Miejsce, struktura i zadania obrony cywilnej
w świetle obowiązujących przepisów prawnych
Dr hab. Aleksandra Skrabacz
Dyrektor Centralnej Biblioteki Wojskowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego
[e-mail]
Zapewnienie bezpieczeństwa ludności w XXI wieku jest jednym z najistotniejszych
wyzwań jakie stoją przez współczesnym człowiekiem, państwem i środowiskiem międzyna-
rodowym.
Wobec olbrzymiej skali i rozmiaru zjawisk wynikających zarówno z działania sił
przyrody, jak i samego człowieka, ludzkość odczuwa szczególny brak poczucia bezpieczeń-
stwa, wartości i szczęścia. Nawet wspaniałe osiągnięcia dwudziestowiecznej nauki, w tym
zwłaszcza wyzwolenie energii atomowej, zwróciły się przeciw ludziom, będąc niejednokrot-
nie wykorzystywane do zbrodniczych celów1.
Niepewność i niestabilność dzisiejszego świata doskonale oddają słowa papieża Jana
Pawła II, który wielokrotnie apelował do społeczności międzynarodowych o rozwagę przy
stosowaniu zdobyczy nauki: Nigdy wcześniej nie dysponowano taką mocą, która jest w stanie
zmienić świat w kwitnący ogród albo obrócić go wniwecz2.
Z tego względu istnieje szczególna potrzeba podjęcia współczesnych wyzwań, czyli
reagowania na zjawiska które mogą zarówno wywołać zagrożenia, lub też zrodzić szansę dla
realizacji podstawowych, egzystencjalnych interesów ludzi, wśród których najważniejszy
związany jest z tworzeniem bezpieczeństwa3, w tym ochroną ludności, a jedną z głównych ról
w tym zakresie odgrywa obrona cywilna.
Co to jest obrona cywilna?
Naturalnym dążeniem każdej społeczności jest pragnienie istnienia, trwania
i rozwijania się. W tym celu, pomiędzy członkami tej społeczności muszą istnieć więzi, po-
wodujące jej spójność, zapewniające równocześnie zaspokojenie potrzeb indywidualnych
1 Zob. J. Sadecki, Dla przestrogi, ostrzeżenia i świadectwa,  Rzeczpospolita z 3.04.2000 r.
2
Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa III RP. Podręcznik dla studentek i studentów pod red.
nauk. R. Jakubczaka, Warszawa 2003, s. 174.
3
W. Kitler, Wybrane aspekty kierowania państwem w sytuacjach kryzysowych w Obronie Narodowej RP
wobec wyzwań i zagrożeń współczesności, AON, Warszawa 1999, s. 7.
1
i zbiorowych, a także wewnętrzne zorganizowanie i uporządkowanie. Dlatego najwyższą
formą organizacyjną społeczeństwa jest państwo, najogólniej rozumiane jako organizacja
polityczna, wyposażona w suwerenną władzę, terytorium i sformalizowanych charakter przy-
należności jej członków (obywatelstwo).
Państwo można rozpatrywać jako grupę celową, która powstała i istnieje po to, aby
ludzie mogli osiągać jakieś wspólne cele, utrzymywać porządek wewnętrzny oraz zachowy-
wać bezpieczeństwo wobec zagrożeń zewnętrznych4. Może być również grupą naturalną, któ-
ra ukształtowała się samorzutnie, bez żadnego wspólnego celu i istnieje nie po to, aby osiągać
jakieś cele5.
Podmiotem każdego państwa są jego obywatele, ponieważ bez wspólnoty ludzkiej
żadna organizacja państwowa nie może przetrwać. Dlatego podstawowym obowiązkiem pań-
stwa jest troska o bezpieczeństwo obywateli, a więc tworzenie warunków nie tylko do prze-
życia (w skrajnych przypadkach), ale do trwania i przede wszystkim rozwoju. Znajduje to
wyraz m.in. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.: Rzeczpospolita Polska zapewnia
bezpieczeństwo obywateli.
Główną misją każdego państwa demokratycznego jest zatem zapewnienie obywate-
lom bezpieczeństwa, czyli ich ochrona i obrona przed istniejącymi i potencjalnymi zagroże-
niami militarnymi i niemilitarnymi, zarówno w czasie pokoju, jak i w okresie kryzysu i woj-
ny.
Ujęta w ten sposób ochrona ludności obejmuje zapewnienie zdrowia i życia ludzi
oraz ochronę mienia i środowiska. Jeżeli chodzi o jej zakres, to warto zwrócić uwagę, że
ochrony ludności nie można utożsamiać tylko i wyłącznie z ratownictwem, czyli ratowaniem
zdrowia i życia ludzkiego. Współczesne zagrożenia wymagają organizacji całego systemu
przeciwdziałania, obejmującego na pewno bezpośrednie ratowanie, ale również pomoc psy-
chologiczną, religijna, opiekę społeczną (krótko- i długofalową), zapewnienie warunków do
przeżycia w trudnych sytuacjach życiowych (wynikłych np. z sytuacji popowodziowej lub
pożarowej). Jak już wspomniano, współczesne pojęcie ochrony ludności obejmuje nie tylko
bezpieczeństwo osób, ale również ochronę mienia i środowiska, ponieważ bezpieczeństwo
współczesnego człowieka jest uzależnione od bezpieczeństwa infrastruktury, wśród której się
porusza.
Do realizacji misji ochrony ludności powołana jest obrona cywilna, będąca strukturą
organizacyjną, która obejmuje centralny organ administracji rządowej w sprawach obrony
4
C. Znamierowski, Szkoła prawa. Rozważania o państwie, Warszawa 1999, s. 63.
5
W. Lamentowicz, Państwo współczesne, Warszawa 1996, s. 10.
2
cywilnej (Szefa Obrony Cywilnej Kraju), terenowe organy obrony cywilnej (szefów obrony
cywilnej województwa, powiatu i gminy, odpowiednio wojewodów, starostów, wójtów),
a ponadto struktury zarządzania kryzowego na wszystkich szczeblach zarządzania państwem,
służby, inspekcje i straże oraz organizacje pozarządowe i obywateli, jednym słowem wszyst-
kich, którzy działają na rzecz ochrony ludności.
Zadaniem obrony cywilnej jest zatem realizacja misji ochrony ludności we wszystkich
stanach funkcjonowania państwa, tj. w czasie pokoju oraz w okresie kryzysu i wojny.
Ujętą w ten sposób obronę cywilną można interpretować jako:
1. Organizację humanitarną, biorącą udział w działaniach wojennych, według prawa
międzynarodowego, tj. wg Konwencji Genewskiej IV z 1949 r. o ochronie osób cywilnych
podczas wojny, oraz I Protokołu Dodatkowego z 1977 r. do Konwencji Genewskich.
2. Organizację przygotowującą ludność do wojny, według prawa polskiego
z okresu PRL, które w dalszym ciągu w Polsce obowiązuje, tj. ustawy z 21 listopada 1967 r.
o powszechnym obowiązku obrony RP.
3. Cywilną organizację obrony narodowej w państwach demokracji zachodnich, np.
w Szwecji i w Niemczech.
Mając na uwadze powyższe możliwości interpretacji obrony cywilnej, zarówno
w Polsce, jak i na świecie, warto zatem przyjąć dwojakie podejście do obrony cywilnej:
po pierwsze, jako misję zapewnienia ochrony ludności w czasie wojny, zgodnie z lite-
rą prawa międzynarodowego;
po drugie, jako strukturę organizacyjną, na której opiera się współczesny system
ochrony ludności w Polsce, obejmującą organy obrony cywilnej, od szczebla kraju do gminy
i zakładu pracy oraz wydziały bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego, które stanowią
merytoryczne wsparcie dla organów kierowniczych na poszczególnych szczeblach zarządza-
nia państwem.
Analizując współczesny system pojęć dotyczących bezpieczeństwa, w tym ochrony
ludności i obrony cywilnej, nie można pominąć tak ważnego terminu jak ratownictwo, które
jako jedna z dziedzin ochrony ludności, oznacza działalność prowadzoną na wszystkich
szczeblach organizacji państwa w czasie pokoju, kryzysu i wojny, za pomocą różnych metod,
sił i środków, której celem jest ratowanie zdrowia i życia ludzkiego i / lub dóbr materialnych6.
6
Zob. A. Skrabacz, Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, AON, Warszawa 2004, s. 9.
3
Dlaczego obrona cywilna jest potrzebna?
Zagrożenia7 od zarania dziejów towarzyszyły życiu człowieka na Ziemi. Od wieków
również ludzie podejmowali działania, które miały na celu zabezpieczenie siebie, swojego
mienia i środowiska przed negatywnym oddziaływaniem wielu czynników, począwszy od
działania sił przyrody, po świadome działanie człowieka przeciw człowiekowi.
Po dzień dzisiejszy mamy do czynienia z pewnego rodzaju zagrożeniami o charakterze
trwałym (np. zagrożenia związane z działaniem sił przyrody), do których ponadto doszły
zagrożenia związane z rozwojem cywilizacyjnym (np. awarie techniczne, technologiczne,
degradacja środowiska naturalnego), a także zagrożenia synergiczne, które obecnie uważa się
za dominujące w świecie8.
Ludność w sytuacji wystąpienia zagrożenia (zagrożeń) ponosiła i ponosi największe
szkody, które niejednokrotnie przypłaca utratą życia. Zarówno zagrożenia militarne, jak
i niemilitarne szczególnie odczuwane są przez niejednokrotnie bezbronnych ludzi, którzy lek-
ceważą, bądz
nie przykładają zbyt dużej wagi do planowej i zawczasu zorganizowanej ochro-
ny i obrony swojego zdrowia i życia, a w sytuacji realnego zagrożenia działają prowizorycz-
nie i ad hoc.
Tendencja do nasilania się ofiar śmiertelnych wśród ludności cywilnej widoczna jest
na przestrzeni wieków.
Pojawienie się w okresie I wojny światowej samolotów, które przenikały przez linię
frontu na zaplecze przeciwnika, oraz zastosowanie gazów bojowych sprawiło, że skutki dzia-
łań wojennych zaczęła odczuwać bezpośrednio ludność cywilna9.
Okres II wojny światowej nasilił tę tendencję. Według szacunków w czasie jej trwania
straciło życie 6 mln 280 tys. Polaków. W wyniku działań wojennych poległo 521 tys. osób
cywilnych (żołnierzy  125 tys.), natomiast wskutek masowego terroru i eksterminacyjnej
polityki okupanta hitlerowskiego i sowieckiego aż 5 mln 584 tys. osób10.
7
Zagrożenie to z jednej strony pewien stan psychiczny lub świadomościowy wywołany postrzeganiem zja-
wisk, które subiektywnie ocenia się jako niekorzystne lub niebezpieczne, a z drugiej czynniki obiektywnie powo-
dujące stany niepewności i obaw. S. Korycki, System bezpieczeństwa Polski, Warszawa 1994, s. 54.
8
B. Szydłowski, Kierowanie działaniami organów administracji publicznej województwa w sytuacjach
nadzwyczajnych zagrożeń, rozprawa doktorska, AON 2004, s. 65-67.
9
Zob. J. Suwart, Zarys obrony cywilnej w Polsce w latach 1920 1996, AON, Warszawa 2003, s. 9.
10
E. Żyła, Straty wojenne Polski,  Nasz Dziennik z 30 31.08.2003 r.
4
Niestety, zagrożenia niemilitarne również nie są mniej groz
ne od zagrożeń militar-
nych. Wystarczy przytoczyć dane dotyczące wielkich chorób zakaz
nych: epidemia dżumy
w 1347 r. zabiła około 25 mln osób, a epidemia grypy hiszpanki w latach 1918 1919 uśmier-
ciła 21,5 mln ludzi (blisko trzy razy więcej niż poległo żołnierzy w czasie I wojny światowej).
W czasach współczesnych prawdziwą plagą, często określaną jako dżuma XX wieku,
stał się wirus HIV oraz AIDS. Choroba ta uważana za najpotężniejszą broń masowego raże-
nia11, uśmierciła w ciągu minionych 20 lat ponad 20 milionów ludzi, a 40 mln jest zarażo-
nych. Ponadto w krajach afrykańskich odnotowuje się wzrost zachorowań na gruz
licę, która
często idzie w parze z AIDS12.
Wśród zagrożeń cywilizacyjnych zdecydowanie górują wypadki na drogach, w wyni-
ku których  jak podaje Światowa Organizacja Zdrowia  w 2000 r. zginęło 1,26 mln osób.
W Polsce w minionych 14 latach liczba zabitych przekroczyła 70 tys. osób, do czego należy
dodać liczbę około 200 tys. rannych i poszkodowanych13. Z tymi zagrożeniami łączy się ści-
śle degradacja środowiska naturalnego, która posuwa się z wprost niewyobrażalną szybko-
ścią, powodując nieodwracalne straty w ekosystemie.
Prawdziwym wyzwaniem dla współczesnych państw demokratycznych stały się rów-
nież zamachy terrorystyczne. Obojętnie przez kogo i w jakim celu dokonywane, zawsze skie-
rowane są na najbardziej wrażliwą i bezbronną część organizacji każdego państwa  na jego
społeczeństwo. Wystarczy wymienić takie miejsca ataku terrorystycznego, jak Nowy Jork
(11.09.2001 r.  zabitych 5856 osób), Moskwa (23.10.2002 r.  zabitych 128 zakładników),
Madryt (11.03.2003 r.  zabitych 200 osób, 1400 osób rannych) Biesłan (1.09.2004 r.  zabi-
tych 335 osób, w tym 156 dzieci), czy Londyn (7.07.2005 r.  zabitych 35 osób) 14, by oddać
bezmiar ludzkiej tragedii i bezsilność całych społeczeństw i państw. Wobec takich faktów, nie
dziwią wyniki sondażu przeprowadzonego przez CBOS, z którego wynika, że 56% Polaków
nie czuje się w swoim państwie bezpiecznie15.
11
Choroba świata,  Forum z 19 25.07.2004 r.
12
Ibidem.
13
Zob. A. Skrabacz, Ratownictwo& , op. cit., s. 6.
14
Dane ze strony internetowej www. terroryzm.com.
15
M. Karnowski, T. Butkiewicz, I. Ryciak, Jak głęboko może sięgać państwo?,  Newsweek z 8.09.
2002 r.
5
Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedno oblicze współczesnych zagrożeń, tym razem
związanych z bezpieczeństwem społecznym16. Bezrobocie, ubóstwo, bezdomność, narkoma-
nia, alkoholizm to podstawowe zagrożenia społeczne występujące obecnie powszechnie
w Polsce. Zagrożenia te powodującymi dysfunkcję całych grup społecznych, które zaczynają
egzystować na marginesie życia społecznego. Zagrożone społeczności nie tylko nie mogą
podołać prawom i obowiązkom wynikającym z bycia obywatelem RP, ale przede wszystkim
nie wypełniają podstawowych obowiązków rodzicielskich i wychowawczych w stosunku do
swoich dzieci, tym samym rozszerzając zjawiska patologiczne na coraz to młodsze pokolenia.
Warto także wspomnieć o tych zagrożeniach, które towarzyszą nam od początku życia
ludzkiego: powodziach, pożarach, trzęsieniach ziemi, huraganach i innych zjawiskach, po-
wstających w wyniku działania sił przyrody, a do których człowiek przygotowywał się w ra-
mach samoobrony.
Właśnie na skutek aktywności sił natury oraz lekceważenia ostrzeżeń, w grudniu 2004
r. życie straciło ponad 145 tysięcy osób z 11 krajów (według niektórych z
ródeł śmierć ponio-
sło nawet 250 tys. osób!), a dotknięte przez tsunami państwa straciły na wiele lat możliwość
cywilizacyjnego rozwoju.
Istota współczesnego zagrożenia polega na tym  jak uważa były sekretarz stanu
USA, H. Kissinger  że jest ono niespodziewane, że uderza w cywilów, że nie wiadomo, jak
nad nim zapanować17. Trudno się nie zgodzić z tą tezą, której uniwersalność potwierdziły
wielokrotnie nieszczęśliwe wydarzenia zarówno na świecie, jak i w Polsce.
Przeprowadzone w kwietniu 2006 r. badania na temat obaw Polaków potwierdzają te-
zę, że współcześnie największym zagrożeniem są choroby, zwłaszcza rak, AIDS i HIV oraz
zjawiska przyrodnicze, związane z działaniem sił natury i żywiołami. Ponadto Polacy obawia-
ją się śmierci i wojny, a także biedy, utraty pieniędzy i bankructwa. Strach wzbudzają również
bandyci, chuligani i złodzieje, a na dalszym miejscu terroryści i fanatycy religijni18.
Dlatego obrona cywilna jest współczesnym państwom, społeczeństwom i ludziom po-
trzebna dla zabezpieczenia swoich interesów narodowych i egzystencjalnych, dla posiadania
wiedzy, umiejętności i nawyków adekwatnych do zagrożeń, których obecność jest wpisana
w ludzkie życie na Ziemi.
16
Zob. A. Skrabacz, Bezpieczeństwo społeczne, ZN AON 2002, nr 3 4, s. 266 282.
17
H. Kissinger, Polska powinna bronić własnych interesów,  Rzeczpospolita z 14.05.2004 r.
18
A. Blinkiewicz, Co budzi największe obawy wśród Polaków,  Życie Warszawy z 5.05.2006 r.
6
Jaka jest historia obrony cywilnej na świecie i w Polsce
Idea objęcia ochroną ludności, zwłaszcza poszkodowanej w wyniku działań wojen-
nych była następstwem wielkiej bitwy na terenie północnych Włoch, pod Solferino
(24.06.1859), w której wojska austriackie, pod dowództwem cesarza Franciszka Józefa starły
się z siłami francuskimi pod dowództwem Napoleona III, wspartymi przez żołnierzy wło-
skich. Efektem trwającej ponad 10 godzin bitwy, było około 40 tyś. ofiar i rannych,
w tym ponad 22 tyś. ze strony austriackiej i około 17 tyś. ze strony włoskiej i francuskiej.
Wtedy to, szwajcarski pisarz, handlowiec i finansista, a także wielki filantrop, laureat pierw-
szej Pokojowej Nagrody Nobla (1901 r.) Henri Jean Dunant (1828-1910), widząc bezmiar
cierpienia ofiar bitwy oraz brak skutecznej pomocy dla rannych i potrzebujących podjął idee
objęcia ochroną rannych żołnierzy i osób im pomagających oraz zagwarantowania, że nie
mogą one być celem ataków wojennych. Humanitarna idea Duanta szybko zaowocowała,
czego wynikiem było przyjęcie i podpisanie w 1864 r. Konwencji Genewskiej. Początkowo
konwencja liczyła zaledwie 10 artykułów, podpisało ją tylko 12 państw, a dotyczyła  polep-
szenia losu rannych w armiach czynnych .
Henri Dunant zaszczepił jeszcze jedną międzynarodową ideę. Wstrząśnięty widokiem
dogorywających i pozostawionych sobie żołnierzy, podjął spontaniczną próbę udzielenia im
pomocy przy udziale miejscowej ludności, którą zachęcił do opieki nad rannymi, bez względu
na ich narodowość. Po powrocie do Genewy, Duant zaproponował powołanie narodowych
stowarzyszeń pomocy, które w czasie pokoju przygotowywałyby swych wolontariuszy do
działania w czasie starć zbrojnych, a którzy objęci byliby opieką prawa międzynarodowego,
jako osoby neutralne. Idee tę poprali czterej znani obywatele Genewy  Gustave Moynier,
gen. Guillome-Henri Dufour, dr Luis Appia i dr Theodore Maunoir, którzy wspólnie powołali
Międzynarodowy Komitet Pomocy Rannym, przekształcony następnie w Międzynarodowy
Komitet Czerwonego Krzyża19.
Inicjatywa szwajcarów spotkała się z dużym zainteresowaniem większości państw eu-
ropejskich (16 państw), których przedstawiciele spotkali się w paz
dzierniku 1863 r.
i przyjęli postanowienia określające rolę krajowych komitetów pomocy rannym. Odwrotność
flagi szwajcarskiej, czyli czerwony krzyż na białym tle stał się symbolem powołanych orga-
nizacji, dając tym samym początek Ruchu Czerwonego Krzyża, a następnie Czerwonego Pół-
19
Dane ze strony internetowej www.pl.wikipedia.org.
7
księżyca w krajach arabskich, Czerwonego Lwa w Iranie oraz Czerwonej Gwiazdy
w Izraelu.
Historia kolejnych konfliktów zbrojnych potwierdziła potrzebę niesienia pomocy po-
szkodowanym, zarówno wojskowym jak i cywilnym oraz objęcie ich opieką prawa międzyna-
rodowego.
Konwencja genewska z 1864 r. była więc wielokrotnie nowelizowana, przez dodawa-
nie kolejnych artykułów, praktycznie po każdym większym konflikcie zbrojnym.
Po raz pierwszy po wojnie rosyjsko-japońskiej w 1906 r., następnie po I wojnie światowej
(1929 r.), a potem po II wojnie światowej (1949 r.).
Kolejny konflikt militarny, tym razem w Wietnamie (1957-1975) wskazał potrzebę
kolejnej nowelizacji Konwencji Genewskiej. Tym razem jednak, aby nie zmieniać całej kon-
wencji, która po nowelizacji w 1949 r. liczyła 429 artykułów i dzieliła się na cztery części,
zdecydowano się w 1977 r. na przyjęcie tzw. protokołów dodatkowych do konwencji.
Pierwszy protokół dodatkowy dotyczył konfliktów międzynarodowych, a drugi konfliktów
niemiędzynarodowych. Obowiązujący po dzień dzisiejszy kształt konwencji genewskich zo-
stał przyjęty i podpisany 12 sierpnia 1949 r. przez przedstawicieli 64 państw. Polskę repre-
zentował ambasador w Szwajcarii, poeta Julian Przyboś.
Przechodząc do analizy historii obrony cywilnej w Polsce, pierwszym impulsem do
podjęcia działań chroniących ludność były wydarzenia I wojny światowej, w czasie której po
raz pierwszy zastosowano gaz bojowy oraz samoloty, co wpłynęło na przeniesienie działań
wojennych poza linię frontu, na zaplecza miast i ośrodków przemysłowych, aby skutecznie
pozbawić przeciwnika jego zaplecza wojennego. Tym samym bezbronna ludność, zamieszku-
jąca te rejony, narażona była na ofiary i straty w mieniu.
Władze II RP przywiązywały szczególną wagę do problemu ochrony ludności, co za-
owocowało wprowadzeniem odpowiednich rozwiązań prawnych i przygotowaniem całego
systemu szkolenia w tym zakresie. Tragiczne wydarzenia II wojny światowej potwierdziły
zasadę masowego udziału ludności w działaniach wojennych, co w przypadku Polski przynio-
sło tragiczny bilans prawie 12 milionów ofiar. Straty te i tak w znaczny sposób zostały
zmniejszone w wyniku wcześniejszego przygotowania ludności do działań wojennych oraz
rozwinięciem na skalę nie spotykaną w Europie ruchu oporu i państwa podziemnego.
Pierwsze praktyczne działania w zakresie tworzenia obrony przeciwlotniczej i prze-
ciwgazowej w Polsce podjęło Towarzystwo Obrony Przeciwgazowej (1922), a potem Liga
Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej (1928). Bardzo szybko Liga stała się główną organiza-
cją społeczną mającą na celu przygotowanie obrony przeciwlotniczej biernej, a Rada Mini-
8
strów zobowiązała LOPP do działania na obszarze całego państwa w dziedzinie koordynowa-
nia i kierowania poczynaniami mającymi na celu przygotowanie ludności cywilnej do obrony
przeciwlotniczej i przeciwgazowej. Obok LOPP, organizacjami, które włączyły się w realiza-
cję obrony przeciwlotniczej i przeciwgazowej, były Polski Czerwony Krzyż oraz Związek
Ochotniczych Straży Pożarnych.
Organizacje społeczne posiadały ustawową możliwość działania na rzecz obrony.
Gwarantowały to zapisy ustawy z dnia 15 marca 1934 r. o obronie przeciwlotniczej i prze-
ciwgazowej20, która w art. 6 stanowiła, iż Rada Ministrów określi w drodze rozporządzeń
zakres i sposób przygotowania w czasie pokoju obrony przeciwlotniczej i przeciwgazowej,
a koszty tej organizacji ponoszą między innymi (...) organizacje społeczne, zajmujące się ra-
townictwem, oraz te, których statuty przewidują współdziałanie w obronie przeciwlotniczej
i przeciwgazowej  w zakresie poczynań, należących do ich zakresu działania. Polska była
jednym z pierwszych państw w Europie, która problematykę ochrony i obrony przed ówcze-
snymi zagrożeniami zapisała w formie aktu rangi ustawowej.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1937 r. o przygotowaniu w czasie
pokoju obrony przeciwlotniczej i przeciwgazowej państwa21 wprowadziło dwa bardzo ważne
zapisy dotyczące omawianego problemu. Już w pierwszym paragrafie czytamy: Obowiązek
zabezpieczenia siebie i swoich najbliższych oraz ochrony swego mienia przed napadami
z powietrza ciąży na każdym obywatelu, a następnie: Władze drogą zarządzeń nadają kieru-
nek niezbędnym w tym celu czynnościom, a korzystając ze współpracy z powołanymi organi-
zacjami społecznymi ułatwiają obywatelom spełnienie ciążącego na nich obowiązku.
Wobec powyższych zapisów można wnioskować, że:
 obowiązkiem każdego obywatela było zapewnienie sobie, swym najbliższym oraz
mieniu bezpieczeństwa,
 władze państwowe ukierunkowują oraz ułatwiają obywatelom spełnienie ciążących
obowiązków w tym zakresie,
 władze państwowe korzystały ze współpracy z powołanymi organizacjami społecz-
nymi, które wspomagały państwo i społeczeństwo w realizacji powyższych obowiązków.
Kolejne zapisy rozporządzenia wymieniły organizacje współpracujące z władzą
i ludnością, tj. Ligę Obrony Powietrznej i Przeciwgazowej, Polski Czerwony Krzyż, Związek
Straży Pożarnych, oraz określiły ich zadania. Inne organizacje społeczne miały możliwość
20
Ustawa z dnia 15 marca 1934 r. o obronie przeciwlotniczej i przeciwgazowej, DzU RP nr 80, poz. 742
z 1934 r.
21 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1937 r. o przygotowaniu w czasie pokoju obrony
przeciwlotniczej i przeciwgazowej państwa, DzU RP nr 10, poz.73 z 1937 r.
9
współdziałania w przygotowaniach zgodnie z przepisami swych statutów oraz w myśl zarzą-
dzeń władz.
Władze II Rzeczypospolitej przywiązywały dużą wagę do przygotowania ludności do
powszechnej samoobrony, wykorzystując w tym zakresie organizacje społeczne i ich możli-
wości przygotowania społeczeństwa do obrony Ojczyzny. Przykładem tej troski było przygo-
towanie i wcielenie w życie w latach 1937-1939 koncepcji obrony przeciwlotniczej (OPL),
która podzielona została na trzy części:
 ogólną OPL obejmującą całość państwa,
 lokalną OPL organizowaną w poszczególnych miejscowościach i obiektach,
 samoobronę ludności22.
Realizacja tej koncepcji miała być prowadzona środkami czynnymi i biernymi. Czyn-
ne obejmowały lotnictwo, naziemne środki ogniowe oraz balony zaporowe.
Szczególnie interesująca jest problematyka obrony przeciwlotniczej biernej, ponie-
waż dotyczy ona metod i sposobów organizacji społeczeństwa do powszechnej samoobrony
w obliczu zagrożenia wojennego.
Odpowiedzialnością za organizację OPL-biernej w czasie pokoju obarczono admini-
strację cywilną, która przygotowywała ją według zasad określonych przez organy wojskowe.
Po ogłoszeniu pogotowia OPL bierna przechodziła całkowicie w ręce wojska, a kierować
miał nią dowódca lotnictwa i obrony przeciwlotniczej. Głównym twórcą i organizatorem ca-
łego systemu OPL był Inspektor Obrony Powietrznej Państwa, gen. bryg. Ludwik Zając23.
Analizując system samoobrony ludności organizowanej w ramach OPL-biernej roz-
począć warto od zarysu jej struktury organizacyjnej, składającej się z trzech poziomów.
Pierwszy poziom stanowił pojedynczy obywatel, którego obowiązki zapisano
w przytoczonym już rozporządzeniu z 1937 r. Każdy obywatel miał zatem zadbać o swoje
bezpieczeństwo, stosując się między innymi do wymagań pogotowia OPL, umiejętnie posłu-
giwać się środkami ochrony przed gazami bojowymi, właściwie reagować na sygnały alar-
mowe, umieć udzielić sobie samemu pierwszej pomocy przedmedycznej w sytuacji zranienia
lub wypadku.
Drugi poziom stanowili mieszkańcy (rodzina i sublokatorzy) domu, którzy tworzyli
najmniejszy zespół samoobrony. Do ich obowiązków należało przygotowanie jednego po-
22
J. Suwart, Zarys obrony cywilnej w Polsce w latach 1920-1996, AON, Warszawa 2003, s. 25.
23
Tamże, s. 27.
10
mieszczenia do ukrycia przed gazami bojowymi, zaopatrzenia w zastępcze środki ochrony
dróg oddechowych, zgromadzenie materiałów do zaciemniania, gaszenia pożarów, narzędzi
ratunkowych, zapasów wody i żywności. Praktycznie każdy z członków zespołu posiadał
przydzielone indywidualne zadania, tak aby w sytuacji zagrożenia nie było paniki, chaosu
i dublowania czynności, a głównym odpowiedzialnym za całą organizację samoobrony na
tym szczeblu był komendant OPL domu.
Trzecim, najwyższym poziomem organizacji samoobrony była grupa domów, zwana
blokiem domów, która ze względów lokalizacyjnych tworzyła pewną zamkniętą całość. Na
czele tej struktury stał komendant OPL bloku domów.
W przedstawionej strukturze szczególną misję do spełnienia miał komendant OPL
domu i bloku domów. Był on uznawany za organ kierowniczy, przygotowujący
i przeprowadzający samoobronę ludności z ramienia władz OPL miasta, a wyznaczony na
stanowisko na podstawie kary powołania wg ustalonego wzoru.
Kandydat na komendanta musiał być człowiekiem energicznym, przezornym, opano-
wanym, radzącym sobie w każdej sytuacji, przeszkolonym w zakresie obrony przeciwlotni-
czej i przeciwgazowej oraz nie objęty obowiązkiem służby wojskowej. Kandydata zatwier-
dzały władze cywilne danej miejscowości24. Wśród jego obowiązków znajdowały się wszyst-
kie czynności, które zapewniały odpowiedni poziom przygotowania mieszkańców do przeży-
cia i przetrzymania trudnej sytuacji wojennej, a do najważniejszych należały: przystosowanie
do samoobrony domu oraz mieszkania, utrzymanie sprawności domowych urządzeń tech-
nicznych, uświadamianie ludności oraz zasady ratownictwa (medycznego, technicznego, po-
żarowego). Postawa komendanta domu, jego sprężysta władza i opieka dobroczynnie działały
na wszystkich lokatorów  czuli się oni z nim bezpieczniejsi i pewni. (& ) Przez cały czas
bombardowania komendant zwoływał lokatorów na apel, podtrzymywał ich na duchu, udzie-
lał im instrukcji i mówił co należy czynić25.
Komendant OPL domu dobierał spośród mieszkańców zastępcę i członków tzw. orga-
nów pomocniczych, czyli służb: bezpieczeństwa, przeciwpożarowa, sanitarna, schronowa,
zabezpieczenia technicznego oraz łącznicy-gońcy26. Każda służba realizowała zadania wła-
ściwe dla jej specjalizacji, a od poziomu jej przygotowania zależało bezpieczeństwo miesz-
kańców, ponieważ przyjęto zasadę, że akcje ratownicze prowadzone są samodzielnie przez
zorganizowanych mieszkańców lub we wsparciu z sąsiadami. Komendant OPL-biernej miał
24
Tamże, s. 67-68.
25
Tamże, s. 80.
26
Tamże, s.69.
11
prawo zwrócić się o pomoc do władz miasta jedynie w sytuacji gdy rozmiar szkód i strat
przekraczał możliwości samoobrony.
Zdolność społeczeństwa polskiego do organizowania się na rzecz bezpieczeństwa,
czyli jak określił trafnie T. Strzembosz  trening obywatelki zaowocowała pojawieniem się
w pierwszych latach II wojny światowej bardzo licznych, żywiołowo powstałych organizacji
konspiracyjnych, gotowych do walki z niemieckim i sowieckim najez
dz
cą27. Armia Krajowa
oraz jej poprzedniczki Służba Zwycięstwu Polsce oraz Związek Walki Zbrojnej były trakto-
wane jak wojsko, ale wyrosły na bazie wielu organizacji społecznych (około 50), wśród któ-
rych były takie, jak: Załogi Powstania Narodowego, Tajna Armia Polska, czy Obrońcy Wol-
ności28. Do tego dochodziła, jak wspomina dowódca AK gen. T. Bór-Komorowski, liczba
setek tysięcy naszych czynnych sympatyków, którzy współpracowali z Armią Krajową, ukry-
wali żołnierzy w czasie akcji, karmili ich i ubierali, dawali schronienie partyzantom, dostar-
czali nam wiadomości i służyli pomocą w każdej potrzebie29. Długie lata wojny
i okupacji powodowały, iż organizacją pomocniczą AK byli wszyscy Polacy30.
Okres II wojny światowej wykazał, że w chwili rozpadu większości władz państwo-
wych31, ludność po raz kolejny, sama musiała zapewnić sobie przynajmniej minimalne pod-
stawy przeżycia, praktycznie we wszystkich sferach życia. Ludność nie tylko uczestniczyła
w służbie dozorowania i obronie przeciwlotniczej biernej, ale tworzyła również społeczne
pogotowia techniczne, których celem było niesienie natychmiastowej pomocy poszkodowa-
nym na skutek bombardowania, wydobywanie zasypanych osób, zabezpieczenie zniszczo-
nych budynków, zasypywanie wyrw i lejów po bombach.
Szczególnym rodzajem działań samoobronnych była ochrona obiektów publicznych
i wojskowych oraz mienia prowadzone przez Cywilną Straż Bezpieczeństwa. Jeszcze
w okresie poprzedzającym wojnę, na podstawie ustawy o stanie wyjątkowym, przy obiektach
chronionych warty miała pełnić ludność cywilna, aby wesprzeć organy Policji Państwowej
i Żandarmerii Wojskowej w zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku. Jednakże wybuch woj-
ny zdezorganizował te zamiary, a wobec braku policji odrodziła się idea społecznej straży
obywatelskiej, która swymi korzeniami sięgała roku 1914, czasów zaboru pruskiego. Straże
27
T. Lis, Co z tą Polską, Warszawa 2003, s. 73.
28
P. M. Lisiewicz, Plan burza, Warszawa 1990, s. 60.
29
T. Bór-Komorowski, Armia podziemna, Warszawa 1994, s. 165.
30
Ibidem.
31
Już na początku września 1939 r. Warszawę opuścił prezydent RP, część administracji miejskiej, w tym
komenda główna policji i straży pożarnej oraz dowódca lotnictwa i OPL, zob. szerzej: J. Suwart, Zarys obrony
cywilnej& , op. cit. s. 87-88.
12
przybierały różne nazwy:  komitety obywatelskie ,  straże porządkowe ,  straże bezpie-
czeństwa , a ich inicjatorami byli najczęściej działacze organizacji społecznych32
Oprócz walki o biologiczne przeżycie ludności, społeczeństwo prowadziło także bata-
lię o dusze, czyli przeciwstawiali się próbom wynarodowienia i wydziedziczenia Polaków,
czyli o tożsamość narodową.
Po początkowym chaosie, dezorganizacji i bierności, wraz z wydłużaniem się czasu
okupacji hitlerowskiej, społeczeństwo otrząsnęło się z bierności i apatii. Prowadzone działa-
nia, początkowo spontaniczne i chaotyczne, przybrały organizowana postać, ujętą
w ramy organizacyjne walki cywilnej, której niewątpliwym inicjatorem był prezydent War-
szawy S. Starzyński.
Zwarty program walki cywilnej, nazywanej początkowo  oporem społecznym przed-
stawiło jesienią 1942 r. Kierownictwo Walki Podziemnej, wchodzącej w skład Komendy
Głównej Armii Krajowej. Przyjęto następującą definicję: walka cywilna to całokształt dzia-
łań nie mających charakteru działania orężnego, jawnego, a zwróconych konspiracyjnie, taj-
nie przeciwko wrogowi, jego organom, instytucjom, zarządzeniom oraz przeciwko oportuni-
stom i służalcom wroga wśród rodaków33.
W niedługim czasie opracowano swoisty kodeks samoobrony, zawierające podstawo-
we cele i zasady jej organizowania. Oto one:
I. Samoobrona to powszechna akcja ochrony narodu przez zniszczeniem w ludziach,
kulturze i mieniu naturalnemu.
II. Samoobrona to zorganizowany opór społeczny wobec okupanta, posłuch dla władz
polskich, wykonywanie zasad zbiorowej walki.
III. Samoobrona to pomoc walczącym, ściganym, więzionym.
IV. Samoobrona to walka społeczna, gospodarcza i kulturalna z każdym wrogiem,
obrona przed branką, wywożeniem, wynarodowieniem, haraczem rolnym, zbiórką surowca,
wyzyskaniem sił polskich, rabunkową gospodarką, akcją osiedleńczą i propagandą politycz-
ną, ratunek dla poszkodowanych.
V. Samoobrona to samopomoc i opieka nad polskimi ofiarami wojny, solidarność, do-
browolne stosowanie sprawiedliwości społecznej.
VI. Samoobrona to dobrowolny podatek pieniężny dla organizacji niepodległościo-
wych.
32
J. Suwart, Zarys obrony cywilnej& , op. cit. s. 89-90.
33
Ibidem, s. 108.
13
VII. Samoobrona to piętnowanie odszczepieńców i zdrajców, społeczna kontrola bez-
pieczeństwa i moralności narodowej.
VIII. Samoobrona to sztuka organizowania się i wspólnej, zbiorowej postawy wobec
każdego niebezpieczeństwa i w każdej gromadzie ludzkiej.
IX. Samoobrona to straż powszechna godności i siły narodowej34.
W sytuacji bezpośredniego zagrożenia wojennego, społeczeństwo polskie wykazało
się szczególną dyscypliną społeczna, która była odpowiedzią na krwawe próby unicestwienia
narodu. Ludność podjęła działania w zakresie samoobrony społecznej, ekonomicznej, kultu-
ralnej, czynnie wspierając samoobronę zbrojną. Ta umiejętność samoorganizowania się
w sytuacji zagrożenia jest jedna z pozytywnych cech polskiego charakteru narodowego, który
bez wątpienia i w dzisiejszych czasach wpływa na kulturę ochronę ludności.
Jakie są podstawy prawne funkcjonowania obrony cywilnej na świecie
i w Polsce?
Konwencje Genewskie (warto stosować liczbę mnogą, ze względu na cztery części
składowe tego dokumentu) o ogólnej nazwie: o ochronie ofiar wojny, składają się zatem
z czterech części, nazywanych również konwencjami:
I Konwencja Genewska o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach czynnych,
II Konwencja Genewska o polepszeniu losu rannych, chorych i rozbitków na morzu,
III Konwencja Genewska o traktowaniu jeńców wojennych,
IV Konwencja Genewska o ochronie osób cywilnych podczas wojny35.
W konwencji I i II, o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach na lądzie i morzu,
przyjęto zasadę, że uczestnicy działań zbrojnych, którzy w wyniku zranienia lub choroby zo-
stali wykluczeni z walki, powinni być traktowani w sposób humanitarny, polegający na:
 poszanowaniu we wszystkich okolicznościach, leczeniu i traktowaniu w sposób hu-
manitarny,
 korzystaniu z ochrony przewidzianej w prawie międzynarodowym,
 w przypadku dostania się w ręce nieprzyjaciela, korzystają z ochrony należnej jeń-
com,
34
Dziesięć zasad samoobrony,  Samoobrona Społeczna 1943, nr 22, [w:] J. Suwart, Zarys obrony cywil-
nej& , op. cit., s. 108-109.
35
Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża, Podstawowe zasady Konwencji Genewskich i ich Pro-
tokołów Dodatkowych, Warszawa 1993, s. 3-4.
14
 ludność cywilna i statki cywilne mają prawo nieść pomoc rannym chorym i rozbit-
kom,
 ochronie statków szpitalnych, które w żadnym przypadku nie mogą być atakowane,
 poszanowaniu i ochronie personelu sanitarnego i duchownego, który w razie wzięcia
do niewoli korzysta co najmniej z ochrony przysługującej jeńcom,
 używaniu znaku Czerwonego Krzyża lub Czerwonego Półksiężyca tylko przez oso-
by upoważnione do niesienia pomocy rannym, chorym i rozbitkom oraz umieszczaniu tych
znaków tylko na obiektach i sprzęcie przeznaczonym do niesienia pomocy.
Konwencja III, o traktowaniu jeńców wojennych przyjęła zasadę, że wzięcie do nie-
woli jest formą wyłączenia z walki zbrojnej jej uczestników. Jeniec jest we władzy państwa
nieprzyjacielskiego (zatrzymującego), a nie osób lub oddziałów, które go pojmały. Konwen-
cja określiła swoisty status jeńca, czyli jego prawa i obowiązki w niewoli, tj.:
 prawa do poszanowania czci, godności osobistej i wyznania,
 do warunków bytowania i wyżywienia zapewniających im zachowanie zdrowia
i dobrej kondycji psychicznej,
 nie mogą być karani za czyny nie zabronione, a próby ucieczki mogą być karane je-
dynie dyscyplinarnie,
 mają obowiązek podać jedynie swoje imię i nazwisko, datę urodzenia, stopień woj-
skowy oraz numer posiadanej legitymacji,
 nie mogą być wykorzystani do działań zbrojnych, ani zatrudnieni do prac niebez-
piecznych lud szkodliwych dla zdrowia i życia,
 nie mogą się zrzec samodzielnie statusu jeńca oraz uprawnień przysługujących im
z mocy konwencji.
Konwencja IV, o ochronie osób cywilnych podczas wojny, najogólniej zapewnia
ochronę osobom cywilnym w czasie działań zbrojnych oraz podczas okupacji, a szczególna
opieką otacza dzieci, kobiety, osoby starsze i niedołężne.
Pod pojęciem osób cywilnych konwencja rozumie: każdą osobę nie należącą do sił
zbrojnych, a ludność cywilna to wszystkie osoby cywilne. Z kolei dobrem cywilnym jest to
wszystko, co nie jest celem wojskowym, czyli ze względu na swoją naturę, umieszczenie,
przeznaczenie nie tworzy wyraz
nego wkładu do działania wojskowego. W przypadku wątpli-
wości konwencja zaleca, aby dobro traktować za cywilne36.
36
Tamże, s. 36.
15
W stosunku do ludności cywilnej konwencja zabrania zmuszania lub nakłaniania do
służby wojskowej w siłach zbrojnych przeciwnika, przymusowego przesiedlania z terenów
okupowanych, deportacji lub przesiedlania własnej ludności na tereny okupowane.
Warto również zwrócić uwagę, iż wszystkie cztery konwencje posiadają dwa wspólne
artykułu 2 i 3.
Wspólny artykuł 2 Konwencji Genewskich stanowi, że niezależnie od postanowień,
które wejdą w życie już w czasie pokoju, Konwencja niniejsza będzie miała zastosowanie
w razie wypowiedzenia wojny lub powstania jakiegokolwiek innego konfliktu zbrojnego mię-
dzy dwiema lub więcej niż dwiema Wysokimi Umawiającymi się Stronami, nawet gdyby jedna
z nich nie uznała stanu wojny37.
Z kolei artykuł 3 stanowi, że w przypadku osób, nie biorących czynnego udziału
w działaniach zbrojnych, w tym członkowie sił zbrojnych, którzy złożyli broń oraz osoby,
które nie biorą udziału w walkach z innego powodu, winni zawsze być traktowani w sposób
humanitarny, bez zróżnicowania na niekorzyść.
W artykule zostały uszczegółowione czyny, które są zawsze i wszędzie zabronione
w stosunku do osób wymienionych wcześniej:
a) zamachy na życie i integralność cielesną, w szczególności zabójstwa we wszelkiej
postaci, okaleczenia, okrutne traktowanie i tortury;
b) branie zakładników;
c) zamachy na godność osobistą, a zwłaszcza poniżające i upokarzające traktowanie;
d) skazywanie i wykonywanie egzekucji bez uprzedniego wyroku wydanego przez sąd
należycie ukonstytuowany i dający gwarancję procesowe uznane za niezbędne przez cywili-
zowane narody38.
Rozwinięcie i uzupełnienie wspólnego artykułu 3 i innych postanowień Konwencji
Genewskich nastąpiło w Protokołach Dodatkowych sporządzonych w Genewie 8 czerwca
1977 r.39
I Protokół Dodatkowy dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbroj-
nych zabrania atakowania ludności cywilnej, szpitali i innych urządzeń służących opiece nad
rannymi i poszkodowanymi, zabrania atakowania obiektów bez ich rozróżniania oraz nisz-
czenia dóbr niezbędnych do przetrwania ludności, zabrania stosowania metod i środków po-
wodujących uszkodzenie środowiska naturalnego. W rozdziale VI niniejszego protokołu za-
37
Tamże, s. 45.
38
Tamże, s.53.
39
Protokoły Dodatkowe zostały ratyfikowane przez Polskę w 1992 r. przez Prezydenta RP Lecha Wałęsę.
16
warto zapisy dotyczące obrony cywilnej, w tym jej określenia i zakresu stosowania, ochrony
ogólnej oraz jej działania na terytoriach okupowanych.
W rozumieniu protokołu o którym mowa określenie  obrona cywilna oznacza wy-
pełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych wymienionych niżej, mających na
celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbroj-
nych lub klęsk żywiołowych (podkr. A.S.), i przezwyciężania ich bezpośrednich następstw,
jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Są to następujące zadania:
 służba ostrzegawcza;
 ewakuacja;
 przygotowanie i organizowanie schronów;
 obsługa środków zaciemniania;
 ratownictwo;
 służby medyczne, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną;
 walka z pożarami;
 wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych;
 odkażanie i inne podobne działania ochronne;
 dostarczanie doraz
nych pomieszczeń i zaopatrzenia;
 doraz
na pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w sferach dotkniętych klę-
skami;
 doraz
ne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej;
 doraz
ne grzebanie zmarłych;
 pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych dla przetrwania;
 dodatkowe rodzaje działalności, niezbędne dla wypełnienia któregoś z zadań wyżej
wymienionych, w tym planowanie i prace organizacyjne40.
Analizując pojęcie obrony cywilnej zapisane w prawie międzynarodowym warto
zwrócić uwagę, że ludność cywilna podlega ochronie w jednakowym stopniu przed niebez-
pieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych oraz wynikającymi z klęsk żywiołowych.
Potwierdza to również wymieniony katalog zadań, obejmujący działania, które są prowadzo-
ne zarówno w czasie wojny, jak i w czasie pokoju, jak na przykład ratownictwo, oznaczanie
stref niebezpiecznych, działalność służb medycznych, przywracanie i utrzymanie porządku.
Podkreślenia również wymaga fakt, że obrona cywilna w prawie międzynarodowym oznacza
wypełnianie określonych zadań, wywodzących się z ponadczasowej misji zapewnienia ochro-
40
Protokół Dodatkowy I z 1977 r. do Konwencji Genewskich z 1949 r., art. 61.
17
ny ludności cywilnej, co zresztą zostało wyraz
nie określone w dalszej części protokołu (art.
63).
W I Protokole Dodatkowym przyjęto również kilka innych pojęć dotyczących obrony
cywilnej.
I tak określenie  organizacje obrony cywilnej obejmuje obiekty oraz formacje utwo-
rzone przez uprawnione władze strony konfliktu lub działające z ich upoważnienia dla wypeł-
nienia któregokolwiek z zadań (& ) i wyznaczone wyłącznie do tych zadań41.
Określenie  personel organizacji obrony cywilnej obejmuje osoby, które strona kon-
fliktu zatrudnia wyłącznie do wykonywania zadań obrony cywilnej, w tym personel wyznaczo-
ny przez uprawnioną władzę tej strony wyłącznie do zarządzania tymi organizacjami42.
Określenie  materiały organizacji obrony cywilnej oznacza wyposażenie, zaopatrze-
nie i środki transportu, które te organizacje użytkują dla wypełniania zadań obrony cywil-
nej43.
Organizacje obrony cywilnej wg prawa międzynarodowego mogą prowadzić swoją
działalność (ściślej wypełniać swoje humanitarne zdania) również na terytoriach okupowa-
nych i w żadnym przypadku personel nie może być zmuszany do działalności, która prze-
szkadzałaby skutecznemu wypełnianiu misji ochrony ludności.
Prawo realizowania zadań obrony cywilnej na obszarze konfliktu zbrojnego lub tery-
torium okupowanego posiadają również państwa neutralne lub nie będące stronami konfliktu.
O takiej działalności należy jak najszybciej powiadomić każdą zainteresowaną stronę prze-
ciwną, a ponadto działalność taka nie powinna być uważana za mieszanie się do konfliktu,
powinna być jednak prowadzona z odpowiednim uwzględnieniem interesów bezpieczeństwa
zainteresowanych stron konfliktu.
Zgodnie z postanowieniami protokołu personel organizacji obrony cywilnej może
składać się z osób cywilnych i wojskowych. Jeżeli chodzi o personel wojskowy to stanowią
go członkowie sił zbrojnych i formacje wojskowe przydzielone do organizacji obrony cywil-
nej, które podlegają poszanowaniu i ochronie pod warunkiem, że:
 są na stałe przydzielone do wypełniania zadań obrony cywilnej i wyłącznie temu się
poświęcają,
 po otrzymaniu takiego przydziału personel wojskowy nie wykonuje innych zadań
wojskowych w czasie konfliktu,
41
Tamże.
42
Tamże.
43
Tamże.
18
 personel wojskowy wyraz
nie odróżnia się od innych członków sił zbrojnych, nosząc
w sposób widoczny międzynarodowy znak rozpoznawczy obrony cywilnej44,
 personel wojskowy wyposażony jest jedynie w lekka broń osobistą dla utrzymania
porządku lub obrony własnej,
 nie bierze bezpośredniego udziału w działaniach zbrojnych, nie prowadzi działań
szkodliwych dla strony przeciwnej, nie jest również wykorzystywany do takich działań,
 spełnia zadania obrony cywilnej wyłącznie na terytorium państwowym swojej stro-
ny.
W sytuacji, gdy członkowie personelu wojskowego obrony cywilnej znajdą się we
władzy strony przeciwnej, traktowani są jako jeńcy wojenni. Na okupowanym terenie, jeżeli
zachodzi taka potrzeba, mogą być użyci do realizacji zadań obrony cywilnej. W sytuacji gdy
taka praca jest niebezpieczna, zgłaszają się ochotniczo.
II Protokół Dodatkowy do Konwencji Genewskich zawiera postanowienia dotyczące
ochrony ofiar konfliktów niemiędzynarodowych, nie ma on jednak zastosowania do takich
wewnętrznych napięć i niepokojów, jak rozruchy, odosobnione i sporadyczne akty przemocy
oraz inne działania podobnego rodzaju, które nie są uważane za konflikty zbrojne45.
Osobowy zakres protokołu obejmuje ochronę wszystkich osób dotkniętych przez kon-
flikt zbrojny, bez żadnych różnic na niekorzyść ze względu na rasę, kolor skóry, płeć, język,
religię lub wiarę, poglądy polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, majątek,
urodzenie lub jakiekolwiek inne podobne kryteria.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę, że zapisy prawa międzynarodowego obowiązu-
ją od momentu rozpoczęcia działań wojennych, i oceny polityczne i prawne w tym momencie
nie decydują o stanie wojny czy konfliktu zbrojnego. Jeżeli tylko dwa lub więcej państw
uczestniczy w sporze i angażuje do niego własne siły zbrojne, to konflikt zbrojny już istnieje
i w konsekwencji znajdują zastosowanie Konwencje Genewskie i Protokoły Dodatkowe do
nich46. Według stanu na 31 grudnia 1998 r. stronami Konwencji Genewskich jest 188 państw,
czyli prawie wszystkie kraje należące do ONZ.
Sprawy ochrony ludności i organizacji obrony cywilnej nie są również obojętne
współcześnie społeczności międzynarodowej, a szczególnie europejskiej. Wyrazem tego jest
44
Zgodnie z art. 15 II Protokołu Dodatkowego międzynarodowym znakiem obrony cywilnej jest niebieski
trójkąt równoboczny na pomarańczowym tle. Tło trójkąta powinna stanowić flaga, opaska lub odzież w kolorze
pomarańczowym, jeżeli niebieski trójkąt umieszczony jest na fladze, opasce naramiennej lub na plecach. Jeden
z kątów trójkąta powinien być skierowany pionowo ku górze i żaden z rogów trójkąta nie powinien dotykać
skraju pomarańczowego tła. Znak powinien być tak duży, jak wymagają tego okoliczności.
45
Protokół Dodatkowy II z 1977 r. do Konwencji Genewskich z 1949 r.
46
Zob. szerzej M. Gąska, A. Ciupiński, Międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych. Wy-
brane problemy, AON, Warszawa 2001, s. 37.
19
między innymi przyjęta w 1982 r. dyrektywa Rady Europy nr 82/501/EEC o zagrożeniach
wypadkami spowodowanymi działalnością przemysłu, zwaną dyrektywą Seveso (od miejsco-
wości Seveso we Włoszech, w której w 1976 r. doszło do poważnej awarii
w zakładach chemicznych) oraz dyrektywa Rady Europy 96/82/EC o kontroli zagrożeń po-
ważnymi wypadkami z 1996 r., zwana dyrektywą Seveso II. Dyrektywy te mają na celu zapo-
biegać zagrożeniom poważnymi wypadkami z udziałem niebezpiecznych substancji oraz
ograniczać skutki takiego wydarzenia nie tylko w stosunku do ludzi, ale również mienia
i środowiska.
Kontakt osób poszkodowanych, oczekujących na pomoc, z wykwalifikowanymi służ-
bami, ułatwia jednolity, europejski numeru telefonu 112, wprowadzony decyzją Rady Europy
nr 91/396/EEC z dnia 29 lipca 1991 r., a następnie umocowany w prawie państw członkow-
skich. Decyzja nakłada na państwa obowiązek wprowadzenie jednolitego telefonu alarmowe-
go we wszystkich publicznych sieciach telefonii stacjonarnej, cyfrowej
i komórkowej, który może funkcjonować obok dotychczasowych numerów ratunkowych47.
Ciekawostką jest również fakt, że do problematyki ochrony ludności odnosi się rów-
nież Traktat Konstytucyjny Unii Europejskiej, podpisany przez państwa członkowskie
29 paz
dziernika 2004 r. w Rzymie. Traktat, podzielony na cztery części, zawierający 448 ar-
tykułów, poświęcił w całości obronie cywilnej art. 284 w dziale III. Oto jego brzmienie:
1. Unia zachęca do współpracy między Państwami Członkowskimi w celu zwięk-
szenia skuteczności systemów zapobiegania klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowa-
nym przez człowieka i ochrony przed nimi.
Działanie Unii zmierza do:
a) wspierania i uzupełniania działań Państw Członkowskich na poziomie krajo-
wym, regionalnym i lokalnym w zakresie zapobiegania zagrożeniom, przygotowania persone-
lu obrony cywilnej w Państwach Członkowskich i reagowania na klęski żywiołowe i katastrofy
spowodowane przez człowieka wewnątrz Unii,
b) wspierania szybkiej i skutecznej współpracy operacyjnej krajowych służb
obrony cywilnej wewnątrz Unii,
c) wspieranie spójności międzynarodowych działań w zakresie obrony cywilnej.
2. Ustawy europejskie lub europejskie ustawy ramowe ustanawiają niezbędne środki
przyczyniające się do realizacji celów, o których mowa w ustępie 1, z wyłączeniem jakiejkol-
wiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich48.
47
Zob. szerzej G. Abgarowicz, Zintegrowany system powiadamiania medycznego  telefon 112.
48
Dane ze strony europe.eu.int/constitution/pl/ptoc62.
20
 Interpretując przepisy traktatu europejskiego można pokusić się o stwierdzenie,
że obrona cywilna w unijnym ujęciu jest współczesnym systemem zapobiegania klęskom ży-
wiołowym i katastrofom oraz reagowania na nie w chwili zagrożenia, skupiającym personel
i służby obrony cywilnej. Polityka unijna w zakresie obrony cywilne zmierza do wspierania
i uzupełniania działań poszczególnych państw, a nie ingerowania w ich narodowe rozwiąza-
nia.
Protokół dodatkowy I do Konwencji Genewskich z 12 sierpnia 1949 r., mówiący
w rozdziale VI o obronie cywilnej, stał się w większości krajów demokratycznych podstawą
do organizowania i realizacji zadań z zakresu obrony cywilnej.
Współcześnie uczestniczą w niej wszystkie organy administracji rządowej
i samorządowej, instytucje państwowe i pozarządowe oraz ogół obywateli.
W państwach zachodnich obrona cywilna, której działania prewencyjne i ratownicze
są ukierunkowane na ochronę ludności i wszelkiego rodzaju dóbr materialnych i niemate-
rialnych przed wszelkimi zagrożeniami, jakie trapią współczesne społeczeństwa, traktowana
jest równocześnie jako nieodłączna część wysiłku militarno-obronnego całego państwa o zna-
czeniu strategicznym. Obrona cywilna bowiem w dużej mierze decyduje o przetrwaniu naro-
du i państwa zarówno w sytuacji zagrożeń naturalnych, cywilizacyjnych, jak i militarnych.
Stopniowe odejście od tradycyjnego postrzegania i podziału na zagrożenia czasu po-
koju (czasu P) i czasu wojny (czasu W), utożsamianych przede wszystkim z groz
bą użycia
broni masowego rażenia, nastąpiło po katastrofie reaktora jądrowego 26 kwietnia 1986 r.
w Czarnobylu. Awaria udowodniła, że nie trzeba wojny, aby świat zaskoczony został takimi
skutkami, jak przy użyciu broni masowego rażenia. Państwa demokracji zachodnich doszły
do wniosku, że nie ma potrzeby sztucznego podziału zagrożeń na czas P i W, ale należy przy-
gotowywać się kompleksowo i systemowo do przeciwdziałania wszelkim zagrożeniom go-
dzącym w zdrowie, życie człowieka, jego mienie i środowisko.
Dlatego współczesna obrona cywilna państw o ugruntowanych tradycjach demokra-
tycznych obejmuje nie tylko wykonywanie zadań wynikających z przepisów prawa między-
narodowego, ale w coraz większym stopniu cały kompleks przedsięwzięć, które realizuje sek-
tor cywilny  zarówno w czasie pokoju, jak i wojny. Zadania te są związane z zapewnieniem
bezpieczeństwa narodowego i indywidualnego, tworzeniem, utrzymywaniem i uzupełnianiem
rezerw strategicznych, wsparciem sił zbrojnych (własnych i sojuszniczych), zapewnieniem
funkcjonowania organów władzy i obiektów użyteczności publicznej, a przede wszystkim
zapewnieniem ludności cywilnej akceptowanych warunków przeżycia w sytuacji szczegól-
nych zagrożeń.
21
Praktycznie we wszystkich krajach wysoko rozwiniętych wdrożono zasadę przyjmo-
wania odpowiedzialności za bezpieczeństwo ludności w sytuacjach kryzysowych przez naj-
niższy szczebel administracji, tj. władze lokalne, które wykonując zadania związane z ochro-
ną ludności.
Rozwiązania takie przyjęto w wielu krajach demokracji zachodnich. Przykładowo
w Szwecji stosuje się dwa podejścia do obrony cywilnej. Pierwsze, tradycyjne, wynikające
z zapisów prawa międzynarodowego, definiuje obronę cywilną jako;  niesienie pomocy lud-
ności w czasie wojny lub w sytuacji zagrożeń niemilitarnych . Natomiast drugie, nowoczesne
znacznie rozszerza to pojęcie:  obrona cywilna to cały kompleks przedsięwzięć cywilnych, we
wszystkich dziedzinach życia państwa, związanych z wypełnianiem zadań na rzecz funkcjo-
nowania państwa w czasie różnych zagrożeń, a także wsparcia materialnego sił zbrojnych
w czasie wojny .
Wobec tak zdefiniowanej nowoczesnej roli obrony cywilnej (niemilitarnej) główne
cele realizowane są m.in. w zakresie:
 ochrony ludności cywilnej,
 zapewnienia, w okresie kryzysu i wojny, podstawowych artykułów pierwszej po-
trzeby,
 ochrony najistotniejszych obiektów i zapewnienie ciągłości funkcjonowania służb
publicznych,
 wspierania sił zbrojnych w czasie mobilizacji, podczas ich rozwijania i działań ope-
racyjnych,
 rozwijania możliwości przeciwstawiania się groz
nym zagrożeniom w czasie poko-
ju49.
Z kolei w Niemczech sektor cywilny swoje zadania w obronie narodowej (w Niem-
czech powszechnej) wykonuje w ramach szeroko rozumianej obrony cywilnej, która obej-
muje cywilne przedsięwzięcia realizowane w czasie zagrożeń, z wojną włącznie. Niemiec-
ka obrona cywilna obejmuje przygotowania na rzecz:
 utrzymania ciągłości funkcji państwowych i administracyjnych,
 ochrony ludności, (nazwanej w Niemczech ochroną cywilną),
 dostarczania towarów i usług,
 wsparcia sił zbrojnych (własnych i sojuszniczych)50.
49
W. Kitler, Obrona narodowa w wybranych państwach demokratycznych, AON, Warszawa 2001, s.106.
50
Tamże, s.146.
22
Podobnie rozumiana jest obrona cywilna we Francji. Obrona narodowa w sferze nie-
militarnej oznacza tam cywilną obronę przed wszelkimi zagrożeniami i ich skutkami tj. mili-
tarnymi, politycznymi, gospodarczymi, społecznymi, ekonomicznymi, itd.
Wyróżnia się następujące cywilne dziedziny obrony narodowej:
 bezpieczeństwo i obrona cywilna (rozumiana jako ochrona ludności),
 obrona w dziedzinie gospodarczej,
 obrona w dziedzinie wyżywienia,
 obrona w dziedzinie łączności i telekomunikacji,
 obrona w dziedzinie systemów informacyjnych,
 obrona w dziedzinie przemysłowej,
 obrona w dziedzinie transportu, ruchu kolejowego i prac budowlanych51.
Obrona cywilna w Sojuszu Północnoatlantyckim ma również szeroki zakres pojęcio-
wy. Koordynatorem działalności w ramach obrony cywilnej jest Wysoki Komitet ds. Plano-
wania Cywilnego w Sytuacji Nadzwyczajnych Zagrożeń (SCEPC). Zadaniem komitetu jest
planowanie w zakresie: mobilizacji i wykorzystania transportu lądowego, lotnictwa cywilne-
go i transportu morskiego; paliw; przemysłu; żywności i rolnictwa; łączności cywilnej; opieki
zdrowotnej i ochrony cywilnej52.
Działania planistyczne prowadzone są w ramach planowania cywilnego, nazywanego
też w innych krajach gotowością cywilną. Celem planowania cywilnego jest zagwarantowa-
nie odpowiedniej zdolności całego sektora cywilnego państwa do podjęcia planowego i zor-
ganizowanego działania w przypadku zagrożenia klęską, katastrofą lub wojną, a w szczegól-
ności zapewnienie:
 ciągłości funkcjonowania organów władzy i administracji;
 możliwego do zaakceptowania poziomu życia społecznego i gospodarczego w okre-
sie kryzysu;
 ochrona ludności cywilnej;
 wsparcie sił zbrojnych w czasie pokoju (misje pokojowe), oraz w okresie kryzysu i
wojny;
 wspieranie międzynarodowej pomocy humanitarnej, technicznej, eksperckiej.
Analiza zadań współczesnej obrony cywilnej wskazuje, że misja ochrony ludności
w państwach demokratycznych jest postrzegana priorytetowo nie tylko w zakresie prawny,
ale również organizacyjnym i wykonawczym.
51
Tamże, s.130.
52
NATO. Vademecum, Bellona, Warszawa 1995, s.130.
23
Przechodząc do rozwiązań prawnych na gruncie polskim, warto zwrócić uwagę, że
zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom jest konstytucyjnym obowiązkiem państwa pol-
skiego, zgodnie bowiem z Konstytucją RP z 2 kwietnia 1997 r. Rzeczpospolita Polska strzeże
niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka
i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia
ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Odpowiedzialnością za zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom została obarczona
Rada Ministrów, której zadaniem jest  zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa
oraz porządku publicznego 53. Stojący na czele rady prezes RM upoważniony jest do koordy-
nacji i kontroli pracy jej członków oraz nadzoru nad samorządem terytorialnym, tym samym
posiada moc egzekwowania wykonywania zadań postawionych przed ministrami, wojewo-
dami oraz przedstawicielami samorządu terytorialnego.
Spośród ministrów kierujących administracją rządową szczególną rolę w obszarze
obrony cywilnej odgrywa minister właściwy do spraw wewnętrznych, który na mocy ustawy
z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działa-
nia ministrów54 odpowiada za:
 organizację i planowanie cywilnej ochrony ludności, mienia i środowiska w okresie
pokoju i wojny,
 koordynację działań porządkowo-ochronnych oraz czynności ratowniczych w razie
klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechne-
mu.
Zapisy ustawy wskazują, że ochrona ludności obejmuje nie tylko ochronę i obronę ży-
cia i zdrowia ludzkiego, ale ponadto ochronę mienia i środowiska, z którymi współczesnych
człowiek jest nierozerwalnie związany.
Odrębnego wyjaśnienia wymaga również pojęcie  sprawy wewnętrzne , które zgodnie
z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej55 obejmuje m.in. ochro-
nę bezpieczeństwa i porządku publicznego, obronę cywilną, ochronę przeciwpożarową, prze-
ciwdziałanie skutkom klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń zagrażających bezpie-
czeństwu powszechnemu.
53
Art. 146, ust. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
54
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania
ministrów, DzU z 1996 r., nr 82, poz. 929.
55
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, DzU z 1997 r., nr 82, poz. 928.
24
Pojęcie obrony cywilnej w prawie polskim zostało zdefiniowane w ustawie z dnia
21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej56, przez
określenie celu jej funkcjonowania: Obrona cywilna ma na celu ochronę ludności, zakładów
pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy po-
szkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagro-
żeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków.
Porównując zapisy prawa międzynarodowego dotyczącego obrony cywilne z kon-
strukcją definicji obrony cywilnej przyjętą w prawie polskim, warto zauważyć, że w Polsce
ustawodawca punkt ciężkości położył na problemie ochrony ludności, infrastruktury i dóbr
kultury w czasie wojny, na dalszy plan przesuwając współdziałanie obrony cywilnej w czasie
pokoju, a konkretnie w sytuacji klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich
skutków.
Przypomnijmy, że w ujęciu Protokołu Dodatkowego I obrona cywilna ma na celu
ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub
klęsk żywiołowych, natomiast w ujęciu prawa polskiego: ochronę ludności (& ) w czasie
wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych (& ). Warto również dodać, że
owo  współdziałanie nie zostało w żadnym innych akcie prawnych uszczegółowione, tzn.
nie zostało określone kiedy, z kim, i w jakich okolicznościach współdziałanie ma zachodzić.
W stosunku do tak określonej obrony cywilnej obywatel polski posiada obowiązki, które zo-
stały określone dwojako. Po pierwsze, odbywanie: służby w obronie cywilnej, przysposo-
bienia obronnego młodzieży szkolnej, szkolenie w zakresie powszechnej samoobrony
ludności. Po drugie, wykonywanie innych zadań przewidzianych w ustawie o powszechnym
obowiązku obrony RP.
Jeżeli chodzi o służbę w obronie cywilnej, to odbywa się ona w formacjach obrony
cywilnej, które są podstawowymi jednostkami organizacyjnymi przeznaczonymi do wyko-
nywania zadań obrony cywilnej, składającymi się z oddziałów przeznaczonych do wykony-
wania zadań ogólnych lub specjalistycznych oraz innych jednostek tych formacji.
Prawo tworzenia formacji obrony cywilnej posiadają ministrowie w drodze rozporzą-
dzenia, oraz wojewodowie, starostowie i wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) w dro-
dze zarządzenia, uwzględniając w szczególności skalę występujących zagrożeń, rodzaje for-
macji i ich przeznaczenie oraz stan osobowy. Formacje mogą tworzyć również pracodawcy,
jeżeli z charakteru zakładu pracy wynika potrzeba ich funkcjonowania.
56
Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, DzU
z 1992 r., nr 4, poz. 16.
25
Do służby w obronie cywilnej zobowiązane są następujące osoby:
 poborowi, uznani za zdolnych do służby wojskowej, którym z dniem stawienia się
do zasadniczej służby w obronie cywilnej otrzymują tytuł ratownika, a tytuł starszego ratow-
nika w drodze mianowania;
 żołnierze rezerwy nieprzewidziani do służby wojskowej, albo do służby w jednost-
kach zmilitaryzowanych;
 mężczyz
ni niepodlegający obowiązkowi służby wojskowej, do końca roku kalenda-
rzowego, w którym kończą sześćdziesiąt lat życia;
 kobiety począwszy od 1 stycznia roku, w którym kończą osiemnaście lat życia, do
końca roku kalendarzowego, w którym kończą pięćdziesiąt lat życia.
Poborowych do służby w obronie cywilnej przeznacza wojskowy komendant uzupeł-
nień, a osoby nie będące poborowymi komendant formacji obrony cywilnej lub kierownik
jednostki organizacyjnej. Komendanta formacji obrony cywilnej wyznacza pracodawca lub
wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powołanie do zasadniczej służby w formacjach obrony
cywilnej następuje za pomocą kary powołania do tej służby, a osób nie będących poborowymi
na podstawie przydziału organizacyjno-mobilizacyjnego.
Osoby posiadające przydziały organizacyjno-mobilizacyjne mogą być powołane do
służby w obronie cywilnej w związku ze zwalczaniem klęsk żywiołowych, katastrof i zagro-
żeń środowiska. W takiej sytuacji, zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 29 marca 2005 r.
w sprawie zasad zwalniania przez pracodawców z obowiązku świadczenia pracy osób powo-
łanych do służby w obronie cywilnej w związku ze zwalczaniem klęsk żywiołowych, katastrof
i zagrożeń środowiska57, podstawą do zwolnienia jest decyzja organu, który utworzył forma-
cję obrony cywilnej, w której ma być pełniona służba. Zwolnienia z obowiązku świadczenia
pracy dokonuje się w stosunku do osób zatrudnionych w:
 urzędach organów państwowych, administracji rządowej i samorządowej;
 innych zakładach pracy, z wyłączeniem zakładów pracy objętych programem mobi-
lizacji gospodarki, jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez MON,
MSWiA, MS i publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Pracodawca może wnieść do organu, który nałożył decyzję o służbie w obronie cywil-
nej, wniosek o zwolnienie osoby powołanej do tej służby, jeżeli nie ma możliwości obsadze-
57
Rozporządzenie RM z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie zasad zwalniania przez pracodawców z obo-
wiązku świadczenia pracy osób powołanych do służby w obronie cywilnej w związku ze zwalczaniem klęsk ży-
wiołowych, katastrof i zagrożeń środowiska, DzU z 2005 r., nr 60, poz. 518.
26
nia jej stanowiska pracy osobą niepodlegającą obowiązkowi pełnienia służby w obronie cy-
wilnej.
Równocześnie Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie
stanowisk uznawanych za równorzędne z odbywaniem służby w obronie cywilnej określiła
grupę stanowisk, na których praca jest równorzędna ze służbą w formacjach obrony cywilnej.
Do grupy tej należą stanowiska:
 od inspektora lub referenta do dyrektora generalnego, na których są realizowane za-
dania z zakresu obrony cywilnej występujące w:
" Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,
" urzędach obsługujących ministrów, urzędach centralnych organów administra-
cji rządowej,
" urzędach wojewódzkich oraz urzędach stanowiących aparat pomocniczy tere-
nowych organów niezespolonej administracji rządowej,
" komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowią-
cych aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich
oraz powiatowych,
" urzędach marszałkowskich, starostwach powiatowych i urzędach gmin,
" jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez wyżej wy-
mienione organy administracji publicznej,
 stanowiska w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, na których realizowane są
zadania z zakresu obrony cywilnej i utrzymywania rezerw państwowych produktów leczni-
czych i wyrobów medycznych,
 stanowiska, na których są realizowane zadania z zakresu obrony cywilnej występu-
jące w:
* jednostkach organizacyjnych, dla których organ administracji rządowej lub samo-
rządowej jest organem założycielskim,
* u przedsiębiorców realizujących zadania z zakresu obrony cywilnej na podstawie
umów cywilnoprawnych,
* w instytucjach, w których, zgodnie z nałożonymi zadaniami, stanowiska takie po-
winny być tworzone.
Kolejnym obowiązkiem obywatela polskiego w ramach obrony cywilnej jest przyspo-
sobienie obronne młodzieży, uczęszczającej do szkół ogólnokształcących i zawodowych.
Przysposobienie obronne, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu
27
z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie rodzajów szkół, których uczniowie podlegają obowiąz-
kowi przysposobienia obronnego oraz organizacji jego odbywania58 jest realizowane jako
odrębny przedmiot nauczania w wymiarze jednej godziny tygodniowo w pierwszej i drugiej
klasie. Program zajęć edukacyjnych obejmuje prowadzenie ćwiczeń w zakresie udzielania
pierwszej pomocy, terenoznawstwa, podstaw planowania i organizowania działań oraz strze-
lectwa sportowego. Dla uczniów, którzy ukończyli pierwszą klasę, w czasie wakacji mogą
być organizowane specjalistyczne obozy szkoleniowo-wypoczynkowe z zakresu przysposo-
bienia obronnego.
Ponadto od roku 2002 przeszkolenie obronne i wojskowe mogą ochotniczo odbywać
również studentki i studenci szkół wyższych. Możliwość taką dała nowelizacja ustawy
o powszechnym obowiązku obrony oraz akty wykonawcze, tj. rozporządzenie MON w spra-
wie odbywania przeszkolenia wojskowego studentów i absolwentów szkół wyższych59
i rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz Ministra Zdrowia w sprawie
sposobu przeprowadzania przysposobienia obronnego studentów i studentek60. Studenci,
ochotnicy pierwszego semestru drugiego roku studiów wyższych szkół zawodowych, po zło-
żeniu do 31 paz
dziernika wniosku w sprawie przysposobienia obronnego, rozpoczynają reali-
zację tego przedmiotu w formie samokształcenia, jako nieobowiązkowy przedmiot nauczania
i do 31 marca muszą złożyć z niego egzamin. Ochotnicy jednolitych studiów magisterskich
wniosek o przysposobienie obronne składają do 31 marca, realizację przedmiotu zaczynając
w drugim semestrze drugiego roku i do 30 września zobowiązani są do złożenia egzaminu.
Przeszkolenie wojskowe odbywa się w wymiarze sześciu tygodni, w czasie wakacji,
po uprzednim złożeniu (do 30 kwietnia) wniosku o odbycie takiego przeszkolenia we właści-
wej terytorialnie Wojskowej Komendzie Uzupełnień.
Szkolenie w zakresie powszechnej samoobrona ludności to kolejna forma spełnia-
nia obywatelskiego obowiązku Polaków w ramach obrony cywilnej. Powszechna samoobrona
ludności ma na celu, zgodnie z ustawą o powszechnym obowiązku obrony RP: przygotowanie
do samoobrony przed środkami masowego rażenia oraz innymi działaniami nieprzyjaciela.
58
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie rodzajów
szkół, których uczniowie podlegają obowiązkowi przysposobienia obronnego oraz organizacji jego odbywania,
DzU z 2002 r., nr 21, poz. 205.
59
Rozporządzenie MON w sprawie odbywania przeszkolenia wojskowego studentów i absolwentów szkół
wyższych, DzU z 2003 r., nr 103, poz. 956.
60
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz Ministra Zdrowia w sprawie sposobu prze-
prowadzania przysposobienia obronnego studentów i studentek, DzU z 2003 r., nr 174, poz. 1686.
28
Przedstawione zapisy ustawy były adekwatne do sytuacji zimnowojennej (lata 1946-197561),
kiedy dwa antagonistycznie nastawione do siebie bloki militarne  NATO i Układ Warszaw-
ski, wzajemnie straszyły się możliwością wybuchu globalnej wojny jądrowej, a nieprzyjaciel
był wyraz
nie zdefiniowany. W XXI wieku, w którym przewartościowaniu uległ nie tylko
układ sił na świecie, ale również zagrożenia militarne przesunęły się na dalszy plan, trudno
społeczeństwo polskie przygotowywać do przeciwdziałania środkom masowego rażenia oraz
uczyć posługiwania się masą przeciwgazową. Niestety, nowelizacja ustawy
o powszechnym obowiązku obrony RP w 2004 r. nie wniosła poprawek w tym obszarze ure-
gulowań.
Powszechna samoobrona ludności może być realizowana w formie zajęć podstawo-
wych lub ćwiczeń praktycznych, które mogą polegać również na udziale w zwalczaniu klęsk
żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków.
W ramach przygotowania się do samoobrony osoby posiadające obywatelstwo polskie
mogą być zobowiązane do zaopatrzenia się w sprzęt ochrony indywidualnej oraz inne artyku-
ły i przedmioty niezbędne w razie zagrożenia, a ponadto do:
 przygotowania ochrony budynku lub lokalu mieszkalnego oraz mienia osobistego
i indywidualnego;
 zabezpieczenia własnych z
ródeł wody pitnej i środków spożywczych przez zanie-
czyszczeniem lub skażeniem;
 utrzymania i konserwacji posiadanego sprzętu i środków ochrony;
 utrzymania i konserwacji domowych pomieszczeń ochronnych;
 wykonywanie innych przedsięwzięć mających na celu ochronę własnego życia,
zdrowia i mienia oraz udzielania pomocy poszkodowanym.
Ogólne zapisy ustawy o powszechnym obowiązku Oborny RP zostały uszczegółowio-
ne w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie powszechnej sa-
moobrony ludności62, które określiło zasady i wymiar szkolenia ludności w tym zakresie.
Szkolenie ludności polega zatem na obowiązkowym udziale ludności w zajęciach
podstawowych, prowadzonych w formie zorganizowanej lub samokształcenia, które mają na
celu teoretyczne przygotowanie ludności do wykonywania zadań samoobrony. Przeprowadza
61
Zakończenie okresu zimnej wojny budzi kontrowersje. Niektórzy politolodzy uważają, że jest to rok
1975, kiedy doszło do podpisania Aktu Końcowego KBWE w Helsinkach. Inny natomiast uznają za datę gra-
niczną rok 1990, czyli rok zjednoczenia Niemiec i faktyczny rozpad bloku wschodniego.
62
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 r. w sprawie powszechnej samoobrony lud-
ności, DzU z 1993 r., nr 91, poz. 421.
29
się je w cyklu pięcioletnim, nie więcej niż dwa razy do roku, w czasie wolnym od pracy,
w wymiarze:
 do 4 godzin  w dzień roboczy;
 do 8 godzin  w dzień ustawowo wolny od pracy.
W programie szkolenia uwzględnia się problematykę dotyczącą zagrożeń rejonu, za-
kładu pracy lub środowiska, zasad postępowania w przypadkach ich wystąpienia, a także
udzielania pomocy poszkodowanym.
Ludność jest zobowiązana do uczestniczenia w szkoleniu w drodze nałożenia decyzji
administracyjnej, wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ewidencję osób pod-
legających obowiązkowi szkolenia w zakresie powszechnej samoobrony oraz osób, które od-
były przeszkolenie prowadzą:
 kierownik zakładu pracy  w stosunku do pracowników zakładu;
 wójt (burmistrz, prezydent miasta)  w stosunku do pozostałych osób.
Wydatki związane z ww. szkoleniem pokrywane są ze środków budżetu państwa,
w ramach limitów wydatków bieżących na cele obronne.
Jeżeli chodzi o obowiązki organów kierowania obroną cywilną, to zostały one uregu-
lowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowe-
go zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, po-
wiatów i gmin63, w którym ujęto zasady i tryb kierowania obroną cywilną oraz koordynowa-
nia przez nich przygotowaniami i realizacją przedsięwzięć w zakresie obrony cywilnej.
Warto również zwrócić uwagę, że jeszcze kilka lat temu obowiązywało rozporządze-
nie Rady Ministrów z dnia 27 września 1993 r. w sprawie obrony cywilnej64, które zostało
uchylone 1 lipca 2004 r. Rozporządzenie to określało zadania obrony cywilnej
w czasie wojny, wśród których znalazły się m.in. takie przedsięwzięcia, jak: wykrywanie
zagrożeń oraz ostrzeganie i alarmowanie; organizowanie ewakuacji ludności; zaopatrywanie
ludności w sprzęt i środki ochrony indywidualnej; zaciemnianie i wygaszanie oświetlenia;
doraz
na pomoc w grzebaniu zmarłych.
Do zadań obrony cywilnej realizowanych w czasie pokoju zaliczono: działalność pla-
nistyczną i prace organizacyjne; działalność szkoleniową i upowszechniającą w zakresie pro-
63
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania
Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin, DzU z 2002 r., nr 96,
poz. 850.
64
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 1993 r. w sprawie obrony cywilnej, DzU z 1993 r.,
nr 93, poz. 429.
30
blematyki obrony cywilnej; przygotowanie ludności do uczestnictwa w powszechnej samo-
obronie.
Podział zadań obrony cywilnej za czasu pokoju i czasu wojny odzwierciedlał zapisy
ustawy o powszechnym obowiązku obrony z 1967 r., zgodnie z którymi celem obrony cywil-
na jest ochrona ludności w czasie wojny, a tym samym przygotowanie się do realizacji zadań
przez szkolenie i prace planistyczne w czasie pokoju. Wraz z uchyleniem niniejszego rozpo-
rządzenia, na jego miejsce nie został wprowadzony żaden inny akt wykonawczy.
Jaka jest organizacja obrony cywilnej w Polsce?
Omawiając organizację obrony cywilnej, warto rozpocząć od szczebla lokalnego, czyli
gminy, ponieważ to ten poziom zarządzania państwem odgrywa kluczowa rolę w zapewnie-
niu bezpieczeństwa obywatelom. Tutaj bowiem pojawiają się zarzewia zagrożeń niemilitar-
nych, związanych z działaniem sił przyrody, awarie techniczne, komunikacyjne, zagrożenia
patologiami społecznymi, dlatego też organy władzy samorządowej powinny do problemu
bezpieczeństwa lokalnego przywiązywać szczególną wagę.
Na szczeblu samorządu terytorialnego wójt, burmistrz, prezydent miasta odpowiada za
bezpieczeństwo społeczności lokalnych. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym65 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publicz-
ne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokaja-
nie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują
m.in. sprawy porządku publicznego, ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony środowiska.
Gmina ma również obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządo-
wej nakładanych przez inne ustawy. Na wykonanie zadań zleconych gmina otrzymuje środki
finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań. Zadaniami zleconymi dla gmi-
ny są m.in. zadania w zakresie obronności.
Rozpatrując zatem problematykę obrony cywilnej w gminie, rozpocząć należy od
stwierdzenia, że wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta), zgodnie z ustawą o po-
wszechnym obowiązku obrony jest terenowym szefem obrony cywilnej na administrowanym
przez siebie terenie. Do zakresu jego działania, co reguluje rozporządzenie Rady Ministrów
65
Ustawa ta obecnie nosi tytuł Ustawa o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz.74)
31
 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywil-
nej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin66, należy:
 dokonywanie oceny stanu przygotowań obrony cywilnej,
 opracowywanie i opiniowanie planów obrony cywilnej,
 organizowanie i koordynowane szkoleń oraz ćwiczeń obrony cywilnej,
 organizowanie szkolenia ludności w zakresie obrony cywilnej,
 przygotowanie i zapewnienie działania systemu wykrywania i alarmowania oraz
systemu wczesnego ostrzegania o zagrożeniach,
 tworzenie i przygotowywanie do działań jednostek organizacyjnych obrony cywil-
nej,
 przygotowywanie i organizowanie ewakuacji ludności na wypadek powstania ma-
sowego zagrożenia dla życia i zdrowia na znacznym obszarze,
 planowanie i zapewnienie środków transportowych, warunków bytowych oraz po-
mocy przedmedycznej, medycznej i społecznej dla ewakuowanej ludności,
 planowanie i zapewnienie ochrony płodów rolnych i zwierząt gospodarskich oraz
produktów żywnościowych i pasz, a także ujęć i urządzeń wodnych na wypadek zagrożenia
zniszczeniem,
 planowanie i zapewnienie ochrony oraz ewakuacji dóbr kultury i innego mienia na
wypadek zagrożenia zniszczeniem,
 wyznaczanie zakładów opieki zobowiązanych do udzielania pomocy medycznej po-
szkodowanym w wyniku masowego zagrożenia życia i zdrowa ludności oraz nadzorowania
przygotowania tych zakładów do niesienia tej pomocy,
 zapewnienie dostaw wody pitnej dla ludności i wyznaczonych zakładów przemysłu
spożywczego oraz wody dla urządzeń specjalnych do likwidacji skażeń i do celów przeciw-
pożarowych,
 zaopatrywanie organów i formacji obrony cywilnej w sprzęt, środki techniczne
i umundurowanie niezbędne do wykonywania zadań obrony cywilnej, a także zapewnienie
66
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania
Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin, DzU z 2002 r., nr 96, poz.
850.
32
odpowiednich warunków przechowywania, konserwacji, eksploatacji, remontu i wymiany
tego sprzętu, środków technicznych oraz umundurowania,
 integrowanie sił obrony cywilnej oraz innych służb, w tym sanitarno-
epidemiologicznych i społecznych organizacji ratowniczych do prowadzenia akcji ratunko-
wych oraz likwidacji skutków klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska,
 opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego dotyczących obrony cywilnej
i mających wpływ na realizację zadań obrony cywilnej,
 inicjowanie działalności naukowo-badawczej i standaryzacyjnej dotyczącej obrony
cywilnej,
 współpraca z terenowymi organami administracji wojskowej,
 zapewnienie warunków do odbywania zasadniczej służby w obronie cywilnej,
 opiniowanie wniosków w sprawie tworzenia formacji obrony cywilnej, w których
jest odbywana zasadnicza służba w obronie cywilnej,
 opracowywanie informacji dotyczących realizowanych zadań,
 współpraca z pełnomocnikami wojewodów do spraw ratownictwa medycznego
i z terenowymi organami administracji wojskowej w zakresie dotyczącym realizowanych za-
dań,
 kontrolowanie przygotowania formacji obrony cywilnej i ratowników do prowadze-
nia działań ratowniczych,
 ustalanie wykazu instytucji państwowych, przedsiębiorców i innych jednostek orga-
nizacyjnych oraz społecznych organizacji ratowniczych funkcjonujących na ich terenie, prze-
widzianych do prowadzenia przygotowań i realizacji przedsięwzięć w zakresie obrony cywil-
nej,
 organizowanie i prowadzenie szkolenia ratowników, odbywających zasadniczą
służbę w obronie cywilnej,
 przygotowanie i zapewnienie niezbędnych sił do doraz
nej pomocy w grzebaniu
zmarłych.
Przedstawiony kompleks zdań, przewidzianych do realizacji dla organów administra-
cji publicznej nie tylko na terenie gminy, ale również na poziomie powiat i województwa,
znacznie wykracza poza definicję obrony cywilnej zawartą w ustawie o powszechnym obo-
33
wiązku obrony, tj. ochrona ludności i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny.
Obowiązkiem szefa obrony cywilnej jest generalnie przygotowanie społeczeństwa do prze-
ciwdziałania wszelkim zagrożeniom, które godzą w ich bezpieczne życie i rozwój oraz koor-
dynowanie i nadzorowanie działania wszelkich służb, w tym również społecznych, które mo-
gą być pomocne w reagowaniu na zagrożenia.
Zapisy rozporządzenia są zatem zgodne z intencją prawa międzynarodowego oraz sze-
rokim podejściem do obrony cywilnej jakie obserwujemy w państwach Europy Zachodniej,
dotyczącym działalności całego sektora cywilnego na rzecz bezpieczeństwa, w ramach obro-
ny narodowej.
Podsumowując, do zadań wójta, jako szefa obrony cywilnej gminy należy stawianie
zadań i kontrolowanie ich realizacji oraz koordynowanie i kierowanie działalnością w zakre-
sie przygotowania i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej w instytucjach, u przedsiębior-
ców, w społecznych organizacjach ratowniczych i w innych jednostkach organizacyjnych
działających na terenie gminy.
Zadania zawiązane z obroną cywilną w urzędzie gminy przypisane zostały jednooso-
bowemu stanowisku ds. zarządzania kryzysowego. Zakres merytorycznym tego stanowiska
obejmuje jednak znacznie więcej spraw, niż tylko związanych z zarządzaniem kryzysowym,
np. dotyczy ochrony informacji niejawnych i prowadzenia kancelarii tajnej, ochrony przeciw-
pożarowej i zasad BHP, a niekiedy nawet prowadzenia Urzędu Stanu Cywilnego.
Przykładowy zakres merytoryczny stanowiska ds. zarządzania kryzysowego przed-
stawia się następująco:
 przygotowanie dokumentacji związanej z poborem oraz udział w powiatowej komi-
sji poborowej,
 przygotowanie i przeprowadzenie rejestracji przedpoborowych na terenie gminy,
 prowadzenie spraw z zakresu obrony cywilnej,
 sprawowanie nadzoru nad organizowaniem imprez masowych,
 prowadzenie spraw z zakresu bezpieczeństwa publicznego,
 współpraca z właściwymi organami w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pu-
blicznego,
 koordynowanie działań ratowniczych w przypadku zaistniałych klęsk i innych za-
grożeń,
 przygotowywanie, wysyłanie i odbierania przesyłek z poczty specjalnej,
34
 nadzór nad przechowywaniem i opracowywaniem materiałów zastrzeżonych, pouf-
nych i tajnych przez osoby upoważnione,
 organizowanie akcji kurierskiej,
 prowadzenie ewidencji świadczeń osobistych i rzeczowych.
Warto zatem zauważyć, iż do ww. stanowiska przypisane są wszystkie sprawy zwią-
zane z bezpieczeństwem, co przy szczupłej obsadzie etatowej rzutuje bardzo często na mery-
torycznym poziomie wykonywanych zadań.
Powiat zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wyko-
nuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in.
edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, kultury i ochrony dóbr kultury, ochrony
środowiska i przyrody, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciw-
powodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia
i zdrowia ludzi oraz środowiska, utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności
publicznej oraz obiektów administracyjnych, obronności, współpracy z organizacjami poza-
rządowymi. Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania okre-
ślonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służ, inspekcji i straży.
Kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników
starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiato-
wych służb, inspekcji i straży jest starosta.
Starosta jest również szefem obrony cywilnej powiatu67, a do jego zadań należy:
1. Określanie zagrożeń związanych z rozwojem cywilizacyjnym lub siłami natury
oraz zapobieganie tym zagrożeniom w odniesieniu do administrowanego obszaru;
2. Monitorowanie, alarmowanie ludności oraz koordynowanie działań ratowni-
czych i porządkowo-ochronnych przy pomocy powiatowego centrum zarządzania kryzyso-
wego;
3. Kierowanie działaniami w sytuacji kryzysowej przy pomocy zespołu reagowa-
nia kryzysowego;
4. Przygotowanie i koordynowanie na terenie powiatu przedsięwzięciami obrony
cywilnej realizowanymi przez instytucje państwowe, przedsiębiorstwa i inne jednostki orga-
nizacyjne oraz organizacje społeczne działające na terenie powiatu.
67
Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wprowadzeniem reformy
ustrojowej państwa, Dz. U. z 1998 r., nr 162, poz. 1126.
35
Na szczeblu powiatu w strukturze starostwa powiatowego funkcjonują wydziały za-
rządzania kryzysowego, których obsada etatowa waha się od kilku do kilkunastu osób,
w zależności od potrzeb danego powiatu.
Jeżeli chodzi o zakres merytoryczny wydziałów, to realizują one zadania wynikające
z czterech obszarów działania:
 zarządzania w sytuacjach kryzysowych,
 obrony cywilnej,
 obronności,
 ochrony informacji niejawnych.
Do zadań tych w obszarze obrony cywilnej zaliczyć należy:
 opracowywanie powiatowych planów i programów w zakresie obrony cywilnej,
w tym planów reagowania bezpośrednio na kryzys lub zagrożenia, których następstwem może
być kryzys,
 koordynacja systemów kierowania, alarmowania oraz obserwacji (monitorowania)
zagrożeń na obszarze powiatu,
 udzielanie pomocy wójtom w czasie trwania zagrożenia lub kryzysu w zakresie
wsparcia logistycznego, materiałowo-sprzętowego i kadrowego,
 uzgadnianie projektów gminnych planów i programów w zakresie obrony cywilnej,
 prowadzenie szkoleń i treningów w zakresie obrony cywilnej i zarządzania kryzy-
sowego,
 wykonywanie innych zadań wynikających z ustaw lub z planów i programów
w zakresie obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego.
Na poziomie województwa przedstawicielem Rady Ministrów jest wojewoda. Odpo-
wiada, zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie,
za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności art.15 pkt 4):
zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i sa-
morządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie
zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpie-
czeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także
zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania
i usuwania ich skutków oraz pkt 6):  wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności
i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw.
36
Z zapisów ustawy wynika, iż wojewoda koordynuje przedsięwzięcia realizowane
w zakresie obrony cywilnej na terenie województwa oraz kontroluje wykonywanie zadań
z zakresu administracji rządowej przez organa samorządu terytorialnego.
Jako szef obrony cywilnej województwa kieruje oraz koordynuje przygotowania
i realizację przedsięwzięć obrony cywilnej na administrowanym przez siebie terenie w zakre-
sie68:
1. Planowania działalności w zakresie realizacji zadań obrony cywilnej dla orga-
nów samorządu terytorialnego, instytucji państwowych, podmiotów gospodarczych i innych
jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych;
2. Dokonywanie oceny stanu przygotowań obrony cywilnej;
3. Opracowywanie planów obrony cywilnej województwa oraz nadzór nad opra-
cowywaniem planów gmin i zakładów pracy;
4. Organizowanie szkoleń i ćwiczeń obrony cywilnej;
5. Przygotowywanie i organizowanie ewakuacji ludności oraz prowadzenie akcji
ratunkowych;
5. Koordynowanie przedsięwzięć w zakresie integracji sił obrony cywilnej do
prowadzenia akcji ratunkowych oraz likwidacji skutków żywiołowych zagrożeń.
W strukturze urzędu wojewódzkiego funkcjonują wydziały bezpieczeństwa i zarzą-
dzania kryzysowego o rozbudowanej strukturze organizacyjnej i etatowej, które również
wykonują zadania z zakresu obrony cywilnej.
Do zadań wydziału bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego w zakresie obrony
cywilnej należy m. in.:
 uzgadnianie i aktualizacja wojewódzkich planów reagowania kryzysowego i woje-
wódzkich planów OC;
 organizowanie i kierowanie ćwiczeniami OC na szczeblu województwa oraz nadzo-
rowanie ćwiczeń organizowanych na szczeblu powiatu;
- nadzorowanie, przygotowanie i zapewnianie działania wojewódzkiego systemu wy-
krywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności;
 koordynowanie przedsięwzięć związanych z organizacją i prowadzeniem ewakuacji
ludności;
68
Zgodnie z Rozporządzeniem RM z dnia 28 września 1993 r. w sprawie szczegółowego zakresu działa-
nia Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw i gmin oraz zasad i trybu koordynowania
przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej (Dz. U. z 1993, nr 91, poz.420).
37
 sprawowanie nadzoru nad przygotowaniem i zapewnieniem funkcjonowania budow-
li ochronnych i urządzeń specjalnych a także obiektów i urządzeń na potrzeby zarządzania
kryzysowego oraz kierowania obroną cywilną województwa;
 sprawowanie nadzoru w zakresie tworzenia i przygotowania do działań formacji
OC,
 zapewnienie efektywnego współdziałania sił i środków OC w akcjach zapobiegania
i likwidacji skutków nadzwyczajnych zagrożeń;
 nadzór nad realizacją prac przygotowawczych związanych z zapewnieniem ciągłości
dostawy wody pitnej dla ludności oraz wody technologicznej do urządzeń specjalnych i prze-
ciwpożarowych w czasie podnoszenia gotowości obronnej państwa;
 opracowanie projektów zarządzeń i wytycznych wojewody w sprawach zarządzania
kryzysowego, obrony cywilnej i zadań obronnych;
 nadzór nad realizacją zadań OC i obronnych w powiatach i gminach;
- przygotowanie podległych urzędów i jednostek organizacyjnych do funkcjonowania
w okresie podnoszenia obronnej gotowości państwa;
 przygotowanie ostrzeżeń, komunikatów i informacji dla środków masowego przeka-
zu, przygotowywanie syntetycznych informacji z lokalnych środków masowego przekazu;
 stałe utrzymywanie kontaktu z instytucjami realizującymi ciągły monitoring środo-
wiska, wymiana informacji ze służbami dyżurnymi administracji zespolonej i niezespolonej
oraz innymi służbami i inspekcjami;
 bieżące utrzymywanie kontaktu z centrami zarządzania kryzysowego administracji
samorządowej;
- prowadzenie treningów systemu powszechnego ostrzegania ludności o zagrożeniu
uderzeniami z powietrza.
Na szczeblu centralnym, spośród wszystkich ministrów kierujących administracją
rządową, szczególna rola w obszarze obrony cywilnej przypada Ministrowi Spraw We-
wnętrznych i Administracji. Zgodnie z ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji
i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów do zakresu jego działania
należy m.in.:
 koordynacja działań porządkowo-ochronnych oraz czynności ratowniczych w razie
klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechne-
mu,
 działanie z zakresu organizacji i planowania cywilnej ochrony ludności, mienia
i środowiska w okresie pokoju i wojny.
38
Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji podlega Szef Obrony Cywilnej
Kraju, który pełni również funkcję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.
Analizując zadania Szefa Obrony Cywilnej Kraju (OCK), bazować należy na rozpo-
rządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu dzia-
łania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów
i gmin, które określa, że do zakresu działania Szefa OCK zalicza się:
1) inspirowanie, przygotowywanie, wydawanie i opiniowanie projektów aktów
normatywnych dotyczących obrony cywilnej,
2) uzgadnianie projektu planu obrony cywilnej państwa z Ministrem Obrony Na-
rodowej oraz z innymi właściwymi ministrami,
3) określenie założeń do planów obrony cywilnej województw, powiatów, gmin
i przedsiębiorstw,
4) opracowywanie założeń programowych oraz kierunków kształcenia i szkolenia
pracowników, ratowników i ludności w zakresie obrony cywilnej,
5) dokonywanie oceny stanu przygotowań obrony cywilnej województw, powia-
tów i gmin,
6) planowanie potrzeb w zakresie środków finansowych i materiałowych nie-
zbędnych do realizacji zadań własnych w zakresie obrony cywilnej,
7) określanie założeń dotyczących ewakuacji ludności i mienia na wypadek ma-
sowego zagrożenia,
8) inicjowanie działalności naukowo-badawczej dotyczącej obrony cywilnej,
a także udział w pracach unifikacyjno-normalizacyjnych w tej dziedzinie,
9) opracowywanie, na potrzeby ministra właściwego do spraw wewnętrznych
i Prezesa Rady Ministrów, informacji dotyczących obrony cywilnej,
10) organizowanie i koordynowanie ćwiczeń w zakresie obrony cywilnej,
11) kontrolowanie przygotowania formacji obrony cywilnej i ratowników do pro-
wadzenia działań ratowniczych,
12) kontrolowanie warunków odbywania zasadniczej służby w obronie cywilnej,
39
13) ustalanie normatywów w zakresie zaopatrywanie organów i formacji obrony
cywilnej w sprzęt, środki techniczne i umundurowanie niezbędne do wykonywania zadań
obrony cywilnej.
Przedstawiony zakres działania Szefa OCK wyraz
nie wskazuje, że jego rolą jest usta-
lanie kierunków i planowanie rozwoju obrony cywilnej, działalność kontrolno-
sprawozdawcza oraz koordynacyjna. Zadania te nie zostały wyraz
nie zawężone tylko do cza-
su wojny, ale są prowadzone również w czasie pokoju.
Zaznaczyć również należy, iż w strukturach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji funkcjonuje Departament Zarządzania Kryzysowego i Spraw Obronnych,
odpowiedzialny za sprawy obrony cywilnej, natomiast w Komendzie Głównej Państwowej
Straży Pożarnej Biuro do Spraw Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, podejmujące dy-
namiczne działania zmierzające do uporządkowania kwestii ochrony ludności i obrony cywil-
nej, między innymi przez opracowanie stosownej (jednolitej) ustawy w tym zakresie.
Podsumowując obecny stan organizacji obrony cywilnej w Polsce warto zauważyć, iż
pomimo gwałtownych zmian, jakie zaszły w państwie po 1989 r. oraz kilku prób reorganiza-
cji (a czasem i likwidacji) obrony cywilnej, mamy do czynienia ze stabilną strukturą organi-
zacyjną, bazującą na wydziałach bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego, które meryto-
rycznie odpowiadają za sprawy związane z szeroko pojętym bezpieczeństwem. Równie istot-
ny jest fakt, że w dalszym ciągu na szczeblu kraju, województwa, powiatu i gminy funkcjonu-
ją szefowie obrony cywilnej, w których gestii leżą wszelkie sprawy związane z zapewnieniem
ochrony ludności, począwszy od spraw szkoleniowych, przez zaopatrzenie i pomoc medyczną
w sytuacjach kryzysowych, po zapewnienie przeżycia w czasie wojny. Warto zatem, wyko-
rzystując posiadane możliwości, wypracować rozwiązania, które odpowiadałyby współcze-
snym potrzebom państwa i społeczeństwa w tym zakresie.
Jakie są perspektywy obrony cywilnej w Polsce?
Problem zapewnienia bezpieczeństwa ludności jest na początku XXI wieku jednym
najpilniejszych wśród wielu innych, z którymi borykają się współczesne państwa. Doświad-
czenia jakie zbieramy w ciągu tysięcy lat życia na Ziemi wskazują, że nikt nie powinien czuć
40
się bezpiecznie w tym życiu, które całe bojowaniem nazwano69. Krwawe żniwo, jakie każdego
roku zbierają katastrofy, awarie, zamachy terrorystyczne, wojny oraz wszelkie inne zdarzenia
wskazują, że potrzeba bezpieczeństwa była, jest i będzie jedną z fundamentalnych i podsta-
wowych potrzeb, zgodnie z hierarchią potrzeb A. Maslowa.
Na świecie sprawy bezpieczeństwa narodowego, w tym ochrony ludności uznawane są
i traktowane priorytetowo. Niestety, nie można tego powiedzieć o Polsce, która po 1989 r.
weszła na drogę przemian demokratycznych, również w zakresie bezpieczeństwa, wciąż tkwi
w okresie przejściowym, pomiędzy tym co było (z czasów PRL), a wymogami NATO i UE.
Szczególnie pilną potrzebę reorganizacji systemu bezpieczeństwa, zwłaszcza w obsza-
rze ochrony ludności, dostrzegamy w zakresie obrony cywilnej. Obecnie, przytaczając kry-
tyczne słowa byłego Szefa Obrony Cywilnej Kraju M. Furmanka u nas nie można mówić
o bezpieczeństwie w wymiarze państwowym. Jeśli ktoś dziś dowodzi, że Polska jest państwem
bezpiecznym, powinien dodać, że dzieje się tak, bo Pan Bóg nas chroni, a nie dlatego, że
stworzono odpowiedni system70. Istnieje zatem odpowiedni moment na podjęcie komplekso-
wych działań w celu organizacji systemu obrony cywilnej, realizującego ponadczasową misję
ochrony ludności, który odpowiadałby na wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa na początku
trzeciego tysiąclecia.
Wyznaczając zatem kierunki zmian w organizacji systemu obrony cywilnej warto
zwrócić uwagę na tak ważne elementy składowe tego systemu, jak:
 regulacje prawne: obecnie istniej rozproszenie problematyki ochrony ludności
i obrony cywilnej w wielu ustawach i rozporządzeniach, które często niespójnie i wyrywkowo
regulują tę kwestię, a ponadto akt wiodący w tym zakresie, tj. ustawa z 21 listopada 1967 r.
o powszechnym obowiązku obrony RP, nie przystaje swoimi zapisami do współczesności;
 kierowanie podsystemem obrony cywilnej: przywrócenie obronie cywilnej należy-
tego miejsca w systemie ochrony ludności wymaga wprowadzenia nowoczesnych zapisów
dotyczących celu jej funkcjonowania oraz określenia rzeczywistych kompetencji szefów
obrony cywilnej w ochronie ludności;
 infrastruktura obrony cywilnej: pod tym pojęciem należy rozumieć wszystkie te
środki i narzędzia, które będą wykorzystane w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ludności,
tj. drogi ewakuacyjne, schrony, sygnały alarmowe, środki medyczne i ujęcia wody, magazyny
69
Św. Augustyn, [w:] J. Delumeau, Skrzydła anioła. Poczucie bezpieczeństwa w duchowości człowieka
Zachodu w dawnych czasach, Warszawa 1998, s. 15.
70
M. Furmanek, Centrum chaosu kryzysowego,  Wprost z 28.03.2004 r.
41
obrony cywilnej, itd., czyli cała infrastruktura, bez której przygotowania ludność nie będzie
miała warunków do przeżycia;
 powszechna edukacja na rzecz ochrony ludności: objęcie wszystkich grup spo-
łecznych nauczaniem i kształtowaniem umiejętności i nawyków prawidłowego zachowania
się w sytuacji zagrożenia, świadomości obronnej, podstawowych czynności ratowniczych;
 samoochrona ludności: wpojenie zasady, że obywatele są współodpowiedzialni za
bezpieczeństwo swoje i swoich najbliższych i powinni aktywnie włączyć się w nurt działań
prowadzonych w ramach państwowych i społecznych form organizacji ochrony ludności;
 współdziałanie służb, inspekcji i straży w ochronie ludności: odpowiedzialnością
za bezpieczeństwo ludności i obronę cywilną nie może być obarczona tylko jedna służba
(obecnie PSP), każdy podmiot  rządowy, samorządowy, pozarządowy powinien
w granicach prawa czuć się odpowiedzialny za dany obszar bezpieczeństwa, a rolę koordynu-
jącą winien sprawować właściwy organ administracji rządowej i samorządowej;
 finansowanie zadań ochrony ludności: współudział instytucji państwowych, firm
ubezpieczeniowych, przedsiębiorców i samych obywateli w pokrywaniu kosztów działań ra-
towniczych oraz tworzeniu rezerw finansowych na odszkodowania i zapomogi.
Na zakończenie warto zacytować słowa modlitwy Marcina Lutra, który prosił: Panie
Boże strzeż mnie przez bezpieczeństwem!, bo człowiek bezpieczny się rozleniwia, nie myśli
o wciąż grożącym mu niebezpieczeństwie, ani o tym, jak bardzo obrona cywilna była, jest
i będzie potrzebna obecnym i przyszłym pokoleniom Polaków.
Literatura
1. Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI wieku, red. R. Jakubczak, J. Flis, Warszawa
2006.
2. Gąska M., Ciupiński A., Międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych.
Wybrane problemy, AON, Warszawa 2001.
3. Kitler W., Wybrane aspekty kierowania państwem w sytuacjach kryzysowych w
Obronie Narodowej RP wobec wyzwań i zagrożeń współczesności, AON, Warsza-
wa 1999.
4. Kitler W., Obrona narodowa w wybranych państwach demokratycznych, AON,
Warszawa 2001.
5. Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża, Podstawowe zasady Konwencji
Genewskich i ich Protokołów Dodatkowych, Warszawa 1993.
6. Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa Polski w XXI wieku, red. R. Jakub-
czak, A. Skrabacz, K. Gąsiorek, Warszawa 2007.
7. Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, AON, Warszawa
2004.
42
8. Skrabacz A., Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania,
perspektywy, Tarnów 2006.
9. Suwart J., Zarys obrony cywilnej w Polsce w latach 1920 1996, AON, Warszawa
2003.
10. Kaniasty K., Klęska żywiołowa czy katastrofa społeczna, Gdańsk 2003.
43