Raport z drugiego spotkania
Grupy roboczej ds. polityki klastrowej
w ramach przedsięwzięcia PARP „Polskie klastry i polityka klastrowa”
Drugie spotkanie Grupy roboczej ds. polityki klastrowej odbyło się 21 września 2011 r. w Ministerstwie Gospodarki w Warszawie.
Spotkanie otworzyły Grażyna Henclewska – Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki, Przewodnicząca Grupy oraz Aneta Wilmańska – Zastępca Prezesa PARP, Wiceprzewodnicząca Grupy. Część dyskusyjna spotkania była prowadzona przez Macieja Dzierżanowskiego, moderatora Grupy roboczej i eksperta w przedsięwzięciu PARP.
W spotkaniu wzięli udział przedstawiciele instytucji zaproszonych do stałego składu Grupy, w tym przedstawiciele klastrów. Uczestnikami spotkania byli także eksperci zagraniczni: Karin Nygård Salman, ze Szwedzkiej Agencji ds. Systemów Innowacji VINNOVA, Zita Zombori, członek TACTICS Reflection Group oraz Gerd Meier zu Köcker, Dyrektor Agencji „Kompetenznetze Deutschland” oraz kierownik departamentu International Technology Cooperation&Cluster w VDI/VDE Innovation+Technik.
Podsumowanie przebiegu drugiego spotkania Grupy roboczej: problemy, wnioski i rekomendacje
Celem drugiego spotkania Grupy roboczej było zapoznanie się z celami i modelami polityki klastrowej zagranicą oraz przedyskutowanie wstępnej wizji rozwoju klastrów w Polsce do 2020 roku. Odniesieniem do dyskusji w pierwszej części spotkania były prezentacje ekspertów zagranicznych przedstawiające realizowane polityki klastrowe, ich założenia, ewolucje oraz efekty.
Gerd Meier zu Köcker, Dyrektor Agencji „Kompetenznetze Deutschland” przedstawił dwa krajowe programy dla klastrów: Spitzencluster zapewniający finansowanie projektów B+R realizowanych przez firmy i jednostki naukowe wybranych klastrów oraz Kompetenznetze – promujący ok. 100 najlepszych klastrów i wspierający je przez oddziaływanie na koordynatorów klastrów. Żaden z tych programów nie finansuje bezpośrednio koordynatorów, ponieważ tego typu wsparcie dostępne jest na poziomie regionalnym. Na poziomie krajowym wspierane są te klastry, które mają już ugruntowaną pozycję i starają się konkurować w skali międzynarodowej. Gerd Meier zu Köcker zwrócił uwagę, iż w Polsce pożądany byłby program krajowy, który m.in. wskazywałby na najlepsze klastry, ułatwiając tym samym podmiotom zagranicznym nawiązywanie z nimi współpracy.
Karin Nygård Salman, ze Szwedzkiej Agencji ds. Systemów Innowacji VINNOVA, zaprezentowała program VINNVÄXT, wspierający rozwój wybranych 12 najlepszych klastrów w Szwecji. Program ten zapewnia finansowanie przez okres 10 lat realizowanych w tych klastrach prac badawczo rozwojowych. Wspiera także funkcjonowanie koordynatorów klastrów. Programem objęte są zarówno klastry z branż wysokich technologii, jak i tradycyjnych, które jednak musiały przedstawić strategię rozwojową bazującą na innowacjach i współpracy z nauką. Konkursy na wybór klastrów w ramach programu Vinnvaxt miały olbrzymie znaczenie dla zawiązywania się i mobilizacji inicjatyw klastrowych – złożono w nich ok. 300 aplikacji. Program stał się mechanizmem napędzającym innowacyjność w przemyśle i regionach oraz doprowadził do zmiany myślenia władz regionalnych, które zaczęły koncentrować się na wspieraniu rozwoju określonych specjalizacji gospodarczych.
Doświadczenia węgierskie przedstawiła Zita Zombori, członek TACTICS Reflection Group. Na Węgrzech w oparciu o fundusze strukturalne na lata 2007-2013 stworzono czteropoziomowy system wspierania rozwoju klastrów, połączony z programem rozwoju głównych ośrodków miejskich. System ten zakłada wykorzystanie różnych programów operacyjnych - w początkowych etapach rozwoju inicjatywy klastrowe wspierane są na poziomie regionalnym. Te bardziej zaawansowane i wykazujące się odpowiednim potencjałem gospodarczym mogą ubiegać się o akredytację. Akredytacja pozwala korzystać z dedykowanych linii finansowania w ramach krajowego programu operacyjnego zapewniającego m.in. finansowanie działalności badawczo rozwojowej. Obecnie akredytacją objętych jest 25 klastrów, w ramach których finansowanie uzyskało ok. 200 projektów na łączną kwotę 800 mln Euro.
W drugiej części spotkania dyskusja bazowała na prezentacji wstępnej wizji klastrów
i polityki klastrowej w Polsce do 2020 roku przygotowanej przez ekspertów projektu oraz
na rekomendacjach dla rozwoju klastrów i polityki klastrowej sformułowanych w ramach międzynarodowego projektu NGPExcellence, realizowanego z udziałem PARP. W trakcie dyskusji zgłoszono m.in. następujące kwestie i wnioski:
Pożądane cele polityki klastrowej
Doprecyzowanie celów polityki klastrowej będzie kluczowe dla jej uszczegółowienia i sformułowania narzędzi. Programy zagraniczne najczęściej za swój cel przyjmują wspieranie innowacyjności i międzynarodowej konkurencyjności klastrów. W trakcie dyskusji zgłoszono kilka propozycji określenia celu polityki klastrowej: stymulowania prywatnych nakładów na B+R, zwiększenia eksportu i wprowadzania nowych produktów na rynek, czy koncentracji i koordynacji różnych polityk, instrumentów i instytucji.
Zwrócono uwagę na dylemat, czy polityka klastrowa realizowana na poziomie kraju powinna wspierać i stymulować dalszy rozwój istniejących i sformalizowanych klastrów, czy też stymulować również procesy powstawania nowych inicjatyw klastrowych. Doświadczenia zagraniczne są w tym zakresie zróżnicowane. W Niemczech na poziomie krajowym wspierane są głównie sformalizowane już klastry o istotnym potencjale (także organizacyjnym), zaś przewidywane wsparcie ma na celu przeniesienie ich niejako na wyższy poziom rozwoju (rozwój technologii, czy współpracy międzynarodowej).
Z kolei szwedzki program Vinnvaxt, przy podobnych celach strategicznych (rozwój konkurencyjnych klastrów w skali globalnej), zakładał tworzenie się nowych inicjatyw klastrowych – w obszarach i lokalizacjach, w których istniał odpowiedni potencjał w postaci firm i instytucji otoczenia (w tym naukowo-badawczych). Przejawem tego założenia były tzw. granty przygotowawcze, a także wyprofilowane wsparcie szkoleniowo-doradcze dla zawiązujących się inicjatyw. Szwedzki program Vinnvaxt, w przeciwieństwie do krajowych programów niemieckich, przewiduje także finansowanie koordynatora klastra (w Niemczech bezpośrednie dofinansowanie koordynatora realizowane jest na poziomie regionalnym).
Rodzaje klastrów, które powinny być przedmiotem wsparcia
Postawione zostało pytanie, czy polityka klastrowa powinna wspierać wszystkie rodzaje klastrów, czy też klastry wysokich technologii. Towarzyszyło mu pytanie, na jakim poziomie (krajowym czy regionalnym) powinny być wspierane różnego rodzaju klastry. Pojawiła się w tym zakresie propozycja, żeby klastry w sektorach tradycyjnych (wymagające zapewne innego rodzaju interwencji) były wspierane na poziomie regionów, podczas gdy z poziomu krajowego wspierany byłby rozwój klastrów technologicznych (wymagający większej intensywności nakładów na B+R). Te ostatnie mogłyby być wspierane z uwzględnieniem priorytetów Krajowego Programu Badań.
Zwrócono jednak uwagę, że rozwój i utrzymanie konkurencyjności sektorów tradycyjnych również może wymagać zwiększenia intensywności prac badawczo-rozwojowych oraz współpracy z sektorem B+R. Inicjatywy klastrowe z tego typu sektorów uzyskały wsparcie w ramach szwedzkiego programu Vinnvaxt, jakkolwiek musiały przedstawić pomysły na modernizację i rozwój z wykorzystaniem technologii i badań. Jednocześnie wskazano, że sektory tradycyjne mogą być konkurencyjne w skali międzynarodowej (istotny udział eksportu), zaś o ich pozycji i rozwoju decydować będą nie tylko innowacje technologiczne i nakłady na B+R, ale także innowacje procesowe, organizacyjne i marketingowe. Podobna sytuacja może mieć miejsce w przypadku branży design’u i przemysłów kreatywnych, które mogą wyznaczać pozycję konkurencyjną Polski na rynku globalnym, a tym samym mogą być obszarem zainteresowania krajowej polityki klastrowej.
Priorytetowe obszary wsparcia
W kontekście powyższego dylematu postawione zostało pytanie, czy rzeczywiście wspieranie aktywności i współpracy klastrów w zakresie B+R będzie tym działaniem, które w istotny sposób wpłynie na podniesienie innowacyjności i konkurencyjności polskich firm w najbliższych latach. Alternatywnym kierunkiem oddziaływania może być sieciowanie firm, które będzie stymulować inny niż technologiczny profil innowacyjności (powiązania kooperacyjne, innowacje organizacyjne, procesowe, marketingowe itp.). Zwrócono uwagę na poziom polskich uczelni i jednostek badawczo-rozwojowych oraz ich słabe przygotowanie do współpracy z firmami, wskazując, że w pierwszej kolejności muszą nastąpić zmiany w ramach sektora B+R, tak żeby jego funkcjonowanie mogło skutecznie wspierać rozwój klastrów. Polityka klastrowa mogłaby wspierać te zmiany łącząc strumienie finansowania działalności B+R z potrzebami skupisk przedsiębiorstw i realną współpracą.
Istotne znaczenie dla rozwoju klastrów może mieć także oddziaływanie na tzw. warunki ramowe (framework conditions) – czyli dostępność odpowiedniej infrastruktury, wykwalifikowanego personelu, finansowania prywatnego i publicznego oraz regulacji tworzących atrakcyjne środowisko dla rozwoju biznesu i innowacji. O ukierunkowaniu polityki klastrowej i alokowanych w ramach niej środków pomiędzy różne poziomy oddziaływania – tj. warunki ramowe, aktorów i koordynatora klastra – powinny decydować indywidualne potrzeby danego skupiska.
Projekty wspólne czy także indywidualne
W kontekście stymulowania aktywności badawczo-rozwojowej i innowacyjnej w klastrach zwrócono uwagę, iż w polskich warunkach wciąż wyzwaniem jest realizowanie indywidualnych projektów badawczych, zaś realizacja projektów wspólnych (konsorcjalnych) może być dopiero kolejnym krokiem realizowanym dopiero wtedy, kiedy podmioty działające w klastrach dojrzeją do tego typu współpracy. Jednocześnie jest pewien potencjał dla wspólnych badań realizowanych przez koordynatora (np. w zakresie nowych trendów, ryzyk itp.), które stymulowałyby także skłonność podmiotów klastra do podejmowania zarówno indywidualnych, jak i wspólnych projektów badawczych. W kontekście proponowanej wizji polityki klastrowej, warto zwrócić uwagę, że dopuszcza ona także finansowanie indywidualnych projektów badawczo-rozwojowych, zakładając koncentrację finansowania tego typu przedsięwzięć w ramach wybranych skupisk gospodarczych. W ramach tej polityki alokowane mogłyby być także środki na prowadzenie badań podstawowych lub przedkonkurencyjnych pod warunkiem, że kierunki tych badań byłyby uzgodnione przez jednostki naukowe z firmami danego klastra.
Selektywność i ukierunkowanie wsparcia (koordynatorzy, aktorzy klastra i warunki ramowe)
Zgodzono się, że istotne znaczenie będzie miało skierowanie wsparcia do aktorów –
tj. działających w klastrach firm i instytucji otoczenia. Jednocześnie wskazano, iż w Polsce wciąż potrzebne jest jeszcze wsparcie dla koordynatorów i animatorów klastrów, przy czym skala tego finansowania nie musi być wysoka i może mieścić się w granicach kilkuset tysięcy złotych rocznie. Zadaniem koordynatorów powinno być m.in. świadczenie podstawowych usług informacyjnych (m.in. na temat dostępnych źródeł finansowania działalności B+R),
a także animowanie współpracy (w tym wspólnych przedsięwzięć naukowo-badawczych)
i pomoc przy składaniu wniosków.
Środki publiczne mogą także wspierać funkcjonowanie sieci koordynatorów (w tym wymianę dobrych praktyk, nawiązywanie współpracy między klastrami, tworzenie standardów świadczenia usług, czy wprowadzanie nowych) – na wzór Krajowego Systemu Usług, Krajowej Sieci Innowacji, czy niemieckiego programu Kompetenznetze (ten ostatni zapewnia pomoc techniczną dla koordynatorów klastrów świadczoną przez wyspecjalizowaną agendę).
Zaakceptowano zasadę selektywności i koncentracji środków, która powinna prowadzić do osiągnięcia jak najlepszych rezultatów. Nie negując konkursowych procedur selekcyjnych, wskazano na użyteczność opracowania mapy klastrów, definiowanych jako zjawisko naturalne, tj. statystyczne skupisko określonej działalności gospodarczej. Mapa ta mogłaby służyć, zarówno administracji, jak i innym zainteresowanym podmiotom, np. inwestorom zagranicznym, wskazując rzeczywiste specjalizacje gospodarcze poszczególnych lokalizacji.
Jednocześnie zwrócono uwagę, że podobnie jak w sektorze przedsiębiorstw na rynku będą działać zróżnicowane klastry, w tym słabsze i mniejsze, które również mogą wymagać wsparcia. Co do zasady wsparcie to może być realizowane z poziomu regionalnego, jakkolwiek w przypadku Szwecji uruchomiono także z poziomu krajowego program Visanu ukierunkowany na te inicjatywy, które nie uzyskały statusu klastrów kluczowych w ramach programu Vinnvaxt.
Elastyczność i indywidualne podejście
W powyższym kontekście zwrócono uwagę na konieczność indywidualnego podejścia do każdego klastra i stworzenia przez politykę klastrową bardzo elastycznych ram, pozostawiających maksymalnie dużo swobody, dla poziomu (systemu) wdrożeniowego. Różne klastry mogą wymagać różnego rodzaju wsparcia. Zdefiniowanie indywidualnych uwarunkowań i potrzeb będzie wskazywać, czy pożądane jest oddziaływanie na warunki ramowe funkcjonowania danego klastra (np. system edukacyjny, regulacje itp.), dofinansowanie określonej aktywności aktorów klastra (działalności badawczo-rozwojowej, innowacyjnej lub innej), czy też jedynie dofinansowanie koordynatora.
Koordynacja i synergia polityk, instrumentów i instytucji
Wskazano, iż polityka klastrowa nie musi i nie powinna stanowić samodzielnej polityki z odrębnym budżetem. Polityka ta może natomiast realizować się poprzez skoordynowane zastosowanie różnych polityk, instrumentów i instytucji do wspierania rozwoju wybranych i jednocześnie dość zróżnicowanych klastrów. Elementem tej koordynacji może być m.in. zastosowanie koncepcji klastrów w innych politykach publicznych i poszukiwanie efektów synergii.
W szczególności należy zadbać o uwzględnienie w kierunkach przyszłej polityki klastrowej inwestycji publicznych, realizowanych obecnie z funduszy strukturalnych 2007-2013 i utworzonych przez nie instytucji, typu parki naukowo-technologiczne, inkubatory, centra zaawansowanych technologii itp. Nie należy duplikować tych inwestycji!
W dyskusji zwrócono uwagę na przykład włoskich klastrów, które uzgadniają strategie rozwoju uwzględniające środki publiczne dostępne w regionie, a tym samym wpływają na ukierunkowanie ich alokacji. Jest to ustrukturalizowany proces zapewniający jednocześnie elastyczność i dopasowanie wsparcia do indywidualnych potrzeb klastra. W tym kontekście powtórnie zwrócono uwagę na konieczność koordynacji i podziału zadań pomiędzy wsparciem realizowanym z poziomu regionalnego i centralnego, proponując aby z poziomu centralnego wspierać najlepsze klastry, zaś na poziomie regionalnym wcześniejsze etapy ich rozwoju.
W kontekście koordynacji zwrócono także uwagę, że polityka klastrowa powinna uwzględnić uruchomione już mechanizmy i instytucje, które mają na celu stymulowanie współpracy naukowo-badawczej przedsiębiorstw i instytucji badawczych oraz alokowanie środków na strategiczne badania aplikacyjne. Są nimi między innymi Narodowe Centrum Badań i Rozwoju i strategiczne programy badawcze oraz Krajowy Program Badań. NCBiR planuje także uruchomienie programów badawczych ukierunkowanych sektorowo, w których przemysł definiowałby zapotrzebowanie na badania.
Dookreślenie roli sektora publicznego
Dookreślenie roli sektora publicznego jest niezbędne w celu zminimalizowania ryzyka złego kierunku działań. W szczególności należałoby podkreślić, że sektor publiczny nie może powoływać klastrów od zera, ponieważ nie ma w tym zakresie ani zasobów, ani kompetencji. Sektor publiczny może oddziaływać na edukację, warunki ramowe, może tworzyć platformę wymiany doświadczeń, jak również kreować określony popyt poprzez proinnowacyjną politykę zamówień publicznych lub regulacje.
Wskazano, że działania administracji publicznej nie powinny przytłaczać oddolnych procesów kształtowania się inicjatyw klastrowych. Powinno się stosować podejście bottom up – zakładające oddolne tworzenie się inicjatyw klastrowych, połączone z odgórną selekcją najlepszych i najbardziej obiecujących klastrów, co w sumie dawałoby hybrydowy model stymulowania rozwoju klastrów.
Stymulowanie współpracy międzynarodowej przez wyróżnienie najlepszych klastrów
Zwrócono uwagę, że takie programy klastrowe jak niemieckie Spitzencluster i Kompetenznetze, szwedzki Vinnvaxt, czy węgierski Pole program skutkują wskazaniem najistotniejszych specjalizacji gospodarczych i technologicznych danego kraju (a także sprawnych i wiarygodnych organizacji klastrowych), a tym samym ułatwiają partnerom zagranicznym nawiązanie kontaktów międzynarodowych. Wskazano, iż obecnie brakuje tego typu ustrukturalizowanych i wiarygodnych informacji dla partnerów zagranicznych, rekomendując by przyszła polityka klastrowa doprowadziła do zmiany w tym zakresie.
Rola specjalnych stref ekonomicznych (SSE) dla rozwoju klastrów
SSE mają potencjał dla rozwoju klastrów, współpracy kooperacyjnej i powiązań, jakkolwiek intensywność tych zjawisk w strefach wydaje się niższa od oczekiwań. Jednym z problemów jest niska skłonność do rozwijania tego typu współpracy (w tym długie procedury decyzyjne) przez firmy zagraniczne będące filiami korporacji międzynarodowych, co stawia pytanie o bodźce i zachęty, które mogłyby zmienić takie podejście. Na tle firm zagranicznych mentalna gotowość polskich firm do nawiązywania współpracy wydaje się całkiem wysoka. Jednocześnie zwrócono uwagę na potencjał spółek zarządzających SSE w zakresie animowania działań i inicjatyw klastrowych. Dla takiej aktywności potrzebne są jednak sprzyjające zasady i bodźce, zwłaszcza w sytuacji gdy spółki zarządzające SSE zobligowane są do generowania zysku, podczas gdy tego typu działalność ma raczej charakter deficytowy (tj. generuje koszty, a nie zyski).
Redakcja PARP
Opracowanie: Maciej Dzierżanowski, Moderator Grupy roboczej ds. polityki klastrowej
PARP, 26.09.2011r., Warszawa
Przedsięwzięcie PARP pn. „Polskie klastry i polityka klastrowa” jest współfinansowane przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach projektu systemowego PARP „Rozwój zasobów ludzkich poprzez promowanie wiedzy, transfer i upowszechnianie innowacji” z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, poddziałanie 2.1.3.”