Reforma

Gmina, powiat, województwo - jednostkami podziału terytorialnego




Elementarz władzy lokalnej

Agnieszka Piskorz-Ryń

Gminy, powiaty i województwa wykonują administrację publiczną w formie zdecentralizowanej.
Są to również osoby prawne. Gminy, powiaty i województwa są także jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego kraju. Gminy i powiaty to jednostki wykorzystywane jedynie przez organy samorządu terytorialnego, województwo zaś jest jednostką podziału terytorialnego, zarówno dla wykonywania samorządu terytorialnego, jak i administracji rządowej ogólnej.
Jednostki zasadniczego podziału terytorialnego na świecie mogą mieć charakter historyczny lub racjonalny. Jednostki o charakterze historycznym powstawały i ukształtowały się w odległej przeszłości. W naszych czasach wprowadzano w nich tylko niewielkie zmiany ze względu na zjawiska demograficzne lub ekonomiczne. Przykładem jednostek podziału państwa o charakterze historycznym są holenderskie "prowincje" oraz szwedzkie "ziemie".
W Polsce nie ma jednostek podziału administracyjnego o charakterze historycznym w "czystej postaci". Spowodowane jest to czynnikami historycznymi, takimi jak: zmiany granic Rzeczpospolitej, rozbiory - brak państwowości polskiej przez ponad 120 lat, krótki okres istnienia II Rzeczpospolitej, następnie kolejna zmiana granic i powojenne migracje. Jednostkami podziału terytorialnego na ziemiach polskich o najbardziej historycznym rodowodzie są powiaty, ukształtowane w dużej mierze jeszcze w XIX wieku.
Podział terytorialny o charakterze racjonalnym powstaje w oderwaniu od tradycji historycznej. Tworzący go biorą pod uwagę między innymi kryteria demograficzne, ekonomiczne, komunikacyjne. Przymiotnik "racjonalny" nie świadczy wcale o jakiejkolwiek wyższości tego podziału nad podziałem historycznym, a jest używany w znaczeniu technicznym. Podział racjonalny w praktyce może okazać się nieracjonalny. Klasycznym przykładem jednostki podziału racjonalnego jest francuski departament utworzony na początku Wielkiej Rewolucji Francuskiej. Jego obszar tak kształtowano, aby z jego obrzeży można było dojść pieszo do centrum departamentu i wrócić w ciągu jednego dnia.
W sposób ogólny czynniki, jakie powinny być brane pod uwagę przy tworzeniu lub zmianach zasadniczego podziału terytorialnego kraju, okrela art. 15 ust. 2 konstytucji. W myśl jej postanowień zasadniczy podział terytorialny kraju powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych.
Zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa wynika z ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Podział obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa.
Gmina jest podstawową jednostką zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Zarówno obszar powiatów, jak i województw został określony poprzez wskazanie gmin wchodzących w ich skład.
Tworzenie, łączenie, podział lub znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym).
Opinia mieszkańców w sprawie zmiany granic nie jest wiążąca. Regulacja ta jest zgodna z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W art. 5 Karty zapisano, że każda zmiana granic lokalnych wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeżeli ustawa na to zezwala. Postanowienia Karty wymagają, aby przy zmianie granic lokalnych przeprowadzić konsultacje. Brak jednak w tym akcie prawnym przepisów stanowiących, iż wynik konsultacji powinien być dla władz wiążący.
Zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami określa rada gminy w drodze uchwały (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym). Przepis ten wprowadziła ustawa zmieniająca ustawę o samorządzie terytorialnym z 2 lutego 1996 r. (DzU nr 58, poz. 261). Jeszcze przed wprowadzeniem tego zapisu do ustawy samorządowej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 wrzenia 1994 r., sygn. akt SA/GD 1113/94 (nie publikowany) zauważył, że konsultacje z mieszkańcami powinny mieć formę sondaży opinii, przeprowadzanych za pomocą metod socjologiczno - satystycznych bądź przez radnych utrzymujących stałą więź z mieszkańcami. Rada Gminy, określając zasady i tryb konsultacji, powinna wziąść ten zapis pod uwagę. NSA w przytaczanym wyroku zauważył również, że konsultacje z mieszkańcami nie powinny przybrać formy referendum gminnego. Niemożność przeprowadzenia konsultacji w sprawie zmian podziału terytorialnego w formie referendum wynika z tego, że przedmiot referendum musi mieścić się w zakresie właściwości organów gminy (wyrok NSA z 29 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 935/93 opublikowany w ONSA 1994/3 s. 105). W przypadku zmian terytorialnych sprawa ta nie należy do właściwości organów gminy i z tego względu nie powinna być przedmiotem referendum.


Gminy, powiaty i województwa wykonują administrację publiczną w formie zdecentralizowanej. Są to osoby prawne.

Powiaty i województwa.

Podział na powiaty
Powiat, jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego, obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Przy tworzeniu, łączeniu, podziale, znoszeniu powiatów i ustalaniu ich granic, należy dążyć do tego, aby powiat obejmował obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze, zapewniające zdolnoć wykonywania zadań publicznych (art. 3 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Ustalenie siatki powiatowej nastąpiło w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów.
W rozporządzeniu tym został określony obszar powiatów poprzez wskazanie gmin wchodzących w ich skład oraz ustalone zostały nazwy powiatów i siedziby władz powiatowych.
Tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie powiatów następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Podział na województwa
W ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zapisano, iż przez województwo rozumie się: jednostkę samorządu terytorialnego - regionalną wspólnotę samorządową oraz największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). Szczegółowe uregulowania dotyczące podziału kraju na województwa zawiera ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Ustawa ta okrela liczbę województw, ich nazwę, nazwę urzędu wojewody oraz siedzibę wojewody i sejmiku województwa, a także granice województw. W myśl uregulowań ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa od 1 stycznia 1999 r. Polska została podzielona na szesnacie województw. Obszar województw został określony w załączniku do ustawy, poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład danego województwa.

Nazwy i siedziby
Ustawa okreliła nazwy poszczególnych województw, które nie pochodzą - jak w dotychczasowym podziale - od nazw miejscowoci będących siedzibą województwa, ale od nazw geograficznych danego obszaru. Z tego względu nie będzie już na przykład województwa kieleckiego, lecz województwo świętokrzyskie, zamiast województwa warszawskiego utworzono mazowieckie, zaś katowickie zastąpiono śląskim. Ustawa wprowadzająca trójstopniowy podział terytorialny państwa okreliła miejscowości będące siedzibami sejmiku województwa oraz wojewody. W czternastu województwach ta sama miejscowoć jest zarówno siedzibą sejmiku jak i wojewody. Inne rozwiązanie wprowadzono w pozostałych dwóch województwach. Tam siedziba sejmiku znajduje się w innej miejscowoci niż wojewody. W województwie kujawsko - pomorskim siedzibą wojewody jest Bydgoszcz, a sejmiku województwa - Toruń. W województwie lubuskim za wojewoda urzęduje w Gorzowie Wielkopolskim, a sejmik w Zielonej Górze.

Zmiany granic
Ustawa wprowadzająca trójstopniowy podział terytorialny państwa stanowi, iż zmiana granic województw, w tym związana z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów, następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii organów jednostek samorządu terytorialnego, których zmiana dotyczy (art. 5 ustawy). Dzięki temu zapisowi proces dokonywania zmian granic województw następuje nie w drodze ustawy, lecz rozporządzenia Rady Ministrów. Bez niego zmiany granic określone w ustawie musiałyby być dokonywane również ustawą Inaczej sytuacja wygląda w przypadku zmiany nazwy województwa, siedziby sejmiku województwa i wojewody. Muszą one być dokonane w drodze ustawowej, ponieważ kwestie te są uregulowane w ustawie, a ustawodawca nie przewidział innego trybu dokonywania zmian. Zmiany nazwy województw oraz siedziby sejmiku i wojewody muszą więc następować w drodze zmiany ustawy wprowadzającej trójstopniowy podział terytorialny państwa.