Uniwersytet Wrocławski
Wybrane zagadnienia władzy lokalnej w Europie.
1. Wst p.
1. Analiza administracji publicznej w warunkach europejskich w sposób
oczywisty byłaby niepełna gdyby nie uwzgl dniała jej lokalnego wymiaru. Opis
konstrukcji i sposobu jej działania nastr cza szereg problemów. Skala trudno ci
niepomiernie wzrasta w sytuacji gdy prezentacj tak zło onego po wzgl dem
politycznym, prawnym, organizacyjnym czy ekonomicznym zjawiska trzeba
zmie ci w skromnym pod wzgl dem rozmiarów opracowaniu. Chc c sprosta tym
warunkom w niniejszym artykule podejm tylko niektóre, wybrane elementy
władztwa lokalnego w Europie. W pierwszej cz ci odnios si do podstawowych
ustale teoretycznych zwi zanych z okre leniem roli lokalnych wspólnot
politycznych w mechanizmie funkcjonowania systemu społecznego i politycznego.
Drugi fragment b dzie po wi cony rekonstrukcji modeli władzy lokalnej w
Europie. W cz ci trzeciej została podj ta próba omówienia wybranych
czynników kształtuj cych efektywno ich działania. W ostatnim fragmencie
podj to prób podsumowania tej problematyki odnosz c si do zjawisk i tendencji
charakteryzuj cych zmienno tego obszaru władztwa publicznego.
2. Wst pna analiza dorobku naukowego po wi conego władzy lokalnej
wskazuje na to, i mo liwe s ró ne optyki w postrzeganiu tych zagadnie . Pierwszy
z nurtów badawczych akcentuje konieczno traktowania tych zagadnie jako
pochodnej rozwa a nad globalnymi problemami systemu politycznego. „Odgórny”
charakter tej refleksji manifestuje si min. w terminologii słu cej do opisu tych
zjawisk np. w postaci relacji miedzy centrum a „peryferiami”. Ten ostatni zwrot ma
w naszym j zyku i nie tylko wyra ny, negatywny odcie warto ciuj cy. Inne ujecie
zakłada konieczno „oddolnej” perspektywy, która pozwala oceni np. zdolno
do regulacji stanu swojego systemu, co rzutuje na standard ycia konkretnej
zbiorowo ci terytorialnej zamieszkuj cej przestrze wyznaczon granicami
administracyjnymi danej jednostki osiedle czej. Analiza mo liwo ci i ogranicze
istniej cych w tym wzgl dzie, pozwala miarodajnie okre li rol władz lokalnych, a
po rednio reprezentowanych przez nie zbiorowo ci społecznych, w całym
mechanizmie zarz dzania sprawami publicznymi. Jest to o tyle istotne, i na
poziomie lokalnych struktur zarz dzania rozstrzyga si kwestia efektywno ci
globalnie czy regionalnie wypracowanych polityk i programów. Nabieraj one
sensu nie na wysokich pi trach władzy i administracji pa stwowej , ale tam
gdzie s urzeczywistniane tzn. na najni szych poziomach struktur systemu
społecznego.
Teza ta zdaje si nie budzi szczególnych w tpliwo ci j nale y j traktowa
jako fragment obszerniejszego zagadnienia, które przyjmuje na gruncie nauki
form pytania o zakres władzy nale ny wspólnotom lokalnym w ich decydowaniu
o sprawach publicznych (Smith 1992, s. 293 i nast.; Sowa 1989). Tym samym jest
to kwestia znaczenia społeczno ci lokalnych zorganizowanych w samorz d
terytorialny, dla cało ci mechanizmów funkcjonowania społecze stwa, w tym jego
politycznego podsystemu. Analiza wielu zjawisk wskazuje na potrzeb traktowania
tego zagadnienia w kategoriach opozycji pomi dzy tym co globalne i tym co lokalne
(globality versus locality) ( Szczepa ski, 1993, s. 7 i nast.; Kukli ski, 1990).
Obserwacja wielu procesów społecznych wskazuje na współwyst powanie
w rzeczywisto ci społecznej tendencji do unifikacji wiata ale jednocze nie do
pogł biania si jego zró nicowania ( Schumacher 1981). Problem lokalno ci jest
jednym z wielu aspektów wyró nionej powy ej kwestii. Rzecz charakterystyczn
jest stosunkowo wysoka dynamika tego zjawiska w czasie i przestrzeni.
Obserwujemy bowiem co pewien czas przypływy aktywno ci zbiorowo ci
lokalnych. Manifestuj si one pod postaci terytorialnych partykularyzmów,
separatyzmów czy regionalizmów podejmuj cych jak e cz sto bardzo spektakularne
działania, znane cho by pod nazw „buntu mniejszo ci” ( Stefanowicz 1977,
Domagała 1996). Tego typu zjawiska maj istotny wpływ na kształt europejskich
praktyk w zakresie funkcjonowania władzy lokalnej.
W wielu interpretacjach traktuje si to zjawisko jako wyraz reakcji
społecze stw na stres jaki wywołuj zmiany cywilizacyjne ( Misztal 1984, Ulicka
1993). W ród takich wa kich stresorów wymienia si zagro enia zwi zane z
urbanizacj czy degradacj rodowiska naturalnego.
Na tym tle ujawnia si mniej lub bardziej szczera fascynacja czy "moda" na
lokalno , której ulega cz
rodowisk intelektualnych i politycznych. Prowadzi to
niektórych do przekona traktuj cych samorz d terytorialny i aktywno społeczn
podejmowan na poziomie struktur lokalnych jako swoiste panaceum na
wszelkie dolegliwo ci współczesnego wiata. Sytuacja taka niekiedy w znacz cy
sposób si komplikuje, gdy dochodzi do podejmowania konkretnych rozstrzygni
politycznych i prawnych. Wówczas schumacherowska zasada najni szego ogniwa,
mówi ca i "niesprawiedliwo ci , szkod społeczn i zakłóceniem porz dku jest
zabieranie mniejszym społeczno ciom zada , które mog spełni , i przekazywanie
ich społeczno ciom wi kszym i wy szym" ( Schmacher 1981, s. 274-275) nie
znajduje wystarczaj cej liczby zwolenników i nie przejawia si w konstrukcjach
formalnych.
3. Rozstrzyganie o roli władz lokalnych w systemie politycznym wydaje si
by stosunkowo proste gdyby ograniczy je do prostej rekonstrukcji istniej cego
stanu normatywnego. Staje si to o wiele bardziej zło one je li uwzgl dni inne
okoliczno ci współkształtuj ce efektywno działa publicznych. Uwarunkowania
te maj ró norodn natur . Koncentruj c uwag na systemie politycznym
dochodzimy do wniosku, i jego dynamika polega na ci głym ruchu w układzie
struktury interesów społecznych ujawniaj cych si podczas jego funkcjonowania.
Gra jako toczy si na ró nych poziomach systemu społecznego, w sensie jakim jej
nadaj Crozier i Friedberg ( Crozier i Friedberg 1982, s. 90 i nast.), oraz
dokonywane w jej trakcie procesy podejmowania decyzji politycznych odnosz si
równie do zakresu w jakim poszczególne rodzaje interesów maj szanse ujawni
si w systemie politycznym i okre la /współokre la / reguły i tre podziału dóbr i
warto ci społecznie cenionych. Systemy polityczne ró ni si mi dzy sob zakresem
absorpcji ró nych rodzajów tych interesów. Jedna z istotnych osi tej gry przebiega w
układzie interakcji pomi dzy centrum a lokalnym wymiarem działania systemu
społecznego.
Działanie tak ujmowanych systemów społecznych da si przedstawi w postaci
modelu teoretycznego dwubiegunowego kontinuum, gdzie na jednym jego kra cu
plasowałyby si rozwi zania, w których nast puje maksymalizacja absorbcji
interesu lokalnego, za na przeciwległym wyst powałby stan minimalizacji jego
systemowej funkcji.
Rys. nr 1.Continuum systemów społecznych ze wzgl du na zakres absorbcji
interesu lokalnego do systemu politycznego.
monocentryczne /totalitarne pluralistyczne systemy
i autorytarne/ systemy demokracji parlamentarnej
polityczne
minimalizacja obecno ci maksymalizacja
interesu lokalnego interesu lokalnego
Ka dorazowe ustalenie okre lonego poziomu obecno ci interesu lokalnego
w układzie systemu politycznego jest efektem przetargu pomi dzy aktorami
wspomnianej gry społecznych interesów. Nawet w systemach o najdalej posuni tych
wła ciwo ciach sterowania yciem społecznym w układzie monocentrycznym /vide
realny socjalizm/, nie udało si ani nie udaje, osi gn stanu pełnego
koncesjonowania interesów lokalnych. Z drugiej za strony nie wydaje si mo liwy
do osi gni cia taki stan, w którym mo liwo ci wyra ania i realizowania interesu
lokalnego osi gaj swój absolutny wymiar. Oznaczałoby to bowiem zagro enie
trwało ci systemu politycznego i otwarcie perspektywy jego rozpadu. Uzgodnienie
tego stosunku w efekcie gry systemowej ma charakter dynamiczny i w
konkretnym systemie oscyluje wokół pewnych warto ci. Tak warto ci
systemow w układzie interesuj cych nas warto ci jest samorz d terytorialny.
Wspomniana gra interesów ma jeszcze jedn płaszczyzn odniesienia , któr
mo na nazwa wertykaln . W jej perspektywie lokalny układ władzy, obejmuj cy
obszar wyznaczony granicami jednostki podziału terytorialnego, jest zło onym
systemem społecznym. Istotnymi elementami jego wewn trznej struktury s
instytucje samorz du terytorialnego oraz organy administracji rz dowej. Ze
wzgl du na swój status posiada one mog podstawowe znaczenie dla kreowania
lokalnego wymiaru polityki publicznej. Wymieniona powy ej instytucje nie s
jedynymi aktorami lokalnej sceny maj cymi wpływ na jej kształtowanie. Zbiór jej
uczestników jest o wiele bogatszy i obejmuje swym zasi giem inne podmioty o
formalnym i nieformalnym, jednostkowym b d zbiorowym charakterze. Mog nimi
by zarówno lokalne struktury partii politycznych, organizacji społecznych,
sformalizowane grupy interesów, stowarzyszenia, parafie, komitety lokalne,
media, nieformalne grupy presji, lokalni liderzy polityczni. Powy sze podmioty s
reprezentantami ró nego rodzaju interesów i tworz sie -struktur stosunków
w łonie lokalnej zbiorowo ci terytorialnej, która mo e w wi kszym lub mniejszym
stopniu ujawnia si w trakcie funkcjonowania instytucji samorz dowej. Ma ona
wówczas szanse stania si wzgl dnie samodzieln lokaln scen polityczn ,
spełniaj c istotne funkcje w mechanizmach rozwi zywania wa nych dla tego
systemu społecznego kwestii.
W tej przestrzeni splataj si , krzy uj lub przeciwstawiaj interesy
ró norodnych aktorów inspiruj cych, podejmuj cych, realizuj cych b d
blokuj cych te decyzje, znacz ce dla zbiorowo ci. Struktura lokalnego mechanizmu
władzy wyra a si poprzez uwarunkowania, przebieg i skutki procesu decyzyjnego.
Z tego punktu widzenia opis instytucji samorz du terytorialnego ma dla
okre lonych w tytule rozwa a istotne znaczenie ( Antoszewski, Ferens, 1990).
Powy sze okoliczno ci prowadz nas do wniosku, e „poszczegolne instytucje
polityczne oraz sposoby ich funkcjonowania mog powa nie ró ni si od siebie w
zale no ci od cech szczególnych społecze stw, w których demokracje te wyst puj ”
( Steiner 1990, s. 8). Tym samym „jak nie istnieje jedna formuła funkcjonowania
demokracji, działania administracji tak i w sferze władztwa lokalnego mamy do
czynienia z wielo ia rozwi za istniej cych na tym polu”.
2. Samorz d terytorialny jako warto polityczna demokracji lokalnej w
Europie.
Studia porównawcze nad demokracj lokalna pa stw europejskich obejmuj
szeroki zakres zagadnie . W ich palecie warto odnotowa takie, które rejestruj stan
przeszły, obecny i perpektywy zmian w funkjonowaniu demokracji lokalnej.
( Gorzelak, Jałowiecki, 1993, Swianiewicz 1997). Pełna prezentacja powy szej
problematyki nie mo e pomija zagadnie dotycz cych struktur i mechanizmów
władzy lokalnej. Analizuj c stan refleksji teoretycznej nad tymi zagadnieniami
nale y zauwa y , i jest to kwestia budz ca spore zainteresowanie teoretyków i
bezpo rednich uczestników ycia publicznego. Potrzeb prowadzenia takich bada
nale y wi za z ugruntowanym przekonaniem o znaczeniu wzajemnej wymiany
do wiadcze w tym obszarze ycia społecznego co jak si wydaje jest obecne w
my leniu i działaniu wielu analityków i działaczy samorz dowych pogl d o
doniosło ci tego wymiaru systemu politycznego. Pragn cy zgł bi t problematyk
s wiadomi wysokiego stopnia komplikacji tej materii. Skala trudno ci znacznie
zwi ksza si przy podejmowaniu empirycznych studiów porównawczych. Do
rzadko ci nale y sytuacja, w której jest gromadzony i dost pny wysokiej jako ci
materiał informacyjny, pozwalaj cy na wielostronn i wyczerpuj c
komparatystyk . Przykładem takich studiów był bardzo interesuj cy program
badawczy zrealizowany w 1991 r. w ramach Mi dzynarodowego Programu
Badawczego, Local Democracy and Innovation, obejmuj cy szeroki zakres
problemów lokalnych, przeprowadzony wła nie na obszarze pa stw grupy
wyszehradzkiej ( Swianiewicz 1995). Z tego wzgl du omawiaj c interesuj ce nas
kwestie b d starał si odwoływa do danych empirycznych i wyników
przywoływanych bada .
W niniejszym rozdziale b d koncentrował si jedynie na wybranych
aspektach podj tego problemu, bez aspirowania do opracowania ujmuj cego cało
zdefiniowanej w tytule problematyki. Jest to tak e podyktowane charakterem całej
publikacji i konieczno ci pomieszczenia w niej podstawowych danych. Pierwszym
problemem na który chc zwróci uwag czytelników jest kwestia systemowego
zdefiniowania prawno-politycznego statusu władzy lokalnej. W kolejnych cz ciach
opracowania zostan przedstawione problemy struktur władzy lokalnej i
mechanizmów jej kreacji, zakresu zada i kompetencji, procedur decyzyjnych i
stanu postaw społecznych wobec demokracji lokalnej, a w podsumowaniu wnioski
wynikłe z analizy wspomnianych systemów władzy lokalnej.
Pierwszoplanowym problemem, który nale y rozstrzygn badaj c
charakterystyk lokalnych systemów władzy, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie,
jak poszczególne badane przez nas narodowe systemy polityczne zachowuj si
wobec interesów lokalnych? Jak form prawnopolityczn im nadaj a w
konsekwencji, czy w systemie politycznym realizowana jest taka warto polityczna,
jak samorz d terytorialny? Zasadnicze ustalenia dotycz ce tej kwestii mo na
ka dorazowo formułowa opieraj c si na aktach prawnych najwy szej rangi,
takich jak konstytucje b d ustawodawstwo zwykłe, a tak e odwołuj c si do
stanowiska doktryny czy deklaracji głównych sił politycznych. W tym momencie
warto zaznaczy , i teoretycy władzy lokalnej s skłonni do kreowania bardzo
rozbudowanego zestawu warto ci politycznych zwi zanych z procesem dystrybucji
władzy w systemie politycznym. Mog by to np. demokracja, efektywno i
autonomia ( Swianiewicz 1995, s. 14). Poszerza si go cz sto o lokalno ,
równowag i trwało ( Lokalne Strategie Rozwoju Gospodarczego 1996, s. 9-10).
W ród innych nale y bezwgl dnie wskaza tak e na wolno i warto -zasad
pomocniczo ci.
We wszystkich omawianych systemach, interesuje mnie, czy w trakcie
procesów politycznych pojawiły si i nast pnie s praktykowane rozwi zania
odpowiadaj ce standardom samorz dno ci terytorialnej. Oznacza to bowiem
powinno po pierwsze nadanie wspólnotom lokalnym charakteru korporacji
obywateli zamieszkuj cych terytorium wyró nione granicami podziału terytorialno-
administracyjnego. W ten sposób okre lonym interesom lokalnym przyznaj si
status samodzielnych instytucji prawno-politycznych. Jest to równoznaczne z
wprowadzeniem do systemu politycznego nowego podmiotu władztwa publicznego
i uznaniem zasady jego wielopodmiotowo ci. W sensie ogólnosystemowym jest to
wiadectwo odchodzenia od układu monocentrycznego w kierunku pluralizacji
form zarz dzania sprawami publicznymi.
Rozwi zanie to ma wielostronne konsekwencje i jest detalizowane przez
wiele regulacji tworz cych otoczenie normatywne, w którym działaj podmioty
władzy lokalnej. Zasadnicze elementy tej konstrukcji to:
1. Nadanie gminom statusu korporacji-zwi zków obywateli wyposa onych w
osobowo prawn , dzi ki czemu staj si one podmiotami prawa publicznego i
cywilnego.
2. Wykonywanie przez nie swoich zada ustawowych we własnym imieniu i na
własn odpowiedzialno .
3. Przyznaniu tym wspólnotom społecznym prawa do zarz dzania własnymi
sprawami (sprawowania władzy publicznej) poprzez wybieralne w
demokratycznych i rywalizacyjnych wyborach organa gminy lub w formie
lokalnego referendum.
4. Jednostki terytorialne otrzymuj nowy status w układzie stosunków
maj tkowych polegaj cy na prawie do posiadania praw własno ci i innych
praw maj tkowych stanowi cych mienie komunalne.
5. Czynnikiem współkreuj cym podmiotowo gminy jest posiadanie przez nie
własnych ródeł dochodu, zasilanych równie rodkami finansowymi
przekazywanymi przez administracj pa stwow w postaci subwencji i dotacji.
6. Gminom przyznano prawo do podejmowania działa własnych, w ramach
rzeczowo i terytorialnie okre lonego zakresu zada i kompetencji, których
realizacja podlega nadzorowi ze strony administracji pa stwowej (rz dowej).
7. Nadzór ze strony pa stwa nie powinien narusza samodzielno ci samorz du,
która podlega ochronie s dowej.
Katalog cech konstytuuj cych polityczn wspólnot samorz dowa mo na
rozszerza o inne aspekty jej funkcjonowania, takie jak: zagadnienie struktury
władzy gminnej, jej autonomii wewn trzorganizacyjnej, kwestie działalno ci
gospodarczej, dualizmu w zakresie działania gminy itp. Wspomniane wy ej atrybuty
samorz du przes dzaj o jego zdolno ci do formułowania polityki lokalnej ( policy
formulation), podejmowania decyzji ( decision making) i ich realizacji ( policy
implementation). Samorz d terytorialny jest zło on konstrukcja, w której mo na
wskaza wiele interesuj cych aspektów.
Szczególne znaczenie w procesie transformacji bywa przypisywane
konstytucyjnym regulacjom tego zagadnienia. Europejska Karta Samorz du
Lokalnego w art. 2 zawiera zapis o konieczno ci uznawania w prawie wewn trznym
pa stwa sygnatariusza zasady samorz dno ci terytorialnej , w miar mo liwo ci
powinna ona by pomieszczona w konstytucji.
Istotnym elementem struktury i funkcjonowania współczesnych pa stw
europejskich jest samorz d lokalny i regionalny. Poj cia powy sze s rozmaicie
interpretowane. W literaturze przedmiotu to co „lokalne” bywa rezerwowane dla
najni szego szczebla struktur administracji publicznej tzn. poziomu gminnego. W
innych uj ciach wskazuje si na istnienie ró nych rodzajów lokalno ci odnoszonej
do innych poziomów władztwa publicznego w tym po redniego /powiat,
departament/, regionalnego a tak e centralnego.
W najbardziej ogólnym sensie samorz d tertorialny jako forma władztwa
publicznego polega na takim zorganizowaniu okre lonej zbiorowo ci, by była ona
zdolna do samodzielnego rozwi zywania własnych problemów /zaspokajania
zbiorowych potrzeb i interesów/ przez nie bezpo rednio lub przez jej
przedstawicieli. W rozumieniu Europejskiej Karty Samorz du Lokalnego
oznacza prawo i rzeczywist zdolno społeczno ci lokalnych, w granicach
okre lonych prawem - do kierowania i zarz dzania zasadnicz cz ci spraw
publicznych - na własn odpowiedzialno i w interesie mieszka ców. Mo na
mówi o kilku znacz cych wymiarach samorz du terytorialnego:
A. W wymiarze politycznym stanowi on instytucjonalizacj interesu lokalnej
wspólnoty i kluczowy warunek funkcjonowana demokracji lokalnej.
B. W aspekcie prawnym polega na przekazaniu przez pa stwo pewnego zakresu
zada publicznych na rzecz zwi zku obywateli, który wykonuje je we własnym
imieniu i na własn odpowiedzialno /dualizm admonistracji publicznej/. Te
zadania to okre lony rzeczowo i terytorialnie zakres administracji publicznej,
przekazany we władanie zrzeszeniu lub korporacji osób zamieszkuj cych t
jednostk podziału terytorialnego.
C. W kontek cie ekonomicznym mo e by kojarzony z zapewnianiem i
dostarczaniem zbiorowo ciom okre lonych dóbr i usług publicznych w przestrzeni
wyznaczonej granicami jednostki podziału terytorialnego.
Powszechnie za atrybuty samorzadum terytorialnego uznaje si :
a) istnienie wyró nionej grupy społecznej jako materialnego substratu oraz
podmiotu samorz du, posiadaj cej własne potrzeby, interesy i d enia
cechuj cego si istnieniem potrzeby i wiadomo ci wi zi /podmiotowo
materialna/,
b) zdolno do wyłonienia w demokratycznych wyborach własnego
przedstawicielstwa politycznego posiadaj cego legitymacj do działa na rzecz
wspólnoty,
c) prawo do zarz dzania własnymi sprawami (sprawowania władzy publicznej)
poprzez wybieralne w demokratycznych wyborach organa lub w formie
lokalnego referendum,
d) mo liwo organizowania i realizowania procesu zaspokajania potrzeb
wspólnoty samorz dowej,
d) posiadanie statusu korporacji - zwi zku obywateli wyposa onego w
osobowo prawn - podmiotu prawa publicznego i prywatnego, wykonuj cego
swoje zadania we własnym imieniu i na własn odpowiedzialno ,
f) przysługuje mu prawo własno ci i inne prawa maj tkowe stanowi ce mienie
komunalne,
g) powszechny i obligatoryjny warunek przynale no ci,
h) posiadanie własnych ródeł dochodu, zasilanych rodkami finansowymi
przekazywanymi przez administracj rz dow w postaci subwencji i dotacji,
i) w realizacji zada , podlega nadzorowi ze strony administracji rz dowej,
j) prawo do tworzenia zwi zków i porozumie ,
k) ochrona prawna samodzielno ci jednostek samorz dowych.
Inne wyró niane cechy to wykluczenie lub znacz ce ograniczenie
hierachicznego podporz dkowania władz, istnienie autonomii organizacyjnej.
Istotnym czynnikiem dla sprawnego funkcjonowania samorz dów lokalnych jest
wła ciwe zrozumienie, akceptacja a wr cz aktywizacja społeczno ci lokalnych w
sfer działa na rzecz gminy - w zamian za rozwijane oraz otrzymywane korzy ci za
tym id ce. Nast pnym krokiem zmierzaj cym do wykształtowania prawidłowych
mechanizmów funkcjonowania gmin jest jasny kompetencyjnie i społecznie model
rozdziału (przeniesienia wielu kwestii do dyspozycji samorz dów) władzy
samorz dowej.
Funkcjonowanie samorz du wi e si równie z zagadnieniem
decentralizacji. W interesuj cym nas obszarze polega ona na przekazywaniu
administracj pa stwow /rz dow / zada , rodków i odpowiedzialno ci dla
samorz du terytorialnego.
W kr gu europejskich doktryn samorz du terytorialnego cierało si kilka
ró nych tendencji w wyja nianiu natury pogl dów
Organizacja władz samorz dowych.
Jest ona efektem swoistego kompromisu mi dzy interesami wspólnot
lokalnych i regionalnych samorz du terytorialnego a władza centraln . W
warunkach europejskich przyjmuje to charakterystyczne formy decentralizacji
takie jak:
1. Samorz d jednoszczeblowy na poziomie podstawowych jednostek podziału
terytorialnego (gminny),
2. Samorz du dwuszczeblowy (na poziomie gminnym i ponadgminnym),
3. Samorz d trójszczeblowy (na poziomie gminnym, mezo i regionalnym),
4. Regionalizm autonomiczny (oparty na istnieniu regionów autonomicznych z
jednocze nie działaj cymi samorz dami ni szych szczebli),
5. Federalizm (z równoczesnym funkcjonowaniem wspólnot samorz dowych
ni szych szczebli. (M. Domagała 1996).
Sposób organizacji władz lokalnych w konkretnych pa stwach mimo d enia
do unifikacji cechuje bardzo du a ró norodno struktur i mechanizmów. W du ym
zakresie jest to uzale nione od federalnej lub unitarnej formy pa stwa. W
pa stwach federalnych dodatkowym elementem komplikuj cym jest prawo cz ci
federacji do samodzielnego kształtowania własnego porz dku samorz dowego (np.
Niemcy z landowymi konstytucjami gminnymi). W przypadku pa stw unitarnych a
takich w Europie i w Unii Europejskiej jest wi kszo (12) spotykamy wszystkie 4
powy ej wskazane mo liwo ci. Jeden szczebel, gminnych władz samorz dowych
wyst puje w Finlandii i Luksemburgu, dwa szczeble w takich pa stwach jak: Dania,
Portugalia, Grecja, Szwecja, Holandia. W Wielkiej Brytanii obowi zuje system
mieszany. Na cz ci obszarów jest jeden szczebel a np. na terenach wiejskich Anglii
wyst puje samorz d dwuszczeblowy. Na terenie Francji, Hiszpanii, Włoch i Irlandii
jest to system trzyszczeblowy. W pa stwach federalnych spotykamy rozwi zania
jednoczszeblowe (Austria) i dwuszczeblowe (Niemcy, Belgia), trójszczeblowe
(Niemcy – Bawaria).
4. Zakres władztwa lokalnego.
Zakres spraw jakie znajduj si w gestii samorz du terytorialnego jest
ka dorazowo okre lony w ustawodawstwie poszczególnych pa stw definiuj cych co
jest t „zasadnicz cz ci spraw publicznych, które nale do samorz du”.
Europejskie ustwodawstwo stara si zgodnie z zasad subsydiarno ci lokowa na
poziomie lokalnym te zadania publiczne, które powinny by najbli ej obywateli ze
wzgl du na konieczno ich ka dorazowego dostosowania do konkretnych
warunków, a tym samym zapewnienia ich efektywno ci i gospodarno ci, tworzenia
warunków dla ich szerokiej dost pno ci, nieprzerwanego i optymalnego
korzystania, stworzenia warunków dla partycypacji obywatelskiej w mechanizmie
ich realizacji w tym kontroli ze strony społeczno ci. Pa stwa europejskie w ci gu
ostatnich kilkudziesi ciu lat w sposób znacz cy poszerzyły zakres kompetencji
władzy samorz dowej. Szczególnie instruktywnymi przykładami jest tutaj Hiszpania
z jej reform opart o wielk rol wspólnot autonomicznych, Włochy ze zmian
administracyjn z lat 70-tych lub Francja z reform samorz dow z lat 1982-1983.
Pewnym odst pstwem od tej zasady była jedynie W. Brytania pod rz dami
administracji M. Teacher. Prezentuj c modelowe rozwi zania nale y wskaza na
trzy grupy zasadniczych uprawnie jakie przysługuj władzom samorz dowym:
• zadania własne, pozwalaj ce na realizacj interesów wspólnot terytorialnych,
• zadania zlecone administracji pa stwowej np. prowadzenie ró nego rodzaju
rejestrów, przeprowadzanie wyborów,
• zadania przekazane przez inne samorz dy terytorialne.
Powy ej przedstawione grupy zada s realizowane na poszczególnych
szczeblach samorz du. Jednocze nie uprawnienia te w zale no ci od przyj tego w
konkretnym pa stwie rozwi zania decentralizacyjnego mog by lokowane na
ró nych poziomach decyzyjnych.
Uprawnienia samorz du gminnego koncentruj si na sprawach:
• ładu przestrzennego i ekologicznego /planowanie przestrzenne, gospodarka
terenami i ochrona rodowiska/,
• infrastruktury technicznej /lokalne drogi i mosty, organizacja ruchu
drogowego, wodoci gi i zaopatrzenie w wod , kanalizacja, usuwanie i
oczyszczanie cieków komunalnych, utrzymanie wysypisk i utylizacji odpadów
komunalnych, zaopatrzenie w energi elektryczn i ciepln , lokalny transport
zbiorowy/,
• infrastruktury społecznej /ochrona zdrowia, pomoc społeczna, komunalne
budownictwa mieszkaniowe, o wiata, w tym szkół podstawowych i przedszkoli,
kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania
kultury, kultury fizycznej i sportu/,
• porz dku i bezpiecze stwa publicznego.
Zgodnie z zasad sybsydiarno ci kompetencje władz ponadlokalnych s
bardziej specjalistyczne i polegaj na wykonywaniu tych zada , których władze
gminne nie s w stanie w sposób efektywny i skuteczny samodzielnie realizowa .
Zazwyczaj s to sprawy o znaczeniu ponadgminnym np. budowa i utrzymanie szkół
rednich, utrzymanie dróg departamentalnych, specjalistyczna pomoc społeczna,
planowanie przestrzenne, ochrona rodowiska, opieka zdrowotna, transport
publiczny, sprawy lokalnego rynku pracy, budownictwo socjalne. W cz ci pa stw
obserwujemy zjawisko spadku znaczenie samorz du po redniego szczebla /np.
Włochy, Hiszpania/.
Na poziomie wspólnot regionalnych pojawia si bardzo znacz cy wymiar
samodzielno ci jednostek samorz dowych, a po formaln i realn autonomi
regionaln , polegaj c na znacznym ograniczeniu uprawnie władzy centralnej
/ustawodawczej i wykonawczej/ wobec regionów. W tym sensie jest to posta
autonomii politycznej. Zazwyczaj jest ona efektem silnego zró nicowania
społecze stwa w wymiarze narodowym, j zykowym czy religijnym oraz polityki
polegaj cej na poszanowaniu potrzeb i praw mniejszo ci. Taka sytuacja panuje w
Hiszpanii podzielonej na wspólnoty autonomiczne i we Włoszech, gdzie regiony
maj stosunkowo szerokie uprawnienia, cho na pewno nie s autonomiczne. W
tych pa stwach regiony maj uprawnienia legislacyjne i realizuj je pod rygorem
poszanowania prawa ogólnopa stwowego. W warunkach słabszego regionalizmu
francuskiego czy irlandzkiego zdaj si dominowa uprawnienia koordynacyjne i
sterowanie mechanizmami wykorzystania funduszy unijnych.
Przykład Belgii dowodzi, i rozwój autonomii regionalnej mo e prowadzi
do przekształcenia formy pa stwa z unitarnego w federacj .
5. Finanse lokalne.
Tak zakre lonemu polu zada publicznych towarzyszy powinien adekwatny
do tego podział kompetencji pomi dzy administracje rz dowa i samorz dow oraz
stosowna do wymienionych zada wielko zasobów materialnych i finansowych.
le cych w dyspozycji władz samorz dowych. Zarówno rodzaje podatków jak i ich
wielko s warunkach europejskich w znaczacym stopniu zró nicowane. Za
podstawowe ródła dochodów uznaje si :
- podatki i opłaty lokalne,
- dochody z własno ci komunalnej,
- subwencje i dotacje,
- po yczki, kredyty i emisje papierów warto ciowych..
Dochodami samorz du mog by wpływy do bud etu lokalnego w formie
spadków, zapisów i darowizn. rodki pochodz ce z samoopodatkowania si
mieszka ców. Najbardziej powszechnym podatkiem pobieranym przez wladze
lokalne jest podatek od nieruchomo ci wazuje si wyra nie na istnienie zjawiska
kryzysu finansów publicznych a tym samym ich
6. Europeizacja samorz du
Traktat z Maastricht, wprowadzaj c instytucj obywatelstwa europejskiego,
zapewnia obywatelom Unii, nie zamieszkuj cym na na terytorium pa stwa, którego
jest si obywatelem, prawo do głosowania w wyborach samorz dowych i
kandydowania do władz samorz dowych na terytorium tego pa stwa
członkowskiego Unii, w którym znajduje si ich stała siedziba, na takich samych
zasadach jak obywatele tego pa stwa. Prawo to mo e byc ograniczone tylko w
wyj tkowych przypadkach wynikaj cych ze specyficznych problemów danego
pa stwa.
Pa stwa europejskie w wi kszo ci przyj ły rozwi zania systemowe uznaj ce
samorz d terytorialny za zasadnicz warto okre laj c struktur i mechanizm
funkcjonowania ich narodowych systemów politycznych. Charakterystyczny jest
fakt, i we wszystkich konstytucjach znajdujemy stosowne rozdziały po wi cone
tej tematyce. Za podstawowe jednostki samorz du terytorialnego uznawane s
gminy.
Nale y zauwa y , i zapisy konstytucyjne wielu pa stw
europejskich dotycz ce samorz du terytorialnego wskazuj na:
• potrzeb zagwarantowania gminom wzgl dnej samodzielno ci finansowej,
• podkre laj prawo do stanowienia prawa lokalnego w granicach
ustawodawstwa centralnego
• prawo do ł czenia si gmin w zwi zki komunalne
• akcentuj konieczno zapewnienia ochrony s dowej samorz dno ci
• sankcjonuj b d wskazuj na mo liwo kreacji ponadlokalnych szczebli
zarz dzania.
Poszukuj c specyfiki przyj tych rozwi za warto wspomnie , i konstytucje
pa stw europejskich okre laj c relacje mi dzy obywatelami a instytucjami
administracji publicznej, w tym samorz dem, mówi o przysługuj cemu
obywatelowi prawie do informacji o działalno ci organów samorz dowych i prawie
do petycji.
Istotnym aspektem ró nicuj cym systemy władzy lokalnej jest wg.
P.Swianiewicza stopie fragmentaryzacji terytorialnej i funkcjonalnej, wyst puj cy
w poszczególnych pa stwach. Ilustruj to zjawisko tabele, które przytaczam za
wspomnianym autorem, uzupełniaj c pierwsz z nich o dane dotycz ce
zjednoczonych Niemiec ( Swianiewicz 1995,s.17; Wehling, 1994).
Tabela 1. Fragmentacja terytorialna na poziomie lokalnym w wybranych
pa stwach europejskich.
Pa stwa
Przeci tna
Przeci tna
Liczba gmin w roku
liczba ludno ci powierzchnia
w km2
l988
l991
2003
Czechy
1170
13
4104
6237
6254
W gry
3300
30
1364
3133
3168
Polska
15000
129
2383
2419
2489
Słowacja
1850
17
2269
2834
2887
Zjednoczone
123000
533
365
481
354
Królestwo
Szwecja
29500
1595
282
282
290
Dania
18000
156
276
276
273
Norwegia
9000
713
454
454
454
Niemcy
5023
22
16121
16121
12500
Francja
1300
15
36763
36763
36763
ródło: P.Swianiewicz, 1995, s. 17, Devolution in the European Union and the candidate countries, Committe
of the Regions, 2003: dane Komitetu Regionów UE za 2003 i Rady Europy -www.loreg.coe.int/en/start.html.
Dane dotycz ce Zjednoczonego Królestwa odnosz si do poziomu dystryktu. Por. tak e: Samorz d
terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w pa stwach Europy Zachodniej, pod red. J.
Je ewskiego, Wrocław 1999.
Analizuj c zestawione dane, nale y zgodzi si z tez P. Swianiewicza o
wzro cie stopnia fragmentacji terytorialnej w latach dziewi dziesi tych 90-tych na
terenie Czech i Słowacji oraz na W grzech. Proces ten w znacznie słabszej postaci
ujawnia si w Polsce, która wykazuje redni jak na warunki europejskie poziom
konsolidacji terytorialnej ( Swianiewicz 1995, s. 17). Dodatkowo warto zilustrowa
to informacj , e na terenie Czech gmin licz cych do 500 mieszka ców jest 2079
( Leo ski 1994, s. 68). Jak si wydaje, sytuacja ta mo e sprzyja pojawieniu si w
trzech pierwszych pa stwach tendencji systemu w kierunku centralizacji. Im
bowiem słabsze pod wzgl dem potencjału jednostki lokalne (przy relatywnie
wysokiej ich liczbie), tym trudniej osi gn stan równowagi w układzie: centrum a
peryferie systemu.
Istotny wymiar fragmentacji to zadania i kompetencje samorz du. Tutaj
P.Swianiewicz wskazuje na istnienie znacz cej róznicy mi dzy Słowacj a
pozostałymi krajami. "Funkcje samorz dów w Czechach, Polsce i na W grzech były
znacznie szersze ni na Słowacji, gdzie wiele istotnych funkcji wykonywanych było
przez administracj pa stwow , a wi c system był tam bardziej
sfragmentaryzowany funkcjonalnie".( Swianiewicz 1994, s. 17). Zjawisko to ilustruje
tabela 2 , przedstawiaj ca wyniki rozwa a :
Tabela 2. Terytorialna i funkcjonalna konsolidacja systemu samorz du
terytorialnego
Konsolidacja terytorialna
fragmentacja
konsolidacja
Konsolidacja
Fragmentacja
Słowacja
Funkcjonalna
Konsolidacja
Czechy
Polska
W gry
ródło: Swianiewicz, 1995, s. 18.
Tabela 2 wskazuje, i po zestawieniu obu analizowanych wymiarów Polska
prezentuje si jako system skonsolidowany w obu wymiarach, za Słowacja to
system sfragmentaryzowany i terytorialnie, i funkcjonalnie.
Wnioski.
1. Przemiany systemowe w obszarze władztwa lokalnego w pa stwach europejskich
wskazuj jednoznacznie na d enie do stworzenia demokracji lokalnej opartej na
idei i prawno-politycznej konstrukcji samorz du terytorialnego. Wyra nym
zamiarem jest, jak si wydaje, budowanie systemu politycznego o charakterze
zdecentralizowanym, z wieloma poziomami dystrybucji władzy politycznej. Wydaje
si , i jest to stwierdzenie banalne, ale obserwuj c pa stwa postradzieckie takie jak
Rosja, Białoru czy Ukraina, mo na zaobserwowa tendencj przeciwn , polegaj c
na kontynuowaniu rozwi za politycznych charakterystycznych dla poprzedniego
re imu politycznego.
2. Zmian t cechował od pocz tku ich pojawienia si stosunkowo wysoki poziom
sterowalno ci i planowo ci w prowadzeniu przekształce . Nie jest to proces o
ywiołowym przebiegu. W omawianych pa stwach przebiegał on w mniej wi cej
tym samym czasie i w podobnej sekwencji zdarze
3. Pa stwa europejskie wykazuj do znacz ce zró nicowanie , odr bno ci je li
chodzi o strukturalny i funkcjonalny aspekt władzy lokalnej. Objawia si to np. w
strukturach samorz dowych, mechanizmach wyborczych, relacjach mi dzy
przedstawicielskimi ciałami samorz dowymi a organami wykonwczo -
zarz dzajacymi, w relacji samorz d - administracja pa stwowa oraz zakresie zada
i kompetencji samorz du.
4. Rzeczywiste rezultaty reform samorz dowych wykazuj du e zró nicowanie
zarówno pomi dzy jak i w wymiarze poszczególnych pa stw. Nast piła jako ciowa
zmiana w charakterystyce lokalnych scen politycznych: przekształciły si one w
spluralizowane układy społeczno-polityczne o znacznej nieraz dynamice.
Bibliografia
Baldersheim, H. (1994), Samorz dy lokalne krajów skandynawskich w okresie
przej ciowym, Samorz d Terytorialny nr 1/2.
Bauman, Z. (2000), Globalizacja, Warszawa.
Bauman, Z. (1997), Glokalizacja, czyli komu globalizacja, a komu lokalizacja,
Studia Socjologiczne, 1997 nr 3.
Chor y, K. (1998), Zagadnienia ustroju lokalnego Francji, Lublin.
Dolnicki, B.(2000), Samorz d terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków.
Domagała M.(1996), Z zagadnie decentralizacji w panstwie współczesnym w:
Oblicza decentralizmu pod red. J. Iwanka, Katowice.
Ferens, A. (1998), Władza lokalna w procesie przej cia do demokracji na
przykładzie Polski, Czech, Słowacji i W gier wybrane aspekty struktur i procesów),
w: Demokracje Europy rodkowo-Wschodniej w perspektywie porównawczej, pod
red. A. Antoszewskiego i R. Herbuta, Wrocław.
Jałowiecki B., Sowa K. Z., Dutkiewicz, P. (1989) (red.), Społeczno ci lokalne.
Tera niejszo i przyszło , Warszawa.
Je ewski, J.(1995), Samorz d terytorialny i administracja w wybranych krajach.
Gmina w pa stwach Europy Zachodniej, Wrocław 1999.
Grosse, T.G. (2000), Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój
gospodarczy, Warszawa.
Iwanek, J., (1996), Oblicza decentralizmu, Katowice.
Jałowiecki, B., Szczepa ski, M.S. (2002), Miasto i przestrze w perspektywie
socjologicznej, Warszawa.
Jasi ski, P. (2000), Europa jako szansa: Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej
instrumenty a władze lokalne i regionalne, Warszawa.
Jasi ski, P., Ross, C. (2000), Unia Europejska a władze lokalne i regionalne,
Warszawa.
Kukliñski, A. (1990) (ed.), Globality versus locality, Warsaw.
Ł towski, J. (1984) (red.), Administracja Republiki Francuskiej, Wrocław.
Ł towski, J., Pruszynski J. (1983), Administracja RFN, Wrocław.
Miszczuk, A. (1995) (red.), Demokracja lokalna w krajach Europy rodkowo-
Wschodniej, Lublin.
B.
(1984),
Socjologiczna teoria ruchów społecznych,
Studia
Socjologiczne, nr 1.
Oliwniak, S., (1992), Hiszpania - pa stwo wspólnot, Samorz d Terytorialny nr 11.
Pietrzyk, I. (1999) (red.), Polityka regionalna Unii Europejskiej w praktyce krajów
członkowskich, Kraków.
Putnam, R.D.(1995), Demokracja w działaniu, Kraków.
Ross, C. (2000), Władze lokalne a lobbying w Unii Europejskiej, Warszawa.
Rybczy ska, J. A. (2000) (pod red.), Europa rodkowo-Wschodnia. Region,
pa stwa i społecze stwa w procesie transformacji, Lublin.
Piekarski, R.(2002) (red.), Lokalna wspólnota polityczna a zagadnienia to samo ci
zbiorowej, Kraków.
Schumacher, E.F. (1981), Małe jest pi kne, Warszawa.
Smith, G. (1992), ycie polityczne w Europie zachodniej. Warszawa.
Skrzypczak, T. (1986), Władza i polityka lokalna w pa stwie współczesnym,
Kraków.
Sowa, K.Z. (1989), Zmierzch i odrodzenie sie lokalizmu w XX stuleciu w:
Społeczno ci lokalne. Tera niejszo i przyszło , pod red. B.Jałowieckiego,
K.Z.Sowy, P.Dutkiewicza, Warszawa.
Szczepanski M.S. (1993), System wiatowy : mi dzy globalizmem i lokalizmem w:
Społeczno ci lokalne i rozwój lokalnej demokracji, pod red. M.J.Bara skiego,
Katowice.
Stefanowicz, J.(1997), Bunt mniejszo ci, Warszawa.
Swianiewicz, P. (2000), Kto rz dzi gmin ? Teorie lokalnej władzy politycznej,
Samorz d Terytorialny nr 3.
Swianiewicz, P. (1996), Stymulowanie lokalnej przedsi biorczo ci, poprawa
warunków bytu ludno ci czy pobo ne yczenia? Charakterystyka polityk lokalnych
w krajach Europy rodkowo-Wschodniej w: Demokracja lokalna w krajach Europy
rodkowo-Wschodniej red. A. Miszczuk, Lublin.
Ulicka, G. (1993), Nowe ruchy społeczne. Niepokoje i nadzieje współczesnych
społecze stw, Warszawa.
Walczak-Duraj, D. (1999) (red. naukowa) , Tradycja i współczesne odmiany
samorz dno ci, Zeszyty Naukowe Szkoły Wy szej im. Pawła Włodkowica w
Płocku, Płock, nr 11.
Warto ci podstawowe samorz du terytorialnego i demokracji lokalnej, 1997,
Warszawa.
Wiatr, J. J. (1999) (pod red.), Przemiany polityczne lat dziewi dziesi tych,
Warszawa.
Winiarski, B. Patrzałek, L., (1994) (pod red.), Promowanie rozwoju lokalnego i
regionalnego, Warszawa.
Wojnicki, J., (2000), Samorz d lokalny w Polsce i w Europie, Wy sza Szkoła
Humanistyczna w Pułtusku, Pułtusk.
Wo niak, R. B., (2000) (pod red.), Społeczno ci lokalne w perspektywie integracji
europejskiej, Koszalin.
Wódz J. (1994) (pod red.), Polityczne ycie lokalne, Katowice.
Zacharko, L. (2000), Prywatyzacja zada publicznych gminy. Studium
administracyjnoprawne, Katowice.