29.Jakie modele administracji publicznej na szczeblu lokalnym funkcjonują w państwach UE? Podaj przykłady i ukaż zróżnicowanie.
Jednostki podstawowe w podziale terytorialnym we wszystkich państwach UE mają obecnie charakter wspólnot lokalnych o statusie samorządowym. W niektórych państwach pojęcie wspólnoty lokalnej jest stosowane w odniesieniu do dwóch szczebli podziału terytorialnego państwa znajdujących się poniżej poziomu regionalnego. Zwykle oba te poziomy podziału nie znajdują się w stosunkach wzajemnej zależności, relacje między nimi są opisane bezpośrednio w przepisach prawa. Wyższe jednostki władzy lokalnej o charakterze samorządowym wypełniają w niektórych wypadkach funkcje szczebla regionalnego w terytorialnym podziale państwa; taki status mają m.in. prowincje w Belgii, kraje w Czechach, regiony w Danii, prowincje w Hiszpanii i województwa w Rumunii.
W niektórych państwach, w wypadku jednostek podziału terytorialnego, występuje zjawisko dualizmu administracji publicznej, polegające na działaniu na tym samym terenie organów i urzędów administracji rządowej o właściwościach ogólnych. Np. w departamentach we Francji obok organów samorządu terytorialnego funkcjonuje prefekt ( reprezentant rządu). Także w Niemczech wyższe jednostki samorządu terytorialnego mają formę powiatów, w których występuje zjawisko dualizmu. W samorządowych województwach w Rumunii działają zdecentralizowane służby administracji rządowej nadzorowane przez prefekta.
Organy i urzędy administracji rządowej działają również w tych jednostkach samorządowych podziału terytorialnego państw UE, w których nie przejawia się dualizm administracji publicznej. W takich wypadkach są to jednak podmioty administracyjne, które nie maja właściwości ogólnych. W niektórych państwach ( np. w Portugalii) rząd może powołać w każdym regionie swojego przedstawiciela. Takie rozwiązanie przyjęto także na Węgrzech w odniesieniu do Budapesztu. Tradycji lokalnej administracji rządowej o właściwościach ogólnych nie ma w Wielkiej Brytanii.
Niekiedy ( m. in. w Polsce) wspólnoty lokalne dzielą się na jednostki pomocnicze ( dzielnice, osady, sołectwa), które zwykle nie maja osobowości prawnej (np. zgromadzenie parafii w Portugalii).
30. Jakie modele relacji między administracją rządową i samorządową występują w państwach UE? Scharakteryzuj istotę i podaj przykłady zróżnicowania.
Dwa podstawowe warianty. W pierwszym z nich w poszczególnych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego państwa ( na szczeblu regionalnym, lub rzadziej- lokalnym) działają równolegle organy i urzędy administracji rządowej i samorządowej o kompetencjach ogólnych. W efekcie dana jednostka uzyskuje status rządowo-samorządowy. Dualistyczny model na szczeblu regionalnym i subregionalnym występuje we Francji, w Holandii, Niemczech, Polsce i Szwecji. Jest on również podstawą rozwiązań na szczeblu lokalnym w Czechach i Słowacji.
W wariancie drugim w danej jednostce podziału terytorialnego państwa obecna są tylko organy i urzędy rządowe lub samorządowe o właściwości ogólnej. Jednorodny model administracji nie wyklucza jednak funkcjonowania w danej jednostce podziału terytorialnego obok organów i urzędów administracji rządowej o właściwości szczególnej. W przypadku jednostek podziału terytorialnego, które maja charakter wyłącznie samorządowy, dość często spotykanym rozwiązaniem jest też podwójny status organów wykonawczych administracji, które z jednej strony są organem wykonującym decyzje organów stanowiących samorządu, z drugiej zaś strony wykonują również zadania w imieniu administracji rządowej.
Państwa UE są zróżnicowane pod względem podziału kompetencji między organami i urzędami funkcjonującymi w ramach administracji publicznej. Dominują rozwiązania polegające na tym, iż kompetencje podmiotów wyższego szczebla ( centralnego) są określone konstytucyjnie lub ustawowo w sposób zamknięty, zaś kompetencje podmiotów ze szczebla niższego są kształtowane na zasadzie przypisania tym podmiotom zadań, które nie zostały zastrzeżone dla centrum (sposób otwarty). Rozwiązanie odmienne przyjęto w Wielkiej Brytanii, gdzie kompetencje samorządu terytorialnego są określane enumeratywnie w ustawach.
W przypadku podmiotów samorządu terytorialnego w większości państw charakterystyczny jest podział kompetencji na zadania własne ( wykonywane na własną odpowiedzialność) oraz zlecone ( realizowane w imieniu administracji państwowej). W wielu państwach np. w Szwecji w przypadku jednostek podziału terytorialnego są wyodrębnione zadania wykonywane obowiązkowo ( wynikające z ustaw i zaleceń rządu) oraz zadania fakultatywne.
Szczegółowe regulacje tych zasad są dość zróżnicowane. Przykładowo w Austrii, w układzie kompetencyjnym istnieje podział na federalną administrację bezpośrednią i pośrednią i administrację krajową. W Hiszpanii istnieje konstytucyjna zasada, zgodnie z którą sprawy wyraźnie nie zastrzeżone dla państwa przez konstytucję mogą przejść do właściwości wspólnot autonomicznych na mocy ich statutów. W Niemczech występuje szeroki katalog kompetencji konkurencyjnych ( wykonywanych przez podmioty federacji, gdy ich realizacji nie podejmie się federacja) oraz kompetencji wykonywanych przez kraje związkowe na podstawie ustawodawstwa ramowego federacji.
Trzeba pamiętać, że dla faktycznych stosunków między centrum, regionami i jednostkami lokalnymi podstawowe znaczenie ma stopień swobody podmiotów samorządowych w dziedzinie stanowienia prawa lokalnego, dysponowania dochodami podatkowymi pochodzącymi z terenu tych podmiotów, decydowania o obsadzie kadrowej oraz kierunkach działań programowych.
Biorąc pod uwagę omawiane czynniki państwa można podzielić na scentralizowane i zdecentralizowane, z drugiej strony można wskazać państwa, w których kompetencje w sferze administracji są znacznie skoncentrowane bądź zdekoncentrowane.
Do państw scentralizowanych o znacznej koncentracji administracji zaliczyć trzeba przede wszystkim Grecję, Holandię i państwa postkomunistyczne. Państwa o znacznym stopniu decentralizacji to przede wszystkim Wielka Brytania ( centralizacji nie było też w przeszłości), państwa skandynawskie, Hiszpania. W przypadku Portugalii i Włoch ma miejsce decentralizacja i dekoncentracja ograniczone dość wyraźnie do szczebla regionalnego, w mniejszym stopniu w relacjach między regionami i jednostkami lokalnymi.
31. Jakie sposoby regulacji spraw administracji publicznej występują w państwach UE? Określ rozwiązania wspólne i zróżnicowanie, podaj przykłady.
Najczęściej spotykanym sposobem regulacji spraw administracji publicznej w państwach UE jest sformułowanie podstawowych zasad w normach konstytucyjnych oraz szczegółowe ujęcie poszczególnych zagadnień głównie w przepisach ustawowych.
Inne sposoby regulacji tych spraw można sprowadzić do czterech sytuacji:
1. W państwach federalnych ( Austria, Belgia, Niemcy) istotne regulacje normatywne znajdują się w aktach konstytucyjnych podmiotów składających się na poszczególne federacje oraz w aktach prawnych wydanych na ich podstawie.
2. W krajach o znacznym stopniu zaawansowania procesów decentralizacyjnych na poziomie regionalnym ( Hiszpania, Włochy, a w odniesieniu d regionów autonomicznych w Portugalii) duża część regulacji normatywnych opisujących administrację jest zawarta w statutach poszczególnych regionów.
3. W państwach, w których podmioty administracji rządowej są (tj. we Francji) relatywnie bardziej aktywne w dziedzinie tworzenia prawa, a nie tylko w sferze wykonawczej, znajduje to odzwierciedlenie również sposobie kształtowania podstaw działania administracji publicznej.
4. W wielu państwach narzędziem regulacji szczegółowych spraw administracji samorządu terytorialnego są również normy prawa miejscowego. W przypadku państw skandynawskich jest to wzmocnione w związku z ograniczonym zakresem regulacji konstytucyjnych w sprawach samorządu.
Zakres regulacji w sprawach administracji wynika m. in. ze zróżnicowanego charakteru konstytucji w poszczególnych państwach. Są konstytucje pisane i niepisane. Niektóre konstytucje są zawarte w jednym akcie, inne w kilku lub kilkuset aktach. Do okoliczności różnicujących konstytucje państw UE należy także czas ich ustanowienia. Obok konstytucji przyjętych w celu udoskonalenia rozwiązań ustrojowych i podsumowania zachodzących ewolucyjnie przemian istnieją konstytucje powstałe w następstwie przełomu politycznego ( Grecja, Hiszpania, Portugalia, kraje postkomunistyczne). Okolicznością różnicującą porównywane konstytucje jest też ich charakter, w tym ich relacje do innych aktów ustawowych w danym państwie oraz zakres bezpośredniego stosowania przepisów.
Mimo wskazanych różnic występują ( poza Wielką Brytanią) pewne uniwersalne prawidłowości zbliżające sposoby konstytucyjnego regulowania spraw administracji w państwach UE. Z reguły takie kwestie, jak miejsce w systemie organów publicznych, zasady działania, misja i zadania administracji są określone w sposób ogólny już w rozdziałach konstytucji dotyczących zasad ustrojowych państwa. Rozwiązaniem często występującym jest regulacja kwestii dotyczących rządu i samorządu terytorialnego w oddzielnych rozdziałach lub tytułach konstytucji. Istotne treści normujące zasady i granice działania administracji są także obecne w rozdziałach konstytucji regulujących kwestie praw i obowiązków obywateli oraz funkcjonowanie innych podmiotów publicznych.
Do rozwiązań różnicujących regulacje konstytucyjne w sprawach administracji należy przede wszystkim sposób ujęcia zagadnienia podstawowego podziału terytorialnego kraju oraz stopień szczegółowości norm. Konstytucje Austrii, Belgii, Cypru zawierają pełen katalog wymienionych z nazwy własnej podmiotów podziału federalnego lub regionalnego. Nieco częściej spotkać można rozwiązania polegające na tym, że gwarancje konstytucyjne uzyskują tylko niektóre, wymienione z nazwy, podmioty podziału terytorialnego, które zwykle cechują się większą autonomią. Taka sytuacja ma miejsce w Danii ( Wyspy Owcze i Grenlandia), Grecji ( Góra Athos), Portugalii ( archipelag Azorów i Madery), we Włoszech. Dominują jednak regulacje, w których wskazuje się w konstytucji tylko rodzaje podmiotów podziału terytorialnego, nieraz nawet bez rozstrzygania o ich nazwach, pozostawiając szczegółowe kwestie rozstrzygnięciom ustawowym. Sytuacje różnicuje również fakt, że niektóre konstytucje ( np. Polski i Słowenii) tworzą tylko możliwość wprowadzenia między centrum a podstawowe jednostki lokalne samorządowych szczebli pośrednich ( w tym regionalnych), pozostawiając ustawom szczegóły konkretnych rozwiązań. Specyficzne rozwiązania ma Portugalia, która stanowi o podziale całego państwa na regiony, ale równocześnie uzależnia ich powołanie od wyników ogólnopaństwowego referendum. W Niemczech sprawy podziału terytorialnego poszczególnych krajów składających się na federację są pozostawione częściowo w gestii konstytucji tych krajów.
Zakres i sposób konstytucyjnego ujęcia kwestii misji, celów i zadań administracji publicznej są w poszczególnych państwach zróżnicowane. Dominuje rozwiązanie, zgodnie z którym sprawy te są podejmowane w aktach konstytucyjnych tylko w sposób pośredni, na poziomie norm odnoszących się do wszystkich podmiotów publicznych. Tylko niektóre konstytucje podejmują te zagadnienia w sposób bezpośredni. Przykładowo w konstytucji Grecji istnieje wyraźne odwołanie do obowiązku wykonywania woli państwa i służby ludowi. Dość szczegółową regulację tej kwestii ma też Hiszpania. W polskiej konstytucji ta problematyka pojawia się przede wszystkim w kontekście przepisu dotyczącego korpusu służby cywilnej - który działa w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego wykonywania zadań państwa. Zagadnienia misji, celów i zadań administracji są podjęte także w konstytucji Portugalii.
32. Na czym polegają specyficzne rozwiązania w systemach administracji w największych miastach w państwach UE? Określ istotę i podaj przykłady rozwiązań.
W wielu państwach UE w dziedzinie administracji publicznej przyjęto specyficzne regulacje w odniesieniu do największych miast; zwykle regulacje te dotyczą również stolic tych państw. Chodzi tu o specjalne pod względem formalnym i treściowym regulacje spraw organizacyjnych, kompetencyjnych i finansowych. W wielu przypadkach miasta te mają dodatkowe kompetencje w sferze finansów publicznych oraz specjalne rozwiązania w kwestiach kształtu i sposobu kreowania organów stanowiących i wykonawczych administracji publicznej. Niejednokrotnie na ich terenie występuje dodatkowy podziała na dzielnice lub inne jednostki terytorialne, które nie występują w innych częściach danych państw.
Przykłady:
W Austrii - Wiedeń jest jednocześnie gminą samorządową i jednym z krajów federalnych, zaś inne duże miasta mają kompetencje okręgów.
W Belgii - Bruksela jest jednym z podmiotów federacji z prawami gmin z podziałem na dzielnice.
W Czechach odrębne regulacje ma Praga, która jako gmina podzielona jest na dzielnice o własnych kompetencjach.
W Danii - własną specyfikę ma system administracji w Kopenhadze i Frederiksbergu, miasta te łączą status okręgu i gminy.
W Estonii - kilka największych miast ma status miast wydzielonych.
W Finlandii - obowiązują odrębne regulacje ustawowe dla Helsinek.
We Francji - trzy największe miasta ( Paryż, Marsylia, Lyon) maja odrębny system zarządzania, obejmujący podział na dzielnice.
W Hiszpanii - istnieją specjalne regulacje dla administracji obszarów metropolitalnych Madrytu i Barcelony.
W Irlandii -pięć największych miast ma status hrabstwa.
Na Litwie - kilka największych miast ma status miasta wydzielonego o specjalnych kompetencjach.
Na Łotwie - siedem miast ma status tzw. miast republiki i łączy funkcje jednostek lokalnych i regionalnych.
W Niemczech - Berlin, Brema, Hamburg mają status kraju związkowego, zaś inne duże miasta mają kompetencje jednostek lokalnych i powiatowych.
W Polsce odrębne regulacje ustawowe ma administracja w Warszawie, które ma status powiatu i jest podzielona na dzielnice, inne większe miasta mają status powiatu.
W Portugalii - ustawowo ustanowiono obszary metropolitalne Lizbony i Porto z odmiennymi formami organizacji władzy terytorialnej.
W Rumunii - Bukareszt jest miastem konstytucyjnie wydzielonym, z własnymi władzami oraz z podziałem na 6 dzielnic, zaś inne miasta mają status miast wydzielonych.
W Słowacji - Bratysława jest podzielona na siedemnaście gmin z własnymi organami stanowiącymi i wykonawczymi.
W Słowenii - największe miasta mają na podstawie ustawy status gminy miejskiej.
W Szwecji - Sztokholm ma dodatkowy organ wykonawczy ( tzw. zarząd miasta).
Na Węgrzech - Budapeszt jest miastem wydzielonym na prawach województwa, podzielonym na 23 dzielnice z odrębnymi administracjami samorządowymi.
W Wielkiej Brytanii - Londyn jest wyłączony poza strukturę hrabstw, ma wewnętrzny podział na dzielnice, władzę wykonawczą sprawuje burmistrz pochodzący z wyborów powszechnych, zaś inne największe miasta są zrównane w statusie z hrabstwami ( tzw. miasta metropolitalne) lub dystryktami.
We Włoszech - Rzym ma odrębne regulacje ustawowe.