Rozdział X

PRACOWNICY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ


1. WPROWADZENIE
Problematyka kadr w administracji, ich formowania, funkcjonowania i
doskonalenia, zawsze zajmowała znaczące miejsce w nauce administracji i
nauce prawa administracyjnego. Niewątpliwie każde zadowalające rozwiązanie
szczegółowych kwestii związanych z organizacją i funkcjonowaniem aparatu
administracji publicznej powinno uwzględniać różnorodnie uwarunkowane
czynniki ludzkie w działaniach administracji. Niektóre z tych czynników są
przedmiotem tradycyjnie wyodrębnionej ustawowej regulacji prawnej, zwanej
umownie w niniejszym opracowaniu "prawem urzędniczym", a obejmującym
przepisy prawa pracowników urzędów państwowych i prawa pracowników
samorządowych.
Już na poziomie założeń i celów regulacji prawnej ujawnia się wiele
specyficznych problemów' wymagających rozwiązania. Zwykle bowiem usta-
wodawca stara się ujmować w przedmiocie regulacji dotyczącej pracowników
administracji publicznej zarówno czynniki sprawnościowe (organizacyjne),
jak i "pracownicze". Stąd też w zakres materii regulowanej prawem urzęd-
niczym wchodzą typowe elementy administracyjnoprawne (sposób rozwiązania i
nawiązania stosunku prawnego z urzędnikiem, rozstrzygnięcie sporów ze
stosunku służbowego, odmienne rozwiązania dotyczące odpowiedzialności
prawnej urzędników i inne) i rozwiązania tradycyjnie zaliczane do przed-
miotu prawa pracy (np. uprawnienia pracownicze). Ta swoistość regulacji
prawa urzędniczego stanowiła zresztą od lat jedną z głównych przyczyn
toczącego się w nauce prawa sporu o teoretycznoprawną przynależność
problematyki pracowników administracji (czy należy ona do gałęzi prawa
administracyjnego, czy też prawa pracy) oraz zaowocowała różnorodnością
ujęć tematyki prawa pracowników administracji publicznej. Niezależnie od
przyjmowanego w tym sporze stanowiska konieczne jednak wydaje się omówienie
ważnych z punktu widzenia funkcjonowania administracji publicznej
zagadnień.
Poza dyskusją pozostaje fakt zależności stopnia wykonania zadań ad-
ministracji od jakości pracy osób zatrudnionych w organach administracji
publicznej. Z kolei na jakość pracy urzędników wpływają tak różne czynniki,
jak np. poziom fachowego przygotowania urzędników, ich zdolność do ini-
cjatywy i samodzielnego działania, niezależność wobec różnorodnych nacisków
politycznych i społecznych, spełnianie wysokich wymogów etycznych. Te cechy
osobowe pracowników administracji publicznej powinny być w dobrze
funkcjonującym aparacie administracyjnym identyfikowane i promowane,
najlepiej poprzez trwałe systemowe mechanizmy, gwarantowane m.in.
odpowiednimi rozwiązaniami prawnymi.
Stąd też obecnie, w ustrojowych warunkach demokratycznego państwa prawa,
podstawowym zadaniem ustawodawcy jest znalezienie i skonstruowanie
adekwatnych do wspomnianych wyżej mechanizmów rozwiązań prawnych.
Charakterystyczna jest tu wyraźna jakościowa zmiana ustawowych priorytetów
w stosunku do celów ustawodawcy sprzed 1989 r., polegająca na tym, iż w
minionym okresie próbowano znaleźć rozwiązania wprowadzające (na założonym
oczywiście poziomie) stan równowagi między tzw. czynnikiem społecznym a
zawodowym w administracji lub wręcz poszukiwano uzasadnienia dla wyższości
modelu aparatu państwowego zbudowanego na zasadzie dominacji czynnika
społecznego. Poddanie w pełni administracji publicznej procedurom
demokratycznym (w tym kontrolnym) w sposób zasadniczy zmniejszyło
teoretyczną i praktyczną wagę zagadnienia udziału czynnika społecznego w
procesie administrowania i wzmocniło tendencje budowania profesjonalnego
korpusu urzędniczego w państwie.

2. ZAKRES REGULACJI PRAWA URZĘDNICZEGO
W systemie źródeł prawa urzędniczego kluczowe miejsce zajmują trzy
ustawy - ustawa z I6 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych,
wielokrotnie nowelizowana (Dz.U. nr 31, poz. 214), ustawa z 5 lipca 1996 r.
o służbie cywilnej (Dz.U. nr 89, poz. 402) oraz ustawa z 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 21, poz. 124 z późn. zm.). Ustawy te
wraz z kodeksem pracy, do którego w różnym zakresie odsyłają, a także z
ustawami ustrojowymi (ustawą o administracji rządowej w województwie oraz
ustawami samorządowymi), aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie oraz
statutami i regulaminami organów administracji publicznej wyznaczają
podstawy prawne normowania sytuacji prawnej pracowników administracji
publicznej.
Sposoby określenia zakresu regulacji wskazanych ustaw są w istocie do
siebie bardzo zbliżone. Ustawodawca zastosował tu mianowicie następujące
rozwiązanie - wskazał urzędy administracyjne, w których zatrudnione osoby
(zwane "urzędnikami państwowymi" bądź "pracownikami samorządowymi")
podlegają działaniu ustawy o pracownikach urzędów państwowych i ustawy o
pracownikach samorządowych oraz upoważnił Radę Ministrów i właściwy do
stanowienia statutu bądź regulaminu organ samorządowy do wyznaczenia
stanowisk w urzędach, na których nawiązuje się stosunek pracy z
pracownikiem w określonym trybie. Natomiast w odniesieniu do ustawy o
służbie cywilnej przesądził, iż podlegają jej urzędnicy służby cywilnej za-
trudnieni w urzędach administracji rządowej oraz innych urzędach, jeżeli
odrębne przepisy tak stanowią (np. ustawa z 28 sierpnia 1996 r. o Rządowym
Centrum Studiów Strategicznych przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów
ustawy o służbie cywilnej wobec pracowników zatrudnionych w Centrum).
Zgodnie z art. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, ustawa
określa obowiązki i prawa urzędników państwowych oraz innych pracowników
zatrudnionych w:
1 ) Kancelarii Sejmu,
2) Kancelarii Senatu,
3) Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
4) urzędach naczelnych i centralnych organów administracji państwowej,
5) urzędach podległych Prezesowi Rady Ministrów oraz naczelnym i
centralnym organom administracji państwowej,
6) Biurze Trybunału Konstytucyjnego,
7) Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich,
8) Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
9) Krajowym Biurze Wyborczym oraz w wojewódzkich biurach wyborczych,
10) Państwowej Inspekcji Pracy,
11) urzędach terenowych organów administracji rządowej,
12) regionalnych izbach obrachunkowych.
Ponadto przepisy ustawy stosuje się również do pracowników admini-
stracyjnych, pomocniczych, technicznych i obsługi Sądu Najwyższego i innych
sądów, prokuratury, a także do kuratorów zawodowych i komorników, ze
zmianami wynikającymi z przepisów szczególnych.
Rada Ministrów natomiast określa w drodze rozporządzenia stanowiska, na
których w urzędach wymienionych wyżej zatrudniani pracownicy są urzędnikami
państwowymi w rozumieniu ustawy oraz może rozciągnąć w całości lub części
przepisy ustawy na pracowników innych urzędów państwowych.
Podobne rozwiązanie znajdujemy w art. 1 ustawy o pracownikach samo-
rządowych, gdzie ustawodawca określa status prawny pracowników sa-
morządowych, zatrudnionych w:
1) urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowych jednostkach
organizacyjnych,
2) starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach organizacyjnych,
3) urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz gminnych
jednostkach i zakładach budżetowych,
4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu teryto-
rialnego oraz zakładów budżetowych utworzonych przez te związki,
5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek
samorządu terytorialnego.
W odniesieniu do zakresu regulacji ustawy o pracownikach urzędów
państwowych i ustawy o pracownikach samorządowych notujemy także różnice:
1) Rada Ministrów może rozciągnąć przepisy ustawy o pracownikach urzędów
państwowych w całości lub w części na pracowników zatrudnionych w innych
urzędach administracji państwowej - rada gminy uczynić tego nie może;
2) w myśl ustawy o pracownikach samorządowych, podstawą nawiązania
stosunku pracy mogą być niemal wszystkie znane tryby nawiązywania stosunku
pracy (poza spółdzielczą umową o pracę), a w ustawie o pracownikach urzędów
państwowych reguluje się jedynie sytuację prawną osób zatrudnionych na
podstawie mianowania i umowy o pracę;
3) powołanie w administracji rządowej następuje na podstawie przepisów
odrębnych i z reguły związane jest z pełnieniem funkcji terenowego organu
administracji rządowej (wyłączając problematykę powołania osób na stanowis-
ko podsekretarza stanu i sekretarza stanu), natomiast w administracji
samorządowej ustawa o pracownikach samorządowych przewiduje powołanie osób
na niektóre stanowiska w urzędzie gminy (sekretarza gminy i skarbnika
gminy).

3. STATUS PRAWNY URZĘDNIKA PAŃSTWOWEGO
W obecnie obowiązującym stanie prawnym wyróżniamy trzy grupy pracowników
urzędów państwowych:
1) urzędnicy państwowi mianowani,
2) urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę,
3) pracownicy nie będący urzędnikami państwowymi.
Po wejściu w życie ustawy z 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pra-
cownikach urzędów państwowych (Dz.U. nr 136, poz. 704) z pracownikami
urzędów państwowych nie nawiązuje się stosunków pracy na podstawie
mianowania, natomiast stosunki pracy nawiązane przed wejściem w życie
ustawy na podstawie mianowania pozostają w mocy, przy czym mogą być one
zmienione i rozwiązane jedynie na zasadach określonych w ustawie o
pracownikach urzędów państwowych.
W grupie urzędników nie mianowanych ustawodawca wyróżnił dwie szczególne
podgrupy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas
określony, a mianowicie:
1 ) doradców w zespole doradców członków Rady Ministrów,
2) doradców lub pełniących funkcje doradcze innych osób zajmujących
kierownicze stanowiska państwowe, które są wybrane lub powołane na czas
określony.
Okres zatrudnienia tych pracowników został wyznaczony przez czas peł-
nienia funkcji przez osobę zajmującą kierownicze stanowisko państwowe.
Prawdopodobnie rozwiązania te wskazują na intencje wprowadzenia przez
ustawodawcę okresu przygotowawczego i przejściowego przed uregulowaniem
kompleksu spraw służby cywilnej w państwie.
Status prawny urzędnika państwowego mianowanego i zatrudnionego na
podstawie umowy o pracę (na czas określony i nie określony) różni się. W
odniesieniu do grupy urzędników państwowych mianowanych możemy mówić o
charakterystycznych dla służby cywilnej konstrukcjach prawnych,
wyznaczających status prawny tych urzędników. Należą do nich:
1) administracyjnoprawny tryb zawiązania stosunku pracy,
2) stałość stosunku służby,
3) dyspozycyjność urzędnika państwowego,
4) szczególna konstrukcja obowiązków urzędniczych,
5) zasady i tryb odpowiedzialności dyscyplinarnej,
6) regulacja niektórych praw urzędnika,
7) mieszany tryb rozstrzygania sporów ze stosunku pracy.
Status urzędnika nie mianowanego wyznacza przede wszystkim regulacja
kodeksu pracy, ale również wprowadzone przez przepisy ustawy o pracownikach
urzędów państwowych modyfikacje dotyczące zwłaszcza obowiązków urzędniczych
oraz zmian stosunku pracy.
W ustawie wprowadzono jednakowe dla obu grup urzędników przesłanki
materialne, warunkujące zatrudnienie w urzędzie. Pierwsza przesłanka,
określona w art. 3, wskazuje w sposób pozytywny na wymogi, które musi
spełnić osoba ubiegająca się o zatrudnienie w urzędzie. Należą do nich:
1) posiadanie obywatelstwa polskiego,
2) ukończenie 18 lat życia i posiadanie pełnej zdolności do czynności
prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych,
3) nieskazitelny charakter,
4) odpowiednie wykształcenie i odbycie aplikacji administracyjnej,
5) stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym stanowisku.
Druga przesłanka, o charakterze negatywnym, wyklucza możliwość za trudnienia
w tym samym urzędzie małżonków oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku
pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powino wactwa pierwszego
stopnia, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek służbowej
podległości.
Nawiązanie stosunku pracy (ustawodawca konsekwentnie używa tego
określenia w odróżnieniu od ustawodawcy międzywojennego, który w ustawie z
17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej, Dz.U. nr 21, poz. 164,
trafniej, naszym zdaniem, używał formuły "stosunku służby" w odniesieniu do
pracowników mianowanych) urzędników mianowanych następuje na podstawie
jednostronnego aktu administracyjnego, zwanego właśnie mianowaniem,
dokonanego przez kierownika urzędu, za zgodą mianowanego. Akt ten powinien
określać wszystkie istotne elementy stosunku pracy (tzn. stanowisko
służbowe i miejsce pracy, składniki i wysokość wynagrodzenia oraz datę
nawiązania stosunku pracy), a podjęcie pracy przez urzędnika powinno być
poprzedzone złożeniem pisemnego ślubowania. Inny ważny wymóg poprzedzający
mianowanie to odbycie aplikacji administracyjnej, rozumianej przez
ustawodawcę jako teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika,
podejmującego pracę po raz pierwszy w urzędzie, do należytego wykonywania
obowiązków urzędnika państwowego. W ustawie znalazło się upoważnienie dla
Rady Ministrów do określenia zasad i trybu odbywania aplikacji, a także
zasad i wypadków dopuszczających zaliczenie aplikacji oraz zwolnienia od
jej odbywania (rozporządzenie Rady Ministrów z 8 listopada 1982 r. w
sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników
państwowych, Dz.U. nr 39, poz. 258).
Konsekwencją administracyjnoprawnego trybu nawiązywania stosunku pracy z
urzędnikiem mianowanym jest także administracyjnoprawna droga rozpatrywania
sporów ze stosunku pracy. Otóż w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania
stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, przeniesienia albo
zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na niższe lub inne
stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków, rozstrzyganych w drodze
decyzji administracyjnych, urzędnikowi przysługuje prawo wniesienia
odwołania w terminie siedmiu dni do kierownika organu nadrzędnego nad
urzędem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji w tych sprawach może on
złożyć skargę do NSA. Nie można jednak złożyć skargi na odmowę mianowania
na stanowisko, chyba że obowiązek mianowania wynika z przepisów prawa (art.
19 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
Dz.U. nr 74, poz. 368). Inne spory o roszczenia ze stosunku pracy
urzędników mianowanych rozpatrywane są w trybie określonym w kodeksie
pracy.
Stałość stosunku służby (stosunku pracy) jest bodaj najbardziej cha-
rakterystyczną instytucją prawa urzędniczego, polegającą na tym, iż nie
można wbrew woli urzędnika mianowanego rozwiązać z nim stosunku pracy poza
ściśle określonymi w ustawie przesłankami. Racją tej konstrukcji zawsze
było dążenie do zapewnienia ochrony urzędnika państwowego przed
arbitralnym, zagrażającym interesowi publicznemu ingerowaniem w jego pracę
i stworzenie warunków sprzyjających samodzielnemu realizowaniu zadań przez
urzędnika. Rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym może
nastąpić jedynie z ważnych przyczyn, przy ocenie których swobodne uznanie
przełożonego jest maksymalnie ograniczone. Stałość stosunku służby jest
więc nie tyle przywilejem urzędnika, co jedną z gwarancji właściwego
wykonywania zadań organów państwa.
W ustawie o pracownikach urzędów państwowych stosunek pracy z urzęd-
nikiem mianowanym może być, niezależnie od jego woli, rozwiązany w jednym z
trzech następujących trybów:
1) w drodze wypowiedzenia dokonanego przez kierownika urzędu,
2) bez wypowiedzenia z winy urzędnika,
3) bez wypowiedzenia.
Pierwszy z podanych trybów ma charakter fakultatywny, tzn. stosunek
pracy z urzędnikiem mianowanym może być rozwiązany, jeśli zaistnieje jedna
z następujących przesłanek ustawowych:
a) otrzymanie przez urzędnika ujemnej oceny kwalifikacyjnej,
potwierdzonej ponowną ujemną oceną, która nie może być dokonana wcześniej
niż po upływie trzech miesięcy;
b) likwidacja urzędu lub jego reorganizacja, jeżeli nie jest możliwe
przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko w tym
samym urzędzie;
c) niezawiniona utrata uprawnień wymaganych do wykonywania pracy na
zajmowanym stanowisku;
d) trwała utrata zdolności fizycznej lub psychicznej do pracy na
zajmowanym stanowisku, stwierdzona orzeczeniem komisji lekarskiej do spraw
inwalidztwa i zatrudnienia, jeżeli nie ma możliwości zatrudnienia urzędnika
państwowego mianowanego na innym stanowisku, odpowiednim do stanu jego
zdrowia i kwalifikacji zawodowych, albo gdy urzędnik państwowy mianowany
odmawia przejścia do takiej pracy;
e) nabycie prawa do emerytury na podstawie przepisów dotyczących ogółu
pracowników.
Drugi tryb rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym ma
charakter obligatoryjny. Stosunek pracy z urzędnikiem mianowanym ulega
rozwiązaniu bez wypowiedzenia, z winy urzędnika, w razie:
a) prawomocnego skazania na karę pozbawienia praw publicznych albo prawa
wykonywania zawodu;
b) prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z pracy w
urzędzie;
c) zawinionej utraty uprawnień koniecznych do wykonywania pracy na
zajmowanym stanowisku.
Trzeci tryb rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym,
dokonanego niezależnie od jego woli, ma charakter mieszany, gdyż obejmuje
obligatoryjną przesłankę rozwiązania stosunku pracy - utrata obywatelstwa
polskiego, a także przesłanki fakultatywne - w razie jego nieobecności w
pracy z powodu choroby trwającej dłużej niż rok lub odosobnienia ze względu
na chorobę zakaźną w okresie pobierania z tego tytułu zasiłku, a także w
razie usprawiedliwionej nieobecności w pracy z innych przyczyn, po upływie
okresów przewidzianych w kodeksie pracy.
Poza omówionymi wyżej przypadkami rozwiązanie stosunku pracy z
urzędnikami mianowanymi może nastąpić w trybie wypowiedzenia dokonanego
przez urzędnika (z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, w
czasie którego urzędnik może być zwolniony z pełnienia obowiązków z
zachowaniem prawa do wynagrodzenia), a także porozumienia stron, czyli
urzędnika i urzędu. Ponadto stosunek pracy z urzędnikami państwowymi wygasa
w wypadkach określonych w kodeksie pracy oraz przepisach szczególnych.
Kolejną cechą wyznaczającą status prawny urzędnika państwowego jest
jego dyspozycyjność, oznaczająca możliwość zmiany stosunku pracy w zakresie
rodzaju, miejsca i czasu wykonywanej przez urzędnika pracy. Stopień
dyspozycyjności urzędnika mianowanego jest większy aniżeli urzędnika pań-
stwowego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę. Najbardziej różnice te
uwidoczniają się w możliwościach zmiany miejsca pracy. Otóż urzędnika
mianowanego można w uzasadnionych przypadkach przenieść na okres do sześciu
miesięcy w ciągu dwóch lat do pracy w innym urzędzie, w tej samej lub innej
miejscowości, przy zachowaniu wymogów dotyczących zgodności pracy z
posiadanymi przez urzędnika kwalifikacjami i zagwarantowanym wynagrodzeniu
stosownym do wykonywanej pracy, lecz nie niższym od dotychczasowego.
Ponadto w ustawie z 2 grudnia 1994 r., nowelizującej ustawę o pracownikach
urzędów państwowych, rozszerzono zakres dysponowania miejscem pracy
urzędnika mianowanego o możliwość przeniesienia go na inne stanowisko
służbowe, w razie reorganizacji urzędu, jeżeli ze względu na likwidację
stanowiska zajmowanego przez urzędnika nie jest możliwe dalsze jego
zatrudnienie na tym stanowisku. W tym wypadku urzędnik mianowany ma
gwarantowane wynagrodzenie nie niższe od dotychczasowego jedynie przez
okres sześciu miesięcy. Jeszcze dalej idzie druga istotna zmiana ustawowa,
dotycząca dysponowania miejscem pracy urzędnika mianowanego, mianowicie -
jeśli jest to konieczne ze względu na szczególne potrzeby urzędu - można
urzędnika mianowanego przenieść na inne stanowisko, odpowiadające
kwalifikacjom urzędnika i równorzędne pod względem wynagrodzenia.
Każdemu urzędnikowi państwowemu, bez względu na podstawę nawiązania
stosunku pracy, można - jeśli wymagają tego potrzeby urzędu - zlecić na
okres do trzech miesięcy w roku kalendarzowym wykonywanie innej pracy niż
określona w akcie mianowania lub w umowie o pracę. Obowiązkiem kierownika
urzędu (lub przełożonego urzędnika) jest zapewnienie pracy zgodnej z
kwalifikacjami urzędnika i zagwarantowanie wynagrodzenia stosownego do
wykonywanej pracy, lecz nie niższego od dotychczasowego. Urzędnika
państwowego można także przenieść na jego wniosek lub za jego zgodą do
pracy w innym urzędzie, w tej samej lub innej miejscowości.
Ustawa o pracownikach urzędów państwowych zawiera także rozwiązania
dotyczące czasu pracy urzędników. Przyjęto zasadę, iż czas pracy urzędników
państwowych nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin
tygodniowo, w przyjętym okresie rozliczeniowym nie dłuższym niż 4 tygodnie.
W wypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją mogą być
stosowane rozkłady czasu pracy, w których jest dopuszczalne przedłużenie
czasu pracy do 12 godzin na dobę. W tych rozkładach czas pracy nie może
jednak przekraczać średnio 40 godzin na tydzień, w przyjętym okresie
rozliczeniowym nie dłuższym niż 12 tygodni. Urzędnikowi państwowemu za
pracę wykonywaną na polecenie przełożonego poza normalnymi godzinami pracy
przysługuje według jego wyboru wynagrodzenie lub wolny czas, natomiast
urzędnikom państwowym w urzędach naczelnych i centralnych organów
administracji państwowej na stanowiskach kierowniczych i samodzielnych
przysługuje wolny czas za pracę poza godzinami pracy wykonywaną w porze
nocnej oraz w niedzielę i święto. Specyficzną formą oddania do dyspozycji
kierownika urzędu urzędnika mianowanego jest zawieszenie go w pełnieniu
obowiązków służbowych. Otóż kierownik urzędu może zawiesić w pełnieniu
obowiązków służbowych urzędnika mianowanego, jeżeli wszczęte zostało
przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, przy czym zawieszenie to nie
może trwać dłużej niż trzy miesiące, a w okresie zawieszenia urzędnik
mianowany zachowuje prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń
przysługujących na podstawie stosunku pracy. Inne funkcje spełnia
obligatoryjne zawieszenie urzędnika państwowego (nie tylko mianowanego) w
pełnieniu obowiązków służbowych w razie tymczasowego aresztowania do czasu
wygaśnięcia stosunku pracy. Jest to analogiczna do znanej w kodeksie pracy
konstrukcji instytucja prawna, nie związana ze szczególnym charakterem
statusu prawnego urzędnika państwowego.
Jedną z podstawowych racji ustawowego wyodrębnienia prawa urzędniczego
jest treść obowiązków urzędników państwowych. W obecnie obowiązującym
prawie również przywiązano dużą wagę do tej części regulacji prawnej, przy
czym regulacja ta nie ma charakteru jednorodnego.
Przede wszystkim w ustawie opisano pewne standardy ocenne i elementy
treściowe działalności urzędników, które rozwijają fundamentalny nakaz kie-
rowany do urzędników, a polegający na ochronie interesów państwa oraz
ochronie praw i słusznych interesów obywateli. Obowiązki te sformułowano na
wysokim szczeblu ogólności i bez normatywnego związania z treścią zadań
administracyjnych. Stąd wynika konieczność ich rozwinięcia zarówno w aktach
normatywnych o charakterze ogólnym - k.p.a. i ustawach działowych wraz z
aktami wykonawczymi (i to poprzez formułę "organ administracji działa w
danej sprawie"), jak i indywidualnych (zakresy czynności pracownika) czy
wewnętrznych ogólnych (regulaminy organizacyjne urzędów). Inną ważną cechą
regulacji obowiązków urzędniczych jest swoiste "upłynnienie" granicy między
powinnościami prawnymi a etycznymi (np. obowiązek "godnego zachowania się w
pracy i poza nią" czy cecha "nieskazitelnego charakteru" urzędnika
państwowego). Ustawodawca również zadeklarował konieczność
"samodoskonalenia się" urzędnika, nakładając na niego obowiązek "rozwijania
własnej wiedzy zawodowej".
W normalnie funkcjonującym demokratycznym państwie prawa podstawowym
obowiązkiem pozostaje sumienne wypełnianie poleceń służbowych przełożonych.
Ustawodawca wprowadza jednak swoiste elementy samokontroli urzędnika
poprzez rozbudowanie przesłanek zwolnienia się urzędnika państwowego z
odpowiedzialności za wykonanie wadliwego polecenia jeżeli mianowicie
polecenie służbowe w przekonaniu urzędnika państwowego jest niezgodne z
prawem, godzi w interes społeczny lub zawiera znamiona pomyłki, urzędnik
ten powinien przedstawić swoje zastrzeżenia przełożonemu, w razie pisemnego
potwierdzenia polecenia powinien je wykonać, zawiadamiając jednocześnie
niezwłocznie o zastrzeżeniach kierownika urzędu, a gdy polecenie wydał
kierownik urzędu - zawiadamiając organ nadrzędny nad urzędem.
Urzędnika obowiązuje bezwzględny zakaz wykonywania poleceń, których
wykonanie stanowiłoby przestępstwo lub groziłoby niepowetowanymi stratami.
W sferze szeroko rozumianych obowiązków znajdują się również zakazy
dotyczące różnych form działalności urzędnika. Urzędnik państwowy nie może
uczestniczyć w strajkach lub akcjach zakłócających normalne funkcjonowanie
urzędu albo w działalności sprzecznej z obowiązkami urzędnika państwowego.
Urzędnik państwowy nie może także wykonywać zajęć, które pozostawałyby w
sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o
stronniczość lub interesowność. Wprowadzono także warunek uzyskania zgody
kierownika urzędu na podjęcie przez urzędnika dodatkowego zatrudnienia.
Ponadto, zgodnie z ustawą z 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr
56, poz. 274 z późn. zm.), osoby zajmujące stanowiska kierownicze w
naczelnych i centralnych urzędach administracji państwowej oraz. urzędach
terenowych organów administracji ogólnej (np. dyrektorzy departamentów i
ich zastępcy, dyrektorzy wydziałów urzędów wojewódzkich i ich zastępcy,
kierownicy urzędów rejonowych, kierownicy biur rejonowych) objęte są
zakazami prowadzenia określonej w ustawie działalności. Do grupy swoistych
obciążeń pracowniczych należy także obowiązek złożenia przez urzędnika
państwowego oświadczenia o swoim stanie majątkowym przy nawiązaniu stosunku
pracy oraz na żądanie kierownika urzędu.
Szczególną pozycję w określeniu sytuacji prawnej urzędników państwowych
mianowanych zajmuje obowiązek poddawania się przez urzędników okresowym
ocenom kwalifikacyjnym. Szczególność ta wynika z planowanych przez
ustawodawcę funkcji spełnianych przez tę instytucję prawną oraz z wagi ocen
kwalifikacyjnych dla pozycji społeczno-zawodowej urzędnika w urzędzie. W
przytoczonym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie aplikacji
administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych funkcje
oceny kwalifikacyjnej określono następująco: a) stwierdzenie przydatności
urzędnika za zajmowanym stanowisku, b) stworzenie podstawy do doboru
kandydatów na poszczególne stanowiska (zwłaszcza na wyższe stanowiska
służbowe oraz kandydatów do awansów i wyróżnień), c) wyeliminowanie
urzędników, którzy nie nadają się na wyższe stanowiska lub z którymi
stosunek pracy powinien zostać rozwiązany ze względu na nieprzydatność
urzędnika. Wagę oceny kwalifikacyjnej dla urzędnika państwowego mianowanego
potwierdza regulacja dotycząca formalnych i proceduralnych wymogów, jakie
powinna spełniać ocena kwalifikacyjna oraz ustawowa procedura odwoławcza
(urzędnik może odwołać się w terminie 7 dni do kierownika jednostki
nadrzędnej nad urzędem, w którym jest zatrudniony).
Obok typowych uprawnień pracowniczych urzędnika państwowego, takich jak
prawo do wynagrodzenia zależnego od zajmowanego stanowiska, posiadanych
kwalifikacji zawodowych, jakości i stażu pracy, prawo do awansu, urlopów,
nagród i nagród jubileuszowych, świadczeń emerytalnych, jednorazowej
odprawy w razie przejścia na emeryturę lub rentę, urzędnikom państwowym
mianowanym przysługują uprawnienia ściśle związane z ich odrębnym statusem
prawnym. Otóż w razie rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem mianowanym z
powodu likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, w okresie między ustaniem
zatrudnienia w likwidowanym lub reorganizowanym urzędzie a podjęciem pracy
lub działalności gospodarczej, urzędnikowi mianowanemu przysługuje
świadczenie pieniężne ze środków budżetu państwa, przez okres nie dłuższy
niż sześć miesięcy, obliczane jak ekwiwalent pieniężny za urlop
wypoczynkowy. Ustawa przyznaje także prawo urzędników państwowych
zatrudnionych na podstawie mianowania i umowy o pracę do wcześniejszego
przejścia na emeryturę, jeśli rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu
likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, uniemożliwiającej dalsze
zatrudnienie pracownika, a mężczyzna i kobieta ukończyli odpowiednio 60 i
55 lat oraz mają wymagany okres zatrudnienia.
Istotnym czynnikiem wpływającym na sytuację prawną urzędników pań-
stwowych jest ich odpowiedzialność prawna. Pojęcie to określa w sposób
bardzo ogólny kilka reżimów prawnych, w których ustala się skutki prawne
zachowań urzędników lub powstałych sytuacji. Możemy zatem mówić o odpo-
wiedzialności karnej, cywilnej, porządkowej, dyscyplinarnej, regulowanej
przepisami kodeksu pracy. Najbardziej charakterystyczna dla statusu
prawnego urzędników mianowanych jest odpowiedzialność porządkowa i
dyscyplinarna.
Podstawą wszczęcia postępowania porządkowego i dyscyplinarnego jest
naruszenie obowiązków pracownika, przy czym w ustawie o pracownikach
urzędów państwowych nie precyzuje się znamion tego naruszenia, jedynie
różnicuje się naruszenia, stosując nieostre kryterium "przewinienia
mniejszej wagi". Właśnie za "przewinienie mniejszej wagi" kierownik urzędu
wymierza karę porządkową upomnienia, od której to kary urzędnik państwowy
może się w ciągu trzech dni od zawiadomienia go o ukaraniu odwołać do
kierownika jednostki nadrzędnej.
Odpowiedzialność dyscyplinarna obejmuje jedynie urzędników państwowych
mianowanych. Procedura i zasady wymierzania kary oparte są na pewnych od
dawna wykształconych w prawie urzędniczym zasadach, adekwatnych do
szczególnego charakteru i funkcji tej odpowiedzialności. A oto one:
- zasada zamkniętego katalogu kar - oznaczająca, iż jedynie karę
wymienioną w ustawie można wymierzyć oraz że nie można łączyć kar.

Obecnie ustawa przewiduje pięć rodzajów kar dyscyplinarnych:
a) nagana,
b) nagana z ostrzeżeniem,
c) nagana z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do dwóch
lat do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko,
d) przeniesienie na niższe stanowisko,
e) wydalenie z pracy w urzędzie;

- zasada niezależności odpowiedzialności dyscyplinarnej - wymierzenie
kary za czyn zabroniony w innym postępowaniu (np. karnym lub karno-
administracyjnym) nie stoi na przeszkodzie wszczęcia postępowania dyscyp-
linarnego i wymierzenia kary. Dłuższe okresy przedawnienia karnego wy-
dłużają nawet okres przedawnienia dyscyplinarnego;

- zasada przedawnienia - oznacza niemożność wszczęcia postępowania
dyscyplinarnego po upływie miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o popeł-
nieniu czynu uzasadniającego odpowiedzialność dyscyplinarną ani po upływie
roku od dnia popełnienia takiego czynu;

- zasada prawa do sądu równych - członkami komisji dyscyplinarnej mogą
być wyłącznie urzędnicy mianowani, zatrudnieni w urzędzie co najmniej pięć
lat, dający rękojmię należytego pełnienia tej funkcji;

- zasada niezawisłości członków komisji - członkowie komisji dyscy-
plinarnej są w zakresie orzekania niezawiśli i podlegają tylko ustawom, w
szczególności nie są związani poleceniami kierownika urzędu;

- zasada dwuinstancyjności - postępowanie dyscyplinarne zawsze jest
dwuinstancyjne, nawet wówczas gdy dotyczy ono naruszenia obowiązku przez
urzędnika mianowanego zatrudnionego w urzędzie naczelnego organu państwa
(np. Kancelarii Prezydenta). W tym wypadku komisja II instancji działa przy
Prezydencie, a jej członkowie nie mogą być jednocześnie członkami
działającej w Kancelarii Prezydenta komisji dyscyplinarnej I instancji;

- zasada kontradyktoryjności - oznacza typ postępowania, w którym
uczestniczą dwie strony - przeciwnicy procesowi: rzecznik dyscyplinarny
obwiniający urzędnika mianowanego o naruszenie obowiązku pracownika urzędu
państwowego i obwiniony urzędnik państwowy mianowany. Rozstrzygnięcia sporu
dokonuje komisja dyscyplinarna wydając orzeczenie. Szczegółowy tryb
postępowania uregulowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z 8 listopada 1982
r. w sprawie zasad, składu i trybu powoływania komisji dyscyplinarnych,
trybu powoływania rzeczników dyscyplinarnych oraz zasad i trybu
postępowania przed komisjami dyscyplinarnymi w urzędach państwowych (Dz.U.
nr 39, poz. 260);

- zasada wyłączenia kontroli sądowej orzeczeń dyscyplinarnych - Na-
czelny Sąd Administracyjny ani sąd powszechny nie jest właściwy do kontroli
rozstrzygnięć komisji dyscyplinarnych.
Kara dyscyplinarna ulega zatarciu, tzn. uważa się ją za niebyłą i
wzmiankę o niej wykreśla się z akt komisji dyscyplinarnej i urzędu, po
upływie dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia, z wyjątkiem kary
wydalenia z pracy w urzędzie, która może ulec zatarciu dopiero po upływie
pięciu lat, i to wyłącznie na wniosek ukaranego. W odniesieniu do
pozostałych kar można okres dwuletni skrócić na wniosek pracownika lub jego
przełożonego, jeśli komisja dyscyplinarna uzna, że uzasadnione jest to
osiągnięciami w pracy urzędnika i jego zachowaniem po uprawomocnieniu się
orzeczenia.
Urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie umowy o pracę odpowiadają w
trybie odpowiedzialności porządkowej, określonej w kodeksie pracy.
Charakterystyczne jest to, że w warunkach dopuszczalności drogi sądowej
pracownikowi nie mianowanemu przysługuje prawo wniesienia pozwu w związku z
ukaraniem go karą porządkową.
Odpowiedzialność karna i cywilna urzędników państwowych mianowanych i
nie mianowanych nie wykazuje odmienności w stosunku do powszechnych
uregulowań w tej materii. Należy jednak zwrócić uwagę na ograniczenie
zakresu obowiązku odszkodowawczego pracowników państwowych za wyrządzoną
szkodę, ze względu na ograniczoną w kodeksie pracy odpowiedzialność
regresową pracownika do najwyżej trzymiesięcznego wynagrodzenia.


4. STATUS PRAWNY URZĘDNIKA SŁUŻBY CYWILNEJ
W systemie źródeł prawa urzędniczego ustawa z 5 lipca 1996 r. o służbie
cywilnej zajmuje szczególne miejsce. Po wejściu w życie ustawy (1 stycznia
1997 r.) pojawiła się odrębna grupa urzędników państwowych, zwanych w
ustawie "urzędnikami służby cywilnej". Grupa ta w przyszłości będzie
stanowić trzon korpusu urzędniczego Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca
zdecydował się na stopniowe tworzenie tego korpusu, niejako obok funkcjonu-
jącej obecnie regulacji. To stąd biorą się postanowienia art. 95 ustawy, w
myśl którego stosunki pracy nawiązane w urzędach administracji rządowej
przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie mianowania, na zasadach
określonych w ustawie o pracownikach urzędów państwowych, pozostają w mocy
nie dłużej niż do 31 grudnia 2007 r., a po tej dacie stosunki te
przekształcą się w stosunki pracy na podstawie umowy o pracę na czas nie
określony. Podobną funkcję pełni art. 96 ustawy, w którym rozwiązano
problem nieuchronnej kolizji w zatrudnieniu urzędników służby cywilnej i
pozostałych urzędników mianowanych. W razie wyznaczenia urzędnikowi służby
cywilnej stanowiska zajmowanego dotychczas przez urzędnika państwowego
mianowanego, przenosi się tego urzędnika na stanowisko równorzędne lub --
jeśli to niemożliwe - na inne stanowisko odpowiadające jego kwalifikacjom.
Przedmiotowy zakres normowania ustawy jest szeroki, obejmuje bowiem nie
tylko regulację statusu prawnego urzędników służby cywilnej, lecz także
zasady kwalifikacji kandydatów do służby, organizację państwowej służby
cywilnej (instytucje służby cywilnej), szkolenie i, doskonalenie w służbie
cywilnej.
Podstawy finansowe służby cywilnej, tzn. limity zatrudnienia, środki fi-
nansowe na wynagrodzenia i szkolenie, określa corocznie ustawa budżetowa.
Regulacja statusu prawnego urzędników służby cywilnej przypomina re-
gulację ustawy o pracownikach urzędów państwowych, zawierając jednakże
istotne modyfikacje.

A. Nawiązanie stosunku pracy
Urzędnik służby cywilnej jest zatrudniony na podstawie mianowania,
dokonanego w imieniu Państwa (stroną zatem stosunku prawnego służby
cywilnej jest Państwo, a nie, jak dotychczas, urząd reprezentowany przez
jego kierownika).
Nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie mianowania na czas nie
określony, w pełnym wymiarze czasu pracy. Od tej zasady przewidziano
nieliczne wyjątki (np. art. 31 - nawiązanie stosunku pracy z osobą, która
nie przepracowała w urzędach administracji publicznej co najmniej 2 lat,
następuje na podstawie mianowania na czas określony - 2 lat).
Mianowania do służby cywilnej dokonuje Szef Służby Cywilnej na wniosek
dyrektora generalnego urzędu, w którym urzędnik ma być zatrudniony, lub
dyrektor generalny urzędu, jeśli został upoważniony przez Szefa Służby
Cywilnej do dokonywania mianowania.
Akt mianowania urzędnika służby cywilnej zawiera:
1) imię i nazwisko urzędnika,
2) datę nawiązania stosunku pracy,
3) kategorię urzędniczą, do której urzędnik jest zaliczony,
4) okres, na który urzędnik jest mianowany.
Ustawodawca wyróżnia cztery kategorie urzędnicze, w zależności od ro-
dzaju wykonywanej funkcji i zadań oraz kwalifikacji decydujących o przydat-
ności w służbie cywilnej. I tak - do kategorii A zalicza się osoby zdolne
do zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego szczebla, cechujące się w
szczególności zdolnościami do kierowania złożonymi zespołami ludzkimi i
podejmowania decyzji, kreatywnością, zdolnością do zarządzania środkami
finansowymi, materialnymi oraz informacjami, posiadające: wyższe wykształ-
cenie, znajomość co najmniej jednego języka obcego, a także co najmniej
siedmioletni staż pracy, w tym staż czteroletni na stanowiskach kierowni-
czych bądź samodzielnych. Do kategorii B zalicza się osoby zdolne do
zajmowania stanowisk kierowniczych niższego szczebla lub o charakterze
koncepcyjnym, cechujące się w szczególności umiejętnościami współdziałania
i kierowania zespołem ludzkim, zdolnościami samodzielnej analizy i syntezy,
zarządzania środkami finansowymi, materialnymi oraz informacjami, posia-
dające: wyższe wykształcenie i co najmniej pięcioletni staż pracy. Do
kategorii S zalicza się osoby zdolne do zajmowania stanowisk wymagających
specjalistycznych kwalifikacji w określonym zawodzie lub dziedzinie wiedzy,
posiadające wykształcenie wyższe. Do kategorii C zalicza się osoby zdolne
do wykonywania prac pomocniczych wobec urzędników zaliczonych do kategorii
A, B, S, posiadające wykształcenie wyższe i co najmniej dwuletni staż pracy
lub wykształcenie średnie i co najmniej siedmioletni staż pracy.
W ustawie rozbudowano materialne i formalne przesłanki warunkujące
mianowanie. Do materialnych przesłanek zalicza się cechy natury ogólnej,
określone w ustawie, oraz stwierdzone w toku postępowania kwalifikacyjnego
przez Komisję Kwalifikacyjną predyspozycje osobowościowe, uzasadniające
zaliczenie danej osoby do jednej z kategorii urzędniczych.
W myśl art. 4 urzędnikiem służby cywilnej może być osoba, która:
1) jest obywatelem polskim,
2) korzysta z pełni praw publicznych,
3) nie była karana za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,
4) posiada kwalifikacje i predyspozycje wymagane do mianowania do służby
cywilnej,
5) jest nieskazitelnego charakteru,
6) ma stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie w służbie cywilnej,
7) może być zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy.

Przesłanki formalne warunkujące mianowanie wyznaczone są przez tok
postępowania kwalifikacyjnego, obejmującego:
- ogłoszenie w "Monitorze Polskim" uchwały Komisji Kwalifikacyjnej w
sprawie zakresu postępowania kwalifikacyjnego do kategorii urzędniczych,
- podanie przez Szefa Służby Cywilnej do wiadomości publicznej przez
ogłoszenie w codziennej prasie ogólnopolskiej oraz Biuletynie Służby Cywil-
nej: 1) liczby miejsc wolnych w służbie cywilnej oraz 2) terminów i warun-
ków postępowania kwalifikacyjnego,
- wniosek osoby zainteresowanej o dopuszczenie do postępowania
kwalifikacyjnego,
- ustalenie przez Szefa Służby Cywilnej wykazu osób dopuszczonych do
postępowania kwalifikacyjnego,
- przeprowadzenie przez Komisję Kwalifikacyjną postępowania,
- orzeczenie Komisji Kwalifikacyjnej o spełnieniu wymagań przez kan-
dydata do kategorii urzędniczej, o którą się ubiega,
- ustalenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu osób spełniających
wymagania do danej kategorii.

B. Stałość stosunku służby urzędnika służby cywilnej
Ustawa zachowuje podstawowe funkcje tej instytucji prawa urzędniczego,
wprowadzając jednak kilka istotnych modyfikacji, które bardziej zdecydowa-
nie podkreślają publicznoprawny charakter stosunku prawnego urzędnika
służby cywilnej. Owe modyfikacje polegają na wyraźnym zaakceptowaniu
deklaratoryjnego charakteru stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy urzęd-
nika służby cywilnej oraz konsekwentnym przypisaniu do trybu rozwiązania
stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego wypowiedzenia przyczyn
"niezawinionych" przez urzędnika. Przyczyny ustania stosunku pracy urzęd-
nika służby cywilnej w trybie wygaśnięcia stosunku pracy bezwzględnie
uniemożliwiają wypełnienie przez daną osobę obowiązków urzędnika służby cy-
wilnej. Należą bowiem do nich:
1 ) odmowa złożenia ślubowania,
2) utrata obywatelstwa polskiego,
3) prawomocne orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby
cywilnej,
4) prawomocne skazanie na karę utraty praw publicznych lub prawa
wykonywania zawodu urzędnika służby cywilnej,
5) upływu 3 miesięcy nieobecności urzędnika w pracy z powodu tymcza-
sowego aresztowania, chyba że wcześniej stosunek pracy wygasł z powodu
wydalenia ze służby cywilnej,
6) odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia do pracy w innym
urzędzie lub niepodjęcia pracy w urzędzie, do którego urzędnik został prze-
niesiony,
7) upływu czasu, na który nastąpiło mianowanie na czas określony,
8) niepodjęcia wykonywania obowiązków służbowych mimo wezwania przed
upływem okresu stanu nieczynnego.

Natomiast do przyczyn rozwiązania stosunku pracy zalicza się:
- trwałą zmianę stanu zdrowia uniemożliwiającą wykonywanie obowiązków
(stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej),
- osiągnięcie wieku emerytalnego,
- dwukrotną, następującą po sobie negatywną ocenę,
- odmowę poddania się badaniu przez komisję lekarską do spraw in-
walidztwa.
Tryby ustalania stosunku pracy urzędnika uzupełniają znane ustawie o
pracownikach urzędów państwowych tryby rozwiązania stosunku pracy z
urzędnikiem służby cywilnej bez wypowiedzenia (z identycznymi przyczynami),
porozumienia stron oraz wypowiedzenia dokonanego przez urzędnika.


C. Dyspozycyjność urzędnika służby cywilnej
W przeciwieństwie do ustawy z 1982 r. "oderwano" od aktu mianowania
swoisty akt władztwa organizacyjnego, jakim jest wyznaczenie urzędnikowi
służby cywilnej stanowiska służbowego. Otóż dyrektor generalny urzędu
wyznacza urzędnikowi służby cywilnej stanowisko odpowiadające jego kate-
gorii urzędniczej oraz określa wynagrodzenie urzędnika. Wyjątek stanowi
jedynie wyznaczenie stanowiska Sekretarza Rady Ministrów, dyrektora gene-
ralnego urzędu w ministerstwie i urzędzie centralnym (właściwym jest tu
Prezes Rady Ministrów) oraz dyrektora generalnego w urzędzie wojewódzkim
(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), którzy działają na wniosek
Szefa Służby Cywilnej.
W odniesieniu do urzędników służby cywilnej zostały zliberalizowane
przesłanki wyznaczenia im innego stanowiska w tym samym urzędzie, przy
zachowaniu jedynie dwóch kluczowych wymogów - stanowisko odpowiadające tej
samej kategorii oraz gwarancja adekwatnego wynagrodzenia (w razie
wynagrodzenia niższego na nowym stanowisku, ochrona wynagrodzenia na
dotychczasowym poziomie trwa przez okres 3 miesięcy).
Podobne założenia (optymalne gospodarowanie kadrami korpusu urzędników
służby cywilnej, przy zachowaniu powszechnie akceptowanych standardów
ochrony uzasadnionych interesów urzędników) zastosowano w stosunku do
zmiany miejsca (urzędu) pracy. Szef Służby Cywilnej, kierując się interesem
służby cywilnej, może przenieść urzędnika do innego urzędu w tej samej
miejscowości, a jeśli przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej,
może przenieść urzędnika także do urzędu w innej miejscowości, na okres nie
dłuższy niż 2 lata (takiego przeniesienia można jednak dokonać jedynie dwa
razy w czasie służby urzędnika służby cywilnej). Ponadto Szef Służby
Cywilnej kieruje urzędnika służby cywilnej do pracy w innym urzędzie (także
w innej miejscowości) w razie likwidacji urzędu, do którego urzędnik został
skierowany lub przekształcenia urzędu w sposób uniemożliwiający dalsze
zatrudnienie.
Dyrektor generalny urzędu może natomiast, jeśli przemawia za tym interes
służby cywilnej, przenieść urzędnika służby cywilnej raz w roku na okres 6
miesięcy do innego urzędu, również w innej miejscowości (w porozumieniu z
dyrektorem urzędu, do którego urzędnika się przenosi).
W ustawie o służbie cywilnej pojawiły się ważkie rozwiązania prawne
dotyczące czasowego aspektu pełnienia służby cywilnej. Obok znanego już nam
zawieszenia stosunku pracy urzędnika służby cywilnej, w pewnych wypadkach
(gdy przemawia za tym szczególny interes służby cywilnej), Szef Służby
Cywilnej może przenieść urzędnika służby cywilnej w stan nieczynny(okres
ten w razie nieustania okoliczności uzasadniających przeniesienie w stan
nieczynny można przedłużyć na czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy).
Urzędnik nie świadcząc w tym czasie pracy, przy zachowaniu prawa do
kategorii urzędniczej, wynagrodzenia oraz innych uprawnień mu
przysługujących, pozostaje w stanie gotowości do podjęcia wykonywania
obowiązków, oczywiście również przed upływem okresu stanu nieczynnego (na
doręczone z miesięcznym wyprzedzeniem wezwanie Szefa Służby Cywilnej).
Inną funkcję spełnia regulacja zawarta w art. 38 ustawy, dająca Szefowi
Służby Cywilnej upoważnienie do udzielenia urzędnikowi służby cywilnej
urlopu bezpłatnego, łącznie w wymiarze nie dłuższym niż 5 lat, na czas
wykonywania zajęć, zajmowania określonego stanowiska lub wykonywania
funkcji poza służbą cywilną.


D. Obowiązki i prawa urzędnika służby cywilnej
Regulacja obowiązków urzędnika służby cywilnej nie odbiega zasadniczo od
przedstawionej wyżej regulacji ustawy z 1982 r. I tu jednak znalazły się
akcenty potwierdzające szczególny charakter statusu urzędników służby
cywilnej. I tak wobec wszystkich urzędników służby cywilnej stosuje się
przepisy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące
funkcje publiczne, które odnoszą się do osób zajmujących stanowiska kie-
rownicze. Ograniczono także przesłanki zwolnienia urzędnika służby cywilnej
z odpowiedzialności za wykonanie wadliwego polecenia (art. 48 ustawy),
poprzez rezygnację z wymogu zawiadomienia kierownika urzędu (organu
nadrzędnego) o zastrzeżeniach urzędnika po pisemnym potwierdzeniu
polecenia. Ducha nowej regulacji oddaje także wyeliminowanie z grupy
kryteriów oceny poprawności polecenia "godzenie w interes społeczny", co
jak się wydaje, jest wynikiem przyjętego założenia spełniania przez urzęd-
ników wysokich wymagań etycznych, fachowych i w zakresie "wyczucia" spraw
społecznych.
Ustawa o służbie cywilnej, przywracając postulowaną równowagę między
zwiększonymi obowiązkami i pracowniczymi uprawnieniami wprowadza obok
omówionych w podrozdziale 3 regulacji nowe rozwiązania uprawniające
urzędników służby cywilnej. Należą do nich w szczególności: dodatkowy urlop
wypoczynkowy (urzędnikowi zatrudnionemu co najmniej 10 lat w służbie
cywilnej przysługuje urlop w wymiarze 6 dni roboczych, a po 20 latach 12
dni), płatny urlop dla poratowania zdrowia, nie przekraczający jednorazowo
6 miesięcy, prawo (ale jednocześnie i obowiązek) do szkolenia i dos-
konalenia w służbie cywilnej.

E. Odpowiedzialność dyscyplinarna urzędników służby cywilnej
Podstawa wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jego procedura oraz
zasady wymierzania kary są oparte na omówionych w poprzednim podrozdziale
założeniach. Wprowadzono jednak kilka następujących modyfikacji:
- zrezygnowano z wyodrębnienia odpowiedzialności porządkowej, umie-
szczając karę upomnienia w katalogu kar dyscyplinarnych. Wprawdzie upo-
mnienie pozostaje karą za mniejszej wagi naruszenie obowiązków i jest
wymierzane na piśmie przez dyrektora generalnego urzędu, ale urzędnik
służby cywilnej może wnieść w terminie 14 dni od wymierzenia tej kary o
rozpoznanie sprawy przez komisję dyscyplinarną;
- wydłużone zostały terminy przedawnienia (2 lata od popełnienia czynu i
3 miesiące od dnia powzięcia przez dyrektora generalnego wiadomości o
naruszeniu obowiązków);
- odmiennie skonstruowano katalog kar dyscyplinarnych (według stopnia
dolegliwości: upomnienie, nagana, obniżenie stawki dodatku służby cywilnej,
pozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat do wyższej stawki
dodatku służby cywilnej lub na wyższe stanowisko, zakaz zajmowania
stanowisk kierowniczych w służbie cywilnej, obniżenie kategorii
urzędniczej, wydalenie ze służby cywilnej);
- wprowadzono Wyższą Komisję Dyscyplinarną jako organ II instancji; -
zróżnicowano ilościowy skład orzekający komisji w zależności od rodzaju
dyscyplinarnego zagrożenia (kary) i instancji (3 i 5 członków);
- wydłużono okres zatarcia kary dyscyplinarnej (poza wydaleniem ze
służby - 5 lat) do lat 3;
- w sprawach nie uregulowanych odesłano do kodeksu postępowania karnego.

Postępowanie kwalifikacyjne do kategorii urzędniczych jest jawne, rów-
nież wyniki postępowania (tzn. wykaz osób spełniających wymagania do
kategorii urzędniczej) podaje się do publicznej wiadomości.

Na mocy ustawy zostaną utworzone instytucje państwowej służby cywilnej,
takie jak:
- Rada Służby Cywilnej, organ opiniodawczo-doradczy powoływany przez
Prezesa Rady Ministrów,
- Szef Służby Cywilnej, organ centralny administracji rządowej, właściwy
w sprawach służby cywilnej, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów,
- Komisja Kwalifikacyjna, do której należą sprawy przeprowadzenia
postępowania kwalifikacyjnego do kategorii urzędniczych,
- Komisja Odwoławcza Służby Cywilnej, do której należy rozpatrywanie
odwołań urzędników służby cywilnej w sprawach określonych w ustawie,
- Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej, do której należy
rozpatrywanie odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych urzędów.

W skład komisji wchodzą urzędnicy służby cywilnej, powoływani przez
Prezesa Rady Ministrów. W skład Komisji Kwalifikacyjnej Prezes Rady
Ministrów powołuje także osoby spoza służby cywilnej, i to w liczbie nie
mniejszej niż połowa składu Komisji. Szczególne miejsce w strukturze służby
cywilnej w Polsce zajmuje dyrektor generalny urzędu, najwyższe stanowisko
służby cywilnej w urzędzie administracji (ministerstwie, urzędzie
centralnym i urzędzie wojewódzkim). W urzędach rejonowych i urzędach
terenowych organów administracji rządowej specjalnej zadania dyrektora
generalnego wykonują kierownicy tych urzędów. Zadania dyrektora generalnego
urzędu obejmują funkcjonowanie urzędu, realizację polityki personalnej w
służbie cywilnej oraz wykonywanie zadań służby cywilnej w urzędzie.
Służba cywilna ma, zgodnie z intencją ustawodawcy, zapewnić zawodowe,
rzetelne, bezstronne i neutralne politycznie wykonywanie zadań Państwa,
stąd bardzo dużą wagę przywiązano do prawnych gwarancji rzetelności,
bezstronności i fachowości urzędników służby cywilnej. Na uwagę zasługuje
szczególne uwzględnienie wymogu apolityczności urzędników służby cywilnej -
urzędnikowi nie wolno przy wykonywaniu obowiązków służbowych kierować się
swoimi przekonaniami politycznymi, religijnymi, interesem indywidualnym lub
grupowym ani też manifestować publicznie swoich przekonań politycznych.
Urzędnikowi zaliczonemu do kategorii "A" nie wolno także tworzyć ani też
uczestniczyć w związkach zawodowych lub partiach politycznych, a jego
członkostwo w związkach zawodowych i partiach politycznych z mocy prawa
ustaje.
W ustawie szczególnie mocno zaakcentowano również prawo i obowiązek
doskonalenia się urzędnika służby cywilnej.


5. STATUS PRACOWNIKA SAMORZĄDOWEGO
Korpus pracowników samorządowych w sposób niemal naturalny różnicuje
tryb nawiązania stosunku pracy. W związku z tym każda grupa pracowników
samorządowych wykazuje pewne odmienności w uregulowaniach ich statusu
prawnego, zwłaszcza w odniesieniu do stosowania przepisów innych ustaw. W
wypadku pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania są to
ustawy samorządowe, pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania -
ustawa o pracownikach urzędów państwowych, pracowników kontraktowych -
kodeks pracy. W stosunku do wszystkich grup pracowników ustawa o
pracownikach samorządowych określa pozytywne i negatywne przesłanki
zatrudnienia osób w urzędach, analogicznie do ustawy o pracownikach urzędów
państwowych.
Pracownikiem samorządowym może być osoba, która spełnia następujące
przesłanki:
1) jest obywatelem polskim,
2) ma odpowiedni staż pracy,
3) ukończyła 18 rok życia i ma zdolność do czynności prawnych oraz korzysta
z pełni praw publicznych,
4) posiada stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie na określonym sta-
nowisku.
Osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę nie muszą spełniać wymogu
posiadania obywatelstwa polskiego oraz pełnoletności. Mogą także mieć
ograniczoną zdolność do czynności prawnych.
Osoby spełniające ustawowe wymogi dotyczące pracowników samorządowych
nie mogą być jednak zatrudnione u pracodawcy samorządowego (określonego w
art. 4 znowelizowanej ustawy o pracownikach samorządowych), jeśli między
osobami powiązanymi węzłami małżeństwa, pokrewieństwa do drugiego stopnia
włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia powstałby stosunek
bezpośredniej podległości służbowej.
Szczególne miejsce w ustawie zajmuje regulacja dotycząca urzędników
mianowanych. Ustawa ten tryb nawiązania stosunku pracy rezerwuje jedynie
dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach pracy określonych w statucie
gminy bądź związku gminnego. Rozwiązania w tej mierze są bardzo podobne do
konstrukcji ustawy o pracownikach urzędów państwowych dotyczy to treści
aktu mianowania (sprecyzowanej w art. 4a ustawy o pracownikach
samorządowych), zawieszenia urzędnika samorządowego w pełnieniu obowiązków
pracowniczych (obligatoryjnego i fakultatywnego), przeniesienia do pracy w
innym urzędzie, przesłanek rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem
samorządowym (ustawa powtarza tu przesłanki rozwiązania stosunku pracy z
urzędnikiem państwowym mianowanym), innych trybów rozwiązania stosunku
pracy, ograniczeń i zakazów dotyczących pracownika mianowanego, uprawnień
emerytalnych (łącznie z możliwością przejścia na wcześniejszą emeryturę w
razie reorganizacji urzędu), czasu pracy urzędników, odpowiedzialności
dyscyplinarnej i porządkowej. Modyfikacje regulacji prawnej pracowników
samorządowych mianowanych wynikają w dużej mierze z cech ustrojowych
samorządu terytorialnego, np. obowiązek wykonania potwierdzonego pisemnie
polecenia nie obejmuje wymogu zawiadamiania organu wyższego stopnia (jednak
przewiduje to ustawa o pracownikach urzędów państwowych), gdyż w
jednoszczeblowym samorządzie terytorialnym analogicznego organu wyższego
stopnia nie ma. Podobnie rzecz się ma z modyfikacją zasady
dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego komisja dyscyplinarna I
instancji składa się z członków wybranych przez radę gminy (zgromadzenie
związku lub sejmiku samorządowego) spośród pracowników samorządowych, z
wyjątkiem pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i umowy o pracę,
natomiast komisja dyscyplinarna II instancji składa się z członków
wybranych spośród radnych. W ten sposób ustawodawca starał się zastąpić
niemożność przeniesienia sprawy dyscyplinarnej na wyższy szczebel
(dewolucja).
Podstawowym obowiązkiem pracownika samorządowego jest dbałość o
wykonywanie zadań publicznych gminy, z uwzględnieniem interesu państwa,
interesu właściwej gminy i indywidualnych interesów obywateli. Obowiązek
ten jest zilustrowany w ustawie przykładami szczegółowych powinności, np.
obowiązkiem przestrzegania prawa, wykonywania zadań urzędu sumiennie,
sprawnie, bezstronnie, czy zachowania uprzejmości i życzliwości w
kontaktach ze zwierzchnikami, podwładnymi, współpracownikami oraz w
kontaktach z obywatelami. Ze względu na generalną klauzulę odesłania do
kodeksu pracy na pracownikach spoczywają także obowiązki określone w
kodeksie pracy.
Spory ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy, niezależnie od podstaw
prawnych zawartego stosunku pracy. Postępowanie jest tu dwuinstancyjne - w
I instancji rozpatrywane są przez sądy pracy, działające w strukturze sądu
rejonowego, a w drugiej przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych.