnośd
jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru
organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu gospodarki
finansowej. Samodzielnośd jednostki samorządu terytorialnego rozumiana jako wolnośd od
arbitralnej ingerencji zewnętrznej powinna obejmowad wszelkie dziedziny jej działania, natomiast
konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności w jej aspekcie pozytywnym kooczy się tam, gdzie
zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli . Oba powyższe aspekty
samodzielności mają znaczenie dla działalności jednostek samorządu terytorialnego polegającej na
planowaniu przestrzennym i powinny pełnid funkcję gwarancyjną również w tym zakresie.
Kwestia poszanowania własności prywatnej, a zatem przynależącej do jakichkolwiek innych
podmiotów aniżeli paostwo i jednostki samorządu terytorialnego  gdy chodzi o własnośd służącą
14
OTK 1986-1995, t. 6/1995, poz. 38.
15
OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25.
16
OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160.
17
Zob. sygn. P 37/06.
18
Zob. sygn. K 54/05.
19
OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 139.
Strona 3 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
bezpośrednio użytkowi publicznemu20, poruszona została w związku z działalnością planistyczną
gminy przede wszystkim w orzeczeniu z 5 grudnia 1995 r. o sygn. K 6/95. W kontekście tej
problematyki warto przywoład stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22
marca 2005 r. o sygn. K 22/0421, w którego świetle  każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy
musi (& ) oddziaływad na zakres uprawnieo właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach
objętych planem . Jest to dopuszczalne z uwagi na to, że  prawo własności, chod stanowi
najpełniejsze z praw majątkowych, nie może byd traktowane jako ius infinitum i może podlegad
ograniczeniom 22. Jednocześnie jednak, jak zaznaczył sąd konstytucyjny w orzeczeniu o sygn. K 6/95,
w regulacji ustawowej dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziano
unormowania służące poszanowaniu prawa własności, które są związane m.in. ze skutkami prawnymi
uchwalenia planu miejscowego. W szczególności obejmują one odpowiedzialnośd majątkową gminy z
tytułu spowodowanych tym planem obniżeo wartości nieruchomości lub ograniczenia bądz

pozbawienia możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób (por. art. 36 ust. 1-3
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z kolei na koniecznośd poszanowania prawa własności jednostek samorządu terytorialnego
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w sprawie o sygn. K 61/07 kontrolując konstytucyjnośd
niektórych przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych23 (dalej:
ustawa działkowa). Weryfikacja zgodności dotyczyła m.in. art. 10 tej ustawy, zgodnie z którym grunty
stanowiące własnośd Skarbu Paostwa lub własnośd jednostki samorządu terytorialnego,
przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody
działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców (dalej: PZD)
(ust. 1). Grunty, o których mowa w ust. 1, mogą byd oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi
Działkowców w użytkowanie wieczyste (ust. 2). Wyrokiem z 9 grudnia 2008 r.24 przepisy te, w
zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własnośd jednostki samorządu terytorialnego,
zostały uznane za niezgodne z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał wyjaśnił, że
niesporządzanie planu miejscowego nie jest legalnym rozwiązaniem, pozwalającym uniknąd
nieodpłatnego przekazania gruntów PZD. Trudno zresztą założyd, że ustawodawca skłaniałby gminy 
za pomocą instrumentów zawartych w ustawie działkowej  do zaniechania kształtowania polityki
przestrzennej na ich obszarze. Równocześnie nie jest też dopuszczalną alternatywą rezygnacja z
przeznaczania w planach miejscowych gruntów komunalnych pod ogrody, bo jest to obowiązek gmin
20
S. Jarosz-Żukowska, Konstytucyjna zasada ochrony własności, Kraków 2003, s. 113.
21
OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 27.
22
Zob. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29.
23
Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.
24
OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174.
Strona 4 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
w świetle art. 2 i art. 8 ustawy działkowej, zgodnie z którymi ogrody działkowe powinny byd
uwzględniane w procesie rozwoju miast i gmin jako stały, niezbędny i ważny element infrastruktury,
a ich istnienie i rozwój  powinny uwzględniad miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego .
Sytuacja jest więc jasna, gdy ma się dodatkowo na uwadze, że w języku prawnym (języku, w którym
ustawodawca formułuje normy prawne)  powinien znaczy  musi .
Motywując rozstrzygnięcie o niekonstytucyjności Trybunał w powyższym wyroku wywiódł, że
przyjęta konstrukcja prawna stanowi kwalifikowaną i nieznajdującą konstytucyjnego uzasadnienia
formę ingerencji w prawo własności jednostek samorządu terytorialnego25, a w konsekwencji  w
możliwośd osiągania przez nie dochodów z nieruchomości. Kwalifikowane naruszenie prawa
własności jednostek samorządu terytorialnego polega tu na niezależnym od woli właściciela
obowiązku takiego a nie innego rozporządzenia nieruchomością, na nieodpłatnym i preferencyjnym
przekazaniu nieruchomości komunalnej konkretnemu podmiotowi w użytkowanie, a także  chod
pośrednio  na ograniczeniu kształtowania przez gminę treści planów miejscowych.
W kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji przywoład należy stwierdzenie sądu konstytucyjnego
zawarte w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. K 27/00, zgodnie z którym swoboda regulacyjna
przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna, gdyż
obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o
charakterze materialnoprawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierowad się ogólnymi zasadami
określonymi w art. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w aktualnym stanie
prawnym w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym  przyp. B.M.). Po drugie,
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą byd zgodne z innymi ustawami
regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej (np. ustawą o
ochronie przyrody, ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy ustawą o lasach). Po trzecie,
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą byd zgodne z Konstytucją. W tym samym
orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ten ostatni wymóg oznacza w szczególności to, iż
 wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego, muszą byd zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji
prawodawczej w prawo własności . W dalszej zaś części uzasadnienia sąd konstytucyjny wywiódł:
 kompetencje w zakresie stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie
mogą jednak byd wykorzystywane w sposób dowolny, ponieważ organy gminy pozostają związane
normami konstytucyjnymi, a w szczególności normami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji . Tym
samym Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 27/00 opowiedział się jednoznacznie za
25
Szerzej na temat własności komunalnej zob. w szczególności wyrok TK z 20 lutego 2000 r., sygn. K 39/00, OTK
ZU nr 1/A/2002, poz. 4.
Strona 5 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
stosowaniem art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli legalności miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego.
Na tym tle istotnym wydaje się przypomnienie, że art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje cztery
przesłanki dopuszczalności wprowadzenia ograniczeo w korzystaniu z konstytucyjnych praw i
wolności, a zatem cztery potencjalne kryteria badania zgodności planu miejscowego. Są nimi:
1) Ustawowa forma ograniczenia;
2) Istnienie konieczności wprowadzenia ograniczenia w demokratycznym paostwie prawnym;
3) Funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości,
którymi są: bezpieczeostwo paostwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, ochrona zdrowia,
ochrona moralności publicznej, ochrona wolności i praw innych osób;
4) Zakaz naruszania istoty danego prawa i wolności26.
Jednocześnie zauważyd należy, że wymóg  konieczności w demokratycznym paostwie mieści
w sobie postulaty przydatności, niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto27. Innymi słowy
weryfikacja jego spełnienia polega na udzieleniu odpowiedzi na pytania: a) czy wprowadzana
regulacja jest w stanie doprowadzid do zamierzonych przez nią skutków; b) czy regulacja ta jest
niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona; c) czy efekty wprowadzonej
regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela28.
W związku z powyższym odnotowad należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoim
orzecznictwie wyraz
nie odniósł do planowania przestrzennego te wartości wynikające z art. 31 ust. 3
Konstytucji, których realizacja uzasadnia ingerencję w sferę prawa własności (porządek publiczny,
bezpieczeostwo paostwa, ochrona zdrowia, środowiska, wolności i praw innych osób)29. Stanowisko
to wydaje się zasadne biorąc pod uwagę istotę tych wartości w ujęciu prezentowanym przez Trybunał
oraz doktrynę prawa konstytucyjnego. I tak określenie  porządek publiczny może oznaczad w
szczególności stan harmonijnego współżycia członków społeczeostwa30,  bezpieczeostwo paostwa 
brak zagrożeo umożliwiający paostwu (narodowi) bezpieczną egzystencję i rozwój31, zaś  ochrona
zdrowia powinna polegad m.in. na zapewnieniu takiego kontekstu prawnego i społecznego, by
usuwad zarówno zewnętrzne zagrożenia zdrowia jednostki, jak i eliminowad pokusy skłaniające
26
J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 115.
27
Ibidem, s. 125.
28
A. A
abno, Ograniczenie wolności i praw człowieka na podstawie art. 31 Konstytucji III RP [w:] Prawa i wolności
obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszaka i A. Preisnera, Warszawa 2002, s. 705.
29
Zob. sygn. K 27/00 i sygn. K 22/04 oraz wyrok TK z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz.
104.
30
K. Wojtyczek K., Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s.
188; wyrok TK z 8 paz
dziernika 2007 r., sygn. K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102.
31
W. Wołpiuk, Siły zbrojne w regulacjach Konstytucji RP, Warszawa 1998, s. 47.
Strona 6 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
jednostkę do dobrowolnego niszczenia swojego zdrowia32. Z kolei  ochrona środowiska obejmuje
działania określone w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.  Prawo ochrony środowiska33,
ale do nich się nie ogranicza (ma szerszy charakter), ponieważ rozumienie pojęd konstytucyjnych
przez pryzmat przepisów ustawowych byłoby zagrożeniem dla gwarancyjnego charakteru ustawy
zasadniczej34. Niemniej jednak przyjąd należy, że podjęcie lub zaniechanie działao umożliwiających
zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej mieści się w ramach realizacji wartości
wymienionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast dopuszczenie ograniczenia prawa własności z
uwagi na koniecznośd  ochrony wolności i praw innych osób jest uwarunkowane przyjęciem
założenia, zgodnie z którym prawa poszczególnych podmiotów niekiedy kolidują ze sobą. Taka
sytuacja wymaga podjęcia przez prawodawcę działao harmonizujących, a zatem zmierzających do
zagwarantowania obu praw pozostających w kolizji w najwyższym możliwym do realizacji stopniu35.
W kontekście wyżej wskazanych wartości konstytucyjnych zauważyd również wypada, że
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. o sygn. K 46/07 stanął na stanowisku, w którego
świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa
kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeostwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni,
potrzeby obronności i bezpieczeostwa paostwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią
ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W dalszej kolejności analiza poglądów polskiego sądu konstytucyjnego dostarcza podstaw do
sformułowania wniosku, iż pozostałe elementy wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w
szczególności wymóg istnienia konieczności (w tym przydatności, niezbędności oraz
proporcjonalności sensu stricto) ograniczeo w demokratycznym paostwie oraz ustawowa forma
ingerencji, nie doczekały się jednoznacznej artykulacji w orzecznictwie Trybunału jako wartości
planowania przestrzennego podlegające uwzględnieniu przy kształtowaniu treści planu miejscowego.
Przy tym o ile adekwatnośd kryterium  konieczności ograniczeo w demokratycznym paostwie do
weryfikacji legalności tego planu raczej nie powinna budzid wątpliwości36, to  w mojej ocenie 
szczególnie interesujące byłoby jednoznaczne stanowisko Trybunału w kwestii formułowanych w
32
L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności (na tle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego), Paostwo i Prawo 2001, nr 10, s. 16.
33
Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.
34
Podobnie B. Rakoczy, Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Toruo 2006, s. 119-120.
35
Por. K. Wojtyczek, op. cit., s. 198.
36
Por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 804/08 i wyrok WSA w Gdaosku z 29
paz
dziernika 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 799/07 (opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeo Sądów
Administracyjnych).
Strona 7 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
doktrynie zarzutów dotyczących pozaustawowego ograniczania prawa własności nieruchomości w
drodze aktu prawa miejscowego37. W chwili obecnej można jedynie przewidywad, że stanowiłoby
ono konsekwencję poglądu zaprezentowanego w wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 6
paz
dziernika 2004 r. o sygn. SK 42/0238 (chociaż w orzecznictwie Trybunału zdarzają się odstępstwa
od wcześniej poczynionych ustaleo39). W tym orzeczeniu sąd konstytucyjny przyjął, że miejscowe
plany zagospodarowania przestrzennego są aktami o specyficznym charakterze, mieszczącymi się
między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze
stosowaniem prawa. Plany miejscowe realizują na danym terenie przepisy związane z ochroną
przyrody, ochroną środowiska, ochroną gruntów rolnych, ochroną zabytków, terenami
zurbanizowanymi itp., jak również ustalają linie podziału i linie rozgraniczające dla części przestrzeni o
jednorodnym użytkowaniu lub wyodrębniającej się głównej funkcji (muszą byd ściśle osadzone w
konkretnych stanach faktycznych). W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że  nie ma
rozwiązao ustrojowych i związanych z nimi rozwiązao proceduralnych dostosowanych do badania
stanów faktycznych, które determinują treśd postanowieo planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest też upoważniony do dokonywania oceny stosowania prawa (dotyczącego planowania
przestrzennego oraz przepisów o ochronie przyrody, środowiska, gruntów rolnych itp.) przez organ
gminy ustawowo upoważniony do uchwalania planu . Te założenia byłyby chyba wystarczającą
podstawą konstatacji, zgodnie z którą to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
ogranicza prawo własności, a plan jest sui generis decyzją (wykonaniem ustawy)40.
3. Wartości instrumentalne w planowaniu przestrzennym w orzecznictwie TK
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, oprócz zwrócenia uwagi na wyżej
wymienione aksjologiczne determinanty treści decyzji planistycznych, wskazuje też wartości
odnoszące się do przebiegu procedury planowania przestrzennego. Obejmują one przede wszystkim
partycypację społeczną w tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podstawą odkodowania tej wartości planowania przestrzennego są wyroki Trybunału
Konstytucyjnego: z 7 lutego 2001 r. o sygn. K 27/00 i z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05. W obu tych
orzeczeniach sąd konstytucyjny przypomniał, że ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym
zawiera przede wszystkim regulacje proceduralne. Miejscowe plany zagospodarowania
37
Por. Z. Czarnik, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności
nieruchomości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 2, s. 47.
38
OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 97.
39
Por. M. Wiącek, Odstąpienie przez Trybunał Konstytucyjny od swojego wcześniejszego poglądu prawnego,
Przegląd Legislacyjny 2007, nr 2, s. 58-72.
40
Por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 110.
Strona 8 z 9
Wartości w planowaniu przestrzennym, pod red. Z. Cieślaka i A. Fogel, Warszawa 2010
przestrzennego są stanowione w złożonej procedurze zapewniającej wszystkim zainteresowanym
prawo do wysłuchania. Na prawo to składają się m.in. prawo każdego do wystąpienia z wnioskiem o
sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawo składania wniosków
dotyczących treści planu oraz prawo wnoszenia protestów i zarzutów. Protest może zostad wniesiony
przez każdego, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut może wnieśd każdy, czyj interes prawny
lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, przejawem partycypacji społecznej w procesie sporządzania i
uchwalania planu miejscowego jest: a) prawo każdego składania wniosków do planu; b) dyskusja
publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu; c) prawo osób fizycznych, prawnych i
jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wnoszenia uwag dotyczących
projektu planu41. Jak słusznie twierdzi J. Goz
dziewicz-Biechooska, elementy partycypacyjne w
procedurze planowania służą m.in. zidentyfikowaniu preferencji społecznych i ich uwzględnieniu w
procesach decyzyjnych, poprawie jakości uregulowao poprzez wykorzystanie wiedzy obywateli
społeczności lokalnej oraz ograniczeniu trudności w definiowaniu i identyfikowaniu pojęcia interesu
publicznego42. Te pozytywne konsekwencje wpływają jednocześnie na możliwośd optymalnego
ukształtowania treści decyzji planistycznej, a zatem na zapewnienie jak najszerszej realizacji wartości
merytorycznych planowania przestrzennego.
4. Podsumowanie
Dotychczasowy wywód upoważnia  w mojej ocenie  do konkluzji o następującej treści:
wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące podstaw aksjologicznych planowania
przestrzennego są nieliczne i formułowane niejako przy okazji rozważao o konstytucyjności norm
prawnych w sposób luz
niejszy powiązanych z zagadnieniami planowania. To powoduje, że w
orzecznictwie polskiego sądu konstytucyjnego brakuje szerszej, systemowej charakterystyki istoty
wartości planowania przestrzennego. Zapewne ten stan uległby zmianie w momencie skutecznego
zaskarżenia przez uprawniony podmiot przepisów prawnych odnoszących się bezpośrednio do
przebiegu procedury planistycznej lub treści dokumentów planistycznych.
41
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego,
Warszawa 2005, s. 176-179; J. Goz
dziewicz-Biechooska, Partycypacja społeczna w tworzeniu prawa na
przykładzie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny 2008, nr 7-8, s. 38.
42
J. Goz
dziewicz-Biechooska, op. cit., s. 36.
Strona 9 z 9