ANALIZA FOR
NR 10/2014
1 września 2014
Konstytucyjne konsekwencje
najnowszych zmian w OFE
Dariusz Adamski*
*Dr hab. prawa, adiunkt na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego
([e-mail]). Autor dziękuje Prof. Jerzemu Stępniowi, Markowi Tatale oraz - zwłaszcza -
Dawidowi Samoniowi za cenne uwagi do wcześniejszej wersji tekstu.
Konstytucyjne konsekwencje najnowszych zmian w OFE
Synteza:
1. Zapisane w ustawie z 2013 r. przekazanie Funduszowi Ubezpieczeń
Społecznych 51,5 proc. aktywów OFE oraz  mechanizm suwaka , są
sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ naruszają zasadę ochrony praw
nabytych członków OFE.
2. Ustawa o środkach z OFE narusza, po pierwsze cząstkowe prawo do przyszłej
emerytury kapitałowej, nabywane wraz z przekazaniem do OFE każdej kolejnej
składki. Po drugie, sprzeczna jest z maksymalnie ukształtowaną ekspektatywą
przyszłego prawa do całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie w
OFE.
3. Przepisy ustawy o środkach z OFE zastępują tak ukształtowane prawa nabyte
minimalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do emerytury z FUS, czego zakazuje
art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z ustawą Skarb Państwa udzielił gwarancji wypłaty z
FUS świadczeń emerytalnych odpowiadających zewidencjonowanej na subkontach
wartości tych aktywów. Jednak gwarancja ta nie ma żadnej mocy prawnej, ponieważ
jej realizacja zależy w całości i wyłącznie od stanu finansowego FUS, w chwili
ustalenia prawa do emerytury każdego z ubezpieczonych. Realizacja tej gwarancji,
za kilkanaście lat, obarczona będzie olbrzymim ryzykiem.
4. Ustawa o środkach z OFE nie jest instrumentem adekwatnym, ani
proporcjonalnym, do realizacji wartości konstytucyjnej, jaką stanowi zachowanie
równowagi finansów publicznych. W jej następstwie doszło jedynie do zastąpienia
jawnego długu publicznego, wymagalnego w perspektywie najbliższych kilku lat,
długiem ukrytym wymagalnym za kilkanaście  kilkadziesiąt lat, kiedy ryzyko
demograficzne będzie zdecydowanie wyższe niż obecnie.
5. Konsekwencją ustawy o środkach z OFE, jest pogorszenie stanu finansów
publicznych w średniej i długiej perspektywie czasu. Odwraca ona też uwagę od
adekwatnych i proporcjonalnych instrumentów zapewnienia równowagi finansów
systemu emerytalnego, zwłaszcza od polityki gospodarczej zorientowanej na wzrost
zatrudnienia osób starszych i od konieczności eliminacji przywilejów emerytalnych.
2
1. Wprowadzenie
Fundamentalne zmiany w funkcjonowaniu drugiego filaru systemu emerytalnego,
jakie wprowadziła ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych
w otwartych funduszach emerytalnych (dalej: ustawa o środkach z OFE)1, budzą
różnego rodzaju zastrzeżenia. Część dotyczy braku rzeczowej konsultacji założeń
ustawy oraz ekspresowego tempa jej uchwalania i wejścia w życie. Inne odnoszą się
do restrykcji nakładanych na działalność marketingową i inwestycyjną OFE, a tym
samym ograniczenia wolności działalności gospodarczej.2 Najważniejsze jednak
wiążą się z przepisami ustawy o środkach z OFE nakazującymi:
1. umorzenie 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku
każdego członka otwartego funduszu emerytalnego na dzień 31 stycznia
2014 r. i przekazaniu do ZUS (działającego na rzecz i w imieniu FUS) aktywów
o wartości odpowiadającej sumie umorzonych jednostek rozrachunkowych3
oraz
2. przekazywanie środków zgromadzonych na rachunku członka OFE na
fundusz emerytalny FUS, w związku z osiągnięciem przez ubezpieczonego
wieku niższego o 10 lat od ustawowego minimalnego wieku emerytalnego
(tzw.  mechanizm suwaka ).4
Wskazane przepisy nie tylko mają fundamentalne znaczenie dla samej ustawy, ale
wywołują też bodaj największe wątpliwości konstytucyjne. Poniższa analiza dotyczy
tej właśnie grupy zmian w zasadach działania powszechnego systemu ubezpieczeń
społecznych. Jej konkluzją jest stwierdzenie, że wskazane wyżej reguły
wprowadzone ustawą o środkach z OFE sprzeczne są z przyznaną przez Konstytucję
RP ochroną praw nabytych członków OFE, a tym samym z zasadą lojalności
państwa wobec obywateli. Prawdą jest bowiem, że obydwie wskazane grupy
przepisów ustawy o środkach z OFE (dotycząca 51,5% jednostek rozrachunkowych
oraz mechanizmu suwaka) realizują nadrzędny interes publiczny, jaki stanowi
dążenie do zapewnienia stabilności finansów publicznych. Wprowadzają jednak
jednocześnie ograniczenia rażąco nieadekwatne i nieproporcjonalne dla ochrony
tak zdefiniowanego interesu publicznego.
1
Dz. U. 2013 poz. 1717.
2
Zwłaszcza całkowity zakaz reklamy OFE do dnia 31 lipca 2014 r. (art. 36 ustawy o środkach OFE) oraz w latach,
kiedy składane mogą być oświadczenia o przekazywaniu środków z FUS do OFE (art. 4 pkt 42 ustawy o środkach
z OFE, nowelizujący art. 197 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych (Dz.U. 1997 nr 139 poz. 934, ze zm., dalej: ustawa o funduszach emerytalnych), w mniejszym
stopniu art. 4 ust. 25 ustawy o środkach z OFE, nowelizujący art. 141 i 142 ustawy o funduszach emerytalnych
oraz art. 4 ust. 35 ustawy o środkach z OFE, nowelizujący art. 184 i 185 ustawy o funduszach emerytalnych, a
także art. 32-35 ustawy o środkach z OFE.
3
Art. 23 ustawy o środkach z OFE.
4
Przewidziany nowym art. 111c ustawy o funduszach emerytalnych, wprowadzonym przez art. 4 pkt 16 ustawy
o środkach z OFE oraz art. 12 ustawy o środkach z OFE.
3
 2. Konstytucja RP a swoboda ustawodawcy w kształtowaniu systemu
ubezpieczeń społecznych
Art. 2 Konstytucji stanowi:  Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem
prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej . Zgodnie
z jednolitą interpretacją Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), z przepisu tego
wynika zasada zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przezeń prawa
(tzw. zasada lojalności państwa wobec obywateli, dalej: zasada lojalności państwa),
której jeden z najważniejszych przejawów stanowi zasada ochrony praw nabytych.5
Zasady te kolejno zawierają się w sobie. Ich relacja względem siebie została
ukształtowana w ten sposób, że  zasada ochrony zaufania do państwa ma charakter
bardziej ogólny od zasady ochrony praw nabytych. Zakres stosowania pierwszej
z wymienionych zasad obejmuje wszelkie sytuacje, w których dana regulacja prawna
stanowi podstawę do układania przyszłych działań przez jednostkę, natomiast zakres
stosowania zasady ochrony praw nabytych obejmuje tylko takie przypadki,
w których dana regulacja prawna stanowi z
ródło praw podmiotowych, bądz

ekspektatyw tych praw. Naruszenie zasady ochrony praw nabytych jest jednocześnie
naruszeniem nakazu ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa, natomiast
nie każde naruszenie tej drugiej zasady polega na ingerencji w sferę praw
nabytych .6
Na pierwszy rzut oka, związek którejkolwiek ze wskazanych zasad konstytucyjnych
z przepisami ustawy o środkach z OFE dotyczącymi przekazania do FUS części
aktywów OFE może wydawać się problematyczny. Standard konstytucyjny stanowi
bowiem pozostawienie ustawodawcy bardzo szerokiej swobody decydowania
o kształcie systemu ubezpieczeń społecznych.7 Czy zatem możliwe jest, aby wymogi
wyinterpretowane z lakonicznie sformułowanego art. 2 Konstytucji mogły skutecznie
ograniczyć swobodę ustawodawcy, gdy chodzi o zmianę mechanizmów przepływu
środków między I a II filarem systemu ubezpieczeń społecznych?
Odpowiedz
na tak postawione pytanie rozpocząć należy od przyznania, że
Konstytucja wręcz wymaga od ustawodawcy dostosowania praw socjalnych do
warunków ekonomicznych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny:  państwo ma
obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe
niezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym
uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju
5
Jak niejednokrotnie podkreślał TK  zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw
nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez
nie prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) : np. wyrok z dnia 21
czerwca 2005 r., Sygn. akt P 25/02, pkt III.2.2.
6
Np. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2006 r., Sygn. akt K 23/03, pkt III.7.
7 Np. w wyroku
TK z dnia 11 lipca 2013 r., Sygn. akt SK 16/12, TK stwierdził  Konstytucja uznaje (& ) ustawodawcę zwykłego za legitymowanego do określenia
systemu zabezpieczenia społecznego, przy czym nie przesądza o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego (& ), które realizowane jest przez ubezpieczenie
społeczne, zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczną. Szczegółowe unormowanie form i zakresu zabezpieczenia społecznego należy do ustawy zwykłej, która może to
unormowanie ograniczać. Do ustawodawcy należy
wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju
gospodarczego kraju
(pkt III.4.4).
4
gospodarczego. (& ) Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji
gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają
wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić
obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw
socjalnych do warunków ekonomicznych. 8 Co więcej,  określając sposób ustalania
wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym
świadczenia odpowiadające minimum życiowemu, tak aby umożliwić im
zaspokojenie podstawowych potrzeb. 9 W skrajnych warunkach zatem, kiedy
wymaga tego sytuacja gospodarcza, ustawodawca może dokonać bardzo głębokich
ograniczeń praw ubezpieczonych, aż do poziomu minimum życiowego.
Ów standard konstytucyjny, nie powinien przesłaniać innego wniosku, do którego
doszedł TK. Zgodnie z nim, co prawda  punktem wyjścia dla jego orzeczeń, jest
zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności
ustaw z konstytucją. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek
stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak
demokratyczne państwo prawne, czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to
Trybunałowi Konstytucyjnemu interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy
ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej, w sposób na tyle
drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się
ewidentne. 10
Innymi słowy przepisy o przekazaniu do FUS części aktywów OFE sprzeczne będą
z art. 2 Konstytucji RP, jeśli ewidentnie naruszają zasadę ochrony praw nabytych
i/lub lojalności państwa wobec obywateli. Aby kwestię tę przesądzić, konieczne jest
kolejno omówienie sensu konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, jako
szczególnego przejawu wymogu lojalności państwa wobec obywateli, a następnie
wyjaśnienie relacji przepisów o przekazaniu do FUS części aktywów OFE, z tak
rozumianą zasadą.
3. Ochrona praw nabytych do środków zgromadzonych w OFE
Kanon polskiego konstytucjonalizmu stanowi założenie, że w sferze praw socjalnych
zasada ochrony praw nabytych obejmuje:11
1. prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających
świadczenia,
2. prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku
o ich przyznanie (prawa nabywane z mocy ustawy),
3. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają
zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danej
ustawy.
8
Np. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., Sygn. K 5/99, pkt III.3, podkreślenie autora.
9
Tamże.
10
Np. wyrok TK z dnia 17 maja 2005 r., Sygn. akt P 6/04, pkt III.4, podkreślenie autora.
11
Np. wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., Sygn. akt K 27/13, pkt III.6.
5
Odpowiedz
na pytanie, czy do którejś z powyższych kategorii można zaliczyć środki
pieniężne zgromadzone w OFE na skutek wpłacania składek przez ich członków
rozpocząć należy od przytoczenia fragmentu jednego z orzeczeń Sądu Najwyższego.
Wskazano w nim, iż  składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzane do
funduszu nie są prywatną własnością członka funduszu, a pochodzą z podziału
przekazywanej ZUS składki na to właśnie ubezpieczenie i przeliczone na jednostki
rozrachunkowe stanowią podstawę nabywania przez członka funduszu uprawnień
cząstkowych do przyszłej emerytury do czasu nabycia prawa do całości środków
zgromadzonych na indywidualnym koncie .12
Zacytowane stwierdzenie SN prowadzi do bardzo istotnego  i naturalnego 
wniosku: konsekwencję uiszczenia przez ubezpieczonego składki do OFE stanowi
nabycie przez członka funduszu cząstkowego prawa do przyszłej emerytury
kapitałowej. Nabycie to ma charakter in abstracto, a uzyskiwane na jego mocy
prawo jest czasowe i akcesoryjne w tym sensie, że przygotowuje i kształtuje prawo
do emerytury kapitałowej. Chroni ekspektatywę (przyrzeczenie) prawa przyszłego
i samo chronione jest jako zabezpieczenie tej ekspektatywy.
Taką ekspektatywę przyszłego prawa do całości środków zgromadzonych na
indywidualnym koncie w OFE uznać można za maksymalnie ukształtowaną. Takiemu
jej ukształtowaniu służy zwłaszcza status prawny OFE,13 zindywidualizowany
charakter rachunków w OFE, na które wpłacane są składki i wypłaty transferowe,14
zasada przeliczania składek na jednostki rozrachunkowe o charakterze analogicznym
do jednostek uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych,15 przynależność środków
do majątku wspólnego małżonków16 oraz dziedziczność środków.17 O związku
między składkami przekazywanymi do OFE a ekspektatywą prawa do emerytury
kapitałowej świadczy również dokonana reformą emerytalną z 1998 r. bardzo
istotna zmiana konstrukcyjna z
ródła pochodzenia składek na ubezpieczenie
emerytalne. Zgodnie z zasadami obowiązującymi przed 1999 r., kiedy weszła w życie
reforma systemu emerytalnego, składki na ubezpieczenia społeczne pracowników
opłacały zakłady pracy z własnych środków.18 Natomiast od 1999 r. składki na
ubezpieczenia emerytalne finansują z własnych środków, w równych częściach,
ubezpieczeni i płatnicy składek.19 Innymi słowy od 1999 r. połowa składki
emerytalnej (9,76% podstawy wymiaru) finansowana jest ze środków
12
Wyrok SN z dnia 24 stycznia 2013 r., Sygn. akt V CSK 63/12, podkreślenie autora.
13
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszach emerytalnych każdy fundusz emerytalny (oczywiście włącznie z
otwartym) jest osobą prawną.
14
Zgodnie z art. 98 ustawy o funduszach emerytalnych  z chwilą przystąpienia członka do funduszu, fundusz
otwiera dla niego rachunek, na który są wpłacane składki oraz przekazywane wypłaty transferowe .
15
Art. 99 ust. 1 ustawy o funduszach emerytalnych stanowi:  składki wpłacane do funduszu oraz otrzymane
wypłaty transferowe są przeliczane na jednostki rozrachunkowe.
16
Art. 126 ustawy o funduszach emerytalnych.
17
Art. 131 i nast. ustawy o funduszach emerytalnych.
18
Art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, t.j. Dz.
U. 1989 r., nr 25, poz. 137, ze zm.
19
Art. 16 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
6
ubezpieczonego. Uzasadnia to, dlaczego większość tej części składki (według
pierwotnego założenia wynosząca 7,3% podstawy wymiaru składki) nie miała
finansować systemu repartycyjnego, lecz powiększać kapitał emerytalny członków
OFE, przygotowując i kształtując w ten sposób przyszłe prawo do emerytury
kapitałowej.
Ubezpieczonemu przysługuje też najważniejszy atrybut prawa podmiotowego
chroniącego ekspektatywę prawa do emerytury kapitałowej, tj. jego
egzekwowalność. Z jednej strony bowiem członek OFE ma uprawnienie do
domagania się odszkodowania od powszechnego towarzystwa emerytalnego za
szkody spowodowane niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków
w zakresie zarządzania funduszem i jego reprezentacji.20 Z drugiej uprawniony jest
do żądania od ZUS przekazania OFE właściwej części składki emerytalnej. W tym
kontekście szczególnie istotnego znaczenia nabiera treść następującego fragmentu
innej uchwały (składu siedmiu sędziów) Sądu Najwyższego:  w systemie opartym na
indywidualizacji ubezpieczenia i zorganizowania go na podstawie zasady
zdefiniowanej składki państwo przekazało ubezpieczonemu odpowiedzialność za
wysokość emerytury, która jest kształtowana przez cały okres składkowy. Gdy
ubezpieczony odpowiada za wysokość emerytury, musi mieć instrumenty ochrony
prawnej na wypadek zaniżania jego wkładu do funduszu przez niewykonanie przez
Zakład obowiązku przekazania części składki na ubezpieczenie emerytalne. 21
Zarysowane elementy konstrukcji prawnej świadczą o związanym z wpłacaniem
składek do OFE nabywaniu cząstkowych praw do przyszłej emerytury kapitałowej.
Mają one tym samym maksymalnie ukształtować ekspektatywę przyszłego prawa do
całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie. Służą więc realizacji
fundamentalnego celu drugiego filaru systemu emerytalnego: uzależnieniu wielkości
środków zakumulowanych na rachunkach w OFE jedynie od czynników
ekonomicznych, na takich samych zasadach jak zależą one od działań inwestycyjnych
funduszu w przypadku jednostek uczestnictwa w TFI.
Maksymalne ukształtowanie ekspektatywy przyszłego prawa do emerytury
kapitałowej, osiągane poprzez nabywanie praw cząstkowych do tej emerytury,
widoczne jest zwłaszcza, jeśli zestawi się je z wpływem przekazania do FUS aktywów
o wartości odpowiadającej sumie umorzonych jednostek rozrachunkowych22 na
ekspektatywę przyszłego prawa do emerytury z FUS. Co prawda bowiem ZUS
ewidencjonuje wartość środków odpowiadających jednostkom rozrachunkowym
wcześniej znajdującym się na rachunku ubezpieczonego,23 jednak jednocześnie same
aktywa przekazane przez OFE do FUS zostały albo przedstawione do nabycia
Skarbowi Państwa, albo przeniesione do Funduszu Rezerwy Demograficznej.24
20
Art. 48 ustawy o funduszach emerytalnych.
21
Uchwała SN z dnia 5 kwietnia 2006 roku do sygn. akt III CZP 121/05, podkreślenie autora.
22
Zgodnie z art. 23 ustawy o środkach z OFE.
23
Art. 23 ust. 7 ustawy o środkach z OFE.
24
Art. 23 ust. 10 ustawy o środkach z OFE.
7
Zgodnie z ustawą o środkach z OFE, w zamian Skarb Państwa udzielił gwarancji
wypłaty z FUS świadczeń emerytalnych odpowiadających zewidencjonowanej na
subkontach wartości tych aktywów.25 Jednak gwarancja ta nie ma żadnej mocy
prawnej, ponieważ jej realizacja zależy w całości i wyłącznie od stanu finansowego
FUS w chwili ustalenia prawa do emerytury każdego z ubezpieczonych. Jak będzie
o tym mowa dalej, ze względów demograficznych i ekonomicznych realizacja tej
gwarancji za kilkanaście lat obarczona będzie olbrzymim ryzykiem. Zgodnie
z wcześniej zasygnalizowanym zakresem swobody ustawodawcy w zakresie
kształtowania systemu ubezpieczeń społecznych, zaewidencjonowanie na subkoncie
ubezpieczonego w ZUS wartości aktywów OFE daje więc ubezpieczonemu jedynie
minimalnie ukształtowaną ekspektatywę przyszłego prawa do emerytury z FUS.
Wysokość świadczenia na tej podstawie może zostać w przyszłości obniżona przez
ustawodawcę  w zgodzie z Konstytucją  aż do poziomu minimum życiowego.
Ekspektatywa emerytury z FUS nie jest bowiem chroniona zasadą praw nabytych
(ani egzekwowalna na innej podstawie) aż do mementu ustalenia prawa do
emerytury w stosunku do poszczególnych ubezpieczonych.
Dodać należy również, że zasada ochrony praw nabytych  zapewnia (& ) ochronę
praw podmiotowych  zarówno publicznych, jak i prywatnych, a także maksymalnie
ukształtowanych ekspektatyw tych praw .26 Uznanie przez ustawodawcę27 OFE za
podmioty realizujące (publiczne) zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych  a
zatem nadanie relacji między OFE a jego członkiem charakteru, przynajmniej
częściowo, publicznoprawnego  nie wyłącza więc samo w sobie obowiązywania
omawianej zasady w przypadku praw nabytych członków OFE.
Reasumując powyższe uwagi: składki emerytalne przekazane do OFE konstytuują
dwojakiego rodzaju prawa nabyte. Pierwsze to bezpośrednio związane
z uczestnictwem w OFE prawo cząstkowe do przyszłej emerytury kapitałowej.
Drugie stanowi maksymalnie (w sensie prawnym) ukształtowana ekspektatywa
przyszłego prawa do całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie
emerytalnym. Przepisy ustawy o środkach z OFE regulujące przekazanie do FUS
części aktywów uczestników OFE zastępują tak ukształtowane prawa nabyte
minimalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do emerytury z FUS.
4. Dopuszczalność ograniczenia ochrony praw nabytych
Po wyjaśnieniu, dlaczego prawo do składki emerytalnej wpłacanej do OFE podlega
konstytucyjnej zasadzie ochrony praw nabytych i dlaczego ochrona ta,
wyeliminowana zostaje na skutek przeniesienia środków zgromadzonych na
rachunkach w OFE do FUS zaznaczyć należy, iż  ochrona praw nabytych nie oznacza
nienaruszalności tych praw. Zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru
25
Art. 23 ust. 11 ustawy o środkach z OFE.
26
Np. wyrok TK z dnia 3 lipca 2006 r., Sygn. akt SK 56/05, pkt III.3.4, podkreślenie autora.
27
Art. 3 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
8
absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki. 28
Możliwość ograniczenia przez ustawodawcę ochrony praw nabytych (jak również
maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw) łączy się z założeniem ochrony jedynie
usprawiedliwionych i racjonalnych oczekiwań jednostek co do ochrony ich praw.29
Trybunał Konstytucyjny zaznacza jednak trafnie, że  prawa podmiotowe
i ekspektatywy maksymalnie ukształtowane na gruncie dotychczasowych regulacji
nie mogą  w myśl omawianej zasady - zostać arbitralnie zniesione ani ograniczone,
choć jest to dopuszczalne, gdy przemawia za tym konieczność realizacji innej
wartości konstytucyjnej .30 Oznacza to, że oczekiwanie ochrony praw nabytych nie
będzie usprawiedliwione wówczas, kiedy prawa te nie zostaną ograniczone
w sposób arbitralny, tj. gdy ograniczenie wynika z konieczności realizacji innej 
w danym przypadku istotniejszej  wartości konstytucyjnej. We wszystkich innych
sytuacjach ograniczenie ochrony praw nabytych sprzeczne będzie z art. 2 Konstytucji
RP.
Zakaz arbitralnego ograniczania zasady ochrony praw nabytych wymaga przy tym,
aby konieczność ochrony wartości konstytucyjnej sprzecznej z zasadą ochrony praw
nabytych nie była przez ustawodawcę interpretowana w sposób rozszerzający.
Koresponduje to z obowiązującym w całym systemie prawnym zakazem
rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasad ogólnych (w tym przypadku zasady
ochrony praw nabytych). W konsekwencji  Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w
szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada
prawnokonstytucyjna. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności",
uzasadniających odejście od ochrony praw nabytych Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że chodzi tutaj o "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów
obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości
chronionej bądz
znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji (...). Wyjątkowość
sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji,
jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły .31 Oznacza
to, iż dla uznania ingerencji prawodawcy w sferę chronionych nabytych praw
podmiotowych (i maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw) za niearbitralną,
a tym samym zgodną z art. 2 Konstytucji RP, konieczne jest zaistnienie szczególnych
 wyjątkowych  okoliczności przemawiających za zasadnością przyznania
w konkretnym przypadku pierwszeństwa innej wartości chronionej Konstytucją.
28
Wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., Sygn. K 5/99, pkt III.3.
29
Np. wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., Sygn. akt K 27/13, pkt III.6.
30
Wyrok TK z dnia 23 lipca 2013 r., Sygn. akt P 4/11, pkt III.3.2.
31
Np. wyrok z dnia 22 czerwca 1999 r., Sygn. K 5/99, pkt III.3.
9
Ustalając, czy takie okoliczności mają miejsce, TK32 bierze pod uwagę to:
1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach
konstytucyjnych,
2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez
naruszenia praw nabytych,
3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca
ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać
pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady
ochrony praw nabytych, a także
4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie
jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji.
Wskazany test, wymagający od ustawodawcy spełnienia wszystkich czterech
przesłanek, można również ująć w nieco prostszy sposób, bazujący na następującej
oczywistej konstatacji:  ochrona praw nabytych nie oznacza niedopuszczalności ich
ograniczania lub znoszenia, jeżeli jest to uzasadnione celem legitymowanym
konstytucyjnie, przy założeniu, że negatywne skutki zostaną zawężone do
niezbędnego minimum .33 W oparciu o taką logikę ocena dopuszczalności zawężenia
zasady ochrony praw nabytych wymagać będzie udzielenia odpowiedzi na
następujące pytania34:
1) Czy ograniczenie zasady ochrony praw podmiotowych chroni inną wartość
konstytucyjną?
2) Czy sposób ochrony tej wartości na skutek ograniczenia tej wartości daje
realną gwarancji osiągnięcia pożądanego stanu (wymóg ten można
sprowadzić do nakazu adekwatności ograniczenia)?
3) Czy brak jest innych, mniej ograniczających ochronę praw nabytych,
sposobów ochrony sprzecznej z nią wartości konstytucyjnej (wymóg
konieczności, proporcjonalności ograniczenia)?
Jedynie pozytywna odpowiedz
na wszystkie z trzech wskazanych pytań może
pozwolić na uznanie, iż ograniczenie praw podmiotowych nie narusza art. 2
Konstytucji. Pod kątem każdego z nich należy zanalizować zawarte w ustawie
o środkach z OFE mechanizmy przekazania do FUS części aktywów OFE.
5. Dopuszczalność ograniczenia ochrony praw nabytych do środków
pieniężnych zgromadzonych w OFE
W uzasadnieniu projektu ustawy o środkach z OFE rząd wskazał, że  Trybunał
Konstytucyjny odniósł się (& ) do innych wartości konstytucyjnych zawartych w art.
32
Np. wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., Sygn. akt K 27/13, pkt III.6.
33
Wyrok TK z dnia 17 grudnia 2003 r., Sygn. akt SK 15/02, pkt III.4.
34
Tak np. wyrok TK z dnia 4 maja 2004 r., Sygn. akt K 40/02, pkt III.4.
10
216 i 220 Konstytucji RP  konieczności zachowania równowagi finansów
publicznych oraz ograniczeń ustawowych w zakresie deficytu budżetowego.
Ustawodawca musi dostosować zakres realizacji praw socjalnych do warunków
ekonomicznych .35 Przyjąć należy zatem, że wartością konstytucyjną, której służyć
mają przepisy ustawy o środkach z OFE nakazujące przekazanie do FUS części
środków zgromadzonych przez uczestników OFE (a tym samym ograniczenie ich
praw nabytych) jest konieczność zachowania równowagi finansów publicznych oraz
ograniczeń ustawowych w zakresie deficytu budżetowego. Obydwa te interesy są
rzeczywiście bardzo ważnymi wartościami konstytucyjnymi, co potwierdza
następujące stwierdzenie TK:  niewątpliwie dobrem konstytucyjnie chronionym jest
równowaga finansów publicznych i ochrona przed nadmiernym zadłużaniem się
podmiotów publicznych; zarówno na poziomie państwa, jak i samorządu. Dobro to
jest w hierarchii konstytucyjnych wartości aż tak wysoko usytuowane, że chroni je
restrykcja konstytucyjna (czyli bezwzględny zakaz nadmiernego zadłużania się
państwa), tj. art. 216 ust. 5 Konstytucji .36
Samo stwierdzenie, iż istnieje dobro, które generalnie można przeciwstawić
ochronie praw nabytych nie pozwala jednak jeszcze przyjąć, że w konkretnym
przypadku ustawodawca spełnił też wskazane wyżej warunki adekwatności
i proporcjonalności ograniczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy o środkach z OFE
rząd nie odniósł się do tych kwestii wprost. Jego wyjaśnienie adekwatności
i proporcjonalności zmian dość wyraz
nie wynika jednak zwłaszcza z następującego
fragmentu uzasadnienie projektu ustawy (s. 4-5, podkreślenie autora):
 Przekazanie części składki na ubezpieczenie emerytalne otwartym
funduszom emerytalnym i powiększenie deficytu w budżecie
ubezpieczeń społecznych nie zostało powiązane z przekazaniem części
ryzyka demograficznego prywatnym podmiotom zarządzającym
finansami ubezpieczeń społecznych. Wycofanie się państwa z funkcji
ostatecznego gwaranta pewności wypłaty świadczeń emerytalnych
w systemie powszechnym nie wydaje się możliwe, co samo w sobie
powoduje brak możliwości scedowania ryzyka demograficznego na
prywatne podmioty. Poza tym, prywatne podmioty gwarantujące
pewność wypłaty świadczeń zmniejszyłyby ich wymiar (w porównaniu
do emerytury z FUS), a w zamian za zaangażowany kapitał
(gwarantujący wypłatę) oczekiwałyby odpowiedniego wynagrodzenia,
co dodatkowo zmniejszyłoby wymiar przyszłych świadczeń.
Ponieważ jedynym podmiotem zdolnym do zmagania się z ryzykiem
demograficznym jest państwo, kwestia wypłaty świadczeń
emerytalnych zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych
powinna być powiązana również z interesem finansów publicznych.
35
Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty
emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, z projektami aktów
wykonawczych, z dnia 22 listopada 2013 r., druk nr 1946, s. 16-17.
36
Wyrok TK z dnia 4 maja 2004 r., Sygn. akt K 40/02, pkt III.4.
11
Ponad połowa aktywów OFE to obligacje skarbowe, co oznacza, że
aby z OFE można było w przyszłości wypłacać emerytury, państwo
będzie musiało najpierw te obligacje wykupić. Ostatecznie, wszyscy
obywatele, także członkowie OFE, będą musieli zatem zapłacić
w przyszłości wyższe podatki. Zatem ta znacząca część emerytury
z OFE praktycznie niczym się nie różni od emerytury z ZUS, jest
w porównaniu z nią jedynie bardziej kosztowna dla państwa i
obywateli, ze względu na opłaty pobierane przez PTE za zarządzanie
OFE.
Uzasadnienie ustawy o środkach z OFE opiera się zatem na dwóch podstawowych
założeniach:
1) przekazanie do FUS części aktywów uczestników OFE na zasadach
określonych omawianą ustawą pozwoli państwu skutecznie minimalizować
negatywne zjawiska wynikające z rosnącego ryzyka demograficznego;
2) dzięki nieodpłatnemu przejęciu obligacji skarbowych stanowiących aktywa
OFE Skarb Państwa uniknie ich wykupu, a tym samym nie będzie musiał
wygospodarować na ten cel dodatkowych środków (co mogłoby prowadzić
do podwyższenia podatków); uniknie się też wypłaty wynagrodzenia
powszechnym towarzystwom emerytalnym.
Żadne z powyższych założeń nie jest jednak prawdziwe, z czterech głównych
powodów. Po pierwsze, przekazanie do FUS części aktywów uczestników OFE nie
wyeliminuje ryzyka demograficznego, a jedynie przeniesie je w czasie, do
momentu kiedy i bez tego dodatkowego obciążenia ryzyko to i tak będzie bardzo
wysokie. Tym samym, krótkotrwała poprawa kondycji finansów publicznych obecnie
uzyskana zostaje kosztem znacznego pogorszenia ich stanu w przyszłości. Środek
wybrany przez ustawodawcę jest więc nieadekwatny do realizowanego celu,
a jednocześnie nieproporcjonalny. Po drugie, refundacja z tytułu przekazywania
składek do OFE to tylko niewielka cześć subsydiów Skarbu Państwa przeznaczonych
na finansowanie systemu emerytalnego. Likwidacja składek do OFE nie spowoduje
więc zbilansowania tego systemu. To również potwierdza wniosek
o nieadekwatności instrumentów wybranych przez ustawodawcę w ustawie
o środkach z OFE. Po trzecie, emitując obligacje skarbowe Skarb Państwa musi
liczyć się z obowiązkiem ich wykupu, ponieważ w praworządnym państwie, to
drugie stanowi nieodłączną konsekwencję pierwszego. Zaciągnięcie zobowiązań
pieniężnych zawsze oznacza konieczność wygospodarowania środków finansowych
na ich realizację. Środki na spłatę tych zobowiązań można uzyskać nie tylko poprzez
podwyżki podatków, ale również np. poprzez zwiększenie efektywności systemu
podatkowego lub poprzez obniżenie wydatków budżetowych. Każdy z tych
sposobów, jest dużo bardziej proporcjonalnym sposobem przeciwdziałania
wzrostowi zadłużenia (zarówno jawnego  zobowiązań wymagalnych najczęściej
w krótkiej i średniej perspektywie czasowej, mających formę papierów
12
wartościowych  jak też ukrytego, tj. wynikającego z dzisiaj zaciąganych przez władze
publiczne zobowiązań o dalszej perspektywie ich wykonalności, nie mających formy
papierów wartościowych), niż ograniczanie praw nabytych członków OFE. W tym
kontekście, podkreślić należ, iż prawa nabyte członków OFE mają zapewnić
ubezpieczonym środki utrzymania na poziomie nie niższym niż minimum egzystencji
w przyszłości, kiedy wyraz
nie wzrośnie ryzyko demograficzne. Po czwarte,
ustawowe obniżenie opłat ponoszonych na rzecz podmiotu zarządzającego
aktywami funduszu emerytalnego37 jest zdecydowanie bardziej proporcjonalnym
sposobem uniknięcia sytuacji uszczuplenia aktywów funduszu na skutek
konieczności wypłaty nieuzasadnienie wysokiego wynagrodzenia za zarządzanie
funduszem niż pozbawianie tego funduszu aktywów.
Powody trzeci i czwarty, odnoszące się do przedstawionego wyżej drugiego
założenia wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy, nie wymagają dalszego
rozwinięcia. Inaczej jest natomiast z powodem pierwszym (który wymaga
rozszerzenia o rozwinięcie odwołujące się do trendów demograficznych) oraz drugim
(który wymaga nieco szerszej analizy budżetowej). Obydwa te powody składają się
na konkluzję niedawnego raportu NIK, w którym trafnie stwierdzono, że
 pogłębiający się deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wskazuje, że w dłuższej
perspektywie, bez wsparcia z budżetu państwa, może nie wystarczyć środków na
wypłatę świadczeń emerytalnych. Głównymi przyczynami są z jednej strony niski
wskaz
nik urodzeń i emigracja, a z drugiej wchodzenie w wiek emerytalny roczników
z wyżu demograficznego po 1945 roku oraz wydłużanie się długości życia. 38
Dla uchwycenia istoty wpływu procesów demograficznych na adekwatność
i proporcjonalność ograniczenia praw podmiotowych przez przekazanie do FUS
części aktywów uczestników OFE wystarczyć powinny dwa zestawienia:
1. zmiana struktury wiekowej ludności, ze szczególnym uwzględnieniem osób
w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnych w ostatnich kilku latach oraz
2. projekcje zmiany struktury wiekowej ludności Polski do 2060 r.
Po pierwsze, w ciągu siedmiu lat (2005-2012) liczba osób w wieku produkcyjnym
zwiększyła się w Polsce o dwieście tysięcy (z 24,4 mln do 24,6 mln), za to liczba
Polaków w wieku poprodukcyjnym wzrosła o prawie milion (z 5,88 mln do 6,86 mln)
osób.39 Jedynie w ciągu tych siedmiu lat pięć razy szybciej niż liczba osób w wieku
produkcyjnym rosła liczba osób w wieku poprodukcyjnym.
Po drugie, w przyszłości procesy te będą się jedynie nasilać, co znajduje
potwierdzenie w opublikowanej przez ZUS w maju 2013 r. prognozie wpływów
37
Co dokonane zostało zresztą ustawą o środkach z OFE (art. 4 ust. 20 ustawy o środkach z OFE, nowelizujący
art. 134 ust. 1 ustawy o funduszach emerytalnych).
38
NIK, Informacja prasowa pt.  Jak ZUS przejął środki z OFE? , 1.08.2014 r., dostępna z http://www.nik.gov.pl.
Określenie  wsparcie z budżetu państwa oznacza znaczące podwyższenie podatków lub znaczące zwiększenie
długu jawnego, mającego formę papierów wartościowych.
39
Rocznik Statystyczny RP 2013, s. 197.
13
i wydatków FUS, zaprezentowanej poniżej40. Wynika z niej, iż nawet po
uwzględnieniu podniesienia wieku emerytalnego do 67 lat, w 2060 r. liczba osób
w wieku przedprodukcyjnym ma spaść w porównaniu z rokiem 2013
o zdecydowanie ponad 2 mln osób (zmiana z 7,00 mln na 4,7 mln osób). Osób
w wieku produkcyjnym ma być prawie siedem milionów mniej niż obecnie (zmiana
z 24,3 mln na 17,2 mln), natomiast osób w wieku poprodukcyjnym: o ok. 3,3 mln
więcej (zmiana z 7,1 mln na 10,4 mln).
Starzenie demograficzne ludności przekłada się oczywiście na zmiany współczynnika
obciążenia systemowego, czyli relacji liczby emerytów do liczby ubezpieczonych w
systemie. O ile obecnie współczynnik obciążenia systemowego wynosi nieco ponad
30%, do 2060 r. ma wzrosnąć nawet do ok 65%. Oznacza to, że każdy ubezpieczony
będzie wówczas musiał  utrzymać o 2/3 więcej emerytów niż obecnie.
40
ZUS,  Prognoza Wpływów i Wydatków Funduszu Emerytalnego do 2060 roku , maj 2013, dostępne z
http://www.zus.pl, s. 12.
14
y
ródło: ZUS;  Prognoza Wpływów i Wydatków Funduszu Emerytalnego do 2060 roku , maj 2013, s. 46
Liczbę Polaków w wieku produkcyjnym płacących w Polsce składki emerytalne
zmniejsza również emigracja. Jak podaje GUS,  szacuje się, że
w końcu 2012 roku poza granicami Polski przebywało czasowo około 2130 tys.
mieszkańców naszego kraju, tj. o 70 tys. więcej niż w 2011 roku (około 2060 tys.).
W Europie w 2012 r. przebywało ponad 1816 tys. osób (w 2011 roku  około 1754
tys.), przy czym zdecydowana większość  około 1720 tys.  emigrantów z Polski
przebywała w krajach członkowskich UE. Liczba ta zwiększyła się o 50 tys.
w stosunku do 2011 roku .41 Kwestia ta ma szczególne znaczenie, ponieważ
emigranci to w przytłaczającej większości osoby na początku aktywności zawodowej.
Ich ubytek zwiększa więc współczynnik obciążenia systemowego.
Jednocześnie rośnie średnia oczekiwana długość życia. Jak wynika z poniższego
wykresu, przedstawiającego dalszą oczekiwaną długość trwania życia w latach 1950-
2010 r. oraz 2011-2100 r. (prognoza), w ciągu najbliższych niecałych 90 lat średnia
dalsza oczekiwana długość życia w Polsce ma wzrosnąć o ponad 9 lat i sięgnąć ponad
85 lat (dzisiaj około 76 lat).
41
GUS,  Informacja o rozmiarach i kierunkach emigracji z Polski w latach 2004  2012 , paz
dziernik 2013 r.,
dostępne z http://stat.gov.pl.
15
90,00
85,00
Świat
80,00
75,00
70,00
65,00
60,00
Europa
55,00
50,00
45,00
Polska
y
ródło: Opracowanie własne na podstawie UN Population Division
Negatywne skutki powyższych procesów demograficznych można minimalizować
m.in. poprzez poprawę efektywności i spójności polityki rynku pracy i ubezpieczeń
społecznych. O potencjalnie bardzo dużej roli służących temu działań świadczy niski,
w porównaniu do ustawowego, efektywny wiek emerytalny (por. poniższa tabela)42.
W konsekwencji wskaz
nik zatrudnienia dla osób w wieku 55-64 lata w Polsce (40,6%)
jest znacznie poniżej średniej dla UE (50,1%). Świadczy to o znacznych
niewykorzystanych rezerwach zatrudnienia osób starszych (powyżej prime age).
42
ZUS,  Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2012 r. , czerwiec 2013, s. 30, dostępne z
http://www.zus.pl.
16
80
Wskaz
nik zatrudnienia dla populacji 55 - 64 (proc.)
70
60
50
40
30
20
10
0
y
ródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat
Z powyższymi argumentami demograficznymi korespondują argumenty finansowe.
Zakładany na 2014 r. deficyt budżetowy wynieść ma 47,5 mld zł (47 505 145 tys.
zł).43 Ustawa budżetowa przewiduje jednocześnie dotację do FUS w wysokości ok.
30,5 mld (30 362 793 tys. zł)44 (bez refundacji z tytułu przekazania składki do OFE)
oraz dotację do Funduszu Emerytalno-Rentowego KRUS na poziomie 16 mld (16
100 540 tys. zł)45. Po stronie przychodów FUS zapisano też 2,5 mld zł środków
z Funduszu Rezerwy Demograficznej.46 Oznacza to, iż zrównoważenie finansów FUS
i KRUS w taki sposób, by możliwe było wyeliminowanie dotacji do FUS i KRUS oraz
przejmowania przez FUS środków z FRD już teraz, kiedy trendy demograficzne są
mniej niekorzystne niż przyszłe, pozwalałoby na zamianę olbrzymiego deficytu
budżetowego na niewielką nadwyżkę budżetową. Katastrofalny stan finansów
I filaru systemu ubezpieczeń społecznych obrazuje także zapisanie w ustawie
budżetowej po raz kolejny upoważnienia dla Ministra Finansów do udzielenia
Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych pożyczki na wypłatę świadczeń
gwarantowanych przez państwo, do poziomu 18 mld zł47 (kwota ta wyraz
nie
przewyższa wysokość upoważnień przewidzianych  i dotychczas zawsze
wykorzystywanych  na ten cel w latach ubiegłych) oraz fakt, iż łączne zadłużenie
FUS na początek obecnego roku wynosiło ponad 27 mld zł (27 330 531 tys. zł).48
Wskazane kwoty pokazują, iż obecnie zrównoważenie finansów pierwszego filaru
powszechnego systemu emerytalnego i systemu rolniczego wymagałoby zasilenia go
astronomiczną kwotą ok. 100 mld zł. Jednocześnie jednak refundacja przez Skarb
43
Art. 3.1 ustawy budżetowej na rok 2014 z dnia 24 stycznia 2014 r., Dz.U. 2014, poz. 162.
44
Ustawa budżetowa na rok 2014, załącznik nr 13, tabela nr 28.
45
Ustawa budżetowa na rok 2014, załącznik nr 13, tabela nr 24.
46
Ustawa budżetowa na rok 2014, załącznik nr 13, tabela nr 28.
47
Art. 8 pkt 2 lit. e ustawy budżetowej na rok 2014.
48
Ustawa budżetowa na rok 2014, załącznik nr 13, tabela nr 28.
17
Cypr
Litwa
Dania
Malta
Belgia
A
otwa
Polska
Grecja
Węgry
Czechy
Austria
Francja
Estonia
Niemcy
Irlandia
Włochy
Szwecja
Bułgaria
Słowacja
Holandia
Rumunia
Słowenia
Finlandia
Hiszpania
Portugalia
Chorwacja
Luksemburg
Średnia dla UE
Wielka Brytania
Państwa kosztów ponoszonych przez FUS z tytułu przekazania składek do OFE ma
wynieść w 2014 r. jedynie 8 mld zł (8 198 142 tys. zł).49 Nawet całkowita eliminacja
tej refundacji nie może więc doprowadzić do trwałego i skutecznego obniżenia
deficytów generowanych przez I filar powszechnego systemu emerytalnego oraz
przez rolniczy system emerytalny. Tym samym twierdzenie, iż to II filar systemu
emerytalnego stanowi z
ródło ryzyka dla finansów publicznych jest nieprawdziwe,
a przekazanie do FUS części środków zgromadzonych przez uczestników OFE nie
może zapewnić stabilności finansów publicznych, ponieważ ich z
ródło stanowi
nieprawidłowo działająca repartycyjna część systemu emerytalnego. Przepisy
ustawy o środkach z OFE tworzą więc mechanizmy nieadekwatne do realizacji
konstytucyjnej wartości, jaką stanowi konieczność zachowania równowagi finansów
publicznych oraz przestrzegania ograniczeń ustawowych w zakresie deficytu
budżetowego.
Realizacja nadrzędnego celu, w postaci zagwarantowania równowagi finansów
publicznych i ochrony przed nadmiernym zadłużaniem się systemu emerytalnego
(nie tylko w odniesieniu do długu jawnego, ale też ukrytego) powinna przede
wszystkim wynikać z polityki gospodarczej zorientowanej na wzrost zatrudnienia
osób starszych - np. poprzez szkolenia, programy uczenia się przez całe życie,
elastyczne zatrudnienie - aby możliwe było podwyższenie efektywnego wieku
emerytalnego. Prowadziłoby to po pierwsze do zwiększenia dochodów ze składki na
ubezpieczenia emerytalno-rentowe. Po drugie pozwalałoby na znaczne ograniczenie
wydatków na świadczenia. Efekt ten wzmocnić powinna eliminacja obowiązujących
obecnie przywilejów emerytalnych. W tym kontekście podkreślić należy
sygnalizowaną wcześniej (pkt. II opracowania) bardzo dużą swobodę ustawodawcy
w kształtowaniu zasad systemu emerytalnego, również w odniesieniu do dzisiejszych
ubezpieczonych, jak długo nie nabyli oni uprawnień emerytalnych. Twierdzenie, iż
uprawnienia emerytalne uprzywilejowanych grup mogą zostać zmienione jedynie w
odniesieniu do ubezpieczonych nowowchodzących na rynek pracy uznać należy
zatem za podyktowane jedynie kalkulacją polityczną, a nie wymogami
konstytucyjnymi.
Zwrócić należy też uwagę na dodatkowe wytyczne dotyczące interpretacji art. 2
Konstytucji RP. Co najważniejsze,  wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (inaczej zwana
zasadą lojalności państwa względem obywateli) adresowana jest do władz
państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez
prawodawcę  pułapek na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też
nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł
postępowania. 50 Dokładnie taką pułapką zastawioną na obywateli w przyszłości
w celu doraz
nej poprawy stanu finansów publicznych teraz są reguły dotyczące
49
Tamże.
50
Np. wyrok TK z dnia 23 lipca 2013 r., Sygn. akt P 4/11, pkt III.3.2, podkreślenie autora.
18
przekazania do FUS części aktywów uczestników OFE.51 Biorąc pod uwagę bardzo
wysoki deficyt FUS oraz niekorzystne trendy demograficzne, obydwie główne
metody przekazania tych aktywów (odnosząca się do 51,5% jednostek
rozrachunkowych oraz do mechanizmu suwaka) zwiększają prawdopodobieństwo
zmniejszenia wysokości emerytur wypłacanych w przyszłości, jednocześnie
zagrażając równowadze finansów publicznych w średniej i długiej perspektywie
czasowej, jak również możliwości przestrzegania wówczas ograniczeń ustawowych
w zakresie deficytu budżetowego.
Pod uwagę wziąć należy w tym kontekście i to, że:  istotne znaczenie ma także
horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im
dłuższa jest  w danej sferze życia  perspektywa czasowa podejmowanych działań,
tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez
nie prawa .52 W przypadku oszczędności emerytalnych owa perspektywa jest
szczególnie długa. Zastąpienie długu jawnego długiem ukrytym, co w istocie
stanowi konsekwencję omawianych postanowień ustawy o środkach z OFE,
w takiej właśnie długiej perspektywie czasowej bardzo skomplikuje sytuację
finansów publicznych, a tym samym przyszłych ubezpieczonych i emerytów.
Dodatkowo prawa uczestników OFE powiązane są z ich szczególnie istotnym
interesem życiowym, ponieważ środki zgromadzone w OFE mają zapewnić z
ródło
utrzymania w tej fazie życia, kiedy jednostka nie jest już w stanie pozyskać ich
z innych z
ródeł, zwłaszcza poprzez uczestnictwo w rynku pracy. Prawodawca
powinien zatem ingerować w prawa nabyte w ramach II filaru systemu
emerytalnego ze szczególną rozwagą, której brak głównym postanowieniom ustawy
o środkach z OFE.
Sposób dokonania zmian w tym filarze ustawą o środkach z OFE kłóci się też
z najważniejszym celem i sensem ograniczeń nakładanych przez Konstytucję na
organy władzy publicznej zasadą ochrony praw nabytych. Mianowicie  zasada
ochrony praw nabytych stanowi podstawę bezpieczeństwa prawnego obywateli, ma
ważne i wielokierunkowe uzasadnienie aksjologiczne. Stanowi oparcie dla
wiarygodności państwa i jego organów w stosunkach z obywatelami, których
zaufanie z kolei jest warunkiem skuteczności wykonywania władzy państwowej.
Odbieranie obywatelom przyznanych uprawnień jest także wysoce niekorzystne dla
stanu świadomości prawnej obywateli. Tracą oni w takich wypadkach szacunek dla
samej idei prawa skoro w ustawach nie znajdują niezawodnego z
ródła swoich
praw .53
51
Efekt ten potęguje dokonane ustawą o środkach z OFE (art. 11 ust. 2) wymuszenie na członkach OFE złożenia
dodatkowego oświadczenia dla skuteczności przekazywaniu do OFE części składki po 1 lipca 2014 r.
52
Np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., Sygn. K. 27/00, pkt III.9.
53
Orzeczenie TK z dnia 4 paz
dziernika 1989 r., Sygn. K. 3/88, pkt IV.
19
Forum Obywatelskiego Rozwoju
FOR zostało założone w 2007 roku przez prof. Leszka Balcerowicza, aby skutecznie
chronić wolność oraz promować prawdę i zdrowy rozsądek w dyskursie publicznym.
Naszym celem jest zmiana świadomości Polaków oraz obowiązującego
i planowanego prawa w kierunku wolnościowym.
FOR realizuje swoje cele poprzez organizację debat oraz publikację raportów i analiz
podejmujących ważne tematy społeczno-gospodarcze, a w szczególności: stan
finansów publicznych, sytuację na rynku pracy, wolność gospodarczą, wymiar
sprawiedliwości i tworzenie prawa. Z inicjatywy FOR w centrum Warszawy
i w internecie został uruchomiony licznik długu publicznego, który zwraca uwagę
na problem rosnącego zadłużenia państwa. Działania FOR to także projekty
z zakresu edukacji ekonomicznej oraz udział w kampaniach na rzecz zwiększania
frekwencji wyborczej.
Wspieraj nas!
Pomóż nam chronić wolność oraz promować prawdę i zdrowy rozsądek
w dyskursie publicznym.
Zdrowy rozsądek oraz wolnościowy punkt widzenia nie obronią się same.
Potrzebują zaplanowanego, wytężonego i skutecznego wysiłku oraz Twojego
wsparcia.
Jeśli jest Ci bliski porządek społeczny szanujący wolność i obawiasz się
nierozsądnych decyzji polityków udających na Twój koszt Świętych Mikołajów,
poprzyj nasze działania swoim darem pieniężnym. Twój dar umożliwia nam
działalność oraz potwierdza słuszność i skuteczność naszego wysiłku.
Każda darowizna jest dla nas ważna. Potrzebujemy zwłaszcza regularnego wsparcia.
Zachęcamy do dokonywania nawet niewielkich, lecz regularnych wpłat.
Już dziś pomóż nam chronić wolność - obdarz nas swoim wsparciem i zaufaniem.
Wyślij przelew na konto FOR (w PLN): 68 1090 1883 0000 0001 0689 0629
Fundacja Forum Obywatelskiego Rozwoju - FOR
Al. J. Ch. Szucha 2/4 lok. 20
00-582 Warszawa
Kontakt
tel. [phone]
e-mail: [e-mail]
www.for.org.pl
Kontakt do autora analizy
Dariusz Adamski
tel. [phone]
[e-mail]
Dołącz do nas: facebook.com/FundacjaFOR
20
21