Chodzi tu o odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej. Odpowiedzialności tej nie włącza się do grupy odpowiedzialności za cudzy czyn, gdyż ma ona szczególnie doniosłe znaczenie dla kwestii praw obywatelskich.
Idea tej odpowiedzialności kształtowała się dosyć wolno. W prawie angielskim obowiązywała np. zasada „king can do no wrong”.
W prawie polskim do roku 1956 przyjmowano założenie, że Skarb Państwa może odpowiadać tylko za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności gospodarczych - tzn. tam, gdzie państwo działa jak podmiot gospodarczy i odpowiada na zasadach prawa cywilnego (tj. art. 416 k.c.), czyli:
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną z winy organu (art. 416 k.c.)
odpowiedzialność za podwładnego (art. 430 k.c.)
odpowiedzialność za winę w wyborze (art. 429 k.c.)
Skarb Państwa nie odpowiadał za szkody wyrządzone przy realizowaniu czynności władczych (czynności z zakresu imperium). Przepisów prawa cywilnego nie stosowało się tutaj.
W listopadzie 1956 r. przyjęto odpowiedzialność państwa w pełnym zakresie. Przełamuje się tutaj rozróżnienie sfer działania państwa. Przyjmuje się konstrukcję odpowiedzialności państwa za działanie funkcjonariuszy, zaś samo pojęcie „funkcjonariusza” ujmuje się bardzo szeroko. Odpowiedzialność ta kształtuje się na zasadach prawa cywilnego.
Początkowo przepisów o odpowiedzialności Skarbu Państwa nie miało być w kodeksie cywilnym. Ostatecznie w toku debat postanowiono włączyć je do kodeksu, aby nadać im wyższą rangę. Włączenie przepisów art. 417 - 421 k.c. nastąpiło jednak, wg Pajora, dość „mechanicznie”. Powstało pytanie, czy art. 417 k.c. stał się tylko ogólną deklaracją odpowiedzialności Skarbu Państwa, czy stał się on samodzielną podstawą odpowiedzialności.
W 1971 r. Sąd Najwyższy wydał wytyczne, że art. 417 k.c. stał się samodzielną podstawą odpowiedzialności i nie ma już potrzeby do odwoływania się do innych przepisów kodeksu. W przepisie tym nie było jednak mowy o winie. SN uznał, że przepis ten należy traktować tak, jakby wymieniał on winę jako przesłankę odpowiedzialności (wykładnia systemowa). Takie postawienie sprawy rozwiązało np. problem związany z tym, czy lekarz jest podwładnym.
Art. 418 k.c. przewidywał ograniczenie odpowiedzialności, jeśli szkoda wynikała z wydania decyzji lub orzeczenia. Wymogiem odpowiedzialności było tutaj stwierdzenie winy funkcjonariusza - stwierdzona musiała być wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym. Dopiero wtedy Skarb Państwa mógł ponosić odpowiedzialność. Wina ta mogła być też uznana przez organ nadrzędny (choć to wyjątkowo rzadko następowało).
Wejście w życie Konstytucji RP z 1997 roku zmieniło sytuację. Art. 77 Konstytucji RP stanowi bowiem, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. Art. 8 Konstytucji RP stanowi natomiast o bezpośrednim stosowaniu przepisów konstytucji. Część doktryny uznała zatem, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za każde działanie organu władzy publicznej (w zakresie imperium), które jest niezgodne z prawem. Artykuł ten stał się bezpośrednią podstawą odpowiedzialności.
Pojawiła się sprzeczność między art. 417 k.c. i art. 77 konstytucji. Przepis kodeksu uzależniał bowiem odpowiedzialność od winy. Nie był on sprzeczny w drodze literalnej wykładni, lecz tylko w drodze wykładni systemowej.
Trybunał Konstytucyjny 04 grudnia 2001 r. uznał, że art. 417 k.c. będzie zgodny z konstytucją tylko wtedy, gdy uzależniać będzie odpowiedzialność od przesłanki bezprawności, a nie przesłanki winy. TK zmienił zatem wykładnię przepisu. Uchylił jednocześnie art. 418 jako niezgodny z Konstytucją, który stanowił, że Skarb Państwa odpowiada za wydanie decyzji lub zarządzenia, ale jedynie w przypadku udowodnienia winy karnej lub dyscyplinarnej stwierdzonej wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym (wina szczególnie kwalifikowana). Art. 418 miał jednak dość marginalne znaczenie od roku 1980, kiedy to wprowadzoną sądową kontrolę administracji.
Przepisy art. 417 i n. do 2004 r. nie przewidywały rozróżnienia między władczą a niewładczą sferą działania władzy publicznej. Tymczasem art. 77 konstytucji stanowi tylko o działaniach władczych władzy publicznej.
Zmiana przepisów nastąpiła w 2004 r. (obowiązująca od 1.09.2004 r.):
znika pojęcie „funkcjonariusza publicznego”
art. 417 § 1 k.c. stanowi tylko o przypadkach „wykonywania władzy publicznej” - tylko sferze imperium
odpowiedzialność w zakresie poza działaniami w sferze imperium kształtuje się na zasadach ogólnych - tak jak każda inna osoba prawna (za winę organu, jako przełożony za podwładnego z art. 430 k.c.)
Pajor ma wątpliwości, czy powrót do tego rozróżnienia (na sferę imperium i sferę dominium działania państwa) jest korzystny. W niektórych przypadkach może być bowiem ciężko rozróżnić te dwie sfery. Pastwo, działając nawet w sferze gospodarczej, zachowuje się tak jakby działało władczo. Pajor uważa, że ochrona obywateli zmniejszyła się - wcześniej trzeba było wykazać tylko winę anonimową jakiejś służby państwowej, czyli w praktyce - niemal tylko bezprawność jakiegoś zachowania. W sferze gospodarczej ochrona zmniejszyła się natomiast znacznie - trzeba wykazać, że osoba była podwładnym.
Art. 417. § 1. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. § 2. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa.
Art. 417 k.c. mówi o zachowaniu - polegającym na działaniu lub zaniechaniu - nie wskazując jednak, o czyje zachowanie chodzi. Trzeba więc uznać, że chodzi tu o każdą osobę, przez którą państwo lub jednostka samorządu terytorialnego wykonuje swą władzę publiczną. Należy ten związek wykazać. Poszkodowany nie musi jednak identyfikować tej osoby z imienia i nazwiska, a jedynie wskazać pewną strukturę organizacyjną. Chodzi tu więc o:
pracownika
podwładnego
samodzielnego wykonawcę, któremu państwo lub samorząd zleciły wykonanie jakiejś czynności
Zachowanie sprawcy szkody musi być podjęte przy wykonywaniu władzy publicznej (a nie tylko przy okazji jej wykonywania)
Należy też ustalić, czy w danym wypadku rzeczywiście wykonywana była władza publiczna . Pojawiają się tu wątpliwości:
ujęcie szersze - nie tylko działania administracyjne, ale też porządkowe, zabezpieczające (np. utrzymywanie dróg), organizatorska (np. organizowanie imprez masowych) - obserwuje się poszerzenie tej sfery imperium (a przed wojną rozszerzono z kolei dominium)
ujęcie węższe - Radwański, Pajor (?) - nie można zaliczyć do sfery imperium działalności polegającej na świadczeniu usług
Kolejną przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność zachowania. Art. 417 k.c. mówi o „niezgodności z prawem”. Pojawiły się wątpliwości, czy jest to to samo, co „bezprawność” w znaczeniu prawa cywilnego. Część doktryny uznała, że tak; inni - że może tu chodzić jedynie o sprzeczność z zadami współżycia społecznego. Zaczęto ograniczać tą przesłankę, a co za tym idzie ograniczać zakres ochrony obywatela. Pajor uważa, że nie należy „rozdzielać włosa na czworo” i uznać, że sformułowanie „niezgodność z prawem” jest równoznaczne z pojęciem „bezprawności”, bo przecież przepisy prawa odwołują się wielokrotnie do zasad współżycia społecznego. Poza tym nie można dawać niejako przyzwolenia na działanie władzy sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.
Przesłanką odpowiedzialności nie jest tutaj wina.
Podmiotem odpowiedzialnym jest tutaj:
Skarb Państwa
jednostka samorządu terytorialnego
osoba wykonująca władzę publiczną z mocy prawa (chodzi tu o typ działalności) np. NBP
Art. 417 § 2 k.c. odnosi się do sytuacji, gdy wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zostało zlecone innemu podmiotowi w drodze i na podstawie porozumienia. Chodzi tu o sytuację wyraźnego uzgodnienia między podmiotami o charakterze administracyjnoprawnym i tylko wówczas, gdy zezwalają na to przepisy prawa. W praktyce najczęściej chodzić będzie tu o zadania zlecane przez administrację rządową administracji samorządowej.
W omawianej sytuacji za odpowiedzialnością zlecającego powinno przemawiać to, że są to jej zadania i, na podstawie ryzyka, powinna ona odpowiadać. Za odpowiedzialnością wykonawcy przemawia fakt, e to ona (jednostka samorządu terytorialnego) faktycznie wyrządza szkodę. Ostatecznie ustawodawca przyjął odpowiedzialność solidarną zlecającego i wykonawcy - rozwiązanie korzystne dla poszkodowanego.
Dla odpowiedzialności z art. 417 § 2 k.c. wystarczy bezprawność zachowania wykonawcy.
Zasadą odpowiedzialności na gruncie art. 417 k.c. jest zasada bezprawności. Jest to odpowiedzialność należąca raczej do grupy odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Odpowiedzialność musi być udowodniona przez poszkodowanego. Musi on wykazać wszystkie przesłanki. Nie ma co do zasady ograniczeń środków dowodowych.
Prawne ograniczenia co do dowodu bezprawności wprowadza art. 4171 k.c.:
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez:
wydanie aktu normatywnego - jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
rozwiązanie to jest konsekwencją istnienia domniemania zgodności z prawem aktów normatywnych, które opublikowane zostały w odpowiednim dzienniku urzędowym
niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.
nie potrzeba tutaj prejudykatu; sąd ustala tutaj tą niezgodność z prawem
wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa - jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Szkodę może spowodować też decyzja nieostateczna, np.: w postępowaniu podatkowym, gdzie decyzje mają rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd Najwyższy uznał, że może w takich przypadkach zachodzić odpowiedzialność i należy odwołać się do art. 77 Konstytucji RP. Pajor uważa, że wystarczy odwołać się do zasady ogólnej z art. 417 k.c.
Art. 4172 k.c. przewiduje rozszerzenie odpowiedzialności podmiotów władzy publicznej.
Art. 4172. Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności.
Rozszerzenie odpowiedzialności (art. 4172 k.c.) następuje w przypadkach, kiedy działanie jest zgodne z prawem. Jednak i z takiego działania może wyniknąć szkoda. Jeśli jest to szkoda na osobie, to w takiej sytuacji może odpowiadać odpowiedni podmiot (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, osoba prawna), jeśli wymagają tego zasady słuszności.
Można żądać tu odszkodowania oraz zadośćuczynienia w całości lub części. W sytuacjach tych sąd ustala, czy zasady słuszności uzasadniają odpowiedzialność.
Uzasadnieniem szczególnym jest:
ciężkie położenie materialne
niezdolność poszkodowanego do pracy
Odpowiedzialność ta nie wchodzi w grę w sytuacji szkody na mieniu.
Podobną sytuację przewidywał uchylony art. 419 k.c.
ODPOWIEDZIALNOŚĆ SKARBU PAŃSTWA I JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
1
Strona 4 z 4