SZKOA
A WYŻSZA IM. PAWA
A WA
ODKOWICA W PA
OCKU
WYDZIAA
ADMINISTRACJI
kierunek: administracja
kierunek: administracja
kierunek: administracja
kierunek: administracja
specjalność: administracja publiczna
specjalność: administracja publiczna
specjalność: administracja publiczna
specjalność: administracja publiczna
Marcin Kęczkowski Płock, dn. 06.11.2006.
nr albumu 28 576
rok akademicki 2006/2007
PRACA SEMESTRALNA
PRACA SEMESTRALNA
PRACA SEMESTRALNA
PRACA SEMESTRALNA
z przedmiotu:
Prawo samorządowe (ćw.)
wykł. mgr Paweł Kolczyński
nt.
GMINA JAKO PODSTAWOWA JEDNOSTKA
SAMORZ
DU TERYTORIALNEGO W POLSCE
SPIS RZECZY
Spis treści ............................................................................................................................................ 02
1. Wprowadzenie w problematykę............................................................................................... 03
2. Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego ............................................................................... 04
3. Istota samorządu terytorialnego .............................................................................................. 05
4. Władze gminy ........................................................................................................................... 06
4.1. Organ stanowiąco-kontrolny ................................................................................................... 06
4.2. Organ wykonawczo-zarządczy ................................................................................................ 10
4.3. Instytucja sekretarza i skarbnika .............................................................................................. 13
5. Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych ................................................................. 14
6. Zadania gminy ........................................................................................................................... 15
6.1. Zadania własne .......................................................................................................................... 16
6.2. Zadania zlecone ......................................................................................................................... 17
7. Formy demokracji w gminie .................................................................................................... 18
7.1. Demokracja bezpośrednia.......................................................................................................... 18
7.2. Demokracja pośrednia................................................................................................................ 20
8. Akty prawa miejscowego .......................................................................................................... 20
9. Gminna gospodarka finansowa ................................................................................................ 22
9.1. Budżet gminy ............................................................................................................................. 22
9.2. System zasilania budżetu gminy ............................................................................................... 23
10. Współdziałanie międzygminne ................................................................................................ 25
10.1. Związki i porozumienia ............................................................................................................ 26
10.2. Stowarzyszenia gmin ................................................................................................................ 26
11. Kontrola i nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego ............................................. 26
11.1. Środki nadzoru .......................................................................................................................... 28
11.2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych .......................................................................... 29
11.3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych ............................................................... 30
11.4. Kontrola sądowa ........................................................................................................................ 30
12. Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym ............................................................... 31
A. Część analityczna ..................................................................................................................... 31
12.1. Zmiany podziału terytorialnego ............................................................................................... 31
12.2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego .................................................................... 32
12.3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego ................................................................. 32
B. Część statystyczna ..................................................................................................................... 33
13. Podsumowanie .......................................................................................................................... 36
Wykaz literatury ................................................................................................................................ 38
2
Rozdział I
Rozdział I
Rozdział I
Rozdział I
Wprowadzenie w problematykę
Wprowadzenie w problematykę
Wprowadzenie w problematykę
Wprowadzenie w problematykę
W wyniku reformy wprowadzonej ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorial-
nym oraz ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej w
Rzeczpospolitej Polskiej został ukształtowany dualistyczny model ustroju administracji publicznej w
terenie. Wyodrębniono dwa piony administracji terenowej: rządowy (zbudowany na zasadzie centra-
lizmu i oparty na zawodowym aparacie urzędniczym) oraz samorządowy (ukształtowany na zasadzie
decentralizacji). Gmina, będąca jednocześnie jednostką samorządu terytorialnego, stała się jednostką
zasadniczego podziału terytorialnego stopnia podstawowego, województwo natomiast  jednostką za-
sadniczego podziału terytorialnego dla wykonywania zadań administracji rządowej i nie uzyskało sta-
tusu samorządowego.
Zgodnie z postulatem decentralizacji, samorząd terytorialny, jako podstawowa i najpeł-
niejsza forma decentralizacji administracji, powoływany jest do wykonywania zadań publicznych w
sposób samodzielny. W związku z tym należy wydzielić z administracji niezależną od rządu, sferę lo-
kalną i regionalną, podporządkować ją samorządowi terytorialnemu i przyznać jej prymat kompeten-
cyjny. Przy rozłożeniu zadań między szczeblem centralnym i niższymi, nie następuje hierarchiczne
podporządkowanie organów, ani w zakresie osobowym, ani rzeczowym. Jednocześnie organy szczebli
niższych korzystają z ustanowionej prawem samodzielności i niezależności, podlegając jedynie nad-
zorowi sprawowanemu według kryterium legalności. Z kolei postulat decentralizacji nakazuje w ob-
rębie ograniczonej sfery podlegającej administracji rządowej wyposażyć w możliwie szerokie upraw-
nienia lokalne i regionalne agendy rządowe.
Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję RP
lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego
jest gmina, przysługuje jej domniemanie kompetencji wobec tworzonego powiatu i województwa.
Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek
samorządu terytorialnego. Konstytucja RP z dnia 6 kwietnia 1997 r. przyznaje jednostkom samorządu
terytorialnego osobowość prawną. Jednostka taka jest odrębnym podmiotem prawa zarówno w sferze
prawa cywilnego (prawa własności i innych praw majątkowych) jak i w sferze prawa publicznego.
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, realizowanej, w zależ-
ności od naruszenia granic samodzielności, zarówno przez sądy powszechne, jak i sądy administra-
cyjne. Wśród zadań publicznych wyróżnia się zadania własne i zlecone. Jako zadania własne jednost-
ka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty
samorządowej. Kompetencje przekazane samorządowi terytorialnemu powinny być rozdzielone mię-
dzy trzy szczeble samorządu: gminę, powiat, województwo, zgodnie z zasadą pomocniczości, co
oznacza przekazanie kompetencji i zadań tej społeczności lokalnej lub regionalnej, która jest w stanie
udz
wignąć rozwiązanie problemu. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za
pośrednictwem organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głoso-
waniu tajnym. Działalność samorządu terytorialnego jest poddana nadzorowi z punktu widzenia le-
galności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, w
zakresie spraw finansowych  regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP przyznaje jednostkom
samorządu terytorialnego (nie zaś ich organom) prawo zrzeszania się.
Przyjęte w regulacjach ustawowych z 1998 r. rozwiązania nie naruszają statusu gminy, ja-
ko jednostki podstawowej samorządu terytorialnego. Nowy ustrój samorządowy nie jest hierar-
chiczny. Struktury samorządowe mają się uzupełniać, a nie nakładać. Ani samorząd powiatowy, ani
wojewódzki nie będą sprawować nadzoru nad samorządem gminnym.
3
Rozdział II
Rozdział II
Rozdział II
Rozdział II
Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego
Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego
Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego
Pojęcie i cechy samorządu terytorialnego
Definicje samorządu terytorialnego formułowane w nauce prawa administracyjnego na-
wiązują do prawnej konstrukcji samorządu. Ich fundamentem jest regulacja zawarta w Konstytucji
RP, ustawach oraz ratyfikowanych umowach. Definicje te mają z reguły charakter opisowy  ukazują
katalog zasadniczych cech samorządu jako instytucji prawnej. Do elementów konstrukcyjnych poję-
cia samorządu terytorialnego zalicza się powszechnie:
istnienie ustawowo wyodrębnionej społeczności lokalnej, czyli wspólnoty, do której przynależność
powstaje z mocy prawa,
określenie zadań publicznych i kompetencji (także władczych), które społeczność ta wykonuje we
własnym imieniu i interesie,
wykonywanie zadań publicznych odbywa się na zasadach względnej samodzielności pod nadzorem
państwa,
samodzielność ta podlega ochronie sądowej,
społeczność lokalna (wspólnota) jest wyposażona w osobowość prawną,
społeczność lokalna (wspólnota) ma prawo kształtowania w granicach ustaw swojej organizacji we-
wnętrznej, wyłaniania w drodze wyborów organów przedstawicielskich oraz stanowienia prawa
miejscowego.
Przytoczona wyżej koncepcja ma oparcie w Konstytucji RP, ustawach i Europejskiej Karcie
Samorządu Terytorialnego. Konstytucja RP ustala podstawowe cechy samorządu terytorialnego w
przepisach rozdz. I i rozdz. VII, poświęcanego wyłącznie statusowi samorządu. Na gruncie Konstytu-
cji RP samorząd ujmowany jest w kontekście decentralizacji władzy publicznej. Art. 15 ust. 1 stano-
wi, że ustrój terytorialny państwa zapewnia decentralizację władzy publicznej, zaś art. 16 ust. 2 wska-
zuje, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu tej władzy i wykonuje istotną część zadań
publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a więc samodzielnie. Jednocześnie
Konstytucja RP akcentuje wspólnotowy i obligatoryjny charakter samorządu w przepisie art. 16 ust. 1
  ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspól-
notę samorządową .
Ustrojodawca do istotnych cech samorządu zalicza również:
osobowość prawną jednostek tego samorządu (art. 165 ust. l),
samodzielność, w tym samodzielność finansową (art. 165, 167 i 168),
poddanie działalności samorządu nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. l),
ochronę sądową tej samodzielności (art. 165 ust. 2),
wykonywanie zadań za pośrednictwem organów stanowiących pochodzących z wyborów oraz or-
ganów wykonawczych (art. 169 ust. 1 i 2),
prawo do określania w granicach ustaw swojego ustroju wewnętrznego i do stanowienia aktów
prawa miejscowego (art. 169 ust. 4 i art. 94).
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego mającą bezpośrednie umocowanie w
Konstytucji RP1 jest gmina. Gminie przysługuje domniemanie kompetencji wobec innych jednostek
samorządu terytorialnego, które nie są wymienione z nazwy, Konstytucja RP określa tylko, że mają to
być jednostki regionalne albo lokalne i regionalne. Jednostki te są tworzone w drodze ustawy.
Konstytucyjna konstrukcja samorządu terytorialnego znajduje odzwierciedlenie w ustawie
o samorządzie gminnym2 z dnia 8 marca 1990 r. oraz w ustawach kreujących samorząd powiatowy i
1
Dz. U. nr 78, poz. 483
2
t. jedn.: Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z póz
n. zm.
4
samorząd województwa. Nawiązuje również do postanowień Europejskiej Karty Samorządu Teryto-
rialnego, którą Rzeczpospolita Polska przyjęła (nie ratyfikowała) 26 kwietnia 1993 r., ale która stano-
wi część naszego porządku prawnego.
W myśl postanowień Karty zasada samorządności terytorialnej powinna być uznana w
prawic wewnętrznym oraz, w miarę możliwości, w konstytucji. Zgodnie z koncepcją samorządu te-
rytorialnego przyjętą w art. 3  samorząd oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w grani-
cach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich
własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców . Prawo do kierowania i zarządzania zasad-
niczą częścią spraw publicznych powinno być realizowane za pośrednictwem wybieralnych organów
przedstawicielskich i podlegających im organów wykonawczych lub w formach bezpośredniego
uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Podstawowe kompetencje społecz-
ności lokalnych winny mieć gwarancję konstytucyjną lub ustawową, społeczności te powinny móc w
granicach ustawy samodzielnie ustalać swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną, a wszelka kon-
trola administracyjna (nadzór) może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach okre-
ślonych w Konstytucji RP lub ustawie i powinna w zasadzie mieć na celu zapewnienie przestrzegania
prawa i zapewnić zachowanie proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli (nad-
zór) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Społecznościom lokalnym przysługuje prawna
ochrona swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności.
Rozdział III
Rozdział III
Rozdział III
Rozdział III
Istota samorządu terytorialnego
Istota samorządu terytorialnego
Istota samorządu terytorialnego
Istota samorządu terytorialnego
1 stycznia 1999 roku została przeprowadzona reforma administracji publicznej. Zmiany
dotyczyły ustroju terytorialnego państwa, a także decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji
publicznej. Wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny, utworzono samorząd terytorialny na
szczeblu powiatu i województwa, a także zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty
większości dotychczasowych organów administracji specjalnych. Podstawę prawną dla trójszczeblo-
wego podziału samorządu terytorialnego w Polsce stanowią  obok ustawy zasadniczej  ustawy z 5
czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa3, a także ustawa o
wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa4 z 24 lipca 1998 roku,
w której określono, że jednostką podziału kraju są gminy, powiaty i województwa. W miejsce 49 wo-
jewództw utworzono 16 jednostek wojewódzkich o charakterze regionalnym. W modelu trójszcze-
blowym gmina jest jednostką podstawową, powiat pośrednią, a województwo najwyższą. Każdy ze
szczebli ma rozgraniczone zdania i dlatego są niezależne od siebie.
Członkami jednostek samorządu terytorialnego są wszyscy mieszkańcy, każdy mieszkaniec
Polski z dniem 1 stycznia 1999 roku stał się jednocześnie członkiem trzech wspólnot samorządowych.
Związek mieszkańca z daną jednostką samorządu terytorialnego oparty jest na stałym zamieszkaniu
na danym terenie. Mieszkańcem więc nie jest tylko obywatel polski, ale także cudzoziemcy i bezpań-
stwowcy, choć nie mają oni praw wyborczych. Na pojęcie podmiotu samorządu składa się również
osobowość prawna dzieląca się na publiczną i prywatną. Osobowość publicznoprawna umożliwia sa-
morządowi nawiązywanie stosunków prawnych z organami Państwa a osobowość cywilnoprawna 
swobodne dysponowanie mieniem we własnym imieniu, jako uczestnikowi obrotu gospodarczego.
3
t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 578 i 576 z póz
n. zm.
4
t. jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603 z póz
n. zm.
5
Natomiast przedmiotem samorządu jest wykonywanie zadań publicznych. Gmina, powiat i
województwo nie ma charakteru pełnej niezależności władz lokalnych i regionalnych od władz cen-
tralnych ponieważ razem tworzą administracje publiczną. Samorząd terytorialny wykonuje te zada-
nia publiczne, które nie są zastrzeżone przez ustawy dla innych władz publicznych.
Gmina, powiat i województwo stanowią terytorialna korporację samorządową (korporację
prawa publicznego) składającą się z następujących elementów:
obszaru zajmowanego przez gminę, powiat lub województwo;
mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową (w gminie i powiecie jest to wspólnota lokalna a
w województwie regionalna);
władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy gminy, powiatu i województwa;
jednostek organizacyjnych.
Rozdział IV
Rozdział IV
Rozdział IV
Rozdział IV
Władze gminy
Władze gminy
Władze gminy
Władze gminy
1. Organ stanowiąco-kontrolny
1. Organ stanowiąco-kontrolny
1. Organ stanowiąco-kontrolny
1. Organ stanowiąco-kontrolny
Rada gminy jest organem stanowiącym gminy (rada miasta  gdy siedzibą rady gminy jest
miasto położone na terytorium tej gminy). Jest to kolegialny organ przedstawicielski wyłaniany w
drodze wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich i odbywających się w głosowaniu tajnym.
Zasady i tryb przeprowadzania tych wyborów, zgłaszania kandydatów oraz warunki ważności tych
wyborów określa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Rada jest
organem działającym w systemie kadencyjnym 4-letnim, licząc od dnia wyborów. Liczebność rady
pozostaje w związku z liczbą mieszkańców danej gminy: 15 radnych (w gminach do 20 tyś. miesz-
kańców), 21 radnych (w gminach do 50 tyś. mieszkańców), 23 radnych (w gminach do 100 tyś.
mieszkańców), 25 radnych (w gminach do 200 tyś. mieszkańców) oraz po trzech na każde dalsze roz-
poczęte 100 tyś. mieszkańców (nie więcej jednak niż 45 radnych). Rada gminy wybiera ze swego gro-
na przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących. Do przewodniczącego należy organizowanie pra-
cy rady i prowadzenie jej obrad. W gminie wprowadzono ustawową zasadę, że czynności prze-
wodniczącego rady wykonuje jego zastępca w przypadku nieobecności przewodniczącego. Funkcja
przewodniczącego rady nie wygasa całkowicie wraz z upływem kadencji, zwołuje on bowiem pierw-
szą sesję nowo wybranej rady.
Tryb pracy rady gminy. Rada to organ społeczny działający w systemie sesyjnym. Rada
gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej niż
raz na kwartał. Wyodrębnić można sesje zwyczajne, zwoływane nie rzadziej niż raz na kwartał, oraz
sesje nadzwyczajne, zwoływane przez przewodniczącego na wniosek zarządu lub radnych stanowią-
cych co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Sesja taka musi być zwołana przez przewodniczącego
w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku. Na odrębną uwagę zasługuje pierwsza sesja nowo wybranej
rady. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji
w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju lub w
przypadku wyborów przedterminowych  w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów do rady
gminy.
6
Właściwość rady gminy określona jest przez ustawę o samorządzie gminnym przy pomocy
generalnej klauzuli przekazującej do właściwości tej rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie
działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Pewien zakres spraw należy jednak do wyłącznej
właściwości rady gminy. Oznacza to, że rada gminy nie może ich przekazać zarządowi gminy lub
przewodniczącemu zarządu gminy. W świetle wspomnianej ustawy sprawy należące do wyłącznej
właściwości rady gminy obejmują:
sprawy personalne, do których należy zaliczyć wybór przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczą-
cych rady, wybór i odwołanie zarządu, powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekreta-
rza gminy  na wniosek przewodniczącego zarządu, podjęcie uchwały o przyjęciu rezygnacji i
zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu, ustalanie składu osobowego stałych i doraz
-
nych komisji, ustalanie składu osobowego komisji rewizyjnej;
stanowienie prawa miejscowego, w tym mieści się m.in. tworzenie jednostek pomocniczych,
uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalanie statutu gminy,
statutów jednostek pomocniczych;
ustalanie zakresu działania gminy i jej jednostek pomocniczych, co oznacza stanowienie o kierun-
kach działania zarządu, uchwalanie programów gospodarczych, uchwalanie budżetu gminy, usta-
lanie zakresu działania jednostek pomocniczych;
kontrolę nad działalnością zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych, do spraw tych nale-
ży m.in. przyjmowanie sprawozdań z działalności zarządu, rozpatrywanie sprawozdania z wyko-
nania budżetu oraz podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium za-
rządowi z tego tytułu;
sprawy majątkowe, do których należy m.in. ustalanie granic zwykłego zarządu, w ramach których
w sprawach majątkowych właściwy jest zarząd gminy, podejmowanie uchwał w sprawach mająt-
kowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu;
przyjęcie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej;
współdziałanie z innymi gminami i wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku;
sprawy herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników;
nadawanie honorowego obywatelstwa gminy.
Do wyłącznej właściwości rady gminy należeć też będą inne sprawy zastrzeżone ustawami do kom-
petencji tego organu.
Komisje rady gminy. Organizacja wewnętrzna rady gminy jest kształtowana w statucie
gminy. Ma ona swobodę powoływania komisji stałych i doraz
nych do określonych zadań. Swoboda ta
obejmuje również określenie przedmiotowego zakresu działania tych komisji. W skład komisji rady
gminy mogą wchodzić (oprócz radnych) również osoby spoza rady, jednak w liczbie nic przekracza-
jącej połowy składu komisji.
Oprócz komisji tworzonych w trybie fakultatywnym, na radach gmin ciąży prawny obo-
wiązek utworzenia komisji rewizyjnej. W jej skład wchodzić mogą tylko radni, w tym przedstawi-
ciele wszystkich klubów. Generalnie członkostwa w tej komisji nie można łączyć z takimi funkcjami,
jak przewodniczący i wiceprzewodniczący rady gminy, a ponadto z funkcją wójta, burmistrza, prezy-
denta miasta, starosty i marszałka województwa oraz z członkostwem w zarządzie starostwa i woje-
wództwa. Komisja ta jest powołana do sprawowania przez radę gminy funkcji kontrolnej wobec za-
rządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Jej specyfika wyraża się również w ustawowym (a
nie tylko statutowym  jak to ma miejsce w odniesieniu do wyżej wskazanych komisji) określeniu za-
dań, które polegają na opiniowaniu wykonania budżetu gminy i występowaniu z wnioskiem do rady
7
gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Ponadto ko-
misja rewizyjna może wykonywać inne zadania kontrolne zlecone przez organ stanowiący.
Komisje są organami wewnętrznymi rady gminy, podlegają jej, przedkładają jej plan pracy
oraz sprawozdania ze swej działalności.
Status prawny radnego. Radny jest członkiem organu stanowiąco-kontrolnego jednostek
samorządu terytorialnego; z tego tytułu przysługują mu określone prawa i spoczywają na nim okre-
ślone obowiązki. Jest zasadą, że wykonywanie mandatu przez radnego musi być poprzedzone złoże-
niem ślubowania. Tekst roty ślubowania zawarty jest w ustawach ustrojowych.
Pomimo pewnych różnic między mandatem radnego rady gminy, mandatem radnego rady
powiatu oraz mandatem radnego sejmiku województwa należy przyjąć, że mandat radnego co do za-
sady jest mandatem wolnym. We wszystkich trzech rotach ślubowania podkreślony jest obowiązek
radnego działania dla dobra i pomyślności wspólnoty samorządowej.
Ustawa gminna przewiduje obowiązek utrzymywania przez radnego stałej więzi z miesz-
kańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmowania zgłaszanych przez mieszkańców
gminy postulatów i przedstawiania ich organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany in-
strukcjami wyborców. Za formy prawne realizacji obowiązku przyjmowania postulatów mieszkań-
ców gminy i ich przedstawiania organom samorządu lokalnego do rozpatrzenia uznać należy skargi i
wnioski składane przez radnych. Zgodnie z art. 237 ż 2 KPA i 247 KPA radni, którzy przekazali skar-
gę lub wniosek innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie ich załatwienia, a gdy załatwienie
skargi lub wniosku wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień  także o stanie rozpatrze-
nia skargi lub wniosku, najpóz
niej w terminie czternastu dni od dnia ich wniesienia lub przekazania.
Na radnych spoczywa obowiązek uczestnictwa w pracach rady i jej organów oraz innych
instytucji samorządowych, do których zostali wybrani lub desygnowani.
Radnym przysługuje prawo zrzeszania się, mogą oni tworzyć kluby radnych działające na
zasadach określonych w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego. Prawo to ma swój wymiar
polityczny, szczególnie w dużych jednostkach samorządu terytorialnego.
W związku z wykonywaniem mandatu radny gminy korzysta z ochrony prawnej przewi-
dzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Radnemu przysługują też pewne uprawnienia ułatwiające
wykonywanie mandatu. Należy do nich prawo do uzyskiwania od pracodawcy zwolnienia od pracy
zawodowej w celu umożliwienia brania udziału w pracach organów gminy.
W tej grupie uprawnień radnych mieści się również ich prawo do zwrotu kosztów podróży
oraz do diet (prawo to przysługuje również członkom komisji spoza rady gminy). Diety stanowić mają
swoistą rekompensatę utraconego przez radnego wynagrodzenia za pracę czy innych dochodów, jakie
mógłby osiągnąć, gdyby nie praca w organach i jednostkach samorządowych. Z całą pewnością diety
nie stanowią jednak wynagrodzenia za udział radnych w pracach organów samorządu terytorialnego.
Zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży, są ustalane przez
organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże ich swoboda w zakresie ustalania
wysokości diet przysługujących radnemu jest ograniczona w ustawach ustrojowych. Zarówno w
ustawie gminnej, powiatowej, jak i wojewódzkiej przyjęto rozwiązanie, iż wysokość diet przysługują-
cych radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej okre-
ślonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie
przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie
niektórych ustaw5 z dnia 23 grudnia 1999 roku. Jest to jednocześnie maksymalna wysokość diet w
gminach o największej liczbie mieszkańców. W mniejszych gminach maksymalna wysokość diet
5
Dz. U. z 1999 r., nr 110, poz. 1255 oraz Dz. U. z 2000 r., nr 19, poz. 239.
8
przysługujących radnemu w ciągu miesiąca określona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów, z
uwzględnieniem liczby mieszkańców gminy.
Sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych
określa minister właściwy do spraw administracji publicznej, uwzględniając celowość rzeczywiście
poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem mandatu oraz ułatwienie dokonywania tych
rozliczeń.
Aby radni mogli wykonywać swoje mandaty w sposób niezależny, wolny od obaw o ewen-
tualne konsekwencje, m.in. ze strony niezadowolonego pracodawcy, stosunek pracy radnych został
poddany ochronie. Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy,
której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą
rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu.
Ograniczenia dotyczące radnych obejmują cały szereg różnych nakazów, zakazów i wyłą-
czeń, mających zagwarantować  przejrzystość ich działań, odsuwających od radnych podejrzenia o
stronniczość, o uzyskiwanie w związku z wykonywaniem mandatu bezprawnych korzyści.
Powszechny charakter ma zakaz łączenia funkcji radnego z zatrudnieniem w urzędzie
gminy, starostwie powiatowym oraz w urzędzie marszałkowskim. Radny rady gminy nie może więc
pozostawać w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał on mandat.
Radnych obowiązuje zakaz powoływania się na swój mandat w związku z podjętymi do-
datkowymi zajęciami bądz
działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z
innymi osobami.
Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa
handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczest-
niczą takie osoby. Udziały lub akcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego
przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich  nie uczestniczą one przez okres sprawo-
wania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień
(prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).
Radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących
podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie ze złożonym ślubowaniem.
Na radnych ciąży obowiązek złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, zawie-
rającego w szczególności informacje o zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach
w spółkach prawa handlowego oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej,
gminy lub związku międzygminnego, powiatu lub związku powiatów, województwa mienia, które
podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzaniu działalności gospodarczej oraz do-
tyczące zajmowania stanowisk w spółkach prawa handlowego. Oświadczenie powinno zawierać in-
formacje dotyczące majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. Oświadczenie to radny
składa przewodniczącemu rady gminy, zaś przewodniczący rady składa oświadczenie wójtowi (bur-
mistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 30 dni od dnia objęcia mandatu. Następne oświadczenia
radni składają co roku, do dnia 31 marca, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz
na dwa miesiące przed datą wyborów do rad gmin. Analizy zawartych w oświadczeniu danych doko-
nuje przewodniczący rady gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), gdy chodzi o oświadczenie
przewodniczącego rady gminy.
Radnych dotyczy też zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub
wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem odpowiednio mienia komunalnego, a także zarządza-
nia taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działal-
ności.
9
Radni nie mogą być również członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyj-
nych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem gminnych osób praw-
nych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby. Powyższy zakaz nie dotyczy
radnych, którzy zostali wyznaczeni do tych spółek jako reprezentanci mienia komunalnego, jednak i
w tym przypadku przewidziano ograniczenie, radni ci nie mogą być bowiem wyznaczeni do więcej
niż dwóch spółek.
Powszechny charakter ma również zakaz łączenia funkcji radnego z zajmowaniem stano-
wiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej.
Radnego gminy dotyczy też ograniczenie swobody zawierania umów z organem gminy.
Zgodnie z tym ograniczeniem organ gminy zamierzający powierzyć radnemu wykonywanie pracy na
podstawie umowy zlecenia lub umowy agencyjnej albo zamierzający udzielić zamówienia publiczne-
go w zakresie nie objętym przepisami o zamówieniach publicznych obowiązany jest zasięgnąć opinii
komisji rewizyjnej.
Radny gminy nie podlega wyłączeniu od udziału w głosowaniu w sprawach dotyczących
jego stosunków cywilno-prawnych oraz w sprawach majątkowych z gminą lub gminnymi samorzą-
dowymi jednostkami organizacyjnymi, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików woje-
wództw wygaśnięcie mandatu rudnego następuje wskutek:
odmowy złożenia ślubowania,
pisemnego zrzeczenia się mandatu,
utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów,
prawomocnego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,
śmierci.
Wygaśnięcie mandatu radnego w powyższych przypadkach stwierdza rada gminy w dro-
dze uchwały, najpóz
niej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Podkreślenia
wymaga, że radny nie może być pozbawiony mandatu przez wyborców, chyba że nastąpi to w rezul-
tacie referendum lokalnego w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji.
2. Organ wykonawczo-zarządczy
2. Organ wykonawczo-zarządczy
2. Organ wykonawczo-zarządczy
2. Organ wykonawczo-zarządczy
Organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego do 2002 roku były jednoli-
cie zarządy gmin, powiatów i województw. W skład zarządu wchodzili: przewodniczący (wójt, bur-
mistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa), jego zastępcy oraz członkowie, którzy
wybierani byli przez właściwe organy stanowiące w trybie określonym w poszczególnych ustawach
ustrojowych. Zarządy pełniły swoje obowiązki dłużej niż wynosiła kadencja organu stanowiącego 
działały do dnia wyboru nowego zarządu.
Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta6 z 20 czerwca 2002
roku zniosła instytucję zarządu gminy, zastępując ją jednoosobowym organem wykonawczym, wy-
bieranym w wyborach bezpośrednich. Oznacza to zasadniczą zmianę ogólnej konstrukcji organu wy-
konawczego podstawowego szczebla samorządu terytorialnego  przy pozostawieniu dotychczaso-
wych zasad w odniesieniu do obydwu pozostałych szczebli.
Od 2002 r. jednoosobowy organ wykonawczy gminy wybierany jest w wyborach po-
wszechnych, równych, większościowych, bezpośrednich i tajnych  w trybie określonym w ustawie
z 20 czerwca 2002 roku, a w sprawach w niej nieuregulowanych przy odpowiednim stosowaniu
przepisów samorządowej ordynacji wyborczej. Kandydować może obywatel polski, posiadający pra-
6
t. jedn.: Dz. U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984 z póz
n. zm.
10
wo wybieralności do rady gminy, który najpóz
niej w dniu głosowania kończy 25 lat. Kandydat nie
musi stale zamieszkiwać na terenie gminy, w której kandyduje  z tym jednak, że może kandydować
tylko w jednej gminie. Za wybranego uważa się kandydata, który otrzymał więcej niż połowę ważnie
oddanych głosów  w pierwszym głosowaniu albo w drugiej turze (ponownym głosowaniu), w której
biorą udział dwaj kandydaci, którzy otrzymali najwyższą liczbę ważnie oddanych głosów. Wybory
wójtów, burmistrzów i prezydentów zarządza się łącznie z wyborami do rad gmin. Kadencja rozpo-
czyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Po
upływie kadencji dotychczasowy wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcję do czasu objęcia
obowiązków przez nowo wybranego.
Bezpośredni wybór jednoosobowych organów gmin spowodował również zasadniczą
zmianę trybu odwołania tych organów. Odwołanie następuje zatem tylko w drodze referendum
gminnego  z inicjatywy rady gminy lub z woli mieszkańców, poza szczególnym przypadkiem od-
wołania przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody w razie powtarzającego się naruszania
przez wójta Konstytucji RP lub ustaw i niezastosowania się do wezwań wojewody o zaprzestanie tych
naruszeń (art. 96 ust. 2 ustawy gminnej).
Podjęcie inicjatywy przeprowadzenia referendum dotyczącego odwołania organu wyko-
nawczego z inicjatywy organu stanowiącego może nastąpić w następujących okolicznościach:
1) W drodze uchwały rady gminy o nieudzielenie absolutorium. Przed podjęciem tej uchwały  dla
której to uchwały wymaga się bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady  rada
obowiązana jest zapoznać się z wnioskiem komisji rewizyjnej i opinią regionalnej izby obrachun-
kowej. Uchwała o przeprowadzeniu w sprawie odwołania organu wykonawczego z powodu nie-
udzielenia absolutorium  podejmowana w głosowaniu imiennym, bezwzględną większością usta-
wowego składu rady  może być podjęta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od
dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Przed podjęciem tej uchwały rada
gminy musi zapoznać się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały o nieudzie-
leniu absolutorium oraz wysłuchać wyjaśnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
2) W drodze uchwały rady gminy o odwołanie organu wykonawczego z innej przyczyny niż nie-
udzielenie absolutorium. Może być ona podjęta jedynie na pisemny wniosek 1/4 ustawowego skła-
du rady gminy, zawierający uzasadnienie przyczyny odwołania. Wniosek ten powinien być zaopi-
niowany przez komisję rewizyjną i może być głosowany na sesji zwołanej nie wcześniej niż po
upływie 14 dni od jego złożenia. Uchwałę w tym przedmiocie rada gminy podejmuje w głosowaniu
imiennym, większością co najmniej 3/5 ustawowego składu. Jeżeli wniosek nie uzyskał wymaganej
większości głosów, kolejny wniosek może być złożony w tym trybie nie wcześniej niż po upływie
12 miesięcy od poprzedniego głosowania. Gdy w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmi-
strza, prezydenta miasta) przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nie-
udzielenie absolutorium, organ ten (wójt, burmistrz, prezydent miasta) nie zostanie odwołany, to
rada gminy kończy swoją działalność a mandaty radnych wygasają
Z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu
terytorialnego dotyczącego odwołania organu wykonawczego wystąpić może:
grupa co najmniej 5 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego
gminy,
statutowa struktura terenowa partii politycznej działająca w gminie,
organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest ob-
szar gminy.
Wynik referendum jest ważny, gdy wzięło w nim udział nie mniej niż 3/5 liczby osób bio-
rących udział w głosowaniu. Wynik ma charakter rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w
11
sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż 50% ważnych głosów. Skutkiem prawnym jest
zakończenie działalności organu wykonawczego, jakim jest wójt, burmistrz bądz
prezydent miasta i
wygaśnięcie jego mandatu. Wygaśnięcie mandatu organu wykonawczego w drodze referendum (a
także w trybie art. 96 ust. 2 ustawy gminnej) jest również przyczyną:
odmowy złożenia ślubowania,
pisemnego zrzeczenie się mandatu,
braku lub utraty prawa wybieralności,
naruszenia ustawowych nakazów łączenia funkcji organu wykonawczego z wykonywaniem okre-
ślonych funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej,
prawomocnego skazania wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne,
orzeczenia trwałej niezdolności do pracy,
stwierdzenia zgonu.
Wygaśnięcie mandatu w wyżej enumeratywnie wskazanych okolicznościach jest stwierdzane przez
radę gminy. Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem
jego zastępcy lub zastępców. Przeprowadza się wtedy wybory przedterminowe chyba, że ich data
miałaby przypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Ustawą z 27 stycznia 2006 ro-
ku7 dodano przepis, zgodnie z którym wyborów przedterminowych nie przeprowadza się także wte-
dy, jeżeli data wyborów miałaby przypaść w okresie dłuższym niż 6 miesięcy a krótszym niż 12 mie-
sięcy przed zakończeniem kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a rada gminy w terminie
30 dni od dnia podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu podejmie decyzję o nie-
przeprowadzaniu wyborów. Do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) jego funkcje pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów (art. 28f tej
ustawy).
W ustawodawstwie samorządowym przewidziano szereg rozwiązań mających zagwaran-
tować bezstronność organów wykonawczych, chronić ich przed podejrzeniami o stronniczość. Dlate-
go sprawowanie funkcji  gospodarza gminy nie można łączyć z funkcją wójta lub zastępcy wójta w
innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego (w tym członkostwem
rady danej gminy), zatrudnieniem w administracji rządowej oraz mandatem parlamentarnym. Przez
 zatrudnienie w administracji rządowej należy rozumieć nie tylko każdy stosunek pracy, bez wzglę-
du na formę jego nawiązania, ale także stosunek o charakterze administracyjno-prawnym wynikający
z mianowania8.
Organami wykonawczymi w zależności od typu gminy są:
wójt  w gminie wiejskiej należącej do powiatu ziemskiego;
burmistrz  w gminie miejsko-wiejskiej (miejscowości posiadającej prawa miejskie) również nale-
żącej do powiatu ziemskiego;
prezydent miasta  w gminie miejskiej, czyli takiej, w której siedziba władz znajduje się w mieście
położonym na terytorium tej gminy (miasta powyżej 100 tyś. mieszkańców oraz miasta, które prze-
stały być siedzibą wojewody z dniem 31 grudnia 1998 r.), tzw. powiat grodzki.
Wójt i burmistrz, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub za-
stępców a prezydent miasta, również w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje wiceprezyden-
tów, i określa ich liczbę. Liczba zastępców wójta i burmistrza oraz wiceprezydentów nie może być
większa niż:
jeden w gminach do 20.000 mieszkańców,
dwóch w gminach do 100.000 mieszkańców,
7
poprawka do ustawy o bezpośrednim wyborze jednoosobowych organów wykonawczych (Dz. U. nr 17, poz.128).
8
wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r., II SA/Wr 2764/01,  Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2002, poz. 47.
12
 trzech w gminach do 200.000 mieszkańców,
czterech w gminach powyżej 200.000 mieszkańców.
Przepisy przyznają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), kompetencje do wyko-
nywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Do zadań wójta należy w
szczególności:
przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
określanie sposobu wykonywania uchwał,
gospodarowanie mieniem komunalnym,
wykonywanie budżetu,
zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.
Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta):
kieruje bieżącymi sprawami gminy,
reprezentuje gminę na zewnątrz,
jest zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu gminy oraz kierowników samorządowych
jednostek organizacyjnych,
z mocy prawa jest kierownikiem urzędu stanu cywilnego (rada gminy może jednak powołać innego
kierownika urzędu stanu cywilnego jak i jego zastępcę bądz
zastępców),
wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji należących do gminy,
opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią,
ogłasza i odwołuje pogotowie i alarm przeciwpowodziowy,
może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych, jeżeli w inny sposób nie można
usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia.
Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wydawać decyzje osobiście lub też upoważnić in-
ne osoby do ich wydawania w jego imieniu. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może upoważnić
do wydawania wspomnianych decyzji administracyjnych w jego imieniu swoich zastępców lub in-
nych pracowników urzędu gminy czy miasta.
Liczni przedstawiciele nauki prawa administracyjnego (B. Dolnicki, Z. Leoński, Z. Niewia-
domski i inni) wskazują, że prawo do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu ad-
ministracji publicznej, stanowiące odrębną kategorię kompetencji własnych wójta, burmistrza, pre-
zydenta miasta, pozwala uznać ich za organy samorządu terytorialnego.
3. Instytucja sekretarza i skarbnika
3. Instytucja sekretarza i skarbnika
3. Instytucja sekretarza i skarbnika
3. Instytucja sekretarza i skarbnika
Są to etatowi pracownicy powoływani przez radę. Nie są oni członkami zarządu, choć
uczestniczą w pracach i obradach zarządu bez prawa głosowania, jedynie z głosem doradczym. Statut
gminy może przewidywać obowiązek ich uczestnictwa w pracach rady gminy.
Zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy gminnej w zakresie ustalonym przez zarząd wójt lub bur-
mistrz może powierzyć prowadzenie spraw gminy w swoim imieniu sekretarzowi gminy. Na tej pod-
stawie upowszechniła się praktyka powierzania sekretarzowi funkcji kierownika urzędu gminy.
Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy o pracownikach samorządowych9 z dnia 22
marca 1990 roku nie zawierają zakazu łączenia stanowiska zastępcy burmistrza ze stanowiskiem se-
kretarza urzędu gminy. Brak wyraz
nego przepisu nie sprzeciwiałby się uznaniu, że powyższe stano-
wiska nie mogą być łączone, gdyby wynikało to z istoty obu funkcji. Przepisy określające zakres dzia-
łania zastępcy burmistrza i sekretarza nie pozwalają na uznanie, że interesy osób wykonujących obie
9
t. jedn.: Dz. U. z 1990 r., Nr 21, poz. 124 z póz
n. zm.
13
funkcje są ze sobą sprzeczne. Nie wynika to w szczególności z art. 34 ustawy gminnej. Wprawdzie se-
kretarz uczestniczy w pracach zarządu bez prawa głosu, nie sprzeciwia się to jednak wzięciu udziału
w głosowaniu przez niego jako zastępcę burmistrza, oczywiście z prawem do jednego tylko głosu. Z
powyższego wynika, że jeżeli rozmiary zadań wykonywanych na obu stanowiskach na to pozwalają,
nie ma przeszkód prawnych do łączenia ich w jednej osobie.
Skarbnik jest głównym księgowym budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego. We
wszystkich jednostkach samorządu terytorialnego do skuteczności czynności prawnej, która może
spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, potrzebna jest kontrasygnata skarbnika. Gdy
skarbnik odmówił kontrasygnaty, na pisemne polecenie zwierzchnika (wójta, burmistrza, prezydenta
miasta) jest jednak zobowiązany do jej dokonania, powiadamia jednocześnie o tym radę oraz regio-
nalną izbę obrachunkową.
MIESZKAC
CY GMINY
WÓJT lub BURMISTRZ PREZYDENT MIASTA JEDNOSTKI POMOCNICZE
I ICH ZAST
PCY I WICE PREZYDENCI SOA
ECTWA, DZIELNICE, OSIEDLA
RADA GMINY/MIASTA
KLUBY, KOMISJE PROBLEMOWE
URZ
D GMINY/MIASTA
JEDNOSTKI ORGANIZACYJNE
KIEROWNIK, SEKRETARZ, SKARBNIK
WYDZIAA
Y, ODDZIAA
Y, REFERATY
Rozdział V
Rozdział V
Rozdział V
Rozdział V
Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych
Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych
Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych
Struktura organizacyjna jednostek pomocniczych
Sołectwo, dzielnica (osiedle) to jednostki pomocnicze, które mogą być tworzone w gminie.
Sołectwa i dzielnice (osiedla) nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są zgodnie z art.
5 ust. 1 ustawy  tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych
statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. Sołectwo i dzielnica (osiedle) jako
jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy
ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego rady gminy nie mogą
występować w stosunkach cywilno-prawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny, a ich organy
nie są umocowane i nie mogą być również upoważnione w statucie sołectwa czy statucie dzielnicy
(osiedla) do zawierania w imieniu tych jednostek umów i zaciągania zobowiązań.
Decyzja w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych należy do rady gminy. Określa
ona odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, korzystając w tym za-
kresie ze swobody, której granice wyznaczają przepisy ustawy gminnej (art. 36 i 37). Zakres swobody
14
rady gminy przy ustalaniu statutu jednostek pomocniczych odnosi się wyłącznie do kwestii nie
unormowanych ustawowo.
W jednostkach pomocniczych władza sprawowana jest poprzez organy uchwałodawcze i
wykonawcze, w formach demokracji bezpośredniej oraz pośredniej.
Specyfika sołectwa uzasadnia przyjęcie dla tego rodzaju jednostki pomocniczej odrębnych
rozwiązań ustrojowych. W świetle postanowień ustawy gminnej organem uchwałodawczym w so-
łectwie jest zebranie wiejskie. Przy ustalaniu najważniejszych z punktu widzenia interesów zbioro-
wych sołectwa spraw z mocy ustawy odwołuje się ono do instytucji demokracji bezpośredniej, jaką
jest zebranie wiejskie. Ustawa gminna nie precyzuje jednak kręgu podmiotów uprawnionych do
udziału w zebraniu wiejskim, ani też nie określa zasad uczestnictwa w nim. Kwestie te powinny być
określone w statucie sołectwa.
Specyfika sołectwa wśród innych jednostek pomocniczych wyraża się również w przyjęciu
odmiennego, nie przewidzianego dla dzielnicy czy osiedla jednoosobowego modelu organu wyko-
nawczego, którym jest sołtys. Zakres zadań i kompetencji sołtysa jest określony zarówno w statucie
sołectwa, jak i w ustawach regulujących różnorodne sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Ak-
tualnie sołtys działa w podwójnym charakterze, jako organ wykonawczy uchwał zebrania wiejskiego
oraz jako samodzielny organ wykonawczy w zakresie przewidzianym w odrębnych ustawach. Sołty-
sowi przysługują również uprawnienia do reprezentowania sołectwa na zewnątrz.
Szczególną pozycję wśród organów sołectwa ma rada sołecka  wspomaga ona działalność
sołtysa. Można przyjąć, że jest to niesamodzielny, nie posiadający własnych stanowiących kompeten-
cji organ. Jest to przede wszystkim organ o charakterze opiniodawczo-doradczym. Zakres kompeten-
cji rady sołeckiej powinien być szczegółowo określony w statucie sołectwa. Tam też powinna być
określona jej wielkość (skład liczbowy).
W dzielnicy (osiedlu) organem uchwałodawczym jest rada, której liczebność ustalana jest
według reguł przyjętych w ustawie gminnej dla rady gminy, zaś organem wykonawczym  zarząd. Na
czele zarządu stoi przewodniczący. On i sołtys mogą uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach
określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Korzystają oni z ochrony prawnej
przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich człon-
kom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej
oraz przewodniczącemu tego organu (również sołtysowi) przysługiwać będzie dieta oraz zwrot kosz-
tów podroży służbowej.
Należy również wspomnieć, że ustawa gminna dopuszcza istnienie dwuszczeblowej struk-
tury jednostek pomocniczych. Statut jednostki pomocniczej może przewidywać powołanie jednostki
niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
Rozdział VI
Rozdział VI
Rozdział VI
Rozdział VI
Zadania gminy
Zadania gminy
Zadania gminy
Zadania gminy
Ustawa o samorządzie gminnym formułuje domniemanie właściwości gminy w sprawach
publicznych o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z art. 6 do zakresu działania gminy należą wszystkie
sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone w trybie ustawowym na rzecz innych pod-
miotów. Domniemanie to stanowi podstawową regułę, na której opiera się podział zadań w sprawach
publicznych o znaczeniu lokalnym, ma ono również stanowić dyrektywę interpretacyjną w przypad-
ku sporów kompetencyjnych w tym przedmiocie.
15
Kategoria zadań własnych i zleconych samorządu terytorialnego ma konstytucyjne pod-
stawy. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP  Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb
wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania
własne . Zaś ust. 2 tego przepisu wskazuje, że  Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa,
ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych.
Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.
Kategorią zadań własnych i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z mocy
ustawy lub na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej posługuje się również
ustawa gminna, jako jedyna spośród wszystkich ustaw samorządowych. Określeń tych nie stosują
uchwalone w 1998 r. ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa. Zadania wła-
sne to te, mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania zlecone natomiast  są
to zadania z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i prze-
prowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Zarówno zadania własne gminy jak i zadania
zlecone mogą mieć charakter obowiązkowy, jeżeli ustawy obligują gminę do ich wykonania, oraz do-
browolny.
Zadania z zakresu administracji rządowej o charakterze dobrowolnym gmina może wyko-
nywać na podstawie porozumień z organami tej administracji. Podobnie też gmina może wykonywać
zadania z zakresu właściwości innych jednostek samorządu terytorialnego tj. powiatu i samorządu
województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami. Zadania te również mają cha-
rakter zadań zleconych.
1. Zadania własne
1. Zadania własne
1. Zadania własne
1. Zadania własne
Zadania własne gminy określa art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należą do nich
w szczególności sprawy:
ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodar-
ki wodnej;
gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;
wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,
utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;
lokalnego transportu zbiorowego;
ochrony zdrowia;
pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;
gminnego budownictwa mieszkaniowego;
edukacji publicznej;
kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad
zabytkami;
kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;
targowisk i hal targowych;
zieleni gminnej i zadrzewień;
cmentarzy gminnych;
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowo-
dziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;
utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyj-
nych;
16
 polityki pro rodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i praw-
nej;
wspierania i upowszechniania idei samorządowej;
promocji gminy;
współpracy z organizacjami pozarządowymi;
współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Powyższy katalog zadań nie ma charakteru katalogu zamkniętego, co wynika z literalnej
konstrukcji przepisu  ustawodawca wymienia bowiem sprawy  w szczególności należące do zadań
własnych gminy. O tym, że jest to katalog otwarty przesądza również brzmienie art. 6 ustawy, zgod-
nie z którym do zakresu działania gminy nalezą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,
jeżeli nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Dodatkowo katalog zadań własnych gminy określa również ustawa o podziale zadań i
kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji
rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 17 maja 1990 roku.
2. Zadania zlecone
2. Zadania zlecone
2. Zadania zlecone
2. Zadania zlecone
Zadania zlecone to zadania, które państwo powierza samorządowi, ze względów pragma-
tycznych  generalnie w drodze normy ustawowej lub w drodze indywidualnych porozumień  i da-
lej traktuje je jako zadania państwowe z określonymi tego konsekwencjami (finansowanie wykona-
nia, ściślejszy nadzór). Do zadań zleconych gminie w drodze normy ustawowej należą:
nadzór i wydawanie zezwoleń na uprawę maku i konopi włóknistych na obszarze gminy,
pomoc kombatantom i innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudnych warunkach ma-
terialnych,
wybór ławników do sądów okręgowych oraz sądów rejonowych obejmujących swoją właściwością
obszar gminy,
wykonywanie zadań określonych w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych10 z dnia
10 kwietnia 1974 roku,
prowadzenie Ewidencji działalności gospodarczej według właściwości miejsca zamieszkania przed-
siębiorcy,
wykonywanie zadań określonych w art. 11 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r.,
świadczenie usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi,
prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących zgromadzeń,
zadania na podstawie ustawy o zadaniach zleconych gminie z dnia 11 maja 1994 roku, związanych
z organizacją i prowadzeniem spisów rolnych,
zadania określone w art. 3, 4 i 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w usta-
wach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie nie-
których ustaw z dnia 17 maja 1990 roku,
sporządzanie i aktualizacja spisu wyborców (osób uprawnionych do głosowania), obsługa admini-
stracyjna i wykonywanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzaniem wyborów na obsza-
rze gminy, w związku z wyborami: do Sejmu i Senatu RP, Prezydenta RP, wyborami do rad gmin,
rad powiatów i sejmików województw, oraz w trakcie referendum ogólnokrajowego.
Zadania z zakresu administracji rządowej o charakterze dobrowolnym gmina może wyko-
nywać na podstawie porozumień z organami tej administracji. Podobnie też gmina może wykonywać
10
t. jedn.: Dz. U. z 1974 r., Nr 14, poz. 85, z póz
n. zm.
17
zadania z zakresu właściwości innych jednostek samorządu terytorialnego tj. powiatu i samorządu
województwa na podstawie porozumień zawartych z tymi jednostkami.
O zasadniczej różnicy pomiędzy rodzajami zadań wykonywanych przez gminę stanowi za-
tem ich delegacja  zadania własne gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowie-
dzialność, podlegając w tym zakresie wyłącznie kontroli legalności, gospodarności i rzetelności swo-
ich działań, zadania zlecone gmina wykonuje na podstawie delegacji wynikającej z ustawy bądz
poro-
zumienia, państwo zaś dalej traktuje je jako zadania państwowe z określonymi tego konsekwencjami
(finansowanie wykonania, ściślejszy nadzór i kontrola).
Z powyższego wynika również fakt, że wykonywanie zadań własnych gmina może powie-
rzać osobom fizycznym bądz
prawnym, na zasadach dowolności, ograniczonej obowiązującymi prze-
pisami prawa powszechnego, powierzanie zaś zadań zleconych innym podmiotom wymaga dodatko-
wo każdorazowej zgody  zleceniodawcy czyli organu administracji rządowej.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji władzy publicznej jak najwięcej spraw
związanych z lokalną wspólnota samorządową powinno znalez
ć się w kompetencji jednostki samo-
rządu terytorialnego właściwej dla tej wspólnoty. Nie należy jednak zapominać o konieczności za-
pewnienia gminie środków finansowych na realizację nowych zadań, bądz
poprzez zwiększenie do-
chodów własnych gminy, lub też poprzez subwencję. Również w przypadku powierzania gminie no-
wych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie powinny mieć miejsca sytuacje, w któ-
rych gminy muszą występować na drogę sądową przeciwko Skarbowi Państwa w celu uzyskania
środków finansowych niezbędnych do zrealizowania powierzonych im zadań zleconych.
Rozdział VII
Rozdział VII
Rozdział VII
Rozdział VII
Formy demokracji w gminie
Formy demokracji w gminie
Formy demokracji w gminie
Formy demokracji w gminie
U podstaw samorządności leży uznanie podmiotowości obywateli, ich zdolności do podej-
mowania decyzji dotyczących życia społecznego, bycia odpowiedzialnym za siebie, własną rodzinę i
społeczność, w której żyją. Gmina jest samorządną jednostką samorządu terytorialnego. Jej członko-
wie sami, niezależnie od innych gmin czy państwa, stwarzają sobie warunki życia w swoim miejscu
zamieszkania. Czynią to na własną odpowiedzialność; jeśli będą mądrzy, zaradni i pracowici, będzie
się im żyło lepiej, jeżeli nie, skutki także spadną na nich. Jeśli samemu chce się o sobie decydować, to
trzeba tez godzić się na to, że rzeczywiście ma się w swoich rękach swój los.
1. Demokracja bezpośrednia
1. Demokracja bezpośrednia
1. Demokracja bezpośrednia
1. Demokracja bezpośrednia
Wyrazem upodmiotowienia społeczności lokalnych jest ich udział w formach demokracji
bezpośredniej. Formy te obejmują: wybory do władz samorządowych (które reprezentują jednostkę
pośrednio), referendum lokalne, zebranie wiejskie w sołectwie, ogólne zebranie mieszkańców w osie-
dlu, konsultacje społeczne. Uprawnienia stanowiące ma referendum lokalne i zebranie wiejskie (ze-
branie mieszkańców).
Referendum lokalne  instytucja ta stanowi sposób rozstrzygania w drodze głosowania
powszechnego o istotnych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. W literaturze wskazuje
się na istotne cechy referendum uznając za nie: bezpośredni udział obywateli w wypowiadaniu się,
posiadanie tylko jednego głosu i uznawanie woli większości wszystkich równouprawnionych oby-
18
wateli za decydującą w rozstrzyganiu spraw. Podkreślenia wymaga wskazanie, że referendum ma
charakter rozstrzygający, nie zaś opiniodawczy.
Art. 170 Konstytucji RP formułuje generalne prawo członków wspólnoty samorządowej do
decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu po-
chodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.
Prawo członków wspólnot samorządowych do decydowania o istotnych sprawach doty-
czących wspólnoty znajduje bliższe rozwinięcie w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego.
Wszystkie te ustawy przewidują referendum obligatoryjne i fakultatywne.
Z referendum obligatoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy ustawy ustrojowe rezer-
wują dla rozstrzygania w określonych sprawach wyłącznie drogę referendum lokalnego, zaś z refe-
rendum fakultatywnym  gdy w określonej sprawie, ze względu na jej szczególne znaczenie, zamiast
organu stanowiącego rozstrzygają członkowie wspólnoty samorządowej.
Referendum obligatoryjne przeprowadza się w dwóch rodzajach spraw: w sprawach samo-
opodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz w sprawach odwołania rady gminy, rady po-
wiatu i sejmiku województwa przed upływem kadencji.
Samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne oznacza ustanowienie wobec wszyst-
kich mieszkańców gminy (niezależnie od tego, czy i jak głosowali) dodatkowych, nie przewidzianych
w ustawach obowiązków podatkowych z jednoczesnym określeniem zasad samoopodatkowania, w
szczególności celu opodatkowania, podmiotów obowiązku podatkowego, wysokości podatku.
Ustawowe postanowienia dotyczące referendum11 w sprawie odwołania rady gminy przed
upływem kadencji przewidują pewne ograniczenia terminowe w tym zakresie, wskazując, że referen-
dum w tej sprawie może być przeprowadzone nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia wy-
borów lub od dnia ostatniego referendum w sprawie odwołania rady gminy i nie póz
niej niż 6 mie-
sięcy przed upływem kadencji. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że referendum w sprawie odwołania
rady gminy przed upływem kadencji nie może być łączone z referendum w innej sprawie ważnej dla
gminy. Warte jest również podkreślenia, że w drodze referendum można odwołać radę wyłącznie in
pleno. Nie można natomiast odwoływać w tym trybie poszczególnych radnych. Pamiętać też trzeba,
że odwołanie rady przed upływem kadencji w drodze referendum powoduje skutek w postaci rozwią-
zania zarządu.
Przedmiot referendum fakultatywnego w gminie może być przeprowadzone w każdej in-
nej (niż wymagająca referendum obligatoryjnego) sprawie ważnej dla gminy.
Wskazując na tryb przeprowadzania referendum lokalnego i warunki ważności głosowa-
nia, podkreślić trzeba, że tylko referendum gminne posiada szczegółową regulacje zawartą w odręb-
nej ustawie o referendum gminnym. Brak natomiast odrębnej ustawy zawierającej szczegółowe
unormowania w odniesieniu do referendum powiatowego i wojewódzkiego.
Uruchomienie procedury prowadzącej do przeprowadzenia referendum wymaga inicjaty-
wy rady gminy lub wniosku co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania (a więc sta-
le zamieszkujących na obszarze danej jednostki i posiadających czynne prawo wyborcze do rad), przy
czym referendum gminne w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji przeprowadza
się wyłącznie na wniosek mieszkańców. Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co naj-
mniej 30% uprawnionych do głosowania. W świetle ustawy o referendum gminnym wynik tego refe-
rendum jest rozstrzygający, gdy za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej referendum oddano wię-
cej niż połowę ważnych głosów, gdy zaś chodzi o referendum w sprawie samoopodatkowania wynik
jest rozstrzygający, gdy za samoopodatkowaniem oddano co najmniej 2/3 ważnych głosów.
11
Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 985 z póz
n. zm.)
19
Zebranie wiejskie w sołectwie (ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu)  jest to forma
demokracji bezpośredniej, występująca w małych jednostkach pomocniczych gminy: w sołectwie  z
mocy ustawy, natomiast w osiedlu  jeśli tak stanowi statut osiedla. Uwzględniając rolę jednostek
pomocniczych w polskim systemie demokracji lokalnej, w tym możliwość dekoncentracji zadań i
kompetencji gmin na rzecz tych jednostek, zastosowana tam demokracja bezpośrednia ma istotne
znaczenie w skali całej demokracji bezpośredniej  poważnie wzmacnia podstawową instytucję de-
mokracji bezpośredniej  referendum. Wespół z nim tworzy rozbudowany system lokalnej demokra-
cji bezpośredniej o uprawnieniach stanowiących.
Konsultacje społeczne  są instytucją demokracji bezpośredniej występującą w gminie. Po-
przez konsultacje społeczne mieszkańcy zajmują stanowisko w określonych sprawach, formułują opi-
nie. Istnieją dwa rodzaje konsultacji z mieszkańcami gminy, konsultacje obligatoryjne i fakultatywne.
Obligatoryjny charakter mają konsultacje z mieszkańcami przeprowadzane w sprawach
ustawowo wskazanych, np. w sprawie zmiany granic miasta na prawach powiatu, utworzenia jedno-
stek pomocniczych gminy (miasta), ustalania nazw gmin oraz siedzib ich władz.
Również kwestie tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, a co za tym idzie zmiany
ich granic, są przedmiotem obligatoryjnych konsultacji społecznych. Zmiana granic gminy, która na-
ruszałaby granice powiatu wymaga konsultacji z mieszkańcami tego powiatu. Dotyczy to również
zmiany granic gminy, która naruszałaby granice województwa  w tym wypadku należy przeprowa-
dzić konsultacje również z mieszkańcami tych województw. Niedopełnienie tego obowiązku przesą-
dza o wadliwości procesu decyzyjnego.
Fakultatywne konsultacje mogą być przeprowadzane w gminie w innych sprawach waż-
nych dla gminy, w których organy gminy są właściwe. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z
mieszkańcami gminy są określane w uchwale rady gminy.
2. Demokracja pośrednia
2. Demokracja pośrednia
2. Demokracja pośrednia
2. Demokracja pośrednia
W prawdzie, jak wyżej wskazano, członkowie wspólnot samorządowych mogą decydować
o sprawach dotyczących tych wspólnot w formach demokracji bezpośredniej, to jednak współcześnie
nic są to podstawowe formy podejmowania rozstrzygnięć w systemie samorządu terytorialnego.
Obecnie regułą jest wykonywanie władzy w systemie demokracji pośredniej. Art. 169 ust. 1 Konsty-
tucji RP przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednic-
twem organów stanowiących i wykonawczych, o których mowa w niniejszej pracy w rozdziale IV.
Rozdział VIII
Rozdział VIII
Rozdział VIII
Rozdział VIII
Akty prawa miejscowego
Akty prawa miejscowego
Akty prawa miejscowego
Akty prawa miejscowego
Cechą charakterystyczną z
ródeł prawa administracyjnego jest prawna dopuszczalność
zróżnicowanego regulowania rodzajowo tych samych kwestii na różnych obszarach. Wynika to
przede wszystkim z założenia, że unormowania prawne powinny uwzględniać specyficzne często
uwarunkowania lokalne. Przyznanie uprawnień prawotwórczych organom lokalnym pozwala na
przybliżenie prawodawcy do regulowanych prawem sytuacji, stanowi gwarancję ich lepszej znajo-
mości. Możliwość różnorodnej regulacji tych samych rodzajowo kwestii na różnych obszarach do-
puszczalna jest w aktach prawa miejscowego.
20
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są z
ródłami powszechnie
obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Oznacza to, że mogą one regulować zachowanie się wszystkich kategorii adresatów, np. wszystkich
obywateli, wszelkich organizacji (publicznych i prywatnych).
Akty prawa miejscowego mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania. Obowią-
zują one bowiem nie na całości, ale na części terytorium RP, na obszarze terytorialnej właściwości or-
ganów je stanowiących. W świetle art. 94 Konstytucji RP organami upoważnionymi do stanowienia
aktów prawa miejscowego są m.in. organy samorządu terytorialnego.
Podstawy prawne terenowych z
ródeł prawa są zawarte przede wszystkim w Konstytucji
RP. Jak już wyżej wskazano, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do z
ródeł
prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z
art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej
 na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie  ustanawiają akty prawa miejsco-
wego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne podstawy dla uprawnień
prawotwórczych samorządu terytorialnego są zawarte również w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, wska-
zującym, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu
w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowie-
dzialność. Ponadto w myśl art. 168 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają prawo
ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
W zależności od przyjętego kryterium można dokonywać różnorodnych klasyfikacji aktów
prawa miejscowego. Moja uwaga skupiać się będzie oczywiście na kryterium podmiotów o uprawnie-
niach do stanowienia aktów prawa miejscowego, a w szczególności stanowionych przez organy samo-
rządu gminnego. W tym kryterium pozwolę sobie na wyróżnienie aktów prawa miejscowego ze
względu na podstawę prawną:
akty zawierające statuty,
akty zawierające przepisy wykonawcze,
akty zawierające przepisy porządkowe.
Statuty są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia organów samorządu teryto-
rialnego do samodzielnego uregulowania stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia. W dro-
dze statutu regulowany jest wewnętrzny ustrój gminy (statut gminy) oraz jednostek pomocniczych
(statuty sołectw, osiedli, dzielnic), organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady gminy i jej organów,
organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Rada gminy dysponuje samodzielnością w zakresie stanowienia statutu gminy, statutów
jednostek pomocniczych. Jedynie w przypadku statutu gminy liczącej powyżej 300 tyś. mieszkańców
projekt podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji.
Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje uprawnienie dla organów samorządu do sta-
nowienia aktów prawa miejscowego, zawierających przepisy wykonawcze pod warunkiem istnienia
upoważnienia ustawowego do wydania przez określony organ (wójta, burmistrza lub prezydenta mia-
sta) w określonym przedmiotowo zakresie aktu prawa miejscowego o takim charakterze.
Do wydawania aktów prawa miejscowego zawierających przepisy porządkowe uprawnio-
ne są organy samorządu gminnego tylko wówczas, gdy dana kwestia nie jest uregulowana w ustawach
lub w innych przepisach powszechnie obowiązujących, stanowionych zarówno przez organy central-
ne, jak i lokalne, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia oraz dla zapewnienia porządku,
21
spokoju i bezpieczeństwa publicznego, gdy skala zjawiska uzasadniającego ten typ regulacji nie prze-
kracza obszaru gminy.
Art. 40 ust. 2 ustawy gminnej precyzuje zakres wydawanych przepisów:
wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych,
organizacja urzędów i instytucji gminnych,
zasady zarządu mieniem gminy,
zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Regułą jest, że do stanowienia aktów prawa miejscowego upoważnione są organy stano-
wiące jednostek samorządu lokalnego, a więc rada gminy. Rada gminy wydaje gminne przepisy po-
rządkowe w formie uchwały. Jednak w przypadku nie cierpiącym zwłoki gminne przepisy porząd-
kowe może wydać zarząd gminy w formie zarządzenia.
Ze względu na relatywnie nieduże terytorium gmin i związaną z tym łatwość rozprze-
strzeniania się wszelkich wiadomości, w tym również treści przepisów gminnych, ustawodawca
wprowadził wobec przepisów gminnych najbardziej uproszczoną, w porównaniu do innych aktów
prawa miejscowego, formę ich ogłaszania, przyjmując, że ogłasza się je poprzez rozplakatowanie ob-
wieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie
w lokalnej prasie chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej.
Rozdział IX
Rozdział IX
Rozdział IX
Rozdział IX
Gminna gospodarka finansowa
Gminna gospodarka finansowa
Gminna gospodarka finansowa
Gminna gospodarka finansowa
Jednym z licznych organów prowadzących procedurę tworzenia budżetu jest Gmina.
Gmina realizuje zadania publiczne (o znaczeniu lokalnym), a więc do zakresu działania gminy należą
sprawy związane z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Zaspokojenie tych po-
trzeb przestaje być domeną państwa. Gmina wykonuje te zadania w imieniu własnym, a nie w imie-
niu państwa, czyni to na własną odpowiedzialność, co z kolei oznacza, że staje się ona samodzielnym
podmiotem, a państwo (rząd)  poza przypadkami określonymi w przepisach  nie może wkraczać w
sferę jej działalności. mina uzyskuje osobowość prawną, co w konsekwencji oznacza, że staje się ona
uczestnikiem obrotu gospodarczego. Może posiadać własny majątek samodzielnie nim zarządzać, za-
ciągać zobowiązania.
Gmina ma prawo do podejmowania każdej sprawy o charakterze publicznym i znaczeniu
lokalnym. Oprócz zadań własnych, gmina realizuje także zadania zlecone, na których realizację uzy-
skuje środki od państwa. Gminy mogą prowadzić działalność gospodarczą, przy czym działalność ta
powinna być ukierunkowana przede wszystkim na zadania o charakterze użyteczności publicznej,
czyli na zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności. Jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne, gmina
może prowadzić także działalność nastawianą na zysk w celu pozyskania dodatkowych dochodów.
1. Budżet gminy
1. Budżet gminy
1. Budżet gminy
1. Budżet gminy
Gmina prowadzi swoją gospodarkę finansową samodzielnie. Samodzielność w tym zakresie
powinna oznaczać, że gmina związana jest tylko i wyłącznie przepisami prawa. Plan dochodów i wy-
datków gminy uchwalony jest z mocy prawa na okres jednego roku kalendarzowego. Projekt budżetu
opracowuje zarząd gminy z wójtem na czele na podstawie prawa budżetowego oraz wskazówek rady
gminy. Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powo-
22
dujących zwiększenie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwięk-
szenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia z
ródeł tych dochodów. Projekt bu-
dżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami wójt przedkłada radzie gminy i
przesyła projekt regionalnej izbie obrachunkowej, celem zaopiniowania. Projekt budżetu powinien
być przedłożony radzie15 listopada, natomiast uchwalony przez radę do końca roku poprzedzającego
rok budżetowy, tzn. do 31 grudnia. Ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość nie-
uchwalenia budżetu w wymienionym wyżej terminie i wówczas podstawą gospodarki budżetowej
jest projekt budżetu. Sytuacja taka trwać może jednak nie dłużej niż do 31 marca roku budżetowego.
W przypadku nie uchwalenia budżetu w terminie do 31 marca, regionalna izba obrachunkowa ustala
budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych w terminie do końca
kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podsta-
wą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu.
Aktem prawnym regulującym zasady gospodarki finansowej jest ustawa Prawo budżetowe
z dnia 5 stycznia 1991 r. Z mocy tej ustawy w toku wykonywania budżetu obowiązują następujące
zasady:
pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami;
realizacja dochodów budżetowych następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązu-
jących przepisów;
zlecanie zadań powinno występować na zasadzie wyboru najbardziej korzystnej oferty wykonania;
dokonywanie wydatków budżetowych występuje w granicach kwot określonych w budżecie zgod-
nie z planowanym ich przeznaczeniem w sposób celowy i oszczędny;
wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów egzekucyjnych, mo-
gą być pokrywane z budżetu bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten
cel, powinny one być zrefundowane w trybie przemieszczeń;
zwiększenie wydatków może odbywać się w granicach planowanych rezerw;
dotacje celowe przyznane gminom na realizację zadań zleconych nie wykorzystane w danym roku,
podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane (art. 45).
Ponadto art. 37 wskazuje, że dochody budżetu gminy planuje się i uchwala co najmniej w podziale
według ważniejszych z
ródeł, natomiast wydatki  w układzie klasyfikacji budżetowej.
W przypadku stwierdzenia niegospodarności w określonych jednostkach, opóz
nień w re-
alizacji zadań, nadmiarem środków, jak również naruszeniem zasad gospodarki finansowej winno na-
stąpić blokowanie planowych wydatków. Decyzję w zakresie całego budżetu gminy powinna podjąć
rada gminy.
Wykonanie budżetu gminy podlega kontroli rady gminy, przy czym roczne sprawozdanie
z wykonania budżetu opracowuje zarząd gminy, a rada rozpatruje go do 30 kwietnia po roku spra-
wozdawczym. Wójt sprawozdanie to przesyła regionalnej izbie obrachunkowej oraz właściwemu
urzędowi statystycznemu.
2. System zasilania budżetu gminy
2. System zasilania budżetu gminy
2. System zasilania budżetu gminy
2. System zasilania budżetu gminy
Dochodami gminy według ustawy są:
podatki, opłaty inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy,
dochody z majątku gminy,
subwencja ogólna z budżetu centralnego,
subwencja oświatowa.
Ponadto dochodami gminy mogą być:
23
 dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych gmin oraz na realizację zadań zleconych przez
administrację rządową,
wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,
spadki, zapisy i darowizny,
inne dochody.
Biorąc po uwagę sposób, w jaki ustawa wymienia dochody gmin, i ich ogólność, należy stwierdzić, że
to wyliczanie nie stanowi jeszcze bezpośredniej podstawy do ich uzyskania. Konkretyzację tych do-
chodów oraz określenie warunków ich uzyskania stanowi ustawa o finansowaniu gmin. W swojej
pracy omówię kilka z nich.
W myśl art. 22 ustawy o finansowaniu gmin z dnia 10 grudnia 1993 r., gminy mogą zacią-
gać kredyty i pożyczki na:
pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu gminy;
finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy (z tym, że
kredyty i pożyczki przeznaczone na finansowanie wydatków, nie znajdują pokrycia w planowa-
nych dochodach gminy, mogą być zaciągnięte do wysokości określonej w budżecie gminy).
A
ączna kwota przypadająca do spłaty w danym roku rat kredytów i pożyczek przeznaczo-
nych na finansowanie wydatków, nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach gminy, oraz
potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez gminę poręczeń wraz z należnymi w da-
nym roku papierów wartościowych, wyemitowanych przez gminę, pomniejszone o kwotę zacią-
gniętych przez gminę kredytów i pożyczek, dla których ustawiono zabezpieczenie na mieniu gminy,
nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów budżetu gminy.
Drugim z
ródłem finansowania gminy wg ustawy jest prawo emitowania papierów warto-
ściowych. O zamiarze emisji zarząd gminy informuje właściwą regionalną izbę obrachunkową, która
podaje do publicznej wiadomości swoją opinię. Ponadto zasady emisji papierów wartościowych przez
gminy oraz zasady dopuszczenia ich do publicznego obrotu określają odrębne przepisy.
Gminy mają też uprawnienia do zasilania budżetu poprzez saoopodatkowanie. Decyzję o
samoopodatkowaniu gmina podejmuje po przeprowadzeniu referendum. Jednak  jak dotychczas 
gminy nie uzyskały pełnego władztwa podatkowego dotyczącego prawa do nakładania podatków i
określenia w pełni ich wysokości. Byłoby to istotne uprawnienie w zakresie podatków i opłat lokal-
nych, jak również uzyskanie refundacji z budżetu państwa w przypadku zwolnienia od podatku, np.
nieruchomości , na mocy przepisów prawa.
Mimo, iż gmina jest zasilana z wielu z
ródeł, środki te są na ogół niewystarczające, stąd po-
trzeba ich równoważenia poprzez system subwencji. Ustawa przewiduje dwa typy subwencji: oświa-
tową oraz ogólną. Z kwoty subwencji oświatowej wydziela się rezerwę w wysokości 0,5%, pozostałą
część rozdziela się między gminy według reguł określonych przez Ministra Edukacji Narodowej.
Z kwoty subwencji ogólnej wydziela się subwencje na zadania oświatowe (tj. na prowa-
dzenie publicznych szkół podstawowych oraz udzielanie dotacji szkołom podstawowym prowadzo-
nym przez osoby prawne i fizyczne) w wysokości nie mniejszej niż 6,6% planowanych dochodów
budżetu państwa. Pozostałą część subwencji ogólnej (po wydzieleniu jej części na cele oświatowe)
dzieli się następująco: odlicza się 1% od pozostałej kwoty subwencji ogólnej na rezerwę subwencji.
Pozostałą część rozdziela się między wszystkie gminy. Z subwencji wyrównawczej mogą korzystać te
gminy, których wskaz
nik podstawowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca jest mniejszy od
85% analogicznego średniego wskaz
nika dla wszystkich gmin. Gminy, w których wskaz
nik podsta-
wowych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w gminie jest wyższy niż 150% wskaz
nika docho-
dów podatkowych w kraju, zobowiązane są do wpłat na rachunek subwencji ogólnej krajowej.
24
Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje również możliwość uzupełnienia dochodów
gmin poprzez dotacje celowe. W myśl art. 19 gminom wykonującym zadania z zakresu administracji
rządowej przyznawane są z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań. Dotacje te po-
winny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wypełnienie zleconych zadań.
Dotacje te podlegają zwrotom do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało zrealizowa-
ne.
Ponadto z budżetu państwa mogą być udzielone dotacje celowe na dofinansowanie nastę-
pujących zadań własnych gmin:
inwestycji realizowanych przez gminy,
zadań z zakresu pomocy społecznej,
prowadzenia szkół ponadpodstawowych i placówek oświatowych przekazywanych gminom na ich
wniosek jako zadanie własne.
Rozdział X
Rozdział X
Rozdział X
Rozdział X
Współdziałanie międzygminne
Współdziałanie międzygminne
Współdziałanie międzygminne
Współdziałanie międzygminne
W ramach trójstopniowej organizacji samorządu terytorialnego brak jest między jednost-
kami różnych szczebli hierarchicznego podporządkowania, odgórnego kierowania, powiązań nadzor-
czych (w tym również nadzoru instancyjnego). Istnienie tych powiązań byłoby zaprzeczeniem istoty
samorządu. Występuje natomiast, i to w dość szerokim zakresie, współdziałanie między jednostkami
samorządu terytorialnego, o czym będzie mowa w tej części pracy.
Do form współdziałania międzygminnego przewidzianych w ustawie o samorządzie gmin-
nym zaliczyć należy przede wszystkim związki i porozumienia międzygminne oraz stowarzyszenia
gmin.
Unormowania dotyczące konstrukcji związków i porozumień międzygminnych są zawarte
w ustawie o samorządzie gminnym. Gminy pragnące podjąć współdziałanie w którejś z tych form są
zobowiązane do ich uwzględnienia. Natomiast stowarzyszenia gmin działają nie tylko w oparciu o re-
gulację zawartą w ustawie gminnej, ale również w oparciu o odpowiednio stosowane postanowienia
prawa o stowarzyszeniach.
Zauważyć też trzeba, że ustawa gminna przewiduje zróżnicowanie form współdziałania,
podyktowane różnorodnością zasadniczych celów współdziałania międzygminnego. Dla bezpośred-
niego wykonywania zadań publicznych przewidziane są dwie formy: związki i porozumienia mię-
dzygminne, zaś dla wspierania idei samorządowych oraz dla obrony wspólnych interesów: stowa-
rzyszenia gmin.
Zróżnicowanie form współdziałania międzygminnego wyraża się również w tym, że jedne
(związki gmin i stowarzyszenia gmin) stanowią odrębne formy organizacyjne posiadające osobowość
prawną oraz organy, inne zaś są tych atrybutów pozbawione i działają w ramach formy organizacyj-
nej jednej z gmin, za pomocą jej organów i w ramach jej osobowości prawnej.
Na koniec ogólnej charakterystyki prawnych form współdziałania międzygminnego należy
wskazać na dobrowolność jako zasadę podejmowania przez gminy współdziałania w którejkolwiek z
tych form. Oznacza ona przysługującą gminom swobodę (w granicach prawa) w wyborze formy
współdziałania, swobodę tworzenia związków i stowarzyszeń, zawierania porozumień, przystępowa-
nia do istniejących form współdziałania, występowania z nich, a także ich likwidacji. Od tej zasady,
będącej wyrazem samodzielności gmin dopuszczalny jest wyjątek jedynie wobec związków mię-
25
dzygminnych. Mianowicie na gminy może być nałożony w drodze ustawy obowiązek ich utworze-
nia. Oznacza to również zakaz występowania ze związku oraz jego likwidacji.
1. Związki i porozumienia
1. Związki i porozumienia
1. Związki i porozumienia
1. Związki i porozumienia
Związki międzygminne mogą być tworzone przez gminy w celu wspólnego wykonywania
zadań publicznych. W ramach związku międzygminnego mogą być realizowane zarówno zadania
własne (obligatoryjne i fakultatywne), jak i zadania zlecone gminie (fakultatywne). W świetle posta-
nowień art. 64 ust. 5 ustawy gminnej związki międzygminne mogą wykonywać również zadania zle-
cone z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia.
Jedynym obecnie działającym obligatoryjnym związkiem międzygminnym jest związek
gmin warszawskich miasta stołecznego Warszawy.
Formą współdziałania międzygminnego odrębną od związków międzygminnych, ale i wy-
kazującą pewne do nich podobieństwo, są porozumienia międzygminne. Ich istota wyraża się w po-
wierzeniu jednej z gmin określonych przez gminy zawierające porozumienie zadań publicznych.
Gmina zobowiązująca się do wykonywania zadań publicznych objętych porozumieniem przejmuje
prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, zaś na pozostałych
gminach spoczywa obowiązek uczestnictwa w kosztach realizacji powierzonego zadania. Nie po-
wstaje więc, tak jak to ma miejsce w przypadku związków, odrębny podmiot prawa publicznego wy-
posażony we własną strukturę organizacyjną; gmina wykonująca zadanie publiczne objęte porozu-
mieniem czyni to w ramach swojej podmiotowości i własnej struktury organizacyjnej.
Zarówno związki, jak i porozumienia międzygminne służą realizacji zadań publicznych
przypisanych uprzednio gminom. Na podobieństwo między tymi dwoma formami współdziałania
wskazuje ulokowanie regulacji prawnych tych instytucji w jednym rozdziale (rozdz. 7) ustawy o sa-
morządzie gminnym, nadto z mocy art. 75 tej ustawy w zakresie nie uregulowanym treścią porozu-
mienia do porozumień międzygminnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związków.
2. Stowarzyszenia
2. Stowarzyszenia
2. Stowarzyszenia
2. Stowarzyszenia
Wśród form współdziałania międzygminnego odrębną kategorię stanowią stowarzyszenia
gmin. W świetle art. 84 ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą tworzyć stowarzyszenia w
dwóch celach: wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Swoboda
tworzenia przez gminy stowarzyszeń jest więc wyraz
nie prawnie określona i mieści się w obszarze
wyznaczonym wskazanymi wyżej celami. Oznacza to z jednej strony, że stowarzyszenia nie mogą
powstawać w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, gdyż temu służą związki i porozu-
mienia międzygminne, z drugiej zaś strony, że dla wspierania idei samorządu terytorialnego oraz dla
obrony wspólnych interesów właściwa jest forma stowarzyszenia gmin, a nie związków międzyg-
minnych.
Rozdział XI
Rozdział XI
Rozdział XI
Rozdział XI
Kontrola i nadzór nad działalnością gminy
Kontrola i nadzór nad działalnością gminy
Kontrola i nadzór nad działalnością gminy
Kontrola i nadzór nad działalnością gminy
Powiązania między państwem a samorządem terytorialnym mają zróżnicowany charakter.
Najsilniejsze więzi łączą organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej. Siła
tych więzi wynika z tego, że model administracji dualistycznej może i zarazem musi być traktowany
26
jako pewna całość funkcjonalna, której z
ródłem jest jednorodność zadań całej administracji publicz-
nej.
Pozycja państwa jako suwerennego podmiotu władzy publicznej z samorządem jako pod-
miotem władzy w wymiarze lokalnym oznacza, że w relacjach między organami państwa i organami
samorządu te pierwsze spełniają szczególną rolę, wynikającą m.in. z nadzorczych funkcji państwa.
Jednocześnie istnieje jednak wiele innych rodzajów więzi między organami państwa a organami sa-
morządu, które zapewniają władzy samorządowej pozycję równorzędną pozycji organów państwa.
Między organami państwa a organami samorządu terytorialnego nie występują stosunki hierarchicz-
nej podległości i zależności służbowej. Z jednej strony samorząd jest podporządkowany państwu, któ-
re decyduje o jego bycie, kształcie organizacyjnym, zakresie i formach działania, a z drugiej to samo
państwo zabezpiecza pozycję samorządu, przyznając mu roszczenie (prawo podmiotowe) o za-
chowanie przyznanego zakresu zadań i samodzielności.
Szczególne znaczenie w systemie powiązań pomiędzy państwem a samorządem mają więzi
nadzorcze i kontrolne. Tradycyjnie właśnie nadzór uznawany jest za podstawową przesłankę wyzna-
czającą granice samodzielności samorządu terytorialnego. Nadzór nad samorządem ma charakter
prawny, co oznacza, że prawnie określone środki nadzoru mogą być stosowane tylko w przypadkach i
w zakresie określonym przez ustawy, a jedynym kryterium nadzoru jest kryterium legalności.
Zakres kontroli i nadzoru nad samorządem terytorialnym w Polsce reguluje co do zasady
Konstytucja RP. Zgodnie z przepisem art. 171 działalność samorządu terytorialnego podlega nadzo-
rowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu teryto-
rialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby
obrachunkowe. Na wniosek Prezesa Rady Ministrów Sejm RP może rozwiązać organ stanowiący sa-
morządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję RP lub ustawy. Konstytucja RP
rozstrzygnęła tym samym wątpliwości, które  w kwestii pojęcia  organów nadzoru i możności zali-
czania do nich Sejmu RP  powstawały na gruncie przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym z
dnia 8 marca 1990 r.
Z kolei przepis art. 184 Konstytucji RP, określający zakres właściwości Naczelnego Sądu
Administracyjnego oraz innych sądów administracyjnych, stanowi, że sprawują one w zakresie okre-
ślonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również
orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych
terenowych organów administracji rządowej. O kontroli działalności samorządu terytorialnego mówi
też przepis art. 203 ust. 2, upoważniający Najwyższą Izbę Kontroli do kontroli działalności samorządu
terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z
punktu widzenia legalności, celowości i rzetelności.
Pojęcie nadzoru obejmuje kontrolę (i związane z nią środki) oraz środki umożliwiające ko-
rygowanie działalności jednostek samorządu terytorialnego.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, choć zaleca nadzór co do zgodności z pra-
wem, to jednak dopuszcza istnienie nadzoru celowościowego, z którego  co do zasady  Konstytucja
RP zrezygnowała. W myśl art. 8 EKST wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych mo-
że być sprawowana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub usta-
wie, ma ona mieć w zasadzie na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytu-
cyjnych. Może jednak uwzględniać także kryterium celowości, gdy dotyczy zadań zleconych i jest
sprawowana przez władzę szczebla wyższego. Karta stanowi także, że kontrola administracyjna spo-
łeczności lokalnych powinna być sprawowana w sposób gwarantujący zachowanie proporcji pomię-
27
dzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem przedmiotu ochrony (zasada pro-
porcjonalności).
Organami nadzoru nad działalnością samorządu gminnego (jak również powiatowego i
wojewódzkiego) są, jak wynika z Konstytucji RP i ustaw ustrojowych, Prezes Rady Ministrów oraz
wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe. Nadzór tych ostatnich ma węższy zakres niż nadzór
Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, obejmuje bowiem tylko sprawy finansowe. Sejm, na zasadzie
wyjątku, posiada uprawnienia nadzorcze o charakterze ustrojowym i może  na wniosek Prezesa Ra-
dy Ministrów  rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco naru-
sza Konstytucję RP lub ustawy.
1. Środki nadzoru
1. Środki nadzoru
1. Środki nadzoru
1. Środki nadzoru
W doktrynie środki nadzoru są klasyfikowane z różnych punktów widzenia, m.in. przyj-
mowany jest podział na środki informacyjno-doradcze, środki korygujące i środki personalne, na
środki kontroli oraz środki korygujące działalność organów samorządu. Można również dzielić środki
nadzoru na środki kontroli, środki kurowane przeciwko uchwałom organów samorządu i środki kie-
rowane przeciwko organom samorządu.
Środki kontroli umożliwiają sprawowanie nadzoru poprzez dostarczanie organom nadzoru
informacji o działaniu organów samorządu. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych
dotyczących organizacji i działalności organów gminy, prawo wizytacji i uczestniczenia w posiedze-
niach organów gminy. Uzyskiwanie informacji wiąże się też z nałożeniem na wójta lub burmistrza
obowiązku przedkładania wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia, a regionalnej
izbie obrachunkowej  uchwały budżetowej, uchwały w sprawie absolutorium i innych uchwał ob-
jętych zakresem nadzoru izby.
Środki kontroli nie upoważniają do władczego wkraczania w działalność samorządu, ich
rolą jest dostarczanie informacji o tej działalności, a głównie informacji, które pozwolą ocenić czy ta
działalność jest zgodna z prawem. Do środków kontroli zalicza się także zatwierdzanie, uzgadnianie
lub zaopiniowanie przez inny organ rozstrzygnięć samorządu.
Stosowanie władczych środków nadzoru w stosunku do uchwał i do organów samorządu
następuje poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcia nadzorcze (ustawa o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym używa określenia  akty nadzoru ) muszą zawierać uzasadnienie
faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Do środków nadzoru kierowanych przeciwko uchwałom organów samorządu zaliczyć trzeba podsta-
wowy środek nadzoru  stwierdzanie nieważności uchwał, ich wstrzymywanie oraz orzekanie o nie-
zgodności uchwał z prawem czy o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa w przypadku nieistotnego
naruszenia prawa.
Uchwały organów gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w ca-
łości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia
uchwały (może także wstrzymać wykonanie uchwał organów gminy). Po upływie tego terminu or-
gan nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może je-
dynie zaskarżyć je do sądu administracyjnego (w takim przypadku o wstrzymaniu wykonania uchwa-
ły może zadecydować sąd).
Środki nadzoru skierowane przeciwko organom samorządu terytorialnego to: rozwiązanie
rady gminy przez Sejm, odwołanie organu wykonawczego gminy oraz zawieszenie organów gminy i
ustanowienie zarządu komisarycznego.
28
Rozwiązanie rady gminy może nastąpić w drodze uchwały Sejmu RP, na wniosek Prezesa
Rady Ministrów, w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji RP lub ustaw.
W takim przypadku Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji
publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy będzie pełnić jej funkcję.
Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw dopuszcza się wójt (bur-
mistrz lub prezydent miasta), wojewoda wzywa go do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie
odnosi skutku  występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie organu wyko-
nawczego gminy. W takim przypadku Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do
spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru nowego wójta, burmistrza
lub prezydenta miasta będzie pełnić jego funkcję.
Kompetencje do ustanowienia zarządu komisarycznego posiada Prezes Rady Ministrów. W
istocie o zastosowaniu tego środka decydują kryteria celowościowe. Zarząd komisaryczny może być
ustanowiony w razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skutecz-
ności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy stanowiące i wykonawcze gminy. W takim
przypadku Prezes Rady Ministrów może zawiesić te organy i ustanowić zarząd komisaryczny na
okres do 2 lat, nie dłużej jednak, niż do wyboru nowego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) na
kolejną kadencję. Zastosowanie środka nadzorczego w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego
musi być poprzedzone przedstawieniem zarzutów organom gminy oraz wezwaniem ich do nie-
zwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji. Następnie Prezes Rady Ministrów powołuje 
na wniosek wojewody  komisarza rządowego, osobę upoważnioną do wykonywania zarządu komi-
sarycznego, czyli wszystkich zadań i kompetencji organu uchwałodawczego i wykonawczego gminy.
2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych
2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych
2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych
2. Kontrola regionalnych izb obrachunkowych
Strukturę organizacyjną oraz kompetencje kontrolne i nadzorcze regionalnych izb obra-
chunkowych reguluje ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych12 z dnia 7 paz
dziernika 1992
roku. Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki fi-
nansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz
stowarzyszeń gmin i powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych mających osobowość
prawną oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z bu-
dżetów jednostek samorządu terytorialnego. Izby wydają także opinie w sprawach określonych usta-
wami oraz prowadzą działalność informacyjną i szkoleniową w zakresie objętym nadzorem i kontro-
lą.
Regionalne izby obrachunkowe, których organami są kolegium izby oraz komisja orzeka-
jąca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansowej, kontrolują gospodarkę finansową, w tym reali-
zację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne, na podstawie kryterium zgodności z
prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek
samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych na podstawie
ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości,
rzetelności i gospodarności. Do środków nadzoru stosowanych przez RIO należy m.in. stwierdzanie
nieważności uchwał w całości lub w części (także uchwały budżetowej), wskazywanie, że uchwałę
wydano z naruszeniem prawa. Może ona także w razie nie uchwalenia budżetu w ustawowym termi-
nie ustalić budżet jednostki samorządu w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z za-
kresu administracji rządowej.
12
t. jedn.: Dz. U. z 1992 r., Nr 85, poz. 428 z póz
n. zm.
29
3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych
3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych
3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych
3. Kontrola samorządowych kolegiów odwoławczych
Samorządowe kolegia odwoławcze, zgodnie z ustawą o samorządowych kolegiach odwo-
ławczych13 z dnia 12 paz
dziernika 1994 roku, są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów
KPA i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należą-
cych do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią ina-
czej. Tym samym mogą one pełnić funkcję organów odwoławczych także w sprawach zleconych z
zakresu administracji rządowej. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami administracyjnymi o
szczególnym charakterze (generalnie biorąc, ograniczonym do kontroli aktów administracyjnych w
indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej), kolegialnymi, orzekającymi w skła-
dach trzyosobowych, ich działalność jest finansowana przez państwo (są państwowymi jednostkami
budżetowymi). W doktrynie kolegia uważa się niekiedy za organy o mieszanym charakterze, łączące
cechy właściwe dla organów administracji państwowej i organów samorządu terytorialnego.
Głównym zadaniem kolegiów jest sprawowanie kontroli instancyjnej i nadzoru pozain-
stancyjnego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z za-
kresu administracji publicznej. Pełnią także funkcje orzecznicze w innych sprawach powierzonych
im odrębnymi ustawami. m.in. rozpoznają spory o wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczy-
ste, a tym samym ich kompetencje  w tym zakresie  dotyczą spraw o charakterze cywilnym. Mają
także pewne uprawnienia o charakterze kontrolnym w stosunku do samorządu terytorialnego (gmin):
mogą żądać niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia informacji i dokumentów dotyczących działal-
ności organów samorządowych, mają prawo wglądu do dokumentacji dotyczącej załatwianej sprawy,
mogą wydać postanowienia sygnalizacyjne.
4. Kontrola sądowa
4. Kontrola sądowa
4. Kontrola sądowa
4. Kontrola sądowa
Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gmin (a także organów ich związków i porozumień
komunalnych) mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z pra-
wem. Prawo wnoszenia skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze do sądu administracyjnego jest podsta-
wową formą ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Skargi wnosi się w termi-
nie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego; do złożenia skargi uprawniona jest gmina,
której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, podstawą ich złożenia są
uchwały organów gminy. Postępowanie sądowe w tych sprawach wolne jest od opłat sądowych. W
niektórych przypadkach (gdy stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały budżetowej, gdy rozstrzy-
gnięcie nadzorcze stwierdza nieważności uchwały organu samorządu województwa) sąd administra-
cyjny wyznacza rozprawę nie póz
niej niż w ciągu 30 dni od dnia wniesienia skargi do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest organem nadzoru nad działalnością samorządu te-
rytorialnego, jego kompetencje (kasacyjne) mają charakter kompetencji kontrolnych. Sąd może
stwierdzić nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego w terminie 1 roku od dnia jej pod-
jęcia (jeśli nie zrobił tego samodzielnie organ nadzoru w terminie 30 dni i wystąpił ze skargą do sądu
na uchwałę).
Szczególną formą kontroli sądowej nad działalnością organów jednostek samorządu teryto-
rialnego jest skarga na uchwały (akty prawa miejscowego). Możliwość wniesienia takiej skargi prze-
widują przepisy wszystkich ustaw ustrojowych. Skargi te mają charakter powszechny w tym sensie,
że prawo ich wniesienia służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone
uchwałą organu gminy z zakresu administracji publicznej (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym).
13
t. jedn.: Dz. U. z 1994 r., Nr 122, poz. 593 z póz
n. zm.
30
Skargę taką można wnieść do sądu po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w
imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy lub powiatu.
W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach w
postępowaniu administracyjnym. Powołanych przepisów nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już
sąd administracyjny i skargę oddalił. Nie stwierdza się nieważności uchwały (aktu prawa miejscowe-
go) po upływie roku od jej podjęcia.
Powołane przepisy stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności na-
kazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób
trzecich. W takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie
niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.
Konstytucyjne wyliczenie organów nadzoru nad samorządem terytorialnym nie jest jednak pełne,
bowiem z przepisów ustaw ustrojowych (w tym także z ustawy o administracji rządowej w woje-
wództwie) wynika, że także inne organy pełnią funkcje mające w istocie charakter nadzorczy, np.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wydaje w trybie rozporządzenia, wzorcowy
statut powiatu, Minister Spraw Zagranicznych, uprawniony do wyrażania zgody na podjęcie przez
sejmik określonych uchwał, właściwy minister, który może wydać inne rozstrzygnięcie w trybie
określonym w przepisie art. 34 ustawy o administracji rządowej w województwie, Rada Ministrów
rozstrzygająca spór związany z uzgadnianiem statutu gminy z Prezesem Rady Ministrów.
Rozdział XII
Rozdział XII
Rozdział XII
Rozdział XII
Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym14
Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym14
Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym14
Powierzchnia i ludność w przekroju terytorialnym14
A. Część analityczna
A. Część analityczna
A. Część analityczna
A. Część analityczna
1. Zmiany podziału terytorialnego
1. Zmiany podziału terytorialnego
1. Zmiany podziału terytorialnego
1. Zmiany podziału terytorialnego
Według stanu w dniu 1 stycznia 2006 r. jest w Polsce 16 województw, 314 powiatów, 65
miast na prawach powiatu oraz 2478 gmin. W porównaniu z poprzednim rokiem liczba jednostek na
wszystkich trzech poziomach podziału terytorialnego kraju nie uległa zmianie.
W podziale terytorialnym kraju z dniem 1 stycznia 2006 r. wprowadzono natomiast zmia-
ny o innym charakterze, a mianowicie:
1) Zmiana przynależności gminy wiejskiej do powiatu.
2) Zmiany granic gmin  łącznie zmienione zostały granice 16 gmin (w tym 3 o statusie miasta) poło-
żonych w 5 województwach. W czterech przypadkach zmiany granic dotyczyły gmin położonych
na terenie tych samych powiatów. Pozostałe zmiany miały wpływ na przebieg granic jednostek
wyższego rzędu, tj.: 7 powiatów i 2 miast na prawach powiatu.
3) Nadanie statusu miasta dwóm miejscowościom wiejskim. W związku tym, w porównaniu z ubie-
głym rokiem, wzrosła o 2 (do 582) liczba gmin miejsko-wiejskich a zmalała o 2 (do 1589) liczba
gmin wiejskich; liczba miast ogółem wzrosła do 889, w tym miast położonych na terenie gmin
miejsko-wiejskich do 582.
4) Korekty granic 7 miast położonych na terenie gmin miejsko-wiejskich; polegały one na przyłącze-
niu do miast fragmentów obszarów wiejskich tych gmin.
14
Opracowanie własne na podstawie danych statystycznych uzyskanych dzięki uprzejmości
Głównego Urzędu Statystycznego Departamentu Udostępniania Informacji Wydziału Rejestru
31
2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
2. Powierzchnia jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
Nowy sposób ustalania powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju polega na za-
stosowaniu znacznie dokładniejszej metody obliczeń w oparciu o aktualne dane komputerowej bazy
danych Państwowego Rejestru Granic dotyczące współrzędnych punktów granicznych, tj. punktów
załamania linii granicznych tych jednostek. Przyjęcie takiej metody spowodowało, że w stosunku do
ubiegłego roku nastąpiły zmiany powierzchni prawie wszystkich jednostek podziału terytorialnego
na wszystkich trzech poziomach, tj. gmin, powiatów i województw. Jak wspomniano w uwagach me-
todycznych, w oparciu o dokumentację geodezyjną Polski i krajów sąsiednich została również wpro-
wadzona korekta ogólnej powierzchni kraju. Od 1 stycznia 2006 r. wynosi ona 31268315 ha (spadek o
187 ha).
Pomimo zmian powierzchni, województwa zachowały swoje lokaty z poprzedniego roku.
Najwyższą posiada woj. mazowieckie z powierzchnią 3555819 ha, najniższą  woj. opolskie o po-
wierzchni 941167 ha.
Spośród 314 powiatów najwyższą lokatę pod względem powierzchni posiada, tak jak w po-
przednim roku, pow. białostocki w woj. podlaskim (297644 ha), najniższą pow. bieruńsko-lędziński w
woj. śląskim (15803 ha). Powiat płocki uplasował się na 15. miejscu (179624 ha czyli 1795 km2). Prze-
ciętna powierzchnia powiatu wynosi 973 km2, powierzchnię większą mają 132 powiaty.
Pierwszą lokatę pod względem powierzchni ma nadal m. st. Warszawa w woj. mazowiec-
kim (51722 ha), ostatnią, tak jak w poprzednim roku, Świętochłowice w woj. śląskim (1331 ha).
Płock, jako miasto na prawach powiatu, znalazło się na 27. pozycji (8804 ha czyli 88 km2). Przeciętna
powierzchnia miasta na prawach powiatu to 108 km2. Powierzchnię większą mają 22 miasta z tej gru-
py.
Pierwszą lokatę pod względem powierzchni ma nadal gmina miejsko-wiejska Pisz w pow.
piskim (63369 ha), ostatnią 2338 miejska gmina Górowo Iławeckie w pow. bartoszyckim (332 ha).
Obie gminy położone są w woj. warmińsko-mazurskim.
Spośród 889 miast pierwszą lokatę ma ponownie m. st. Warszawa (największe powierzch-
niowo wśród miast na prawach powiatu) ostatnią lokatę uzyskało miasto w gminie miejsko-wiejskiej
Stawiszyn w pow. kaliskim, woj. wielkopolskie. Ma ono powierzchnię 99 ha. Przeciętnie miasto w
Polsce ma powierzchnię 24 km2; większa powierzchnię odnotowano dla 235 miast.
3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
3. Liczba ludności jednostek podziału terytorialnego (lokaty)
Liczba ludności Polski w porównaniu z poprzednim rokiem zmniejszyła się o 16780 osób,
co stanowi 0,04%, przyjmując za 100% liczbę ludności kraju w dniu 31 grudnia 2004 r.
Zachowane zostały ubiegłoroczne lokaty województw pod względem liczby ludności.
Pierwszą ma woj. mazowieckie (5157729 mieszkańców), ostatnią  woj. lubuskie (1009198).
Tak jak w poprzednim roku, pierwszą lokatę z liczbą ludności 288012 ma powiat poznań-
ski, woj. wielkopolskie, ostatnią  powiat sejneński, woj. podlaskie (21452 mieszkańców). Powiat
płocki liczy 106280 mieszkańców, co daje mu 67. pozycję. Przeciętna liczba ludności w powiecie w
Polsce wynosi 80741; w 124 powiatach liczba ludności jest wyższa.
Pierwszą lokatę wśród miast na prawach powiatu ma Warszawa (1697596 mieszkańców),
ostatnią Sopot w woj. pomorskim (40075 mieszkańców). Płock ma 127461 mieszkańców, co daje mu
29. pozycję wśród miast na prawach powiatu. Średnio miasto na prawach powiatu ma 196989 miesz-
kańców; większa liczba osób zamieszkuje w 18 miastach.
32
Tak jak w poprzednim roku, pod względem liczby ludności pierwszą lokatę wśród gmin
ma wspomniana wyżej Warszawa (1697596 mieszkańców), ostatnią Krynica Morska w pow. nowo-
dworskim, woj. pomorskie (1364 mieszkańców).
Pierwszą lokatę wśród miast pod względem liczby mieszkańców ma m.st. Warszawa,
ostatnią uzyskało miasto w gminie miejsko-wiejskiej Wyśmierzyce w pow. białobrzeskim, woj, ma-
zowieckie (892 mieszkańców). Przeciętna liczba osób zamieszkująca w mieście w Polsce to 26363;
168 miast ma większą liczbę mieszkańców.
B. Część statystyczna
B. Część statystyczna
B. Część statystyczna
B. Część statystyczna
Tab. 1. Gminy według gęstości zaludnienia
Tab. 1. Gminy według gęstości zaludnienia
Tab. 1. Gminy według gęstości zaludnienia
Tab. 1. Gminy według gęstości zaludnienia
liczba ludności na 1 km2
gminy
<25 25-49 50-99 100-149 150-199 200-499 500-999 1000-1999 2000<
miejskie 1 0 3 9 6 40 75 129 45
miejsko-wiejskie 17 105 268 90 51 47 4 0 0
wiejskie 131 610 582 157 56 51 2 0 0
Tab. 2.
Tab. 2. Powierzchnia, ludność i lokaty województw w Polsce
Tab. 2.
Tab. 2.
powierzchnia ludność lokata wg
województwa
powierzchni liczby
w ha w km2 ogółem na km2
w ha ludności
Dolnośląskie 1994677 19947 2888232 145 7 5
Kujawsko-pomorskie 1797168 17972 2068253 115 10 10
Lubelskie 2512249 25122 2179611 87 3 8
Lubuskie 1398788 13988 1009198 72 13 16
A
ódzkie 1821894 18219 2577465 141 9 6
Małopolskie 1518287 15183 3266187 215 12 4
Mazowieckie 3555819 35557 5157729 145 1 1
Opolskie 941167 9412 1047407 111 16 15
Podkarpackie 1784578 17846 2098263 118 11 9
Podlaskie 2018701 20187 1199689 59 6 14
Pomorskie 1831425 18314 2199043 120 8 7
Śląskie 1233351 12334 4685775 380 14 2
Świętokrzyskie 1170995 11710 1285007 110 15 13
Warmińsko-mazurskie 2417317 24173 1428601 59 4 12
Wielkopolskie 2982651 29827 3372417 113 2 3
Zachodniopomorskie 2289248 22892 1694178 74 5 11
33
Tab. 3. Powierzchnia, ludność i lokaty powiatów i miast na prawach powiatów w woj. mazowieckim
Tab. 3. Powierzchnia, ludność i lokaty powiatów i miast na prawach powiatów w woj. mazowieckim
Tab. 3. Powierzchnia, ludność i lokaty powiatów i miast na prawach powiatów w woj. mazowieckim
Tab. 3. Powierzchnia, ludność i lokaty powiatów i miast na prawach powiatów w woj. mazowieckim
powierzchnia ludność lokata wg
powiaty i miasta
powierzchni liczby
na prawach powiatu
w ha w km2 ogółem na km2
w ha ludności
Białobrzeski 63892 639 33555 53 27 2
Ciechanowski 105980 1060 91153 86 15 26
Garwoliński 128453 1285 106310 83 6 31
Gostyniński 61481 615 47141 77 30 9
Grodziski 36697 367 77633 212 36 21
Grójecki 126772 1268 96506 76 7 28
Kozienicki 91619 916 61768 67 17 14
Legionowski 38948 389 95742 246 35 27
Lipski 74022 740 36809 50 24 3
A
osicki 77249 772 32856 43 23 1
Makowski 106461 1065 46528 44 14 8
Miński 116373 1164 140547 121 12 33
Mławski 118185 1182 73532 62 11 17
Nowodworski 69479 695 75673 109 26 20
Ostrołęcki 209887 2098 84284 40 1 24
Ostrowski 121778 1218 75251 62 10 19
Otwocki 61667 617 115568 187 29 32
Piaseczyński 62100 621 143344 231 28 34
Płocki 179624 1795 106280 59 2 30
Płoński 137980 1380 87560 63 5 25
Pruszkowski 24630 246 145319 590 37 36
Przasnyski 121856 1219 53086 44 9 11
Przysuski 80136 801 43927 55 22 7
Pułtuski 82876 829 51047 62 20 10
Radomski 152977 1530 144882 95 4 35
Siedlecki 160354 1604 80572 50 3 22
Sierpecki 85204 852 53972 63 19 12
Sochaczewski 73445 734 83447 114 25 23
Sokołowski 113106 1131 57089 50 13 13
Szydłowiecki 45185 452 40201 89 34 6
Warszawski-zachodni 53421 534 100269 188 32 29
Węgrowski 122230 1222 68029 56 8 15
Wołomiński 95343 953 201 222 211 16 37
Wyszkowski 87446 874 71534 82 18 16
Zwoleński 57330 573 37274 65 31 4
Żuromiński 80661 807 40164 50 21 5
Żyrardowski 53263 533 74693 140 33 18
m. Ostrołęka 2817 28 53831 1911 5 5
m. Płock 8804 88 127461 1448 3 3
m. Radom 11180 112 227018 2031 2 2
m. Siedlce 3186 32 77056 2419 4 4
m. st. Warszawa 51722 517 1697596 3282 1 1
34
Tab. 4. Powierzchnia, ludność i lokaty gmin w powiecie płockim
Tab. 4. Powierzchnia, ludność i lokaty gmin w powiecie płockim
Tab. 4. Powierzchnia, ludność i lokaty gmin w powiecie płockim
Tab. 4. Powierzchnia, ludność i lokaty gmin w powiecie płockim
powierzchnia ludność lokata wg
gminy wiejskie
powierzchni liczby
i miejsko-wiejskie
w ha w km2 ogółem na km2
w ha ludności
Bielsk 12517 125 8922 71 7 3
Bodzanów 13635 136 8388 62 6 5
Brudzeń Duży 15950 159 7759 49 1 6
Bulkowo 11693 117 5937 51 8 11
A
ąck 9399 94 4918 52 14 13
Mała Wieś 10873 109 6364 59 10 9
Nowy Duninów 14623 146 3863 26 2 15
Radzanowo 10445 104 7253 69 11 8
Słubice 9582 96 4587 48 12 14
Słupno 7493 75 5293 71 15 12
Stara Biała 11112 111 9967 90 9 2
Staroz
reby 13766 138 7585 55 5 7
Drobin 14350 143 8593 60 4 4
Gąbin 14621 146 10840 74 3 1
Wyszogród 9565 96 6011 63 13 10
Tab. 5. Przeciętna powierzchnia i liczba ludności w gminach
Tab. 5. Przeciętna powierzchnia i liczba ludności w gminach
Tab. 5. Przeciętna powierzchnia i liczba ludności w gminach
Tab. 5. Przeciętna powierzchnia i liczba ludności w gminach
przeciętna powierzchnia gmin przeciętna liczba ludności w gminach
miejsko-
województwo
miejskich wiejskich miejsko-
wiejskich miejskich wiejskich
wiejskich
w km2
Dolnośląskie 39 158 126 45956 13069 6603
Kujawsko-pomorskie 35 177 122 60415 13585 6149
Lubelskie 32 128 127 44590 11370 6099
Lubuskie 39 211 163 43409 12376 5124
A
ódzkie 46 146 103 81619 14932 5485
Małopolskie 63 97 81 78690 22161 9343
Mazowieckie 42 135 119 82842 16051 6357
Opolskie 78 161 112 77479 17604 6990
Podkarpackie 40 152 112 43286 15412 8410
Podlaskie 37 192 186 45960 9408 4705
Pomorskie 39 230 166 53633 16105 7215
Śląskie 66 107 70 71297 16578 8620
Świętokrzyskie 56 149 107 82063 14799 7010
Warmińsko-mazurskie 22 269 223 39685 11916 5976
Wielkopolskie 42 164 122 65559 14429 7079
Zachodniopomorskie 74 247 182 73490 11747 5513
35
Podsumowanie
Podsumowanie
Podsumowanie
Podsumowanie
Gminy są samorządowymi jednostkami podziału administracyjnego kraju, a ich władzę
stanowi rada gminy wybierana w wyborach powszechnych i bezpośrednich na okres 4 lat. Władzę
wykonawczą w gminach stanowią wójtowie (w gminach wiejskich), burmistrzowie (w gminach miej-
sko-wiejskich i miejskich) lub prezydenci (w dużych gminach miejskich) wybierani w wyborach
bezpośrednich.
Istnieją trzy rodzaje gmin:
gminy wiejskie obejmujące wyłącznie tereny wiejskie,
gminy miejsko-wiejskie obejmujące zarówno obszar miasta jak i tereny wiejskie
gminy miejskie obejmujące wyłącznie obszar miasta.
Każda gmina posiada jedną siedzibę władz: w gminach wiejskich siedzibą władz jest wieś
lub miejscowość, a w gminach miejsko-wiejskich i miejskich siedzibą władz jest miasto. Gminy miej-
sko-wiejskie i miejskie obejmują wyłącznie po jednym mieście, a każde miasto, wchodzi w skład tylko
jednej gminy. Miasta na prawach powiatu są jednocześnie gminami  w tych przypadkach granice
powiatu ściśle odpowiadają granicy jednej gminy. Nazwy gmin pochodzą od nazw ich siedzib. Kwe-
stia herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych jest regulowana przez radę gminy w trybie uchwa-
ły.
gminy
województwo razem
miejskie
wiejskie miejsko-wiejskie
powiaty grodzkie pozostałe
Dolnośląskie 078 55 03 33 169
Kujawsko-pomorskie 092 35 04 13 144
Lubelskie 172 21 04 16 213
Lubuskie 041 33 02 07 083
A
ódzkie 134 25 03 15 177
Małopolskie 126 41 03 12 182
Mazowieckie 229 50 05 30 314
Opolskie 036 32 01 02 071
Podkarpackie 114 29 04 12 159
Podlaskie 082 23 03 10 118
Pomorskie 081 17 04 21 123
Śląskie 096 22 19 30 167
Świętokrzyskie 072 25 01 04 102
Warmińsko-mazurskie 067 33 02 14 116
Wielkopolskie 117 90 04 15 226
Zachodnio-pomorskie 052 51 03 08 114
POLSKA 1589 582 65 242 2478
POLSKA 1589 582 65 242 2478
POLSKA 1589 582 65 242 2478
POLSKA 1589 582 65 242 2478
Tworzenie, łączenie i znoszenie gmin, ustalanie ich granic oraz nazw i siedzib władz na-
stępuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po uprzednim spełnieniu obligatoryjnego wymogu
przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami zainteresowanych gmin. Istotne jest, aby przy tworze-
niu, łączeniu i znoszeniu gmin oraz ustalaniu ich granic zmierzać do tego, aby gmina obejmowała te-
ren możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, a także z uwagi na więzi
społeczne i gospodarcze gwarantujące zdolność wykonywania zadań publicznych.
36
Ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje wśród cech gminy wiejskiego czy miejskiego
charakteru Jednakże gminy są de facto zróżnicowane i obejmują nie tylko tereny rolnicze, ale i tereny
zurbanizowane. Nadanie gminie lub miejscowości położonej na terenach zurbanizowanych statusu
miasta następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Nadając miejscowości status miasta, Rada
Ministrów określa jego granice. Ustawodawca nie nakłada obowiązku uprzedniego przeprowadzenia
konsultacji z mieszkańcami w tych sprawach, natomiast zmiana granic miasta następuje również w
drodze rozporządzenia Rady Ministrów, ale po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Miastami w Polsce są te miejscowości które otrzymały prawa miejskie lub którym został
nadany status miasta. Miasta mają określone granice i terytorium. Obszar miast wchodzących w skład
gmin miejskich pokrywa się dokładnie z obszarem tych gmin, natomiast obszary miast wchodzących
w skład gmin miejsko-wiejskich stanowią tylko część powierzchni tych gmin. Obecnie w Polsce jest
889 miast. To czy dane miasto wchodzi w skład gminy miejskiej czy też miejsko-wiejskiej nie zależy
od jego wielkości tylko, od tego z jakimi obszarami sąsiaduje.
37
Bibliografia
Bibliografia
Bibliografia
Bibliografia
1. Literatura:
1. Literatura:
1. Literatura:
1. Literatura:
Bogdan Dolnicki:
 Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe
Kantor Wydawniczy  Zakamycze , Zakamycze 1999
Zofia Duniewska, Małgorzata Stahl, Barbara Jaworska-Dębska,
Ryszarda Michalska-Badziak, Ewa Olejniczak-Szałowska,:
 Prawo administracyjne - pojęcia, instrumenty, zasady w teorii i orzecznictwie
Wydawnictwo  Difin , Warszawa 2000
Hubert Izdebski, Michał Kulesza:
 Administracja publiczna  zagadnienia podstawowe
Wydawnictwo  Liber , Warszawa 1998
Hubert Izdebski:
 Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności
Wydawnictwo Prawnicze  LexisNexis , Warszawa 2006
Zbigniew Leoński:
 Samorząd terytorialny w RP
Wydawnictwo  C.H.Beck , Warszawa 2001
Zygmunt Niewiadomski:
 Ustrój samorządu terytorialnego i administracji rządowej po reformie
Wydawnictwo  Difin , Warszawa 1998
Ernesta Knosala, Grzegorz A
aszczyca, Andrzej Matan:
 Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej
Kantor Wydawniczy  Zakamycze , Zakamycze 1999
2. Akty prawne:
2. Akty prawne:
2. Akty prawne:
2. Akty prawne:
Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. nr 16, poz. 95)
Ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. (Dz. U. nr 21, poz. 124)
Ustawa zasadnicza z dnia 6 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483)
Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. nr 91, poz. 576)
Ustawa o administracji rządowej w województwie z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. nr 91, poz. 577)
Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. nr 91, poz. 578)
Ustawa o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego z 24 lipca 1998 r. (Dz. U. nr 96, poz. 603)
Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. nr 88, poz. 985)
3. Internet:
3. Internet:
3. Internet:
3. Internet:
www.wikipedia.pl
www.stat.gov.pl
www.ściąga.pl
38