Pytanie 33

Biurokracja: przedstaw typ idealny i nieoczekiwane (negatywne) konsekwencje jego zastosowania w praktyce. Czy są także konsekwencje pozytywne? Podaj przykłady. W jaki sposób można ograniczyć negatywne konsekwencje stosowania w praktyce zasad „idealnej” biurokracji. Zilustruj przykładami. Czy możliwe jest wyeliminowanie z naszej praktyki organizacji opartych na zasadach weberowskiej biurokracji? W jakim stopniu, w jakich obszarach? Czym można je zastąpić?

Autorem koncepcji typu idealnego organizacji biurokratycznej jest Max Weber. Koncepcje tę określa się najczęściej mianem modelu instytucji biurokratycznej M. Webera lub krócej - weberowskim modelem biurokracji. Biurokracja jest typem idealnym, ponieważ jest celowo obmyśloną, abstrakcyjną konstrukcją opisującą budowę (strukturę) i zasady funkcjonowania instytucji „doskonale racjonalnej”, opartej na racjonalnych przesłankach, w założeniu sprawnej i wolnej od zakłóceń. Jest „jednolitym obrazem myślowym” organizacji, której nie spotykamy w rzeczywistości, wizerunkiem, do którego jednak mniej lub bardziej zbliżać się mogą instytucje realnie funkcjonujące. Jest modelem, gdyż mimo swej złożoności upraszcza skomplikowany świat organizacji. W ujęciu Webera biurokracja jest pewnym typem porządku społecznego, instytucji zorganizowanej w „system biura” i nastawionej na bezosobowość, efektywność oraz pewność funkcjonowania.

Założenia idealnej biurokracji:

1. Wykonywanie czynności urzędowych jest działalnością stałą, której zakres jest określony i uregulowany przez przepisy prawne.

2. W działalności tej panuje zasada kompetencji, która oznacza:

• Stały podział czynności, polegający na wyraźnym rozgraniczeniu sfer uprawnień i obowiązków urzędowych,

• Ściśle określony zakres prawa wydawania poleceń, rozkazów i stosowania środków przymusu oraz warunków prawomocności użycia tych środków,

• Wyposażenie w zespół wyżej wymienionych uprawnień i obowiązków osób, odznaczających się odpowiednimi kwalifikacjami, określonymi w sposób ogólny i formalny przez odpowiednie akty prawne

3. W działalności tej obowiązuje zasada hierarchii urzędowej, wyrażająca się w odpowiedzialności urzędników niższych instancji wobec urzędników wyższych instancji, uprawnionych do kontrolowania i regulowania działalności tych pierwszych, którym z kolei przysługuje prawo do odwołania i złożenia zażalenia na kontrolujących ich przełożonych.

4. W działalności jest realizowana zasada oddzielenia „sztabu administracyjnego” (urzędników) od własności środków administracji i środków utrzymania. Urzędnicy za pracę otrzymują określone wynagrodzenie pieniężne lub wynagrodzenie w naturze.

5. Stanowiska służbowe są „oddzielone” od zajmujących je osób w tym sensie, że te ostatnie nie mogą oficjalnie korzystać dla celów osobistych z przysługujących im służbowych środków ani też traktować samych stanowisk jako dożywotnich synekur. Stanowiska urzędowe nie mogą - w żadnym przypadku - stać się prywatną własnością urzędników.

6. Czynności urzędowe nie są wykonywane jako praca dodatkowa, obok innych zajęć, lecz zatrudnienie w danej instytucji urzędowej traktowane jest przez urzędnika jako stałe i podstawowe zajęcie.

7. Działalność urzędowa wymaga uzyskania określonego wykształcenia, zdobycia odpowiednich kwalifikacji zawodowych i specjalizacji w wykonywaniu powierzonych funkcji.

8. Działalność urzędowa jest oparta na zasadzie dokumentacji, nawet tam, gdzie istnieje przepis ustnego załatwiania spraw urzędowych.

9. Działalność urzędowa jest wyznaczona przez ustalone na piśmie formalne przepisy, regulujące zachowanie urzędników i nadające ich urzędowym poczynaniom piętno osobowości.

Idealna biurokracja jest zatem przede wszystkim zorganizowanym, hierarchicznym systemem stanowisk .Zajmujący je urzędnicy powinni tylko ściśle podporządkowywać się przepisom i działającym w granicach prawa zwierzchnikom, powinni dokładnie odgrywać przepisane im role organizacyjne. Weber podkreślał, że:

1. Uczestnicy biurokracji są osobiście wolni, podlegają władzy tylko w zakresie określonym dobrowolną umową o pracę.

2. Podstawą selekcji kandydatów na urząd są ich kwalifikacje zawodowe, które mogą być sprawdzane przez stosowne egzaminy i dokumentowane odpowiednimi dyplomami.

3. Urzędnicy są mianowani, a nie wybierani. Kierownictwo organizacji ma prawo zwolnić urzędnika pod pewnymi warunkami, urzędnik zaś zawsze może zrezygnować ze stanowiska.

4. Osoby zajmujące stanowiska administracyjne są wynagradzane stosownie do pozycji zajmowanej w hierarchii organizacyjnej.

5. Urzędnicy podlegają systemowi awansowania, który uwzględnia staż i osiągnięcia w pracy, przy czym każdy awans, a zatem i kariera, zależy od uznania zwierzchników.

6. Pracownicy biura są systematycznie kontrolowani w trakcie wykonywania powierzonych zadań, podlegają także ścisłej dyscyplinie formalnej. Ich pracę szczegółowo regulują: organizacyjne regulaminy, instrukcje, zakresy obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, tzw. Pragmatyka służbowa, różnorodne kodeksy i inne przepisy.

Biurokracja w teorii Webera jest nie tylko idealnym typem instytucji, ale także sposobem sprawowania władzy organizacyjnej. W ujęciu tym władza jest zatem przede wszystkim możliwością oddziaływania na zachowania innych osób, aby działały one zgodnie z wolą tego, kto wywiera wpływ. M. Weber wyróżnił trzy idealne typy władzy organizacyjnej:

1. Władzę charyzmatyczną, opartą na przekonaniu ulegających jej osób o szczególnych, nadzwyczajnych cechach przywódcy i prawomocności ustanowionych przez niego norm. Władza ta nierozerwalnie wiąże się z osobą, która ją sprawuje, i jest nasycona emocjami.

2. Władzę tradycyjną, która opiera się głównie na wierze w trwałość pewnego porządku i jego prawomocność; wiąże się ona z dziedziczeniem statusu społecznego (np. w firmach rodzinnych)

3. Władzę racjonalną (legalną), która pochodzi z mianowania lub wyboru dokonanego na podstawie usankcjonowanych prawnie procedur. Człowiek podporządkowuje się władzy legalnej, gdyż wierzy w jej prawomocność i liczy się z nią, bo przewiduje, że to właśnie będzie mu się opłacać.

W praktyce nie istnieje ani jedna taka organizacja, której funkcjonowanie byłoby oparte na zasadach Maxa Webera i która byłaby jednocześnie wolna od dysfunkcji i niesprawności. Paradoks polega na tym, że im bardziej instytucja zbliża się do idealnego modelu, tym więcej zamierzonych skutków negatywnych towarzyszy jej funkcjonowaniu, a co gorsze żądna organizacja nie potrafi skutków tych wyeliminować. Biurokracja musi się zbiurokratyzować, gdyż funkcjonuje na zasadzie „błędnego koła”. Polega ono na tym, że odchylenia od wzorca - negatywne skutki - potęgują się tym bardziej, im bardziej kierownictwo instytucji im przeciwdziała, posługując się typowymi biurokratycznymi narzędziami, działając zgodnie z zasadami Maxa Webera. „Błędne koła” biurokracji mają charakter sprzężenia zwrotnego dodatniego, w którym więcej (negatywnych skutków) prowadzi do więcej (interwencji) i potęgowania się niesprawności. Kierownicy instytucji biurokratycznych określają oczekiwane zachowania pracowników w postaci ogólnych przepisów, takich jak np. zakresy czynności. Urzędnicy odczytują jednak przypisane im zadania, uprawnienia i odpowiedzialności w specyficzny sposób - metodą nie wprost. Wiedząc, jakie są ich obowiązki wiedzą jednocześnie, czego nie muszą robić. Określają w ten sposób dopuszczalne przez kierownictwo instytucji minimum własnej aktywności, zaangażowania w sprawy firmy. Rzadko robią jednak coś ponadto. W związku z tym zwierzchnicy zwiększają swój nadzór. To, z kolei, uwidacznia różnice miedzy ludźmi, zależności przełożony-podwładny, czego biurokracja pragnie uniknąć. Dlatego tez kierownictwo bardziej uszczegóławia przepisy, a przez to urzędnicy jeszcze lepiej wiedza czego nie muszą robić… Stają się rytualistami, którzy przede wszystkim starają się być w zgodzie z dosłownym brzmieniem organizacyjnych przepisów. (np. im dokładniej wykładowca określi literaturę i wymagania tym mniej student będzie wiedział, tym bardziej ograniczone myślenie zaprezentuje na egzaminie).

„Wyuczona nieudolność” odnosi się do sytuacji, w której umiejętności jednostki okazują się jej brakami lub słabszymi punktami. Działania oparte na praktyce i umiejętnościach w przeszłości stosowane z pomyślnym wynikiem, w zmienionych warunkach mogą doprowadzić do niewłaściwych reakcji. Biurokratyczne systemy zhierarchizowane oduczają podejścia zdroworozsądkowego do załatwiania spraw (np. jak ktoś chce pożyczyć sto złotych to nie pożyczysz mu banknotu wycofanego obiegu pomimo ze teoretycznie spełniłbyś jego prośbę), przyuczają natomiast do liczenia się wyłącznie z tym, co zostało sformalizowane, objęte narzuconymi odgórnie instrukcjami ustaloną procedurą, choćby nawet w danym konkretnym przypadku miała zajść jaskrawa rozbieżność ze zdrowym rozsądkiem społecznym interesem. Dzieje się tak dlatego, ze członkowie tych organizacji nagradzani są za zachowania nieudolne, karani zaś za postępowania wykraczające poza przestarzale normy. W rezultacie taka organizacja nie jest zdolna adekwatnie i dostatecznie szybko reagować na zmiany otoczenia zewnętrznego. 4 banki maja siedzibę w jednym budynku (koło palmy w Wawie). Pomimo, że odległość między nimi wynosi kilka metrów to przelewy i inne operacje między nimi realizowano za pośrednictwem poczty (jedynie PKO doręcza dokumenty bezpośrednio sąsiadom, inne nie opracowały jeszcze tego „skomplikowanego systemu”).

Pewien stopień formalizacji instytucji jest niezbędny, stwarza ona bowiem ogólne ramy organizacyjnego działania ludzi. Biurokracja, co podkreślaliśmy, winna zagwarantować niezawodność, bezosobowość i bezstronność działania administracji, podejmowania identycznych decyzji w „identycznych” sprawach, bez względu na to, kogo one dotyczą i przez kogo są wydawane. Tworzy niestety także ramy organizacyjnej dowolności oraz różne możliwości wykorzystania przepisów dla własnych, partykularnych korzyści (np. gdy jakiś kwit uprania do zakupu jakiegoś towaru po promocyjnej cenie a my po zakupie oddamy ten kwit komuś - bo nikt nie powiedział, żę tak nie można). Realnie funkcjonujące instytucje biurokratyczne sprawdzają się w wojsku, wymiarze sprawiedliwości, policji, w szpitalach, kościele rzymsko-katolickim itp.. Są także przydatne w niektórych organizacjach gospodarczych, gdy organizacja jest w dużym stopniu niezależna od otoczenia, jest uzależniona od silnego ośrodka władzy na zewnątrz niej, istnieją stabilne stosunki władzy i określone ściśle priorytety czy gdy w organizacji dominują pracownicy o niskich kwalifikacjach. Zapobiec negatywnym skutkom można na przykład poprzez zapobieganie wprowadzeniu zbyt wielu lub zbyt szczegółowych, w stosunku do jej potrzeb, przepisów organizacyjnych a także regulacji zbyt kategorycznie lub zbyt rygorystycznie określających wzorce zachowań; niedopuszczanie do powstania dysproporcji w stopniu sformalizowania różnych komórek organizacji (np. gdy dział ekonomiczny musi zdać sprawozdanie do 15 każdego miesiąca rozpoczynającego nowy kwartał, a jednocześnie nie wyznaczymy ścisłego terminu złożenia do tego działu szczegółowych sprawozdań z innych działów);

Wyeliminowanie z naszej praktyki organizacji opartych na zasadach weberowskiej biurokracji nie jest możliwe.. W instytucjach rządowych itp. stwarza ona podstawy działania i bezpieczeństwa, choć powinna być wprowadzona jakaś elastyczność by ewentualnie na bieżąco korygować błędy (np. jakaś ustawa o podwyżce cen piwa weszła w życie bo jakieś typy z samoobrony się zagapiły ale nie można było już tego cofnąć bo regulamin na to nie zezwalał, pomimo że te pajace deklarowały taką chęć :P) Tak samo gdy spóźnimy się kilka minut do urzędu a tam jakieś babsko pijąc kawę mówi, że za późno pomimo, że potrzebujesz tylko coś się spytać. Moim zdaniem powinno się takie organizacje modyfikować, nie naruszając biurokratycznych ram gwarantujących im sprawne funkcjonowanie.

---