Martysz Czesław, Szpor Grażyna, Wojsyk Kajetan
komentarz
ABC 2007
Komentarz do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.05.64.565), [w:] G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, ABC, 2007.
Stan prawny: 2007.03.01
WYKAZ SKRÓTÓW
BIP - Biuletyn Informacji Publicznej
GIODO - Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z pó n. zm.)
Konstytucja RP lub Konstytucja - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483)
k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
ustawa o informatyzacji - ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.)
MNiI - Ministerstwo Nauki i Informatyzacji
MSWiA - Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
NIF lub Komisja NIF - Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne
NIK - Najwyższa Izba Kontroli
RM - Rada Ministrów
MP - Monitor Polski
zasady techniki prawodawczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)
WPROWADZENIE
1. Ustawa z dnia 27 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowi kolejny krok w procesie regulowania stosunków społecznych związanych z przekazywaniem i przetwarzaniem informacji. Tak rozumiana "jurydyzacja zagadnień informacyjnych" początkowo koncentrowała się na przekazie informacji o prawie i na ochronie tajemnic jako wsparciu władzy monarchów. Rosnące od końca XVIII w. napięcie między dążeniem do ustanawiania prawnych gwarancji wolności informacyjnej a przywiązaniem do traktowania prawa jako instrumentu ochrony tajemnic państwowych, zawodowych i handlowych doprowadziło po II wojnie światowej do odwrócenia paradygmatu w prawie międzynarodowym i wewnętrznym państw demokratycznych. Podjęto zadanie kształtowania ładu informacyjnego opartego na swobodnym przepływie informacji. W ostatnim ćwierćwieczu XX w. głównym problemem stało się wytwarzanie i wykorzystanie komputerów (ochrona patentowa, autorskoprawna i prawnokarna). W obecnej dekadzie na pierwszy plan wysuwają się zagadnienia prawnych uwarunkowań rozwoju zastosowań informatyki. W informatyce podstawą jest sekwencja działań obejmująca algorytm (zbiór określonych operacji, po wykonaniu których otrzymujemy w skończonym czasie rozwiązanie dowolnego zadania z określonej klasy zadań, w tym zadań matematycznych), program, strukturę urządzeniową, do której program może być wprowadzony i zrealizowany oraz proces realizacji programu. Osiągalne w ten sposób efektywne przetwarzanie danych powinno być przez prawo wspierane, gdy prawodawca uznaje to za korzystne lub blokowane, gdy niesie zagrożenia (S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce, Nauka 1999, nr 1; D. Pietruch-Reizes, Rozwój środków przekazu informacji o prawie, Katowice 1992; Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006).
2. Dzisiejsza doniosłość jurydyzacji informacji dla stosunków społecznych i gospodarczych wiąże się z globalizacją i kształtowaniem się społeczeństwa informacyjnego. W ślad za elektronicznym biznesem rozwija się elektroniczna administracja. Jest ona odciążona od rutynowych czynności (należy do rozwijającego się sektora usług intelektualnych, gdzie większość czynności, podlegających zalgorytmizowaniu, wykonywanych dotąd bezpośrednio przez urzędników, została przejęta przez komputery), dysponuje bogatymi zasobami informacyjnymi (zmaterializowanymi w "artefaktach", czyli w dokumentach, księgach, mapach i skumulowanymi w wykształceniu ludzi), opiera się mniej na strukturach hierarchicznych, a bardziej na sieciowych (np. "zarządzanie projektami" oznacza, że ta sama osoba jest w jednym projekcie szefem, a w innym podwładnym, ma więc szanse na wielokrotne awanse i poczucie sukcesu zawodowego) oraz korzysta z przestrzeni wirtualnej (korzystanie z nowych technologii informacyjnych częściowo uwalnia biura, umożliwiając pracę w domu, w zamian za uwiązanie na "smyczy mailowo-komórkowej", a także wyklucza osoby niezdolne do posługiwania się nowymi technologiami). Zatrudnieni w "e-administracji" powinni mieć wyższe wykształcenie, być kreatywni i etyczni. Współcześnie większość aktywnych zawodowo osób zajmuje się przetwarzaniem informacji i w związku z tym maleją tak istotne kiedyś antagonizmy społeczne między osobami wykonującymi prace fizyczne i umysłowe, a do najliczniejszych grup pracowników umysłowych należeli urzędnicy. W tradycyjnym społeczeństwie wiedzieli oni więcej niż obywatele i z tego tytułu mieli wstęp do elit społecznych pielęgnujących poczucie odpowiedzialności za wspólne dobro. Obecnie ta przewaga informacyjna maleje i dlatego potrzebne są nowe mechanizmy wspierania urzędniczego etosu. Przeżywamy kryzys zaufania do osób sprawujących funkcje publiczne. W jego przezwyciężaniu istotną rolę może spełnić nowa koncepcja zarządzania etycznego. Strategiczne wybory i mechanizmy wszelkich rozstrzygnięć powinny uwzględniać kategorię dobra wspólnego jako podstawę zrównoważonego rozwoju (Rozwój kadr administracji publicznej, red. B. Kudrycka, Białystok 2001; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne, red. nauk. Z. Niewiadomski, wyd. III, Warszawa 2006, s. 275, 276).
3. Ustawa o informatyzacji jest odpowiedzią na szanse i trudności informatyzacji, a zarazem przykładem trudności w doborze prawnych instrumentów usprawniania administracji. Informatyzacja administracji wiąże się ze stosowaniem instrumentów prywatnoprawnych (z zakresu prawa: cywilnego, handlowego, autorskiego, własności przemysłowej, zwalczania nieuczciwej konkurencji) i publicznoprawnych (z zakresu prawa: karnego, finansowego, publicznego gospodarczego, administracyjnego). Instrumenty administracyjnoprawne odgrywają wśród nich większą lub mniejszą, ale zawsze istotną rolę. W procesie stanowienia i stosowania prawa zauważalna jest niepewność w wyborze i ocenie prawnych instrumentów realizacji zadań publicznych. Zmniejszać ją może zastosowanie podejścia J. Supernata, który wyodrębnił zasoby administracji (władzę, zasoby finansowe i organizacyjne oraz centralne miejsce w społecznym systemie informacyjnym) oraz instrumenty: władcze, finansowe, organizacyjne i informacyjne (o charakterze indywidualnym, generalnym lub nietypowym), do których stosują się zasady doboru (racjonalności, celowości, etyki i ekonomiczności) (J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji., Wrocław 2003). Pozwala to weryfikować instrumenty administracyjnoprawne.
4. Postawa władz publicznych ma istotne znaczenie dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Z jednej strony korzystając z instrumentów regulacyjnych, finansowych, informacyjnych i organizacyjnych, instytucje publiczne niejako z zewnątrz wpływają na zmianę stosunków między podmiotami prywatnymi. A z drugiej strony instytucje publiczne zmieniają podejście do własnej roli w społeczeństwie, dostosowując formy i metody swojej działalności do potrzeb i oczekiwań pozostałych podmiotów społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też prawo, które w demokratycznym państwie prawnym stanowi podstawę i ramę działań władz publicznych, jawi się jako determinanta rozwoju społeczeństwa informacyjnego, jako "wędzidło dla siły" i płaszczyzna kompromisu między potrzebą stabilizacji a koniecznością rozwoju (W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984; E. Łętowska, O znaczeniu praw człowieka dla polskiego systemu prawa (w:) O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów, red. T. Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1996, s. 123-125).
5. Informatyzacja - jako metoda zwiększania efektywności przetwarzania danych - staje się ważnym zagadnieniem zarządzania publicznego. Tymczasem cały system zarządzania publicznego podlega w Polsce głębokim zmianom. Od 1989 r. trwa proces demontażu modelu, dla którego charakterystyczne były: kierownicza rola dominującej partii politycznej, fasadowość instytucji demokratycznych i prawnych (w tym instytucji zajmujących się prawami człowieka i obywatela), uprzedmiotowienie społeczeństwa i nieufność wobec inicjatyw oddolnych, hierarchiczność i centralizacja aparatu biurokratycznego oraz negacja prywatnej własności, rynku i konkurencji, zastąpionych centralnym planowaniem jako mechanizmem alokacji zasobów. Odrzucając ten model zarządzania, Polska staje wobec reform, na których opiera się euroatlantycki model zarządzania publicznego. Z jednej strony chodzi tu o ekonomiczne podejście do działalności publicznej, a więc dostrzeżenie w jednostce konsumenta usług publicznych zainteresowanego podnoszeniem ich zakresu, ilości, jakości i dostępności oraz obniżaniem kosztów ich świadczenia. Z drugiej strony chodzi o podejście do człowieka zarówno jako do podmiotu zarządzającego sprawami publicznymi, jak i do podmiotu, którego zarządzanie publiczne dotyczy. Nowy model zarządzania publicznego jest przedmiotem dyskusji naukowców i polityków. Koncepcje takie jak New Public Management, Public Governance czy Public Leadership pozwalają myśleć o biurokracji w ujęciu weberowskim (z jej hierarchicznością, bezosobowością i koncentracją na stosowaniu przepisów) jako o relikcie przeszłości. Nie sposób dziś zajmować się informatyzacją państwa bez uwzględnienia kontekstu tego procesu: postępującej, ale wciąż nie zakończonej, reformy państwa - bardziej zaawansowanej w wymiarze strukturalnym, a słabiej w wymiarze funkcjonalnym (J. Płoskonka, Zmiany w stosowanych przez polską administrację publiczną metodach i narzędziach, Kontrola Państwowa 2005, nr 1, s. 139-165; J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce, Warszawa 2006). Informatyzacja przestaje być celem samym w sobie, stając się narzędziem przyspieszenia zmian ustrojowych umożliwiającym państwu adaptację do zmieniającego się społeczeństwa, a zarazem skracającym etapy rozwoju. Koncepcja demokratycznego państwa prawnego "(...) zmierza do łącznego i zrównoważonego uwzględnienia znaczenia postulatów sprawiedliwości i postulatów praworządności" (R.A. Tokarczyk, Komparatystyka prawnicza, Kraków-Lublin 1997).
6. Znaczenie informatyzacji w polityce państwa podkreślono, podnosząc ją z dniem 1 lipca 2002 r. do rangi jednego z działów administracji rządowej, o których mowa w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.). Zgodnie z art. 12a tej ustawy, dział "informatyzacja" obejmuje sprawy: 1) infrastruktury informatycznej oraz systemów i sieci teleinformatycznych; 2) technologii i technik informacyjnych oraz standardów informatycznych; 3) informatyzacji administracji rządowej i samorządowej; 4) wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki; 5) edukacji informacyjnej oraz usług teleinformatycznych i multimedialnych; 6) zastosowań informatyki w społeczeństwie informacyjnym, w szczególności w gospodarce, bankowości i edukacji; 7) realizacji zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie informatyzacji. Ze względu na to, że dział "łączność" również obejmuje sprawy infrastruktury sieci teleinformatycznych oraz usług teleinformatycznych i multimedialnych, we wniesionym do Sejmu RP V kadencji projekcie ustawy o zmianach porządkujących w ramach działów administracji rządowej (nr druku: 596), zmodyfikowano art. 12a pkt 1 i 5, ograniczając je do "informatyzacji administracji publicznej" (1) oraz "wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki" (5). Zakres działu "informatyzacja" wyznacza także sposób pojmowania informatyki. Jest to według Polskich Norm dyscyplina naukowo-techniczna zajmująca się przetwarzaniem informacji za pomocą komputerów - odpowiednik francuskiego określenia l’informatique i angielskiego computer science i computing science. Według szerszej definicji Stefana Węgrzyna, informatyka to "dyscyplina naukowa badająca procesy i prawa rządzące kodowaniem, przekształcaniem przekazywaniem informacji oraz wykorzystywaniem tych praw dla tworzenia tego zakresu dla potrzeb ludzi urządzeń, metod systemów" (S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce..., s. 108-111).
7. Działem administracji rządowej "informatyzacja", kierował początkowo Minister Nauki i Informatyzacji, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Nauki i Informatyzacji (Dz. U. Nr 134, poz. 1431). Od 2005 r. działem "informatyzacja" kieruje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
8. Ustawę o informatyzacji należy zaliczyć do źródeł prawa administracyjnego, uzasadniając w ten sposób jej interpretację i porządkowanie przy pomocy aparatu pojęciowego nauki prawa administracyjnego. Prawdą jest, że zakres podmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 2) nie ogranicza się wyłącznie do wąsko rozumianej administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym, traktowanej jako aparat pomocniczy władzy wykonawczej. Przepisy ustawy dotyczą również informatyzacji sądów czy organów kontroli państwowej. Należy jednak podkreślić, że informatyzacji nie podlega sąd rozumiany jako organ władzy wymierzający sprawiedliwość, ale sąd interpretowany jako instytucja (organizacja), w ramach której następuje wymierzanie sprawiedliwości przez niezawisłych sędziów, a więc sąd interpretowany jako administracja sądowa. W tym sensie informatyzacja państwa oznacza informatyzację funkcji administracyjnej poszczególnych podmiotów publicznych działających w imieniu państwa lub z upoważnienia państwa. Przynależność ustawy o informatyzacji do prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, jeżeli uzna się, że prawo administracyjne to uporządkowany zespół norm prawnych, "(...) których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne" (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne..., wyd. III). O administracyjnoprawnym charakterze ustawy o informatyzacji przesądza więc zakres przedmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 1). Celem regulacji jest bowiem "(...) ochrona interesu publicznego, w tym zachowanie przez Państwo możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych". Na ustawę o informatyzacji można więc spojrzeć jako na kolejny krok w procesie regulacji jednej z trzech podstawowych funkcji (misji) administracji publicznej, jaką jest - oprócz rządzenia i wykonywania zadań bieżącej administracji - misja zarządzania zasobami administracji i jej rozwojem instytucjonalnym (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 100). W tym znaczeniu ustawa o informatyzacji stanowi uzupełnienie takich regulacji jak: ustawa o zamówieniach publicznych, ustawa o dostępie do informacji publicznej, czy ustawa o służbie cywilnej. Wszystkie wymienione ustawy przekształcają model zarządzania publicznego w Polsce, wprowadzając nowe elementy do systemu wartości, których realizacji służy każdy model państwa. System wartości chronionych tymi ustawami - bazujący na dorobku i doświadczeniach teorii zarządzania - powinien być spójny. Jak podkreślają cytowani autorzy, zasady zarządzania zasobami bywają uniwersalne dla wszystkich instytucji publicznych (np. zasady zamówień publicznych i zasady udostępniania informacji publicznych), ale czasami - ze względu na specyfikę poszczególnych kategorii instytucji publicznych - dochodzi do ich specjalizacji (np. ustawa o służbie cywilnej obowiązująca wyłącznie w scentralizowanej administracji rządowej). I z tego powodu można spodziewać się w przyszłości zweryfikowania sensu wyłączeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, postulując ograniczenie liczby zadań publicznych, do których ustawa o informatyzacji nie jest stosowana.
9. Projekt ustawy o informatyzacji został wniesiony 26 sierpnia 2003 r. jako projekt rządowy wraz z projektami ważniejszych rozporządzeń (nr druku: 1934). Po pierwszym czytaniu na 56 posiedzeniu Sejmu 10 września 2003 r. został skierowany do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne (NIF). Sprawozdania Komisji zawierają druki: 2452, 3456 i 3456-A. Opinie o projekcie, zamówione przez Kancelarię Sejmu, były bardzo krytyczne. Niektóre postulaty ekspertów zostały uwzględnione w toku prac Komisji NIF. Posłowie wprowadzili do projektu zasadnicze zmiany sprawozdawane przy drugim czytaniu (19 kwietnia i 17 listopada 2004 r.) i trzecim czytaniu (17 lutego 2005 r). Ustawa, zawierająca 64 artykuły, została uchwalona przez Sejm RP IV kadencji 17 lutego 2005 r. zdecydowaną większością głosów (381 głosów za, 6 wstrzymujących się, 1 przeciw), przyjęta 17 marca 2005 r. bez poprawek przez Senat, a 7 kwietnia 2005 r. podpisana przez Prezydenta RP i opublikowana w Dz. U. Nr 64, poz. 565.
10. Ustawa o informatyzacji była już dwukrotnie nowelizowana. Po raz pierwszy ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 65), która weszła w życie z dniem ogłoszenia (25 stycznia 2006 r.). Na mocy jej art. 1 zmieniono w ustawie o informatyzacji art. 17, 53, 56 i 63. Drugą nowelizację przeprowadzono ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 501), która weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (28 kwietnia 2006 r.), a której art. 6 zmienił brzmienie art. 42 pkt 1, 4, i 7.
11. W uzasadnieniu stwierdzano, że projekt ustawy o informatyzacji wiąże się z utworzeniem nowego działu administracji rządowej "informatyzacja" i określeniem zakresu zadań ministra właściwego do spraw informatyzacji w ustawie o działach administracji rządowej. Wskazywano ponadto, że projekt "stanowi kolejny krok w kierunku pełnej realizacji przyjętego przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i Radę Ministrów planu działania w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego i integracji Polski z Unią Europejską". Z uzasadnienia wynikało, że ustawa ma się przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu i oprogramowania systemów teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych, który umożliwi współpracę systemów teleinformatycznych oraz stworzy normatywne ramy funkcjonowania elektronicznej administracji (e-administracji). Odwołując się do unijnej inicjatywy e-Europa 2005. Społeczeństwo Informacyjne dla Wszystkich objaśniano, że e-administracja (e-government) powinna zapewnić powszechny dostęp on-line do informacji publicznych oraz umożliwić obywatelom i innym zainteresowanym podmiotom załatwianie swoich spraw z zakresu administracji publicznej w sposób interaktywny, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Jednak eksperci wskazywali na fakt, że uzasadnienie obiecuje więcej, niż daje proponowana ustawa (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne z 23 października 2003 r., Biuro Studiów i Ekspertyz. Opinia zlecona, druk nr 1934). W debacie nad projektem zgadzano się, że kompleksowy akt dla nowego działu administracji rządowej korzystnie wzmocni pozycję ministra właściwego w sprawach informatyzacji w debatach budżetowych, w których priorytet stanowi realizacja obowiązków ustawowych. Z uzasadnienia nie wynikały zresztą inne względy, dla których cele regulacji zdecydowano się realizować poprzez nową ustawę, a nie poprzez nowelizację aktów obowiązujących, co wydawało się możliwe. Nie wyjaśniono w nim też, dlaczego proponuje się instrumenty administracyjnoprawne zamiast ekonomicznych oraz władcze formy działania zamiast niewładczych, zwłaszcza informacyjnych (G. Szpor, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne z 7 października 2003 r., Biuro Studiów i Ekspertyz. Opinia zlecona, druk nr 1934).
12. Traktując ustawę jako wsparcie w osiąganiu europejskich standardów, można ją rozpatrywać w kontekście prawa do dobrej administracji, zawartego w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej w grudniu 2000 r. w Nicei (art. 41). Można bowiem rozważać, czy urzeczywistnianie tego prawa jest dziś możliwe bez informatyzacji. Prawem podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu odpowiada obowiązek organów i instytucji oraz zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, aby w sposób właściwy i zgodny z prawem obsłużyć każdego obywatela Unii. Jeżeli w wyniku działań administracji wnoszący sprawę poniósł szkodę, to przysługuje mu roszczenie o odszkodowanie. Uchwalony 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski Europejski Kodeks Dobrej Administracji nie ma bezwzględnie obowiązującej mocy. Jego postanowienia mają formalnie tylko charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot, ale mogą być pomocne w usprawnianiu działalności administracji publicznej oraz w pogłębianiu praworządności również w stosunkach wewnętrznych poszczególnych państw Unii, a także mogą stanowić cenną wskazówkę w interpretowaniu obowiązującego prawa. Jak wskazywał Jan Świątkiewicz, Polska była wprawdzie drugim po Austrii - obok Czechosłowacji - państwem na świecie, które już w 1928 r. wprowadziło ogólne postępowanie administracyjne, ale wiele ustaw szczególnych wyłącza stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego lub przewiduje jego stosowanie "o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią odmiennie". Ponadto kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do wszystkich prawnych form działania administracji (np. zawierania umów), a procedury administracyjne oddziałują w sposób ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji działają w granicach uznania administracyjnego, kierując się celowością i realizując określoną politykę administracyjną lub "kamuflując niekiedy wypadki nadużyć rzekomymi względami tej polityki" (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych (w:) Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r. , red. nauk. Z. Niewiadomski i Z. Cieślak, Warszawa 2003, www.brpo.gov.pl; M. Szewczyk, Prawo do dobrej administracji w świetle aktów prawa międzynarodowego (w:) Prawo do dobrej administracji... , s. 33-66).
13. Pierwotnie projekt komentowanej ustawy nosił tytuł "o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmieniono go w trakcie prac sejmowej Komisji NIF, uznając, że kategorie podmiotów wyłączonych z regulacji są tak nieliczne, iż nie uzasadniają eksponowania wyłączeń w tytule projektu i mogą wprowadzać w błąd co do zakresu regulacji, przyczyniając się do bagatelizowania tej ustawy. W procesie legislacyjnym proponowano również ograniczenie zakresu podmiotowego regulacji do administracji rządowej albo - przy zachowaniu zakresu podmiotowego wyznaczonego projektem - jeszcze krótszy tytuł: "o informatyzacji wykonywania zadań publicznych", który spełniając zawarty w zasadach techniki prawodawczej postulat zwięzłości, określał wystarczająco zakres regulacji, w której charakter działalności, a nie status prawny podmiotu, ma przesądzać o tym, czy przepisy ustawy są stosowane.
14. Ustawą o informatyzacji zmieniono siedemnaście ustaw: ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, ustawę z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ustawę z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, ustawę z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ustawę z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym, ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ustawę z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, ustawę z dnia 5 lipca 2002 r. o ochronie niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną opartych lub polegających na dostępie warunkowym, ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ustawę z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o wyrobach medycznych, ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wielość nowelizowanych w ustawie o informatyzacji ustaw jest jedną z przyczyn określania jej jako "ustawy systemowej". Wśród nowelizowanych przepisów pominięto art. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), co należało - z uwzględnieniem § 157 zasad techniki prawodawczej - uczynić ze względu na przyjęcie w art. 3 pkt 3 ustawy o informatyzacji definicji systemu teleinformatycznego z art. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną zawierającej odesłanie do nieaktualnego stanu prawnego (szerzej: por. komentarz do art. 2 pkt 3).
15. Wykonując upoważnienia zawarte w ustawie o informatyzacji w 2005 r. wydano 10 rozporządzeń. Rozporządzeniem MNiI z dnia 23 czerwca uregulowano wysokość wynagrodzenia członków Rady Informatyzacji (Dz. U. Nr 128, poz. 1072), rozporządzenie MSWiA z dnia 22 września 2005 r. określiło szczegółowo szkolenia i egzaminy dla osób ubiegających się o wydanie albo o przedłużenie świadectwa kwalifikacji (Dz. U. Nr 200, poz. 1656), a rozporządzeniem MSWiA z 27 września określono sposób, zakres i tryb udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692). Dwa rozporządzenia z dnia 29 września ustaliły warunki organizacyjno-techniczne doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym (Dz. U. Nr 200, poz. 1651), a także sposób prowadzenia oraz tryb dostarczania i udostępniania danych z Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1655). Dwa rozporządzenia z dnia 11 października dotyczyły minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. Nr 212, poz. 1766) oraz minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej (Dz. U. Nr 214, poz. 1781). Rozporządzenie z dnia 13 października sprecyzowało tryb przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego (Dz. U. Nr 210, poz. 1748), a rozporządzenie z dnia 19 października uregulowało kwestie testów akceptacyjnych oraz badanie oprogramowania interfejsowego i weryfikację tego badania (Dz. U. Nr 217, poz. 1836). W 2006 r. wydano rozporządzenie z dnia 14 marca w sprawie kryteriów i trybu przeznaczania oraz rozliczania środków finansowych na informatyzację (Dz. U. Nr 53, poz. 388) oraz rozporządzenie w sprawie Planu Informatyzacji Państwa na rok 2006 (Dz. U. Nr 147, poz. 1064; rozporządzenie obowiązywało do dnia 31 grudnia 2006 r.). W niektórych przypadkach przekroczono przy tym terminy przewidziane w ustawie, co było przedmiotem krytycznych publikacji. Jednak wydaje się, że to ustawowe terminy - ustalane z założeniem, iż projekty podstawowych aktów wykonawczych przedłożone wraz z ustawą są gotowe - były zbyt krótkie. Analizując treść projektów rozporządzeń przedłożonych Sejmowi wraz z projektem ustawy można stwierdzić, iż duży zakres niezbędnych korekt i uzupełnień sprawił, że terminy ustawowe okazały się nierealne.
16. Stosowanie ustawy o informatyzacji wskazuje na potrzebę uzupełniania instrumentarium ochrony interesu publicznego jako celu regulacji, precyzowania podziału kompetencji w zakresie informatyzacji, weryfikacji słownika definicji prawa informatycznego, eliminacji kolizji interesów i kolizji norm, określenia zasadniczych celów planu informatyzacji państwa i skorygowania jego relacji względem wszystkich projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu, a także powiązania standaryzacji z referencyjnością systemów, zmiany organizacji i zadań Rady Informatyzacji, zapewnienia dostępności metadanych o systemach, wykorzystania kontroli dla prewencji generalnej, ułatwienia komunikacji urząd - obywatel oraz zwiększenia dostępności informacji o prawie. Postulaty zmian odnoszą się do sharmonizowania ustawy o informatyzacji z otoczeniem prawnym w ramach polityki administracyjnej i stanowienia przepisów wykonawczych, ale także do nowelizacji komentowanej ustawy i innych aktów normatywnych dotyczących efektywnego przetwarzania danych, które wiązać można w procesach stanowienia prawa określeniem "prawo informatyczne".
Rozdział 1
1. Zgodnie z § 21 zasad techniki prawodawczej w przepisach ogólnych ustawy zamieszcza się: określenie zakresu spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji i objaśnienie użytych w ustawie określeń i skrótów oraz inne postanowienia, wspólne dla wszystkich czy też dla większości przepisów merytorycznych, zawartych w ustawie. W tym zakresie pierwszy rozdział komentowanej ustawy, zatytułowany "Przepisy ogólne", należy uznać za poprawny od strony legislacyjnej. Obejmuje on bowiem cztery artykuły określające kolejno: 1) zakres spraw objętych regulacją i jej cele, 2) zakres podmiotowy, 3) definicje ustawowe, 4) relacje przepisów ustawy o informatyzacji do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) oraz do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 z późn. zm.). Nie znaczy to jednak, że poszczególne przepisy nie budzą wątpliwości co do swojej poprawności, zupełności i klarowności.
2. Przepisy ogólne odgrywają istotną rolę w wykładni przepisów całej ustawy, w stanowieniu aktów wykonawczych i w stosowaniu prawa (szerzej por. T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, red. J. Warylewski, Warszawa 2003). Wyciągnięte niejako przed nawias pozwalają czytelnikowi zorientować się w treści ustawy, zapowiadają podstawowe instytucje prawne i objaśniają specyficzne konstrukcje oraz pojęcia prawne. Wskazują również - w sposób wiążący dla podmiotów stosujących prawo - na wartości, których urzeczywistnieniu ustawa służy, a także umiejscawiają ustawę w systemie prawa, rozstrzygając mogące wystąpić kolizje z postanowieniami innych ustaw.
Art. 1.
1. W art. 1 ustawy o informatyzacji określa się w siedmiu punktach jej zakres przedmiotowy. Wyznaczenia zakresu przedmiotowego ustawy dokonuje się już w tytule ustawy (§ 16 pkt 3 zasad techniki prawodawczej), a w przepisach ogólnych określenie to jest rozwijane, co ułatwia wykładnię, a zazwyczaj także orientację w strukturze przepisów merytorycznych. W ustawie o informatyzacji wyodrębniono sześć rozdziałów: rozdział 1 "Przepisy ogólne" (art. 1-4); rozdział 2 "Plan Informatyzacji Państwa oraz projekty informatyczne o publicznym zastosowaniu" (art. 5-12); rozdział 3 "Systemy teleinformatyczne używane do realizacji zadań publicznych, rejestry publiczne oraz wymiana informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi" (art. 13-20); rozdział 4 "Badanie zgodności oprogramowania interfejsowego z rozwiązaniami określonymi przez podmioty publiczne oraz kontrola przestrzegania przepisów ustawy" (art. 21-35); rozdział 5 "Zmiany w przepisach obowiązujących" (art. 36-52); rozdział 6 "Przepisy dostosowujące, przejściowe i końcowe" (art. 53-64). Zatem poszczególne punkty art. 1, odnoszące się do zakresu przedmiotowego, nie odpowiadają ściśle zakresom kolejnych rozdziałów. Spoglądając przez pryzmat instytucji prawa administracyjnego, można przyjąć, że zakres przedmiotowy obejmuje zasady planowania, standaryzacji, atestacji, rejestracji i kontroli w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych. Dzięki skróceniu tytułów i ściślejszemu powiązaniu charakterystyki zakresu ze strukturą aktu można w ramach nowelizacji zwiększać przejrzystość regulacji.
2. W art. 1 pkt 2, 3 i 4 stanowi się, że wszelkie minimalne wymagania ustanawiane na mocy ustawy dla systemów teleinformatycznych, rejestrów oraz dla wymiany informacji w formie elektronicznej, muszą gwarantować "otwartość standardów informatycznych". Dotyczy to produktów technologii informacyjnej, wykorzystywanych dla realizacji zadań publicznych i ma umożliwiać sprawdzanie oferowanych rozwiązań.
3. Artykuł 1 zamyka określenie celu regulacji, którym jest "(...) ochrona interesu publicznego, w tym zachowanie przez Państwo możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych". Interesem jest określona relacja między stanem rzeczy a jego oceną według kryterium korzyści. Interes publiczny natomiast traktuje się jako klauzulę generalną, tożsamą treściowo z używaną przed 1989 r. klauzulą interesu społecznego, co pozwala w interpretacji sięgać po ustalenia nauki prawa administracyjnego i orzecznictwa odnoszące się do obu określeń (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986; J. Zimmermann, Prawo administracyjne , Kraków 2005, s. 26, 311-316). Interes publiczny oznacza korzyści dla wielu osób, uzasadniając ograniczanie uprawnień jednostki i nakładanie na nią szczególnych obowiązków. Do realizacji wszelkich zadań administracji, a zwłaszcza do rozstrzygania konfliktów między interesem publicznym a indywidualnym i grupowym w aktach generalnych odnosi się objaśnianie interesu publicznego jako "zainteresowania dla dobra wspólnego", a nie dla własnych korzyści danego podmiotu. Według Z. Cieślaka "przez interes państwa w prawie administracyjnym należy rozumieć społeczny mandat dla organów państwa do definiowania dobra wspólnego, ustawowe upoważnienie do realizacji dobra wspólnego oraz do rozstrzygania konfliktów interesów" (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne..., wyd. III). Elementem ochrony dobra wspólnego jest ochrona wszystkich praw konstytucyjnych i wolności, z uwzględnieniem faktu, że granice ochrony jednych praw ustanowiono dla ochrony innych, a w razie kolizji niezbędne jest wyważanie racji (tu użyteczna okazuje się zasada zrównoważonego rozwoju).
4. W praktyce orzeczniczej pojęcie interesu społecznego interpretowano najczęściej w odniesieniu do aktów indywidualnych, w związku ze stosowaniem art. 7 k.p.a., który stanowi: "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Znamienna jest ewolucja wykładni tego przepisu. W okresie PRL-u przyznawano pierwszeństwo interesowi społecznemu nad indywidualnym. Na początku lat 80. - dzięki przywróceniu w Polsce sądownictwa administracyjnego - bezwzględne pierwszeństwo interesu społecznego mogło zostać zakwestionowane, a znaczenie procedury korzystania z tego typu luzów decyzyjnych - podkreślone. Współcześnie ujmuje się to w sposób następujący: "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad indywidualnym, co oznacza, że organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jego znaczenie i przesłanki powodujące jego przedłożenie nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, co sprawia, że oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski wymagają rozpatrzenia w ramach przewidzianej prawem procedury i w przewidzianych formach ograniczając niepewność i umożliwiając sądową ochronę" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r.). W 1995 r. NSA orzekł również o niedopuszczalności powoływania się na interes społeczny bez respektowania równego traktowania podmiotów mających taki sam interes indywidualny kolidujący z ogólnym. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego próbuje się traktować jako zasady całego prawa administracyjnego. Wydaje się, że powyższą wykładnię zasad ochrony interesu publicznego i jego granic w kolizji z interesami prywatnymi można też odnosić odpowiednio do tworzenia aktów generalnych. Oznaczałoby to, że Trybunał Konstytucyjny - badając prawidłowość rozporządzeń wykonawczych do ustawy - powinien traktować art. 1 ustawy o informatyzacji jako istotny element konstrukcyjny wzorca oceny tych rozporządzeń (nie ograniczając się do analizy przepisu upoważniającego do wydania konkretnego rozporządzenia). Wydaje się, że w wypadku rażącego naruszenia interesów prywatnych i przy braku przekonującego uzasadnienia odwołującego się do "dobra wspólnego", akty normatywne, zbędne dla ochrony interesu publicznego, powinny zostać usunięte z porządku prawnego.
5. Ustawa określa zasady ochrony interesu publicznego w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych. Przedmiot regulacji, sposób konkretyzacji celu i przebieg prac legislacyjnych wskazują, że konflikt interesów może wystąpić przede wszystkim między podmiotami realizującymi zadania publiczne a podmiotami gospodarczymi dostarczającymi im produkty z zakresu technologii informacyjnych (IT). Ochrona interesu publicznego powinna stanowić nie tylko kryterium oceny projektów aktów wykonawczych do ustawy, ale także działań podmiotów administrujących, podejmowanych dla realizacji norm ustawowych, polegających w szczególności na nawiązywaniu stosunków prawnych z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w zakresie technologii informacyjnych. Przeciwdziałanie patologiom w tym zakresie było deklarowaną w procesie legislacyjnym intencją jego uczestników. Ochrona interesu publicznego powinna być więc przede wszystkim elementem wykładni odnoszącej się do otwartych standardów informatycznych i zachowania przez władze publiczne swobody wyboru technologii oraz równego traktowania rozwiązań informatycznych.
6. Wyraźne wskazanie w art. 1, że w interesie publicznym leży otwartość standardów informatycznych oraz zachowanie przez Państwo możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych i równe traktowanie rozwiązań informatycznych, co zresztą może pozostawać w sprzeczności (por. komentarz do art. 13 i 18), można powiązać z dwoma wątkami debaty parlamentarnej. Pierwszy z nich dotyczył negatywnych konsekwencji opierania się w budowie wielkich publicznych systemów informacyjnych na licencjach, a nie na nabywaniu autorskich praw majątkowych do programów komputerowych (przykładem jest ZUS). Drugi dotyczył większego w Polsce niż w innych państwach UE udziału Microsoftu w rynku oraz kwestii wspierania rozwoju wolnego oprogramowania i ochrony konkurencji dla realizacji programu taniego państwa. Krytykując projekt, wskazywano, że ustawa nie wspiera zastosowań systemów open source, a "brak takiego poparcia może prowadzić do sankcjonowania postaw monopolistycznych oraz może ograniczać wykorzystanie systemów, w których podmioty krajowe będą dysponować pełnym kodem źródłowym" (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy... ). W kontekście uzasadnienia i przepisów zmieniających inne ustawy oraz problemów stosowania prawa, nasuwa się wątpliwość, czy nie powinno się w ustawie określić jej celów w sposób bardziej rozbudowany, tak aby bezpośrednio uwzględnić wpływ informatyzacji w sferze publicznej na ochronę bezpieczeństwa, konkurencji, samorządności i na urzeczywistnianie konstytucyjnych praw i wolności człowieka oraz obywatela. Bez wprowadzenia wyżej wymienionych kwestii, przynależne władzom publicznym prawo konkretyzowania interesu publicznego ustawodawca pozostawia zorientowanym na bieżące potrzeby organom władzy wykonawczej.
7. Określenie celu regulacji włączono do art. 1 w toku prac Komisji NIF dla ułatwienia wykładni przepisów ustawy i weryfikacji zgodności z intencją ustawodawcy przepisów licznych rozporządzeń, wydawanych na podstawie zawartych w ustawie upoważnień. Wbrew zastrzeżeniom formułowanym w trakcie prac legislacyjnych taki zabieg pozostaje w zgodzie z § 11 zasad techniki prawodawczej. Przepis ten nie może usprawiedliwiać rezygnacji ze wskazania wartości chronionych lub urzeczywistnianych, czy też wartości dobra publicznego w ustawowym katalogu celów i zadań podmiotów publicznych. Jak podkreślał J. Stępień, w prawie europejskim dużą rolę odgrywają wstępy do aktów prawnych, w których wyraża się ich cele i w tym kierunku powinno również ewoluować tworzenie prawa w Polsce, przy czym rola wykładni celowościowej powinna się zwiększać (Informacja prawna a prawa obywatela... , s. 34; por. Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 114-135). Sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej jest wyłącznie umieszczanie w tekście normatywnym apelów, postulatów czy uzasadnienia norm, a więc elementów niewnoszących niczego nowego do prawa. Wskazanie celu regulacji ma natomiast istotne znaczenie normatywne. Wskazując cel jako interes publiczny, po pierwsze wyklucza się angażowanie prawa publicznego w ochronę niektórych interesów prywatnych, czyli takich interesów, które nie są tożsame z interesem publicznym, a po drugie, przeciwdziała się mnożeniu przepisów wykonawczych, które w powszechnie obowiązującym prawie publicznym są zbędne, a więc "nadobfitości" materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 1 ma chronić od "przeregulowania" informatyzacji. Wymusza się ponadto takim postępowaniem na organach stosujących ustawę refleksję i nakazuje ujawnienie systemu wartości uznawanych za składowe dobra wspólnego. W ten sposób ustawodawca zrezygnował wprawdzie z kompetencji określania modelu informatyzacji państwa (co może budzić niedosyt), ale jednocześnie ograniczył dowolność władzy wykonawczej w kształtowaniu tego modelu. Należy przy tym pamiętać, że system wartości, których urzeczywistnieniu model ten ma służyć, jest już w znacznym stopniu predefiniowany, a więc ustawa o informatyzacji uzupełnia tylko istniejący już system prawa publicznego. I nawet jeśli w tym wypadku ustawodawca pozostawił określenie zasad informatyzacji rozstrzygnięciu władzy wykonawczej, to wcześniej - przy wielu innych okazjach - jednoznacznie rozstrzygał o wartościach cennych dla wspólnoty. Oczywiście kluczowe znaczenie ma tutaj Konstytucja RP (wraz z preambułą i wyrażoną w niej zasadą pomocniczości chroniącej uprawnienia samorządu terytorialnego) ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Do rekonstruowania takiego systemu wartości właściwą metodą jest wykładnia systemowa.
Art. 2.
1. Kryterium związania ustawą jest realizacja zadań publicznych. Zadania publiczne to normatywnie postulowane dla dobra wspólnego zachowania, za które odpowiedzialność ponoszą organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe.
2. "Zadania publiczne" to pojęcie prawne, użyte w Konstytucji, w art. 15, 16, 163 i 164 w kontekście udziału samorządu w sprawowaniu władzy publicznej, o której mowa w art. 7 i 10. W świetle Konstytucji zadania publiczne są wykonywane na podstawie i w granicach prawa przez podmioty sprawujące władzę publiczną, w tym w istotnej części przez samorząd terytorialny wykonujący te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wśród zadań publicznych Konstytucja wyróżnia zadania służące "zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej" oraz zadania zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a wśród tych drugich zadań takie, które ustawa może zlecić organom samorządu, jeżeli wynika to "z uzasadnionych potrzeb państwa". Zdolność wykonywania zadań publicznych przez jednostki terytorialne ma być jednym z kryteriów w ustawowym kształtowaniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa.
3. Zadania publiczne mogą być wykonywane przez podmioty publiczne niemające kompetencji władczych albo wręcz przez podmioty niepubliczne. Głównym kryterium dla uznania danych zadań za publiczne jest okoliczność, że państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizację. Nie traktuje się jako kryterium kwalifikacji do kategorii zadań publicznych samego wykonywania zadań w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu. W przypadku upoważnienia innych podmiotów do wykonywania zadań publicznych odpowiedzialność organów pozostaje, natomiast zmienia się zakres i formy aktywności oraz odpowiedzialności. Rozróżnia się przy tym prywatyzację zadań publicznych sensu largo, np. gdy nie uchylając się od odpowiedzialności za szkolnictwo podstawowe, dopuszcza się szkoły niepubliczne oraz prywatyzację zadań publicznych oraz prywatyzację zadań publicznych sensu stricto, np. gdy państwo i samorząd wycofują się definitywnie z realizacji pewnych zadań i odpowiedzialności w danej dziedzinie (S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa-Kraków 1994, s. 29, 30 i cytowana tam literatura; w kontekście celów publicznych: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 34-37 i cytowane tam orzecznictwo).
4. Odpowiedzialność w prawie administracyjnym oznacza według W. Langa: "stan ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym". Według Z. Cieślaka natomiast odpowiedzialność za naruszenie norm zadaniowych jest specyficzna, bowiem normy te charakteryzują się brakiem określenia skutków ich naruszania. Ocenie poddawane są nie tyle konkretne przejawy działalności organu zobowiązanego do realizacji normy materialnej, co raczej ogólny stan realizacji danej wartości. Jeżeli organ realizujący normy zadaniowe znajduje się w strukturze zdecentralizowanej, to podlega on środkom nadzoru, ale jeśli w formie scentralizowanej, to stosuje się środki kierowania (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne..., wyd. III, s. 66).
5. Podmioty publiczne w rozumieniu ustawy o informatyzacji to - jak stanowi jej art. 2 ust. 1 - organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy, jednostki organizacyjne prokuratury, a także jednostki samorządu terytorialnego i ich organy, jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, fundusze celowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz Zdrowia, państwowe lub samorządowe osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu realizacji zadań publicznych.
6. W art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji stanowi się, że podmiotami publicznymi, do których stosuje się tylko art. 13 ust. 2 pkt 1 tej ustawy i to tylko w przypadkach, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej, są: służby specjalne w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, z późn. zm.), Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy administracyjne, Najwyższa Izba Kontroli, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Krajowe Biuro Wyborcze, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Narodowy Bank Polski, jednostki badawczo-rozwojowe państwowych szkół wyższych i państwowych wyższych szkół zawodowych, Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki. Artykuł 13 ust. 1 stanowi, że "podmiot publiczny używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych" (standardy interoperacyjności). Według ust. 2 pkt 1: "Podmiot publiczny realizujący zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych pomiędzy tym podmiotem a podmiotem niebędącym organem administracji rządowej zapewnia, aby system teleinformatyczny służący do wymiany danych pomiędzy tym podmiotem a podmiotami niebędącymi organami administracji rządowej, poza minimalnymi wymaganiami, o których mowa w ust. 1, spełniał wymóg równego traktowania rozwiązań informatycznych".
7. W rozumieniu ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu służbami specjalnymi była pierwotnie Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu i Wojskowe Służby Informacyjne. Natomiast po nowelizacji (dokonanej w art. 45 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i o Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego, Dz. U. Nr 104, poz. 711) omawiany art. 11 stanowi, że przy Radzie Ministrów działa Kolegium do Spraw Służb Specjalnych jako organ opiniodawczo-doradczy w sprawach programowania, nadzorowania i koordynowania działalności ABW, AW, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zwanych dalej "służbami specjalnymi". Można zauważyć, że z redakcji tego przepisu nie wynika w sposób oczywisty, czy do służb specjalnych należy również samo Kolegium.
8. Zasadność wyłączeń podmiotowych z zakresu działania ustawy o informatyzacji kwestionowano już przed jej uchwaleniem, zwracając uwagę na fakt, że w praktyce wyłączenia są jeszcze szersze niż te określone w art. 2 ust. 3, ze względu na pominięcie w nowelizacjach dokonanych w rozdziale 5 (art. 36-52) ustaw regulujących ważne systemy i rejestry publiczne będące w gestii Ministerstwa Sprawiedliwości, Finansów i Narodowego Banku Polskiego. Postulowano dopuszczanie tylko wyłączeń przedmiotowych, tzn. określonych rodzajów rejestrów i systemów, a nie podmiotów (J. Oleński, Uwagi do projektu ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, druk sejmowy nr 3456 z dnia 17 listopada 2004 r.).
9. Wątpliwości budzi art. 2 ust. 2 stanowiący, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 1 nakazujący stosowanie systemów teleinformatycznych respektujących standardy interoperacyjności i wymóg równego traktowania rozwiązań informatycznych "również do podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego, jeżeli w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek używania dla przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej". Wątpliwości dotyczą zakresu związania ustawą podmiotów niepublicznych, którym podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego. W literaturze można znaleźć opinię, że do tej kategorii podmiotów przepisy ustawy stosuje się w ograniczonym zakresie, tzn. stosuje się tylko art. 13 ust. 2 pkt 1, i to tylko w przypadkach, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 369 i 370). Ponadto według cytowanych autorów: "Charakterystyczne jest zastrzeżenie, że obowiązek nakłada się na podmioty odbierające informacje od podmiotów niebędących organami administracji rządowej. Przy przekazywaniu informacji do organów administracji rządowej zastosowanie ustawy zostaje wyłączone, stąd wątpliwości, czy na szczeblu centralnym uda się zapewnić interoperacyjność systemów. W szczególności dotyczy to klasy podmiotów powołanej w punkcie 2 - możliwe jest zlecenie realizacji zadania publicznego z zakresu administracji rządowej i jednocześnie wyłączenie interoperacyjności z systemami centralnych organów administracji rządowej, pomimo że ta ostatnia może być inicjatorem całego przedsięwzięcia. Brzmi to dość paradoksalnie, ale w świetle bieżącej redakcji przepisów jest możliwe" (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 370).
10. Powyższe wątpliwości dotyczą sytuacji, w której podmiot publiczny powierzyłby lub też zleciłby przetwarzanie podmiotowi niepublicznemu, odbierającemu dane wyłącznie od organów administracji rządowej i przekazującemu je wyłącznie organowi administracji rządowej. Gdyby taki outsourcing miał podstawę w umowie, to odpowiedzialność zlecającego za przetwarzanie jako za realizację zadania publicznego, powinna go skłonić do wprowadzenia w umowie różnych wiążących wymagań (w tym zapewnienia interoperacyjności). Gdyby miała się okazać realną ewentualność ustawowego powierzenia podmiotowi niepublicznemu przetwarzania danych pobieranych od organów administracji rządowej i im tylko przekazywanych, to kwestie interoperacyjności powinny się znaleźć w akcie zawierającym przepisy powierzające. Dodanie do komentowanej ustawy przepisu stanowiącego, że akt będący podstawą powierzenia lub zlecenia podmiotowi niepublicznemu związanego wyłącznie z dostarczaniem informacji od lub do administracji rządowej również powinien uwzględniać zapewnienie interoperacyjności i równego traktowania rozwiązań informatycznych, nie wydaje się potrzebne. Natomiast problem zapewnienia interoperacyjności systemów wykorzystywanych w komunikacji między podmiotami wymienionymi w ust. 3 oraz w stosunkach informacyjnych tych podmiotów z organami administracji rządowej wymaga dookreślenia.
11. Kwestia zakresu związania ustawą zarówno publicznych, jak i niepublicznych podmiotów realizujących zadania zlecone lub powierzone powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem, że odpowiedzialność za realizację zadania publicznego spoczywa nadal na organie zlecającym lub powierzającym (por. pkt 1). Powierzanie i zlecanie zadań rozpatruje się w podręcznikach prawa administracyjnego głównie w kontekście przekazywania ich między administracją rządową a samorządem terytorialnym (Z. Cieślak, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 141-147, 162, 211-213). Jednak przewidziane w art. 2 ust. 2 powierzenie i zlecenie zadania publicznego przez podmioty publiczne jako podstawę związania jednym tylko przepisem ustawy należy odnieść wyłącznie do podmiotów niepublicznych, ponieważ podmioty publiczne, jeśli nawet realizują zadania na zasadzie ustawowego zlecenia lub umownego powierzenia, są związane całą ustawą. Rozróżnienie zadań zleconych i powierzonych wskazuje, że art. 13 ust. 2 pkt 1 stosuje się do podmiotu niepublicznego, realizującego zadania publiczne bez względu na to, czy podstawą ich wykonywania przez dany podmiot jest przepis ustawy (w której nie ustanowiono obowiązku zapewnienia interoperacyjności), natomiast samo wykonywanie ma charakter obligatoryjny, czy też podstawą jest dobrowolnie zawarta umowa z podmiotem publicznym. W tym drugim przypadku można w umowie nakładać na zleceniobiorcę także inne - niż wymienione w art. 13 ust. 2 pkt 1 - obowiązki odnoszące się do informatyzacji. Warto również zwrócić uwagę na to, że w teorii prawa administracyjnego rozróżnia się zlecanie podmiotom niepublicznym funkcji (powiązane jest ono z możliwością stosowania władczych form działania) i zadań (bez prawa wydawania nakazów, zakazów i zezwoleń w imieniu państwa lub z jego upoważnienia). Jednak skoro obowiązek dotyczy nawet tych podmiotów, które nie stosują instrumentów władczych, to tym bardziej powinien on dotyczyć tych podmiotów, które mogą władcze instrumenty stosować. Przewidziane w art. 2 ust. 2 powierzenie i zlecenie zadania publicznego przez podmioty publiczne jako podstawę obowiązku odpowiedniego stosowania jednego przepisu ustawy, należy odnieść do wszystkich podmiotów niepublicznych mających związany z tym obowiązek takiego przekazu informacji, w którym nadawcą lub adresatem są podmioty spoza administracji rządowej. Do podmiotów posiadających takie obowiązki informacyjne należą np. niepubliczne zakłady oświatowe czy niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej oraz korporacje zawodowe realizujące zadania publiczne (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne..., wyd. III). Przepis jednak tego nie precyzuje i dlatego można domniemywać, że jest tu mowa o wszelkich obowiązkach informacyjnych, których związek z wykonywanym zadaniem publicznym jest bezsporny, a więc nie tylko umocowanych w ustawie, ale także wynikających z umowy.
Art. 3.
1. Artykuł 3 zawiera objaśnienia dwunastu pojęć ustawowych. Według zasad techniki prawodawczej w ustawie lub w innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre (a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości), jeżeli jego znaczenie nie jest powszechnie zrozumiałe, a także jeżeli ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia (§ 146 zasad techniki prawodawczej). Pozostawianie w tekstach prawnych pojęć nieostrych jest podyktowane dążeniem do zapewnienia ich elastyczności ułatwiającej administracji urzeczywistnianie celów i zadań ustawowych. Podejmując decyzje na podstawie przepisu zawierającego takie pojęcia, administracja kieruje się względami celowości w szerszym zakresie niż w sytuacji, gdy przepisy zawierają pojęcia ściśle określone co do zakresu. Wtłoczenie wszystkich wyznaczników działań administracji w ramy prawa czyni ją "ślepą i głuchą na potrzeby społeczne" i "zakłóca jej komunikację ze sferą faktów" (J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970, s. 132, 136). Ale jednocześnie zastosowanie pojęć nieostrych zwiększa obciążenia administracji w związku z wykładnią. Trudności związane z pojęciami nieostrymi dotyczą prawidłowego zrozumienia i odniesienia do konkretnego przypadku. Pokonywanie tych trudności wymaga zastosowania reguł wykładni prawa (językowo-logicznej, historycznej, celowościowej lub systemowej) oraz reguł subsumpcji (porównania znaczenia treści pojęcia nieostrego przyjętego przez organ stosujący prawo do ustalonego stanu faktycznego sprawy). Pojęcie nieostre również ma charakter normatywny i wiąże administrację w sposób prawnie określony. Decyzje administracyjne, oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, podlegają w pełnym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten dokonuje oceny prawidłowości stosowania reguł wykładni i subsumpcji - nie musi się przy tym ograniczać do stwierdzenia nieprawidłowości ustaleń organu administracji, lecz może dokonać dodatkowo własnej wykładni pojęcia nieostrego. W orzeczeniach NSA podkreśla się, że organy administracji nie są jedynymi adresatami pojęć nieostrych. Kształtowanie stosunków społecznych, w razie konfliktu z interesami indywidualnymi, nie może ograniczać się do uwzględnienia wyłącznie interesów i wartości reprezentowanych przez administrację. Stwierdzenie to odnosi się do potrzeby wnikliwego badania w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności sprawy, w tym także prezentowanego przez stronę sposobu wartościowania (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego..., s. 53-58, 76-83; G. Szpor, S. Nitecki, C. Martysz, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1998, s. 131-133).
2. Niezrozumiałość określeń może być konsekwencją użycia w tekście aktu prawnego sformułowań specjalistycznych (profesjonalizmów) lub zastosowania zapożyczeń z obcych języków, co jest dopuszczalne, pod warunkiem że nie mają one zrozumiałych odpowiedników (§ 8 ust. 2 pkt 1 i 2 zasad techniki prawodawczej). W komentarzach wyrażany jest pogląd, że jeśli akt prawny jest adresowany do specjalistów w danej dziedzinie, co dotyczy głównie aktów niższej rangi, to nie zachodzi konieczność wyjaśniania wszystkich specjalistycznych pojęć, nawet gdyby "przypadkowy" adresat nie mógł ich zrozumieć (T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej...). Jednak w odniesieniu do przepisów prawa administracyjnego istotne jest, aby brak objaśnień nie utrudniał stosowania lub egzekwowania prawa przez podmioty administrujące.
3. Artykuł 3 należy rozpatrywać w powiązaniu z art. 61 i 62 jako próbę systemowych uzgodnień terminologicznych. Według art. 62 Rada Ministrów, w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy o informatyzacji, ma obowiązek przygotować projekt ustawy dotyczący dostosowania terminologii w przepisach odrębnych ustaw o informatyzacji do zdefiniowanych w art. 3 pkt 1 i 2 komentowanej ustawy określeń "informatyczny nośnik danych" i "dokument elektroniczny". Jednak należałoby uprzednio rozwiać wątpliwości, jakie budzą w stosowaniu prawa definicje tych określeń (szerzej por. teza 6 komentarza do art. 3).
4. W art. 3 pkt 1, 2, 10, 11, 12 pojawia się określenie "dane", a w pkt 9 i 10 określenie "informacja". Informacja (łac. informatio) jest rozumiana w różny sposób. Potocznie pojmuje się informację jako wiadomość. Jednak według informatyków wiadomość (dany sygnał) niesie informację tylko wtedy, jeżeli usuwa niepewność (redukuje entropię), jeśli tak się nie dzieje, to dane (znaki nadające się do przetwarzania na nośnikach fizycznych) mają zerową wartość informacyjną. W naukach ścisłych akcentuje się, że informacja nie jest materią ani energią. Koresponduje to z filozoficzną koncepcją dobra, w której informacja mieści się jako "to, czego wszelkie byty pożądają", a która eksponuje twierdzenie, że informacja nie musi być związana z człowiekiem (np. genotyp człowieka jest tylko jednym z typów zbiorów informacji genetycznej). Prawnicy dodają, że informacja - odwrotnie niż prywatność - nie należy do prawnej kategorii nieprzenoszalnych dóbr osobistych człowieka. Te ustalenia, dokonane na gruncie filozofii, teorii informacji, informatyki i prawa, składają się na interdyscyplinarną definicję informacji. Interdyscyplinarne uzgodnienie, że informacja jest niematerialna, jest przenaszalnym dobrem zmniejszającym niepewność , pozwala lepiej zrozumieć znaczenie, jakie w społeczeństwie informacyjnym mają dane ludziom narzędzia zmniejszania niepewności takie jak: komputer z dostępem do Internetu i telefon komórkowy. Pozwala ono również scharakteryzować informację publiczną jako zmniejszanie niepewności w sprawach zaliczonych do tej kategorii w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1992, s. 18 i 19; Prawo informacji. Prawo do informacji , red. W. Góralczyk jr, Warszawa 2006; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne. Część materialna, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004). Po korekcie projektu ustawy o informatyzacji, dane są w niej konsekwentnie odróżniane od informacji, co wcześniej w polskim prawie nie było regułą, a co jest istotne choćby dla zapewnienia przekładalności przepisów unijnych, w których odróżnia się dane od informacji.
5. W art. 3 pkt 1 definiuje się "informatyczny nośnik danych" jako materiał lub urządzenie służące do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej lub analogowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ilekroć w przepisach dotyczących informatyzacji zawartych w odrębnych ustawach jest mowa o: elektronicznym nośniku informacji, elektronicznym nośniku informatycznym, elektronicznym nośniku danych, komputerowym nośniku informacji, komputerowym nośniku danych, nośniku elektronicznym, nośniku magnetycznym, nośniku informatycznym albo o nośniku komputerowym, to należy, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, rozumieć wyżej wymienione określenia jako informatyczny nośnik danych, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Zasady tej nie stosuje się do przepisów: ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2) i ustawy z dnia 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych (Dz. U. Nr 169, poz. 1385 z późn. zm.), które - na wniosek przedstawiciela NBP zgłoszony w toku prac Komisji NIF - pozostawiono do późniejszej synchronizacji ze względu na konieczność zachowania trybu zmian prawa bankowego wynikającego ze zobowiązań międzynarodowych. Zgodnie z art. 62 Rada Ministrów, w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy o informatyzacji, ma obowiązek przygotować projekt ustawy dotyczący dostosowania terminologii w przepisach odrębnych ustaw dotyczących informatyzacji do określenia "informatyczny nośnik danych" zdefiniowanego w ustawie o informatyzacji. W praktyce zastosowania prawa definicja informatycznego nośnika danych może budzić wątpliwości (por. teza 6 komentarza do art. 3).
6. W art. 3 pkt 2 definiuje się dokument elektroniczny jako stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Formułując tę definicję, odwoływano się m.in. do charakterystyki Europejskiego Komitetu ds. Standaryzacji CEN/TC 251/N98-061, według której dokument: zawiera relacje, stanowi potwierdzenie, jest używany głównie lokalnie i niekoniecznie bezpośrednio wywołuje reakcję (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ilekroć w przepisach dotyczących informatyzacji, zawartych w odrębnych ustawach, jest mowa o: danych elektronicznych, danych w postaci elektronicznej, danych w formie elektronicznej, danych informatycznych, informacjach w postaci elektronicznej albo informacjach w formie elektronicznej - to należy, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, rozumieć wyżej wymienione określenia jako dokument elektroniczny, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o informatyzacji. Przepisu art. 61 ust. 2 nie stosuje się do przepisów: prawa bankowego, ustawy o Narodowym Banku Polskim i ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych. Jest to rozwiązanie tymczasowe, uzasadnione w toku prac legislacyjnych pracochłonnością przygotowania nowelizacji kilkuset aktów, ponieważ zgodnie z art. 62 Rada Ministrów, w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy o informatyzacji, ma obowiązek przygotować projekt ustawy dotyczący dostosowania terminologii w przepisach odrębnych ustaw dotyczących informatyzacji do określenia "informatyczny nośnik danych" zdefiniowanego w ustawie o informatyzacji. Jednak przed wprowadzeniem następnych zmian należałoby rozwiać wątpliwości, jakie definicja ta budzi w odniesieniu do możliwości odróżnienia dokumentu elektronicznego od innych ustawowo zdefiniowanych w prawie cywilnym, karnym i administracyjnym dokumentów oraz ze względu na pominięcie kwestii podpisu jako tradycyjnie istotnej cechy dokumentu.
7. Według rozpatrywanych łącznie punktów 1 i 2 art. 3 ustawy o informatyzacji, dokument elektroniczny jest stanowiącym odrębną całość znaczeniową zbiorem danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanym na informatycznym nośniku - materiale lub urządzeniu służącym do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej lub analogowej. Jak zauważa K. Wojsyk, "postać analogowa" jest niezwykle pojemnym określeniem. Nawet kartka papieru może być uznana za dokument elektroniczny, gdyż można na niej (i to w różny sposób) zapisać w postaci analogowej zbiór danych stanowiący odrębną całość znaczeniową. Komputery zaopatrzone w czytniki kodów paskowych, skanery znaczników w postaci zaczernionych kratek, czytniki kart lub taśm perforowanych lub skanery z oprogramowaniem do rozpoznawania znaków (OMR, OCR) potrafią jednoznacznie odczytywać informację zapisaną w różny sposób na papierze (por. teza 7 komentarza do art. 34). Próbując rozwiązać ten problem postuluje się dokonywanie wykładni celowościowej albo proponuje się, żeby jako "zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej" rozumieć dane zapisane w systemie 0-1, odnosząc to określenie do języka, w jakim zapisane są dane, a w przeciwieństwie do tak rozumianej struktury wewnętrznej, nośnik, czyli to, na czym dane są zapisane, zaliczać do "struktury zewnętrznej" (A. Gryszczyńska, J. Kowalski, M. Werbachowski, Dokument elektroniczny, Wystąpienia na Seminarium Prawa Informatycznego, UKSW, Warszawa, listopad 2006). Można też przypomnieć koncepcję wyodrębnienia dokumentalnych środków przekazu - umożliwiających odtwarzanie treści przekazu z zastosowaniem tego samego nośnika pisma, dźwięku, obrazu (obecnie w kontekście osiągnięć kryminologii można dodać też nośnik zapachu), oraz środki niedokumentalne - nieodtwarzalne bez udziału nadawcy (G. Szpor, Informacja w zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnienia administracyjnoprawne , Katowice 1998, s. 144, 145). W kontekście prawniczych tradycji związania definicji dokumentu z podpisem, można zauważyć, że tak jak w przypadku definicji informacji, nie powinno się już obecnie unikać uzgodnień interdyscyplinarnych i to nie tylko w obrębie systemu prawa, między jego gałęziami, ale także z naukami pozaprawnymi, w tym informatyką. Prawo stosowane jest przecież przez urzędników, których znaczna część nie studiowała prawa i administracji. Trudno też całkowicie odrzucać rozumienie potoczne urzędników-użytkowników Internetu, dla których dokumentem jest każdy plik w formacie HTML i każda strona WWW. Bezsporne interdyscyplinarnie wydaje się to, że warunkiem powstania każdego dokumentu jest agregacja danych. Można jej nadać różną wartość informacyjną (zmniejszania niepewności) i w zależności od niej różną wartość dowodową, a jako istotny czynnik różnicujący te wartości potraktować złożenie podpisu i jego rodzaj.
8. W ustawie o informatyzacji definiuje się w art. 3 pkt 3 system teleinformatyczny, ale nie operuje się występującym w innych ustawach określeniem "system informatyczny". Podmioty stosujące prawo uznają to za niewłaściwe. Można zauważyć, że system informatyczny niepowiązany z siecią telekomunikacyjną nie poddaje się w pełni rygorom ustawy o informatyzacji, nawet jeśli zastosujemy wykładnię celowościową ustawowych nakazów i zakazów odnoszących się do systemu teleinformatycznego i w ramach nowelizacji kwestię tę należałoby podjąć.
9. W punkcie 3 i 4 występuje odesłanie do art. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Wedle tych przepisów środki komunikacji elektronicznej to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną (pkt 5). Natomiast system teleinformatyczny to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci urządzenia końcowego w rozumieniu ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) (pkt 3). Ustawa stanowiła w art. 2 pkt 25, że urządzenie końcowe to urządzenie telekomunikacyjne lub jego podzespół przeznaczony do współpracy z siecią publiczną, dołączane bezpośrednio lub pośrednio do zakończenia sieci publicznej. Straciła już jednak moc, uchylona przez ustawę z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). Według jej art. 2 pkt 43 telekomunikacyjne urządzenie końcowe to "urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci", a według pkt 52, zakończenie sieci to fizyczny punkt, w którym abonent otrzymuje dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej, przy czym w przypadku sieci stosujących komutację lub przekierowywanie, zakończenie sieci identyfikuje się za pomocą konkretnego adresu sieciowego, który może być przypisany do numeru lub nazwy abonenta. Objaśnienie to nie znosi ułomności definicji systemu teleinformatycznego, która powinna zostać znowelizowana (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 381 i 382). Dla zachowania zasady techniki prawodawczej sformułowanej w § 157 (zakazującym odesłań do przepisów zawierających odesłania), należałoby tę definicję zawrzeć w ustawie o informatyzacji z ewentualnym odesłaniem do rozumienia urządzenia końcowego w prawie telekomunikacyjnym z 2004 r. Natomiast w ustawie o świadczeniu usług drogą elektroniczną można zawrzeć odesłanie do definicji systemu teleinformatycznego z ustawy o informatyzacji.
10. Rejestr (łac. registrum, regestrum) rozumiany jest w Europie tradycyjnie jako spis (najczęściej alfabetyczny), wykaz, lista. W Polsce, użyte w ustawie o informatyzacji określenie "rejestr publiczny" oznaczać ma według art. 3 pkt 5 "rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji (...)". Jest to kolejna próba uzgodnienia w języku prawnym relacji między określeniami rejestr i ewidencja. Prawnicy przyjmowali dotychczas, że można oddzielić rejestry od ewidencji (rejestracja jest warunkiem skuteczności czynności prawnej lub podjęcia określonej działalności), albo że rejestry to rejestry i ewidencje, że ewidencje to specyficzne rejestry. Analizując podstawy prawne funkcjonowania rejestrów można zauważyć, że nazwa "ewidencja" lub "rejestr" nadawana była zbiorom danych w przepisach ustawowych przypadkowo i niekonsekwentnie. J. Oleński ewidencjami administracyjnymi nazywa specyficzne rodzaje systemów informacyjnych państwa wspomagające realizację procedur administracyjnych przez jednostki sektora administracji publicznej. Funkcją tych ewidencji jest systematyczne gromadzenie, aktualizacja, przechowywanie, i wyszukiwanie informacji dla potrzeb określonych procedur administracyjnych. Dla rejestrów administracyjnych właściwa jest realizacja funkcji: identyfikacyjnej, stanowiącej oraz klasyfikacyjnej w odniesieniu do rejestrowanych podmiotów - niezależnie od konkretnych działań w ramach danej procedury administracyjnej. Rejestry spełniają także funkcje usługowe względem infrastruktury informatycznej państwa: normalizacyjną, koordynacyjną, integracyjną, kontrolną oraz informacyjną (J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa..., s. 538-561). Badania porównawcze regulacji w różnych krajach wskazują, że do badania konkretnych instytucji zamiast rozróżnienia rejestru i ewidencji bardziej przydatny jest podział na rejestry oparte na zbieraniu dokumentów ("rejestr aktów", rejestr notyfikacyjny) oraz rejestry oparte na wpisie, zakładające przetworzenie określonych informacji przez organ prowadzący rejestr i ujawnienie ich w postaci sformułowanej przez ten organ, dominujące w Polsce (T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005, s. 393). W ustawie o informatyzacji odrębnie od rejestru zdefiniowano system teleinformatyczny obsługujący rejestr, a więc warstwę technologiczną. Nie jest to jedyne możliwe podejście. Na przykład w polskiej ustawie o statystyce publicznej z 1995 r. zdefiniowano rejestry urzędowe jako "prowadzone na podstawie ustaw lub przepisów wydanych w wykonaniu ustaw, przez sądy i organy administracji publicznej, rejestry i ewidencje zawierające informacje o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej i osobach fizycznych oraz ich działalności, a także o innych zjawiskach, zdarzeniach i obiektach, a w szczególności rejestry: sądowe, ubezpieczeń społecznych, podatników, podmiotów gospodarki narodowej, podziału terytorialnego kraju oraz ewidencje: ludności, działalności gospodarczej, udzielonych zezwoleń i koncesji, gruntów, budynków, budowli i obiektów infrastruktury", przy czym dane rejestrów urzędowych nazwano w tej ustawie danymi systemów informacyjnych administracji (ustawa z dnia 29 czerwca 1995 o statystyce publicznej, Dz. U. Nr 88 poz. 439 z późn. zm.). W ten sposób rejestry tradycyjne i informatyzowane mieściły się (wraz z narzędziami informatycznymi wspomagającymi przetwarzanie) w jednym pojęciu systemów informacyjnych. Opinię, że ustawa o informatyzacji "powinna traktować o systemach informacyjnych, a nie informatycznych", a "konsekwencje realizacji tego wniosku nie odnoszą się tylko do warstwy leksykalnej", wyrażano także w uwagach do jej projektu (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...). To, że nowe definicje z 2005 r. znalazły odbicie w podziale kompetencji w MSWiA, potwierdza istotne znaczenie ustaleń terminologicznych. Można stwierdzić, że konsekwencją informatyzacji jest potrzeba interdyscyplinarnego i międzynarodowego uzgodnienia relacji między pojęciem rejestru a pojęciami prawnymi "baza danych", "system teleinformatyczny", "system informatyczny" i "system informacyjny". Należałoby też rozważyć, czy w definicji rejestru nie powinny się mieścić także ewidencje prowadzone przez podmioty niepubliczne, którym powierzono lub zlecono wykonywanie zadań publicznych. Informatyzacja rejestrów publicznych sprawia, że weryfikacji w całej Europie wymagają nie tylko tradycyjne pojęcia, ale także funkcje, zasady dostępu i kompetencje organów rejestrowych.
11. Działy administracji rządowej, o których mowa w punktach 7 i 8 ustanowiono ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, która określa zakres poszczególnych działów oraz właściwość ministra kierującego danym działem. Ustalenie szczegółowego zakresu działania ministra następuje na zasadach określonych w tej ustawie oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929 z późn. zm.). Zgodnie z art. 39 ustawy o Radzie Ministrów działowi odpowiada w całości jeden lub więcej departamentów ministerstwa. Według ustawy o działach, ministra kierującego określonym działem określa się w aktach normatywnych jako ministra właściwego do spraw oznaczonych nazwą danego działu i jest on właściwy w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych w odrębnych przepisach do kompetencji innego organu. Projekty dla jednego działu odnoszą się do zakresu działania jednego organu naczelnego, a projekty dla dwóch lub więcej działów administracji mogą odnosić się do jednego lub kilku organów naczelnych.
12. W art. 3 pkt 9 zdefiniowano minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych, nazywane skrótowo standardami interoperacyjności (zdolności do współdziałania) systemów teleinformatycznych. Wśród standardów interoperacyjności wyodrębnia się standardy organizacyjne, informacyjne i techniczne ( Interoperacyjność i bezpieczeństwo systemów informatycznych administracji publicznej, red. B. Szafrański, Katowice 2006, s. 20-28).
13. W art. 3 pkt 10 zdefiniowano minimalne wymagania dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej. Do cech informacyjnych tych standardów zaliczono identyfikatory oraz odpowiadające im charakterystyki elementów strukturalnych przekazu informacji, a do elementów strukturalnych przekazu informacji zaliczono zawartości pól danych, służące do zapewnienia spójności prowadzenia rejestrów publicznych oraz wymiany informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi (o standardach informacyjnych szerzej pisze J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa..., s. 391-410).
14. W art. 3 pkt 11 określono oprogramowanie interfejsowe jako oprogramowanie umożliwiające łączenie i wymianę danych w komunikacji pomiędzy systemami teleinformatycznymi. Takie interfejsy mogą być chronione jako elementy programu komputerowego, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631). W ustawie tej stanowi się, że przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór), a w szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory wyrażone słowem, symbolami matematycznymi, znakami graficznymi: literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe. Ochroną objęty może być wyłącznie sposób wyrażenia; nie są objęte ochroną odkrycia, idee, procedury, metody i zasady działania oraz koncepcje matematyczne. Utwór jest przedmiotem prawa autorskiego od chwili ustalenia, chociażby miał postać nieukończoną, a ochrona przysługuje twórcy niezależnie od spełnienia jakichkolwiek formalności. Programy komputerowe podlegają ochronie jak utwory literackie, o ile przepisy szczególne dotyczące programów komputerowych zawarte w rozdziale 7 nie stanowią inaczej. Ochrona przyznana programowi komputerowemu obejmuje wszystkie formy jego wyrażenia. Idee i zasady będące podstawą jakiegokolwiek elementu programu komputerowego, w tym podstawą łączy, nie podlegają według art. 74 ust. 2 ochronie autorskoprawnej, ale pewną ochronę umożliwia im pośrednio art. 75 określający granice wykorzystania wyników dekompilacji, a ponadto mogą być chronione na podstawie prawa własności przemysłowej jako części urządzeń, na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w ramach umów. Według J. Barty i R. Markiewicza, ochrona interfejsów (łączy) wynikająca z przepisów prawa autorskiego jest oparta na takich samych zasadach jak ochrona innych składników programu, co oznacza, że jeśli informacje uzyskane poprzez dekompilację interfejsu nie pozwalają na opracowanie interfejsu substytucyjnego, zapewniającego kompatybilność między programami, to należy uznać za dopuszczalne przeniesienie interfejsu do innego programu, wskazując, że nie stanowi samodzielnego przedmiotu ochrony (J. Barta, M. Czajkowska-Dąbrowska, Z. Ćwiąkalski, R. Markiewicz, E. Traple, Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Warszawa 2001, s. 476 i 477; szerzej zob. komentarz do art. 21).
Art. 4.
1. Artykuł 4 sytuuje ustawę o informatyzacji jako regulację ogólną w stosunku do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Przepisy tych ustaw traktuje się jako przepisy szczególne, odnoszące się przede wszystkim do specyficznej i wymagającej odrębnej regulacji materii informacji niejawnych i danych osobowych przetwarzanych w systemach teleinformatycznych. Przepis oznacza, że w razie kolizji norm nie należy automatycznie przyznawać pierwszeństwa przepisom ustawy o informatyzacji jako późniejszym. Należy jednak zwrócić uwagę na różnice zakresu podmiotów związanych poszczególnymi ustawami. Ponadto nienaruszanie przepisów ustaw o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych oznacza również respektowanie zawartych w nich przepisów kolizyjnych. Dodatkowym aspektem jest konieczność balansowania przy rozstrzyganiu konkretnych, powstających w stosowaniu prawa, wątpliwości, między obowiązkami zapewniania dostępu wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej a potrzebą ochrony prywatności i informacji niejawnych.
2. Ustawa o ochronie informacji niejawnych określa zasady ochrony informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, także w trakcie ich opracowania. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy, również zleconej lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Rękojmia zachowania tajemnicy oznacza spełnienie ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem. Przepisy ustawy mają zastosowanie do: organów władzy publicznej (w szczególności Sejmu i Senatu RP, Prezydenta RP, organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego, sądów i trybunałów, organów kontroli państwowej i ochrony prawa), Sił Zbrojnych RP i ich jednostek organizacyjnych, Narodowego Banku Polskiego i banków państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych (w tym państwowych osób prawnych), a ponadto do przedsiębiorców, jednostek naukowych lub badawczo-rozwojowych ubiegających się o zawarcie umów lub już wykonujących umowy związane z dostępem do informacji niejawnych albo wykonujących na podstawie przepisów prawa zadania na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa związane z dostępem do informacji niejawnych. W art. 1 ust. 3 stanowi się, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych nie naruszają przepisów innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych. Zasady zwalniania od obowiązku zachowania tajemnicy państwowej i służbowej w postępowaniu przed sądami i innymi organami określają przepisy odrębnych ustaw. Jeżeli jednak przepisy odrębnych ustaw uprawniają organy, służby lub instytucje państwowe albo ich upoważnionych pracowników do dokonywania kontroli, a w szczególności pozwalają im na swobodny dostęp do pomieszczeń i materiałów, jeżeli zakres tajemnicy państwowej i służbowej dotyczy informacji niejawnych, uprawnienia te są realizowane z zachowaniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dotyczy to też kontroli przeprowadzanej na podstawie ustawy o informatyzacji.
3. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych stanowi w art. 1, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Przetwarzanie danych osobowych może być natomiast dozwolone ze względu na: dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą oraz dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Oznacza to generalny zakaz przetwarzania danych osobowych bez uzasadnienia i wymóg ustawowego regulowania zakresu i trybu przetwarzania danych osobowych, ze względu na dobro osób trzecich. Artykuł 3a wyklucza całkowicie z kręgu podmiotów przetwarzających dane osobowe, do których stosuje się ustawę, dwie kategorie podmiotów: osoby fizyczne przetwarzające dane wyłącznie w celach osobistych lub domowych oraz podmioty mające siedzibę lub miejsce zamieszkania w państwie trzecim i wykorzystujące środki techniczne znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie do przekazywania danych. Artykuł 3a wyklucza również stosowanie ustawy do prasowej działalności dziennikarskiej w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe oraz do działalności literackiej lub artystycznej. Ustanawia jednak wyjątki: do prasowej działalności dziennikarskiej, działalności literackiej lub artystycznej stosuje się zawsze przepisy art. 19 i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto do prasowej działalności dziennikarskiej, działalności literackiej lub artystycznej stosuje się inne przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, jeżeli wolność wyrażania swoich poglądów i rozpowszechniania informacji w ramach takiej działalności istotnie narusza prawa i wolności osoby, której dane dotyczą. Artykuł 4 jest podstawą kolejnego wyłączenia. Przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie stosuje się, jeżeli umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, stanowi inaczej. Podstawową regułę kolizyjną ustanawia się w art. 5, według którego - jeżeli przepisy odrębnych ustaw odnoszących się do przetwarzania danych przewidują dalej idącą ich ochronę, niż wynika to z ustawy o ochronie danych osobowych - stosuje się przepisy tych ustaw. Dotyczy to m.in. ustanowionych w ustawie o informatyzacji wymagań odnoszących się do systemów teleinformatycznych, rejestrów i elektronicznej wymiany danych.
4. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), stanowi w art. 1 ust. 1, że: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". W art. 1 ust. 2 stanowi się, że: "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to - odmiennie niż w ustawie o ochronie danych osobowych - generalne dopuszczenie jako przepisów szczególnych innych regulacji, bez względu na to, czy nakładają na dysponentów informacji publicznej większe lub mniejsze obowiązki informacyjne niż ustawa o dostępie do informacji publicznej. Generalne granice dostępności informacji publicznej wyznaczają - jak stanowi art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przepisy o tajemnicach ustawowo chronionych, w tym zwłaszcza przepisy o ochronie informacji niejawnych, o ochronie prywatności i o ochronie tajemnicy przedsiębiorcy. W tak ukształtowanych granicach są jednak wyłomy. Odstępstwa od reguł - wymienione w art. 5 - mają charakter podmiotowy i przedmiotowy. Powiązania między poszczególnymi ustępami tego artykułu budzą wątpliwości interpretacyjne. Wydaje się, że po wyeliminowaniu odesłań można przyjąć, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne czy związanych z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2). Nie można, z zastrzeżeniem przypadków ochrony informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (art. 5 ust. 3). Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, a przede wszystkim w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4) (G. Szpor (w:) Wolność informacji i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1997; M. Jabłoński, K. Wygoda, Dostęp do informacji i jego granice, Wrocław 2002; Prawo informacji. Prawo do informacji...).
5. Artykuł 4, który nie podlegał zmianom w procesie legislacyjnym, niewątpliwie sytuuje ustawę jako regulację ogólną w stosunku do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Wątpliwości budzi natomiast zawarta w uzasadnieniu projektu ustawy teza, że jest to również regulacja ogólna w stosunku do "innych przepisów dotyczących ochrony tajemnic ustawowo chronionych" i czy rzeczywiście przepisy tych ustaw należy traktować jako przepisy szczególne względem ustawy o informatyzacji. Potocznie wszelkie informacje chronione ustawowo można trafnie nazwać niejawnymi. Jednak w ustawie o ochronie informacji niejawnych według art. 1 ust. 1 określa się zasady ochrony informacji, wymagające ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, zwane dalej "informacjami niejawnymi", a w ust. 3 stanowi się, że: "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw o ochronie tajemnicy zawodowej lub innych tajemnic prawnie chronionych". Jeśli przyjmie się, że ustawowy zakres informacji niejawnych obejmuje tylko tajemnice państwowe i służbowe, to wszelkie inne tajemnice ustawowo chronione, nie będą na mocy art. 4 ustawy o informatyzacji traktowane jako przepisy szczególne. Gdyby sygnalizowana w uzasadnieniu intencja projektodawcy miała być respektowana, to należałoby zmienić brzmienie art. 4. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii wydaje się istotne, bowiem liczący kilkadziesiąt pozycji katalog chronionych prawem tajemnic stale się zwiększa i niemal każda nowa tajemnica ustanawiana jest odrębnym aktem ustawowym. Kategorie podmiotów zobowiązanych do przestrzegania danej tajemnicy ustawowej są tworzone w oparciu o różnorodne, złożone i czasem niejasne kryteria. Utrudnia to kompleksową analizę podstaw prawnych ochrony i może powodować kolizje i luki. Tradycyjne tajemnice ulegają segmentacji, np. zamiast tajemnicy lekarskiej, analizuje się tajemnice zawodów medycznych i są wyodrębniane nowe tajemnice zawodowe ustawowo chronione, np. diagnosty laboratoryjnego czy psychologa. Ma miejsce również obejmowanie ustawową regulacją tajemnicy zawodowej kandydatów do wolnych zawodów, np. aplikanta rzecznikowskiego w ustawie o rzecznikach patentowych. Tajemnicami zawodowymi nazywane są także tajemnice obowiązujące przedstawicieli wielu zawodów, którzy działają w ramach wspólnego przedsiębiorstwa, chronione ze względów innych niż zwalczanie nieuczciwej konkurencji, np. tajemnice zawodowe funduszy inwestycyjnych. Zwiększa się obszar swobodnego uznania i uznania administracyjnego wobec operowania w ustawach określeniami nieostrymi (np. informacja gospodarcza i informacja mająca znaczenie gospodarcze). Nowe tajemnice są ustanawiane przepisami mającymi objętość wielokrotnie większą niż przepisy regulujące tajemnice chronione ustawowo od dawna (np. tajemnica zawodowa funduszy emerytalnych w stosunku do dziennikarskiej). Zagrożenie terroryzmem i przestępczością zorganizowaną powoduje zawężanie ochrony interesów obywateli, jeśli ujawnienie tajemnic zawodowych przez przedstawicieli zawodów zaufania publicznego, np. prawniczych, jest uzasadniane interesem wymiaru sprawiedliwości. Wątpliwości i konflikty budzą relacje między przepisami o tajemnicy w ustawach ustanawiających tajemnice zawodowe a przepisami dotyczącymi zwalniania z tych tajemnic w kodeksie postępowania karnego.
6. Artykuł 4 nie wyłącza stosowania ustawy o informatyzacji do ochrony danych osobowych i informacji niejawnych, dodaje kolejne obowiązki organom ochrony danych osobowych i informacji niejawnych, które powinny uczestniczyć w formułowaniu planów i projektów, w atestacji i standaryzacji, poddawać się kontroli oraz dokonywać rejestracji. Dla ochrony tajemnic istotne są: uzgodnienia pojęć, harmonizacja regulacji prawnej, kompatybilność systemów teleinformatycznych wykorzystywanych dla celów publicznych oraz współdziałanie służb chroniących tajemnice. Być może reguły kolizyjne powinny dotyczyć również relacji między systemami podporządkowanymi poszczególnym resortom, a także styku ustawy o informatyzacji i przepisów wykonawczych do tej ustawy z innymi ustawami "resortowymi" (G. Szpor, Bezpieczeństwo danych osobowych a ochrona informacji niejawnych i biznesowych (w:) Ochrona informacji niejawnych i biznesowych. Materiały I Kongresu, red. M. Gajos, S. Zalewski, Katowice 2005, s. 33-42; T. Zaborowski, Bezpieczeństwo teleinformatyczne (w:) Ochrona informacji niejawnych i biznesowych. Materiały II Kongresu, red. M. Gajos, Katowice 2006, s. 33-42, s. 215-219; R. Taradejna, M. Taradejna, Tajemnica państwowa i inne tajemnice chroniące interesy państwa i obywateli , Warszawa 1999; S. Hoc, Ochrona informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, Opole 2006).
Rozdział 2
1. Informatyzacja państwa - biorąc pod uwagę liczbę i zróżnicowanie instytucji zaangażowanych w realizację funkcji państwa - jest ogromnym przedsięwzięciem pod względem organizacyjnym i finansowym. Jak każde tego rodzaju przedsięwzięcie powinna ona przebiegać w ramach klasycznego cyklu działania organizatorskiego obejmującego: 1) ustalanie celu, 2) określanie środków i metod, 3) gromadzenie środków, 4) działanie według zaplanowanych metod, 5) kontrolę wyników (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna..., s. 100). Planowanie i projektowanie informatyzacji trzeba więc uznać za warunek jej powodzenia. Wyzwanie, jakim dla ustawodawcy jest informatyzacja państwa, nie wynika jednak tylko z liczby i zróżnicowania instytucji, w których technologie informatyczne powinny zostać wdrożone. Projektowanie i wdrażanie w państwie technologii informacyjnych nie może być prowadzone wyłącznie na poziomie instytucji podlegających informatyzacji. Wszystkie instytucje państwowe współpracują i powinny ze sobą współpracować, tworząc złożony system instytucji publicznych. Z kolei podmioty zewnętrzne wobec systemu, kontaktujące się z nim przy użyciu technologii informatycznych i korzystające z jego usług drogą elektroniczną, oczekują dostępności systemu przy użyciu wszelkich dostępnych na rynku rozwiązań. Dlatego też - gwarantując udaną transformację na poziomie pojedynczej instytucji - prawo musi zapewnić również kompatybilność rozwiązań na poziomie całego systemu.
2. Pozornie najefektywniejszym sposobem zorganizowania procesu informatyzacji - z punktu widzenia podmiotu odpowiedzialnego za rezultaty informatyzacji państwa - może wydawać się centralizacja. Pojęcie to jest definiowane w doktrynie jako występowanie hierarchicznego podporządkowania w ramach danej organizacji, a więc nieograniczonej prawem możliwości władczego oddziaływania na podmioty podporządkowane. W tym wypadku planowanie powinno być zorganizowane jako proces przekazywania informacji "w górę" i komunikowania decyzji "w dół". Pozbawiając poszczególne elementy systemu samodzielności w zakresie zarządzania informatyzacją, podmiot centralny dysponowałby najskuteczniejszymi narzędziami oddziaływania na podmioty podporządkowane mu funkcjonalnie. Byłby również atrakcyjnym kontrahentem dla konkurujących producentów sprzętu i oprogramowania (dostawców rozwiązań informatycznych dla sektora publicznego). Jednak scentralizowany system administracji, który nieuchronnie wzmacnia podziały resortowe, powoduje również: przedłużanie procesów informacyjno-decyzyjnych, niedostosowanie do lokalnych potrzeb i nagłych sytuacji kryzysowych oraz bierność urzędników oczekujących na instrukcje i wytyczne. Niewydolność tego systemu została ujawniona w XX w. nie tylko w Polsce, ale również w innych krajach należących obecnie do Unii Europejskiej, w których jego niefunkcjonalności nie można było przypisać - jak w Polsce - względom politycznym.
3. Decentralizacja to kontrolowane rozproszenie kompetencji, wspomagające innowacyjność i samoregulację systemu oraz jego odporność na atak. Podczas gdy pierwsze wielkie komputery zarządzające ogólnokrajowymi bazami danych sugerowały nieuchronność centralizacji (I. Lipowicz, Administracyjnoprawne zagadnienia informatyki, Katowice 1984, s. 176-203), to jednak współczesna miniaturyzacja i rozwój sieci sprawia, że takie podejście uznaje się za staroświeckie generowanie zbędnych kosztów zmniejszające odporność państwa na nowe, związane z terroryzmem zagrożenia jego bezpieczeństwa (Stany nadzwyczajne i zarządzanie kryzysowe, red. G. Szpor, Katowice 2002). Na etapie projektu eksperci zwracali także uwagę, iż ustawa jest mocno osadzona w wyobrażeniu, że "dominującą technologią wykorzystywaną przez systemy informacyjne Państwa jest technologia baz danych, a nie uwzględnia dostatecznie m.in. roli wymiany usług sieciowych. Tymczasem to one będą stanowiły o jakości informatyzacji Państwa w najbliższych latach i Unia Europejska prowadzi w tym zakresie szereg prac" (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...).
Art. 5.
1. Informatyzacja to proces, w którym zmienia się stosunek człowieka do czasu i przestrzeni i w związku z tym normy prawne, dla których urzeczywistniania czas i przestrzeń ma znaczenie (w tym normy planistyczne), również powinny się zmieniać. Poszerzanie przestrzeni dostępnej człowiekowi i kurczenie tej, nad którą panuje (umożliwiającej samozaspakajanie potrzeb), skłania do ustanawiania nowych reguł korzystania z przestrzeni fizycznej i przestrzeni względnych (w tym z przestrzeni wirtualnej). Sprawia ponadto, że zwiększanie zakresu (zasobu) informacji publicznej i wzmacnianie materialnych gwarancji prawa dostępu do tych informacji ma dla obywatela rosnące znaczenie praktyczne.
2. Informatyzacja państwa powinna być prowadzona w sposób gwarantujący spójność całego systemu (J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa... ). Kwestia taka była eksponowana w pierwszym Planie Informatyzacji Państwa (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 w sprawie Planu Informatyzacji Państwa na 2006 r., Dz. U. Nr 147, poz. 1064), w którym wskazywano, że ma on na celu "budowę spójnego w skali krajowej i europejskiej systemu usług on-line opartych na współpracy systemów teleinformatycznych, ukierunkowanych na potrzeby mieszkańców i przedsiębiorców", natomiast priorytetami rozwoju systemów teleinformatycznych jest racjonalizacja wydatków publicznych na informatyzację i "tworzenie państwa nowoczesnego i przyjaznego dla obywateli". Technologie informatyczne bezsprzecznie stanowią narzędzie transformacji i restrukturyzacji administracji publicznej, umożliwiają zmiany sposobu świadczenia usług publicznych i zmniejszenie uciążliwości postępowania administracyjnego dla obywateli i przedsiębiorców. Skoro jednak w skali ponadpaństwowej ideą porządkującą jest budowa europejskiego społeczeństwa informacyjnego, to także polskie Plany Informatyzacji Państwa powinny być bardziej zorientowane na cele konstytucyjne i powinny wyraźniej wskazywać we wprowadzeniu te kwestie, które w pierwszym Planie są dopiero objaśnieniem priorytetów, np. wpływ informatyzacji w sferze publicznej na ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, konkurencji, samorządności i urzeczywistnianie konstytucyjnych praw oraz wolności człowieka i obywatela. Wartym kontynuacji elementem pierwszego Planu jest wyznaczanie kierunków i zakresu prac legislacyjnych potrzebnych dla e-Rzeczypospolitej, uzgadnianych międzyresortowo i opiniowanych przez eksperckie organy doradcze (W. Wiewiórowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian. Sprawozdanie z konferencji naukowej zorganizowanej 15 listopada 2006 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Kwartalnik Prawa Publicznego 2007, nr 3).
3. W art. 5 ust. 1 określa się Plan Informatyzacji Państwa jako instrument planowania i koordynowania informatyzacji. Redakcja tego przepisu budzi wątpliwości, których można byłoby uniknąć, określając Plan Informatyzacji Państwa jako instrument koordynowania informatyzacji (rozwoju zastosowań informatyki w rozumieniu ustawy o działach administracji rządowej) realizacji zadań publicznych. Planu nie powinno się bowiem objaśniać przy użyciu określenia planowanie (idem per idem). Należy również uwzględnić, że planowanie i jego efekty zalicza się do instrumentów administrowania. Trudno zaakceptować fakt, że działalność podmiotów publicznych może polegać na realizacji zadań innych niż publiczne, których informatyzacja będzie wyłączona spod rządów ustawy. Przepis w obecnym brzmieniu wyłącza także z planowania zadania publiczne, za które są odpowiedzialne organy publiczne, jeżeli zadania te są realizowane jako zlecone lub powierzone przez podmioty niepubliczne, choć na etapie planowania trudno jest przesądzić zakres udziału podmiotów niepublicznych w realizacji poszczególnych zadań publicznych.
4. Artykuł 5 ust. 2 określa w pięciu punktach cele Planu Informatyzacji Państwa. Według J. Oleńskiego Plan powinien mieć na celu przede wszystkim określenie zadań rozwoju infrastruktury informacyjnej państwa jako jednego z segmentów rozwoju społeczeństwa informacyjnego i powinien stanowić podstawę do określania nakładów na przedsięwzięcia związane z informatyzacją w sektorze publicznym. Jednak cele Planu, wymienione w pięciu punktach art. 5, są wtórne (J. Oleński, Uwagi do projektu ustawy...). W procesie legislacyjnym wyrażany był także pogląd, że "nazwa Planu Informatyzacji Państwa powinna zostać zastąpiona Planem Informatyzacji Administracji Publicznej" (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...).
5. Wśród celów Planu Informatyzacji Państwa wymienia się na pierwszym miejscu: dobór organizacyjnych i technicznych instrumentów rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Określenie "społeczeństwo informacyjne", o którym mowa we wprowadzeniu i w punkcie 1 wyjaśnia się w naukach społecznych, wskazując, że większość osób aktywnych zawodowo zajmuje się w nim przetwarzaniem danych, a powszechne i łatwe możliwości komunikacji poprawiają warunki życia, wykonywanie pracy oraz wypełnianie powinności obywatelskich (Społeczeństwo informacyjne, red. L. Zache, Warszawa 1999). Nośność tego określenia wiąże się jednak z jego zastosowaniem w wielu aktach prawnych UE, choć w literaturze konstatowano jeszcze w 2005 r., że unijna e-administracja ma głównie wymiar deklaratywny (D. Adamski, Rząd elektroniczny we Wspólnocie Europejskiej. Prawo mediów elektronicznych , dodatek do Monitora Prawniczego 2005, nr 3, s. 3-9).
6. Działania realizowane w obszarze informatyzacji powinny być obecnie zgodne z założeniami inicjatywy i2010 - Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz rozwoju i zatrudnienia. Za istotny element uznaje się również postanowienia deklaracji ministerialnej, podpisanej w dniu 24 listopada 2005 r. w Manchesterze (Ministerial Declaration on eGovernment, Manchester, November 2005). Rozwój społeczeństwa informacyjnego wspiera wiele programów unijnych (eTEN, IDAbc, eContentPlus, Safer Internet Plus) kontynuowanych w Programie Ramowym na rzecz Konkurencyjności i Innowacji na lata 2007-2013.
7. Według ust. 2 pkt 2 celem Planu jest także koordynacja projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu, realizowanych przez więcej niż jeden podmiot publiczny. Koordynacją, o której jest mowa w pkt 2 nazywa się w nauce prawa uzgadnianie elementów układu organizacyjnego jako całości złożonej, skierowane na urzeczywistnienie określonego celu albo konstruktywną działalność uzgadniającą o charakterze organizatorskim, prowadzoną w interesie wyższym niż interes podmiotów koordynowanych. Koordynacja może dotyczyć działań już podjętych i polegać na eliminowaniu rozbieżności lub działań planowanych i zapobiegać ich powtarzaniu, nakładaniu i konkurowaniu. Niektórzy administratywiści uważają, że tam, gdzie podmiot nadrzędny może kierować podporządkowanym, koordynacja jest zbędna, a jej potrzeba pojawia się wraz ze względną choćby samodzielnością podmiotów, od zachowań których zależy realizacja celu podmiotu koordynującego lub wspólnego celu elementów układu organizacyjnego. Inni natomiast przyjmują, że kierownictwo to wzmocniona forma koordynacji, a zbliżoną do koordynacji formą właściwą dla układów zdecentralizowanych jest współdziałanie (K. Sobczak, Koordynacja gospodarcza, Warszawa 1971, s. 16; Koordynacja terenowa, red. K. Podgórski, Katowice 1980, s. 7, 9, 58, 74 i 97; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 167).
8. W pierwszym Planie mocną pozycję ośrodka koordynującego proces informatyzacji państwa w strukturach władz centralnych uznano za warunek efektywnego wdrażania usług publicznych oraz transformacji działań administracji publicznej. Przyczyn niskiego poziomu rozwoju elektronicznych usług publicznych upatrywano w słabej do 2006 r. koordynacji wydatków inwestycyjnych i w trudnościach z wprowadzeniem efektywnego mechanizmu współpracy między podmiotami realizującymi zadania publiczne. Dla przezwyciężenia tych trudności powołany został w 2006 r. Zespół do spraw informatyzacji. Dodatkowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, właściwy w sprawach informatyzacji, został upoważniony do reprezentowania Rady Ministrów w sprawach informatyzacji. Jednak podstawą tego upoważnienia jest zarządzenie, a upoważnienie dotyczy tylko aktualnego składu Rady Ministrów (W. Wiewiórowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...). Wzrost efektywności współdziałania jest niewątpliwie potrzebny. Istotne dla osiągnięcia tego celu wydaje się, aby w skład międzyresortowego zespołu ds. informatyzacji wchodzili przedstawicie ZUS i NFZ, ponieważ to w związku z informatyzacją tych dwóch centralnych urzędów pojawiają się trudności uzgodnień z ministrem właściwym do spraw informatyzacji, podczas gdy na innych płaszczyznach kompromis jest łatwiejszy do osiągnięcia (P. Piętak (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...). Zapewne doświadczenia z pracy nowego Zespołu pokażą, czy prawna formalizacja w akcie wyższego rzędu, czy też w samej ustawie o informatyzacji lub w postaci delegacji dla ministra właściwego do spraw informatyzacji będzie potrzebna.
9. Modernizację i integrację systemów teleinformatycznych oraz ich zgodne i bezpieczne funkcjonowanie, o których mowa w art. 5 pkt 3 i 4 wiąże się z takimi zmianami organizacyjnymi w sferze wewnętrznej administracji, które pozwolą lepiej zaspokajać potrzeby obywateli, m.in. poprzez jednorazowe wprowadzanie danych i skrócenie czasu załatwiania spraw administracyjnych. Takie cele planowania można rozpatrywać w kontekście obywatelskiego prawa do dobrej administracji. Ich realizacja wymaga ustalenia właściwych podziałów kompetencji, tak aby pochodną rozdzielenia w ustawie o informatyzacji publicznych systemów informacyjnych w rozumieniu ustawy o statystyce publicznej na systemy teleinformatyczne i rejestry nie było oderwanie narzędzi informatycznych od obsługiwanych zbiorów danych. Postuluje się również, aby Plan zawierał specyfikację norm informacyjnych obligatoryjnych dla wszystkich systemów informacyjnych (w szczególności norm generatywnych dla komunikatów, norm metainformacyjnych i norm szczegółowych dla określonych typowych danych) (J. Oleński, Uwagi do projektu ustawy...).
10. Tworzenie warunków do współpracy międzynarodowej w zakresie informatyzacji jest ostatnim z ustawowych celów Planu. Według przytaczanych w pierwszym Planie rankingów pozycja Polski pod względem gotowości do transformacji w drodze do społeczeństwa informacyjnego była niska - w zakresie przygotowania administracji ostatnia wśród państw UE. W pierwszym Planie, ustanowionym rozporządzeniem RM z dnia 1 sierpnia 2006 r. deklarując, że działania realizowane w obszarze informatyzacji powinny pozostawać w zgodności z założeniami inicjatywy "i2010 - Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia", uznano za wyjątkowo istotne aspekty: kształtowanie jednolitej europejskiej przestrzeni informacyjnej, wspierającej otwarty i konkurencyjny rynek wewnętrzny w dziedzinie społeczeństwa informacyjnego i mediów oraz wzrost inwestycji i wspieranie rozwoju badań z zakresu technologii teleinformatycznych, a ponadto "utworzenie zintegrowanego europejskiego społeczeństwa informacyjnego, które przyczyni się do wzrostu i powstawania nowych miejsc pracy w sposób zgodny z zasadami zrównoważonego rozwoju, stawiając na pierwszym miejscu lepszy poziom usług publicznych i jakość życia". Do najistotniejszych elementów deklaracji ministerialnej podpisanej w dniu 24 listopada 2005 r. w Manchesterze (Ministerial Declaration on eGovernment, Manchester 2005) zaliczono uznanie technologii teleinformatycznych za "narzędzie modernizacji administracji i efektywnego zarządzania" i wprowadzenie powszechnie dostępnego i bezpiecznego dostępu do usług publicznych w Unii Europejskiej, poprzez wzajemnie uznawalne elektroniczne dokumenty tożsamości (eID).
11. Strukturę Planu Informatyzacji Państwa wyznacza art. 5 ust. 3 w czteropunktowym wyliczeniu eksponującym ustalanie priorytetów rozwoju systemów teleinformatycznych. Struktura ta - analizowana w powiązaniu z celami - obejmuje w szczególności: program działań dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego, katalog i kolejność zadań publicznych, których realizacja ma być informatyzowana, sposób realizacji projektów informatycznych oraz podział zadań. W strukturze pierwszego Planu wyodrębniono: Wprowadzenie, Priorytety i cele informatyzacji, Program działań w zakresie społeczeństwa informacyjnego oraz Kluczowe projekty.
12. Priorytetami informatyzacji były w pierwszym planie: racjonalizacja wydatków publicznych administracji w dziedzinie informatyzacji (a w jej ramach dwa cele: integracja i usprawnienie działalności administracji publicznej oraz zapobieganie zbędnemu powielaniu działań administracji publicznej), a także tworzenie państwa nowoczesnego i przyjaznego dla obywateli (a w jego ramach jako cel pierwszy wprowadzenie i upowszechnienie świadczenia usług administracji publicznej drogą elektroniczną, aby ułatwić mieszkańcom i firmom załatwianie spraw urzędowych bez konieczności osobistego stawienia się w urzędzie oraz - jako drugi cel - podniesienie zaufania środowisk biznesowych i ogółu społeczeństwa do elektronicznej drogi informowania i prowadzenia spraw urzędowych - przede wszystkim poprzez konsekwentne ustalanie i wdrażanie polityki bezpieczeństwa teleinformatycznego administracji publicznej, a także - jako cel trzeci - usprawnienie dostępu do informacji publicznej i jako cel czwarty - stymulowanie rozwoju nowych technologii w Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. poprzez wspieranie badań i innowacyjności dla wzmocnienia jej rynkowej pozycji). Jednak według A. Nowaka-Fara ustawa niejednoznacznie definiuje związek planu informatyzacji z budżetem państwa. Z jednej strony wyznaczając wymagania dla organu plan przyjmującego, wskazuje, że musi brać on pod uwagę możliwości finansowania jego realizacji, a drugiej - otwiera możliwość ustanawiania planu informatyzacji jako planu wieloletniego, co z uwagi na długość cyklu inwestycyjnego i cyklu życia produktu informatycznego, jest jak najbardziej pożądane. Pożądany byłby jednak raczej inny sposób powiązania planów informatyzacji - czyniący z realizacji planu składnik budżetu i to właśnie w ujęciu wieloletnim. W ujęciu de lege ferenda należy także stwierdzić, że obecne ujęcie planowania procesu informatyzacji powinno być dostosowane do modelu zamierzonego budżetowania zadaniowego - w takim przypadku plany informatyzacji musiałyby być samoistnie składnikami budżetu o statusie odrębnych zadań. Pozostaje jednak kwestią otwartą, jakie przyjąć kryteria wydzielenia tych zadań, czyli jaki przyjąć poziom ich zagregowania, tak by poszczególne zamierzenia inwestycyjne nabierały statusu zadania budżetowego, a nie jedynie składnika takiego zadania (A. Nowak-Far (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
13. Program działań w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego obejmował w pierwszym planie takie cele jak: powszechność i łatwość dostępu do technologii teleinformatycznej oraz do szerokopasmowego dostępu do Internetu, rozwój usług społeczeństwa informacyjnego, rozwój umiejętności wykorzystania technologii teleinformatycznych w życiu codziennym obywatela i przedsiębiorcy, wprowadzenie narzędzi informatycznych usprawniających komunikację społeczną oraz umożliwiających pełniejsze korzystanie z rozwiązań eKonsultacji, a także wspieranie budowy zasobów i udostępniania polskich treści z wykorzystaniem Internetu oraz multimediów.
14. Kluczowe projekty pierwszego planu obejmowały zestawienie sektorowych i ponadsektorowych projektów informatycznych: e-PUAP, czyli Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej, STAP - Sieć Teleinformatyczna Administracji Publicznej, CEPiK - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców (ponadsektorowe), e-Deklaracje, czyli rozliczenia podatkowe dla podmiotów gospodarczych, PESEL2 - przebudowa rejestrów państwowych oraz e-Portal, czyli dostęp do Krajowego Rejestru Sądowego (sektorowe). Symptomatyczna dla centralnie opracowywanych projektów jest centralizacja baz danych, która wymuszając angażowanie coraz większych środków w sprzęt i transmisję, wydaje się być nie tylko sprzeczna z ideą taniego państwa, ale i niekorzystna dla jego bezpieczeństwa. Można tu podać jako przykład Zintegrowany System Osobowych Rejestrów Państwowych (ZSORP), oparty na koncepcji "brokera integracyjnego", który ma obejmować CRASC - Centralny Rejestr Aktów Stanu Cywilnego, Ogólnokrajową Ewidencję Wydanych i Utraconych Dowodów Osobistych (OEWiUDO), Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności (PESEL) oraz CELiD - Centralną Ewidencję Ludności i Dokumentów. W podobny sposób są zaprojektowane zinformatyzowane rejestry sądowe. Informacja wytworzona i wykorzystywana przeważnie w tym samym powiecie ma być udostępniana z zaangażowaniem szczebla centralnego. Nagminne są opóźnienia w realizacji, pojawiają się zastrzeżenia do przetargów oraz nieoczekiwane skutki uboczne i dodatkowe koszty realizacji projektów. Stało się tak, według oceny Najwyższej Izby Kontroli z października 2006 r. (badaniami kontrolnymi objęto 2004 r. i pierwsze półrocze 2005 r.), w przypadku Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), za wdrożenie której odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw administracji publicznej, a która "nie działała jako system gromadzenia wiarygodnych danych i informacji. Stwierdzono rozbieżności danych rejestracyjnych i ewidencyjnych, spowodowane podziałem kompetencji pomiędzy organami administracji publicznej odpowiedzialnymi za rejestrację pojazdów i ewidencjonowanie zgromadzonych danych. Budowę systemu teleinformatycznego CEPiK nadmiernie uzależniono od równoczesnego uruchomienia sieci teletransmisji danych (WAN CEPiK) i zapasowego centrum komputerowego. Działania MSWiA w zakresie migracji i weryfikacji danych o pojazdach nie doprowadziły do utworzenia wiarygodnej centralnej ewidencji pojazdów. NIK ocenia negatywnie pod względem celowości kontynuowanie prac nad CEPiK, bez weryfikacji aktualnych warunków zewnętrznych" ( Informacja o wynikach kontroli świadczenia usług publicznych przez niektóre organy administracji rządowej przy zastosowaniu mediów elektronicznych, Warszawa, październik 2006, s. 3, 24-27, Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji P/05/050; KGP/41012/05, 118/2006/P05050/KGP, www.nik.gov.pl).
Art. 6.
1. Przed wejściem w życie ustawy o informatyzacji, plany informatyzacji były przedmiotem uchwał Sejmu i Rady Ministrów podejmowanych w ramach koncepcji rozwoju ePolski jako fragmentu eEurope+ (programu państw kandydujących do UE) i pochodnej eEurope. Polskie dokumenty programowe krytykowano jako "zlepek projektów resortowych". Kwartalne sprawozdania z realizacji obnażały ich niespójność i niedotrzymywanie zapowiadanych terminów wdrożeń (publikowane były one na niedostępnej już stronie www.mnii.gov.pl). NIK ocenił negatywnie, z punktu widzenia rzetelności, również sposób opracowania przez Ministra Nauki i Informatyzacji Strategii Informatyzacji RP projektu ePolska na lata 2004-2006, wskazując na fakt, że dokument ten sporządzono bez właściwej analizy stanu wykonania wcześniejszych planów związanych z informatyzacją i potrzeb społecznych oraz zaleceń Komisji Europejskiej w tym zakresie, a także podkreślił, że nie wyznaczono wiodących podmiotów odpowiedzialnych za realizację ujętych w niej działań oraz nie określono kluczowych miar efektywności i oczekiwanych efektów końcowych, natomiast zapisy są niespójne wewnętrznie. Takich zarzutów można będzie uniknąć w odniesieniu do planów tworzonych zgodnie z art. 5 i 6 ustawy o informatyzacji. Poprawna konstrukcja i realność Planu Informatyzacji jest istotna, m.in. ze względu na to, że planowane korzyści w przypadku niespełnienia zamieniają się w wymierne finansowo, utracone korzyści, obciążające konkretne organy publiczne. Zgodnie z informacją NIK, np. MNiI "nie realizował wszystkich zadań przypisanych mu w Strategii ePolska 2004, przez co ograniczył innym organom administracji publicznej możliwość działań w sferze świadczenia usług publicznych drogą elektroniczną", a ponadto nie został zrealizowany przez MNiI projekt budowy i uruchomienia "Wrót Polski", mający przenieść usługi publiczne na wspólną platformę elektroniczną, co z kolei uniemożliwiło świadczenie m.in. usługi elektronicznych zamówień publicznych i "uzyskanie potencjalnych corocznych oszczędności w wydatkach publicznych, w kwocie oszacowanej na 10 miliardów". Wyniki kontroli pokazują, jak ważne jest istnienie zaplecza eksperckiego i więzi informacyjnych w sferze wewnętrznej administracji. W Informacji NIK stwierdzono np., że MNiI nieskutecznie egzekwował od poszczególnych podmiotów odpowiedzialnych za realizację Strategii ePolska2004, obowiązek udzielania informacji o stanie wykonania zadań, a "przedstawiając Radzie Ministrów raporty o stanie realizacji Strategii ePolska2004, nie informował o rzeczywistym stopniu zaawansowania wszystkich przewidzianych działań oraz o zagrożeniach dla ich terminowej i zgodnej z oczekiwanymi efektami finalizacji". W związku z tym "nie zostały podjęte kroki dyscyplinujące w stosunku do podmiotów odpowiedzialnych za niewykonanie 77% działań w terminie do końca 2004 r." (Informacja o wynikach kontroli świadczenia usług publicznych przez niektóre organy administracji rządowej przy zastosowaniu mediów elektronicznych...). W pierwszym Planie Informatyzacji również podkreślono, że podobnie jak poprzedzające go dokumenty programowe, Strategia informatyzacji Rzeczypospolitej Polskiej - e-Polska na lata 2004-2006 ograniczała się do prezentacji działań planowanych przez poszczególne ministerstwa, a jedyną formą monitorowania jej realizacji było przedstawianie Radzie Ministrów przez ministra właściwego do spraw informatyzacji okresowych raportów z jej realizacji, natomiast dzięki rozwiązaniom przyjętym w ustawie o informatyzacji, Plan stanowić będzie narzędzie koordynacji realizowanych działań. Odnosząc się do tej zapowiedzi można zauważyć, że niewątpliwie dzięki ustawie poszerzyły się kompetencje organów odpowiedzialnych za informatyzację, natomiast nie jest oczywiste, czy są one już optymalnie ukształtowane i współmierne do zadań (T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji (w:) System Prawa Administracyjnego , red. J. Starościak, t. I, Ossolineum 1975).
2. Planowanie jest tradycyjnym instrumentem administrowania. Jednak doświadczenie okresu PRL wskazuje, że nałożony na kadry kierownicze obowiązek opracowywania, poddawania zatwierdzaniu i realizacji planów pięcioletnich, skłaniał je często do ignorowania kwestii opłacalności i potrzeb społecznych, a w końcu do szukania usprawiedliwień dla niemożności pełnej realizacji wielu planów (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003; A.K. Wróblewski, Nędza prognoz. Raport, Polityka 1997, nr 4; E. Bojanowski, A. Skóra, M. Bogusz, Opinia prawna na temat rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne, przekazana dn. 23 X 2003 r. do Ministerstwa Nauki i Informatyzacji, Departament Społeczeństwa Informacyjnego). Należy również brać pod uwagę to, że formalizacja planowania przedłuża proces wdrażania nowoczesnych rozwiązań do praktyki. Te obawy i zagrożenia starano się w toku prac legislacyjnych złagodzić, uwzględniając w ustawie mechanizmy sprzyjające: wprowadzeniu innowacji na podstawie bezpośrednich więzi informacyjnych z otoczeniem (art. 17), restrukturyzacji organizacji (art. 25 i 27) i motywowaniu kadr do innowacyjności (art. 12). Planowanie długofalowe poszerza wiedzę, która może być wykorzystywana do bieżącego działania i korygowania wizji przyszłości. Natomiast minister właściwy w sprawach informatyzacji powinien odpowiedzialnie uzgadniać wprowadzanie wszelkich środków na modernizację przetwarzania danych do ustawy budżetowej. Realizację tego zadania niewątpliwie ułatwia mu nadanie Planom Informatyzacji Państwa formy rozporządzenia Rady Ministrów (G. Szpor, Informacja w zagospodarowaniu przestrzennym...). Planowanie informatyzacji może ułatwiać dostęp do informacji podmiotom zainteresowanym zamówieniami publicznymi albo zwolennikom wolnego oprogramowania. Planowanie informatyzacji może również przyczynić się do osiągania celów i obniżenia kosztów wdrażania nowych technologii oraz do przełamywania patologii - będzie je można wówczas uznać za korzystne dla interesu publicznego (m.in. budżetu) oraz do urzeczywistniania także innych niż prawo do informacji praw obywateli (np. prawa do sądu, wyborów, do zabezpieczenia społecznego).
3. Plan Informatyzacji Państwa ustanawia się rozporządzeniem Rady Ministrów. Jak stanowi art. 92 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie zawartego w ustawie i wydanego w celu jej wykonania szczegółowego upoważnienia, określającego organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi - jest to tzw. zakaz subdelegacji. Rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, jedyne wymienione w art. 87 Konstytucji RP, którego wydawanie powierzono organom władzy wykonawczej, a zarazem jedyny rodzaj aktów wykonawczych do ustaw (organami uprawnionymi do wydawania rozporządzeń poza Radą Ministrów Prezydent RP są: Prezes Rady Ministrów, ministrowie oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. IV, Zakamycze 2002). W tym kontekście można zauważyć, że tryb ustanawiania Planu Informatyzacji Państwa zawęża obszar debaty nad finansowaniem informatyzacji w sferze publicznej w toku prac nad ustawą budżetową.
4. Plan Informatyzacji Państwa jako rozporządzenie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa. Charakteryzuje go jednak konkretność, co sprawia, że jest on specyficznym źródłem prawa, ponieważ akty normatywne mają z reguły charakter generalny i abstrakcyjny, odróżniając się w ten sposób od indywidualnych i konkretnych aktów administracyjnych. Po 1990 r. aktami planowania o charakterze normatywnym były tylko miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a nadzieje związane z nadaniem im charakteru normatywnego - w celu osiągnięcia ładu przestrzennego - okazały się złudne. Bardzo krytycznie oceniono również efekty planowania gospodarczego w okresie PRL, chociaż wskazywano, że w różnych krajach Europy trwa ekspansja planowania specjalistycznego (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu przestrzennym...; Z. Niewiadomski, Planowanie specjalistyczne w systemie zadań samorządu terytorialnego, Warszawa 1994).
5. Plan Informatyzacji Państwa ustanawia się na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji. Działem administracji rządowej "informatyzacja" kieruje obecnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 220, poz. 1897). Poprzednio ministrem właściwym w sprawach informatyzacji był Minister Nauki i Informatyzacji (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 w sprawie utworzenia Ministerstwa Nauki i Informatyzacji i zniesienia urzędu Komitetu Badań Naukowych, Dz. U. Nr 51, poz. 443).
6. Plan Informatyzacji Państwa ustanawia się na okres nie dłuższy niż 5 lat. Oznacza to, że planem mogą objęte być różne okresy nieprzekraczające pięciu lat. W art. 53 ustawy o informatyzacji termin przedstawienia Radzie Ministrów projektu Planu Informatyzacji Państwa przez Ministra właściwego do spraw informatyzacji określono na 6 miesięcy od wejścia ustawy w życie. Jednak ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która weszła w życie z dniem ogłoszenia (25 stycznia 2006 r.) termin ten przedłużono do dnia 31 marca 2006 r. Ustawa nie określa cezur czasowych, w tym daty uchwalenia rozporządzenia i jego wejścia w życie.
7. Pierwsze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2006 r. w sprawie Planu Informatyzacji Państwa zawierało w załączniku Plan na rok 2006 i weszło w życie w 14 dni po opublikowaniu. W opinii Rady Informatyzacji w sprawie projektu Planu Informatyzacji Państwa z 20 kwietnia 2006 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o informatyzacji, zaaprobowano przygotowanie Planu Informatyzacji Państwa obejmującego wyłącznie 2006 r., stwierdzając, że "dopiero Plan na lata 2007-2010 powinien być podstawowym i referencyjnym dokumentem realizowania polityki informatyzacji w Polsce, operacyjnie powiązanym z dokumentami sektorowymi (resortowymi) oraz - na poziomie priorytetów inwestycyjnych i standaryzacji - z samorządowymi". Jednocześnie Rada rekomendowała natychmiastowe rozpoczęcie prac nad Planem Informatyzacji Państwa na lata 2007-2010. Mimo realizacji tego postulatu w marcu 2007 r. trwały jeszcze uzgodnienia międzyresortowe nowego planu. Kolejne rozporządzenia w sprawie Planu powinny być uchwalane przed końcem okresów objętych planem aktualnie obowiązującym, a ewentualne zmiany rozporządzeń w okresie ich obowiązywania, zgodne z zasadami techniki prawodawczej. Swobodę dotyczącą liczby miesięcy objętych kolejnymi planami powinna ograniczać potrzeba ich synchronizowania z ustawami budżetowymi, determinująca efektywność planowania specjalistycznego jako instrumentu administracji publicznej.
8. Wydanie rozporządzenia wymaga według art. 92 Konstytucji RP szczegółowego upoważnienia w ustawie, określającego nie tylko organ właściwy do wydania aktu oraz zakres spraw przewidzianych do uregulowania, ale również wytyczne dotyczące treści aktu. Po określeniu w art. 5 zakresu spraw będących przedmiotem delegacji, w art. 6 ust. 1 określa się Radę Ministrów jako organ właściwy do wydania aktu oraz wskazuje zasoby informacyjne, których uwzględnienie jest warunkiem zgodności rozporządzenia z ustawą. Można to traktować jako wytyczne odnoszące się do treści, a w szczególności do nałożenia obowiązku zgromadzenia kompleksowych materiałów i do analizy potrzeb oraz możliwości.
9. Szczegółowy tryb prac nad Planem jako dokumentem rządowym wyznacza uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów (MP Nr 13, poz. 221 z późn. zm.).
Art. 7.
1. Instytucja projektu informatycznego o publicznym zastosowaniu ma według uzasadnienia projektu ustawy "konkretyzować i dyscyplinować przedsięwzięcia w zakresie informatyzacji podmiotów publicznych". Potrzebę takich działań potwierdzają wyniki kontroli NIK. Przykładowo NIK ocenił negatywnie, pod względem rzetelności, sposób realizacji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Strategii ePolska2004, stwierdzając, że w badanym okresie obejmującym 2004 r. i pierwsze półrocze 2005 r. "nie wdrożono w MSWiA rozwiązań personalnych i organizacyjnych zapewniających pełne wykonanie powierzonych zadań. Ustalenia kontroli wskazują na niejasny podział kompetencji, w zakresie zadań wynikających ze Strategii zarówno w kierownictwie, jak i pomiędzy komórkami organizacyjnymi resortu. Spośród pięciu działań przypisanych MSWiA w Strategii ePolska2004, z terminem realizacji do końca 2004 r., zrealizowane zostało jedno" (Informacja o wynikach kontroli świadczenia usług publicznych przez niektóre organy administracji rządowej przy zastosowaniu mediów elektronicznych...).
2. Projekty, o których mowa w art. 8 i 9, to projekty ponadsektorowe i sektorowe, ustanawiane w drodze rozporządzeń Rady Ministrów i ministrów. Według art. 7 organy stanowiące te rozporządzenia są związane Planem Informatyzacji Państwa. Artykuł 7 legitymizuje wykładnię celowościową art. 8 i 9 oraz przepisów aktów wydanych na podstawie tych artykułów. Podobnie jak w przypadku Planu Informatyzacji Państwa, i tutaj można zauważyć, że podejmowanie wiążących rozstrzygnięć o wdrażaniu systemów teleinformatycznych przez organy władzy wykonawczej w trybie rozporządzeń, ogranicza wpływ parlamentu na podział środków budżetowych.
3. W uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdzano, iż: "Można uznać, że w sytuacji szczególnej, w której przepisy odrębnych ustaw nakazują utworzenie rejestru publicznego i określają w sposób wystarczający elementy konkretyzujące projekt informatyczny o publicznym zastosowaniu, odpowiedni do zakresu przedmiotowego tego rejestru projekt informatyczny może, ale nie musi być ustanowiony". Oznaczałoby to, że nie jest obligatoryjne stanowienie rozporządzeń w trybie ustawy o informatyzacji, jeśli rejestr jest informatyzowany na podstawie ustawy szczególnej w sposób spełniający wymogi ustawy o informatyzacji. Jednak z przepisów ustawy trudno wywnioskować, aby takie rozwiązanie można było zastosować. Nie wydaje się ono również pożądane - zmniejszałoby zasadniczo koordynacyjną rolę Planu i możliwości jego realizacji poprzez projekty informatyczne, ustanawiane w trybie ustawy o informatyzacji. Jednak dla efektywności planowania potrzebne wydaje się całościowe ujmowanie, przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji, instrumentów realizacji Planu Informatyzacji, ukazujące miejsce projektów informatycznych wśród innych instrumentów finansowych i pozafinansowych.
4. Kryteria podziału systemów na ponadsektorowe i sektorowe są przez ekonomistów uważane za niejasne, budzące obawy, że dany system będzie forsowany jako "ponadsektorowy", jeżeli będzie szansa na jego finansowanie ze środków poza budżetem resortowym, a będzie "sektorowy" (resortowy), jeżeli chodzi o standardy, wymianę informacji i kontrolę. Podział ten może okazać się szkodliwy, jeśli utrwali autonomizację resortową systemów informacyjnych w sektorze publicznym i dezintegrację systemów z wszystkimi negatywnymi konsekwencjami dla sprawności aparatu państwa i kosztów (J. Oleński, Uwagi do projektu ustawy...).
5. W literaturze trafnie została podkreślona sprzeczność art. 7 traktującego o ustanawianiu projektów w celu realizacji Planu Informatyzacji z art. 5 ust. 3 pkt 2, w którym zestawienie i charakterystykę ponadsektorowych i sektorowych projektów informatycznych, szacunkowych kosztów ich realizacji oraz potencjalnych źródeł ich finansowania zalicza się do zawartości planu. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należałoby uznać, że w art. 5 jest mowa o będących w fazie realizacji projektach, ustanowionych w formie rozporządzenia przed uchwaleniem danego planu (uwzględnionych w Planie poprzednim) oraz o projektach w znaczeniu dokumentacji organizacyjno-technicznej (zdefiniowanej w art. 3 pkt 6, 7 i 8), czyli przed ich ustanowieniem w formie rozporządzenia, tj. o "projektowanych projektach" (projektach rozporządzeń), których włączenie do Planu Informatyzacji Państwa jest warunkiem wydania rozporządzeń nadających tym projektom charakter normatywny. W celu usunięcia niezręczności związanej z "projektami rozporządzeń w sprawie projektów informatycznych" należałoby, być może, zmienić określenia, o których jest mowa w art. 3 pkt 6, 7 i 8, eliminując słowo "projekt" albo też wprowadzić zwrot "założenia projektu", albo - co wydaje się rozwiązaniem najprostszym - w art. 8 i 9 umieścić zwrot "rozporządzenia w sprawie realizacji projektu". W kontekście wykonywania rozporządzenia o Planie przez rozporządzenia o projektach pojawia się również problem hierarchii źródeł prawa i zakazu subdelegacji, którego można było jednak uniknąć, nadając Planowi lub projektom charakter uchwały lub zarządzenia jako aktu wewnętrznie obowiązującego, możliwego pod warunkiem - proponowanego w procesie legislacyjnym - ograniczenia planowania do zakresu zadań administracji rządowej (w tym zleconych innym podmiotom). Takie obniżenie rangi zapewne ułatwiłoby dostosowywanie projektów do systemu obowiązujących aktów ustawowych oraz kształtowanie relacji między warstwą technologiczną systemów informacyjnych administracji a ich warstwą merytoryczną, choć mogłoby jednocześnie utrudnić przełamywanie partykularyzmów resortowych. Potrzebna wydaje się natomiast zmiana redakcji art. 7 i przyjęcie, że akty, o których mowa w art. 8 i 9 (lub szerzej: akty normatywne dotyczące realizacji projektów informatycznych), mogą obejmować wyłącznie zadania objęte Planem Informatyzacji Państwa.
Art. 8.
1. Ponadsektorowym projektem informatycznym jest w rozumieniu art. 3 pkt 7 projekt informatyczny o publicznym zastosowaniu, którego zakres przedmiotowy dotyczy spraw należących do właściwości więcej niż jednego działu administracji rządowej. Projekt informatyczny o publicznym zastosowaniu to "określony w dokumentacji zespół czynności organizacyjnych i technicznych mających na celu zbudowanie, rozbudowanie lub unowocześnienie systemu teleinformatycznego używanego do realizacji zadań publicznych". Natomiast system teleinformatyczny to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne, za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci urządzenia końcowego (przeznaczonego do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do punktów, w których abonenci otrzymują dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej), a także świadczenie usług dotyczących utrzymania tego systemu lub opracowanie procedur realizowania zadań publicznych drogą elektroniczną.
2. Działy stanowiące podstawę klasyfikacji projektów informatycznych wyznacza ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, która określa zakres poszczególnych działów oraz właściwość ministra kierującego danym działem. Ustalenie szczegółowego zakresu działania ministra następuje na zasadach określonych w tej ustawie i w przepisach wydanych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Zgodnie z art. 39 ustawy o Radzie Ministrów działowi odpowiada w całości jeden lub więcej departamentów ministerstwa. Według ustawy o działach, ministra kierującego określonym działem określa się w aktach normatywnych jako ministra właściwego do spraw oznaczonych nazwą danego działu i jest on właściwy w sprawach z zakresu administracji rządowej, określonych w ustawie, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych w odrębnych przepisach do kompetencji innego organu. W 2006 r. klasyfikacja działów administracji rządowej obejmowała działy: 1) administracja publiczna; 1a) budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa; 2) budżet; 3) finanse publiczne; 4) gospodarka; 5) gospodarka morska; 6) gospodarka wodna; 7) instytucje finansowe; 7a) informatyzacja; 8) integracja europejska; 9) kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; 10) kultura fizyczna i sport; 11) łączność; 12) nauka; 13) obrona narodowa; 14) oświata i wychowanie; 15) praca; 16) rolnictwo; 17) rozwój wsi; 17a) rozwój regionalny; 17b) rynki rolne; 18) Skarb Państwa; 19) sprawiedliwość; 20) szkolnictwo wyższe; 21) transport; 21a) turystyka; 22) środowisko; 23) sprawy wewnętrzne; 24) wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne; 25) zabezpieczenie społeczne; 26) sprawy zagraniczne; 27) zdrowie (stan na 28 stycznia 2007 r.).
3. Ustawa wskazuje tylko dwa organy uczestniczące w stanowieniu projektów ponadsektorowych i chociaż udział innych ministrów w ramach uzgodnień międzyresortowych gwarantuje ustawa o Radzie Ministrów, to ich pozycja wydaje się być niewystarczająca dla tworzenia projektów obejmujących działy wykraczające poza właściwość jednego ministra, które miałyby być realizowane bez udziału MSWiA jako organu właściwego w sprawach informatyzacji. Załączniki do wniosku ministra właściwego do spraw informatyzacji, opisanego w ustępie 1, obejmują "analizę ekonomiczno-finansową ustanowienia projektu" oraz jego założenia funkcjonalne i techniczne, o których bardziej szczegółowo stanowi art. 11 ustawy o informatyzacji, a które powinny - jak się wydaje - zawierać również stanowiska ministrów, których zakresu działania dotyczy projekt.
4. Z przepisów ustawy nie wynika, w jaki sposób należy konstruować projekty, aby zastosować się do priorytetów ustalonych w Planie Informatyzacji Państwa, skoro sam projekt ma być elementem takiego Planu. Można domniemywać, że chodzi o kolejne edycje Planu, jednak niezbędna wydaje się nowelizacja uwzględniająca kolejność etapów w procedurach planistycznych i procesach legislacyjnych (por. teza 4 komentarza do art. 7).
5. Ponadsektorowy projekt informatyczny, którego realizacja ma trwać przez okres dłuższy niż rok, może być ustanowiony jako program wieloletni, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Eksperci zwracają uwagę na fakt, że w praktyce nie istnieją żadne projekty informatyczne o charakterze ponadsektorowym, realizowane przez 12 lub mniej miesięcy. Wątpliwości budzi również - w świetle art. 8 teoretycznie możliwe - ustanowienie wieloletnich ponadsektorowych projektów informatycznych, niebędących programami wieloletnimi, w rozumieniu art. 117 ustawy o finansach publicznych. Według tej ustawy programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz innych strategii przyjętych przez Radę Ministrów. Rada Ministrów ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę. Ustawa budżetowa może określać - w ramach limitów wydatków na okres roku budżetowego - limity wydatków na programy wieloletnie, ujmowane w wykazie stanowiącym załącznik do ustawy budżetowej zawierający: nazwę programu, jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie, cel programu, zadania, które mają być sfinansowane z budżetu państwa, okres realizacji programu, łączne nakłady na realizację programu oraz wysokość wydatków w roku budżetowym i w dwóch następnych latach. Realizacja programów wieloletnich może być podzielona na etapy. Przepisów tych, na mocy art. 118, nie stosuje się do wieloletnich programów i projektów realizowanych z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności.
Art. 9.
1. Sektorowy projekt informatyczny zawsze może być ustanawiany przez ministra właściwego do spraw działu administracji rządowej, którego dotyczy projekt w drodze rozporządzenia, natomiast w odniesieniu do projektu sektorowego, który ma być realizowany w okresie dłuższym niż rok, minister właściwy może również wystąpić z wnioskiem do Rady Ministrów o ustanowienie projektu sektorowego jako programu wieloletniego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (por. teza 5 komentarza do art. 8).
2. Według art. 3 pkt 8 sektorowy projekt informatyczny jest projektem informatycznym o publicznym zastosowaniu, którego zakres przedmiotowy dotyczy spraw należących do właściwości jednego działu administracji rządowej. Projekt informatyczny o publicznym zastosowaniu to określony w dokumentacji zespół czynności organizacyjnych i technicznych mających na celu zbudowanie, rozbudowanie lub unowocześnienie systemu teleinformatycznego, używanego w realizacji zadań publicznych, świadczeniu usług dotyczących utrzymania tego systemu lub w opracowaniu procedur realizowania zadań publicznych drogą elektroniczną. System teleinformatyczny stanowi zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i przechowywanie oraz wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne, za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci urządzenia końcowego (por. komentarz do art. 3 pkt 3, tezy 8-9).
3. Wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia projektu sektorowego wymaga zasięgnięcia opinii. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się powszechnie, że opinia nie ma charakteru wiążącego (S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1979). Jej znaczenie polega na dostarczeniu podmiotowi opiniującemu (MSWiA) informacji o zamierzeniach (różnych ministrów) przedkładanych do zaopiniowania oraz na poszerzeniu wiedzy podmiotu podejmującego decyzje, któremu treść opinii należy przekazać wraz z projektem (RM). Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, następstwem niezasięgnięcia opinii jest fakt, że "akt nie dochodzi do skutku" (§ 74 pkt 6). Opiniowanie przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji wniosków o ustanowienie projektu nie powinno mieć charakteru formalno-technicznego. Można też zauważyć, że nie są uwzględniane powiązania z innymi systemami informacyjnymi, co prowadzi do petryfikacji "resortowości" (J. Oleński, Uwagi do projektu ustawy...).
Art. 10.
1. Aktem ustanawiającym ponadsektorowy projekt informatyczny, o którym mowa w art. 8, jest rozporządzenie Rady Ministrów, natomiast aktem ustanawiającym resortowy projekt informatyczny, o którym mowa w art. 9, jest rozporządzenie ministra właściwego do spraw działu administracji rządowej, którego dotyczy projekt albo rozporządzenie Rady Ministrów. Bardzo konkretne wskazanie w upoważnieniu do wydania rozporządzenia zakresu spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie i wytycznych dotyczących treści przyszłego aktu wykonawczego wprowadza się dla spełnienia wymogów konstytucyjnych, bowiem Trybunał Konstytucyjny badając zgodność aktów wykonawczych z ustawą, kontroluje również to, czy podmiot wydając go, miał do tego uprawnienie i czy działał w zakreślonych granicach (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej...).
2. Zwrot "w szczególności", poprzedzający wyliczenie stałych elementów rozporządzeń, wskazuje, że nie istnieją przeszkody, aby w poszczególnych rozporządzeniach pojawiały się również inne zagadnienia, wykraczające poza ten zakres, z uwzględnieniem § 115 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
3. Treść każdego rozporządzenia w sprawie ustanowienia projektu informatycznego musi określać pięć kwestii wymienionych w art. 10, m.in. cel, zadania i harmonogram realizacji projektu. W teorii prawa Z. Ziembiński wskazywał, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu (operacja uznawana za niezbędną do realizacji celu). Zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do podstawowego. Według F. Longchampsa "o celu jest mowa wtedy, gdy dąży się do osiągnięcia stanu spełniającego jakąś wartość. Jest więc funkcją wartości. Toteż o sposobie pojmowania celu rozstrzyga to, w jaki sposób pojmuje się wartość". Te poglądy stanowią podstawę przyjęcia przez Z. Cieślaka, że cel to skonkretyzowana czasowo ocena projektowanego stanu, przedmiotu, faktu, zdarzenia, odniesiona do systemu wartości ustawodawcy, natomiast zadanie to skonkretyzowana czasowo ocena realizowanego stanu, przedmiotu, faktu, zdarzenia, odniesiona do systemu wartości ustawodawcy (Prawo administracyjne. Część ogólna, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2000, s. 93, 94). W nauce prawa administracyjnego określa się również zadania administracji jako normatywne zobowiązania administracji do realizacji wytyczonego celu publicznego przez określone stosowanie oznaczonych środków (M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 53). Do środków, zwanych także instrumentami, zaliczane są m.in. akty planowania, zakazy i inne formy reglamentacji, zachęty, zniechęcenia oraz informacje. Ten sam instrument można powiązać z różnymi formami działania (M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 50, 248, 276). W tekstach prawnych określenie "zadania administracji" nie oznacza podjęcia konkretnej czynności, tylko podjęcie szeregu działań jedno- lub wielorodzajowych, czy też zamierzenie, które nie musi być spełnione wyłącznie w formach prawnych (J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego Prace Prawnicze 1982, z. 99, s. 65).
4. Artykuł 12 ust. 3 ustanawia obowiązek odpowiedniego stosowania art. 10 do wniosków, o których jest mowa w art. 12 ust. 1. Podmiotami zobowiązanymi są składający wnioski, ale pośrednio również minister właściwy w sprawach informatyzacji, w wykonaniu delegacji do ustanowienia rozporządzenia, sformułowanej w art. 12 ust. 6.
Art. 11.
1. Artykuł 11 ustanawia obowiązek sporządzenia załączników do wniosków o ustanowienie sektorowego i ponadsektorowego projektu informatycznego oraz do wniosków o opinie w sprawie ustanowienia projektu sektorowego. Podmiotem właściwym do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie projektu ponadsektorowego jest Prezes Rady Ministrów, a do wystąpienia z pozostałymi wnioskami minister właściwy do spraw działu administracji rządowej, którego dotyczy projekt. Załączniki, o których mowa w art. 11 są też wymagane na podstawie art. 12 ust. 3 do wniosku, o którym mowa w art. 12 ust. 1.
2. Zakres przedmiotowy załączników obejmuje założenia funkcjonalne i techniczne oraz analizę techniczno-finansową. Ustawowo precyzuje się elementy, które należy obligatoryjnie zawrzeć w przygotowywanych dokumentach, mimo że w fazie przygotowań do ustanowienia projektów szansa na właściwe spełnienie takich wymagań budzi wątpliwości. W wyznaczaniu zakresu załączników należy uwzględnić wiążące definicje ustawowe: projektu informatycznego o publicznym zastosowaniu, systemu teleinformatycznego i minimalnych wymagań dla systemu teleinformatycznego z art. 3 pkt 3, 6 i 9 ustawy o informatyzacji. Załączniki mogą być podstawą oceny projektu i sporządzenia uzasadnienia.
Art. 12.
1. W art. 12 pozostawia się w sferze uznania administracyjnego dofinansowanie projektów informatycznych innych niż sektorowe i ponadsektorowe. Uznanie administracyjne rozumiane jest w teorii jako "przewidziana przez prawo możliwość wyboru rozstrzygnięcia prawnego przez organ administracyjny". Upoważnienie do uznania polega najczęściej na sformułowaniu typu "może". Ustawodawca określa czynniki, które organ zobowiązany jest brać pod uwagę przy wykonywaniu uznania, formułując dyrektywy kierunkowe, faktyczne lub odsyłające. W art. 12 występują dyrektywy kierunkowe, mające na celu uwzględnienie wymogów gospodarczych. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego można stwierdzić, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004).
2. Z artykułu 12 ust. 1 pkt 3 wynika, że projekty, oprogramowanie i kody źródłowe, o których jest mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 mogą być przykładami przedsięwzięć wspierających rozwój społeczeństwa informacyjnego, o których traktuje art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 3.
3. Ustęp 2 wskazuje na trzy warunki dopuszczalności dofinansowania, które muszą być spełnione łącznie. Spełnienie tych warunków stanowi podstawę ubiegania się o dofinansowanie i obliguje właściwy organ do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, chociaż nie gwarantuje otrzymania dofinansowania.
4. W ust. 3 stanowi się, że do wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć, o których jest mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 10 i 11. Szczegółowe przepisy odnoszące się do tego wniosku zawiera § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie kryteriów i trybu przeznaczania oraz rozliczania środków finansowych na informatyzację, według którego przyznanie środków finansowych następuje na podstawie oceny wniosku złożonego w urzędzie obsługującym tego ministra przez podmiot publiczny lub przez podmiot upoważniony do występowania w imieniu konsorcjum podmiotów publicznych, zwany "podmiotem wiodącym". Załączniki do wniosku powinny zawierać: wykaz osób reprezentujących podmiot ubiegający się o dofinansowanie; kalkulację kosztów związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięcia; oświadczenie, że przedsięwzięcia nie są finansowane ze środków budżetu państwa, których dysponentem nie jest ten minister; dokumenty potwierdzające, że podmioty publiczne, ubiegające się o dofinansowanie, nie zalegają z wpłatami z tytułu należności budżetowych; kopię umowy lub porozumienia o utworzeniu konsorcjum podmiotów publicznych; sposób finansowania zadań i wskazanie podmiotu wiodącego - dotyczy to wniosku składanego przez konsorcjum podmiotów publicznych oraz zgodę na powszechne udostępnienie i rozpowszechnienie osiągniętych wyników, a w przypadku oprogramowania interfejsowego - zobowiązanie do nieodpłatnego udostępnienia udokumentowanych kodów źródłowych tego oprogramowania. W przypadku złożenia wniosku niekompletnego wzywa się wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 14 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wysokość przyznanych środków finansowych nie może być wyższa od wysokości określonej we wniosku.
5. W art. 12 ust. 4 zobowiązuje się ministra właściwego do spraw informatyzacji do powołania spośród pracowników urzędu obsługującego tego ministra zespołu do spraw oceny wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1, w drodze zarządzenia określającego jego nazwę, skład, szczegółowy zakres zadań i tryb działania. Zarządzenie takie do końca 2006 r. nie zostało opublikowane. Jak stanowi rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie kryteriów i trybu przeznaczania oraz rozliczania środków finansowych na informatyzację, minister podejmuje decyzję w sprawie przyznania albo odmowy przyznania środków finansowych na dofinansowanie przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek, na podstawie oceny powołanego zespołu. Ocena wniosku, dokonywana przez zespół, powinna zawierać: liczbę przyznanych punktów, propozycję wysokości przyznawanych środków finansowych albo odmowy ich przyznania, a także uzasadnienie tej propozycji. Wzór formularza oceny wniosku określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 14 marca 2006 r. Podmioty publiczne lub konsorcja podmiotów publicznych, które otrzymały środki, składają do ministerstwa roczne raporty oraz raport końcowy z wykonania zadań i z wydatkowania środków finansowych, w terminach i formie określonych w rozporządzeniu. W przypadku przedsięwzięcia, którego realizacja nie przekracza jednego roku, nie sporządza się raportu rocznego. Raporty są oceniane przez zespół formułujący i uzasadniający propozycje dotyczące kontynuowania, wstrzymania lub zmniejszenia dofinansowania samego przygotowania czy realizacji przedsięwzięcia, albo też propozycje odstąpienia od umowy. Kryteriami, obowiązkowo uwzględnianymi przez zespół przy ocenie raportu końcowego, są: 1) zgodność zakresu merytorycznego wykonanego przedsięwzięcia z umową; 2) prawidłowość wydatkowania środków finansowych, w porównaniu z kosztorysem i harmonogramem prac; 3) zagwarantowanie spełnienia minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych lub minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej; 4) stopień i zakres realizacji celów przedsięwzięcia i celów określonych w Planie Informatyzacji Państwa; 5) efekty gospodarcze i korzyści społeczne osiągnięte w wyniku wykonania przedsięwzięcia lub przewidywane do osiągnięcia w ciągu roku od dnia jego zakończenia; 6) zakres oddziaływania na inne przedsięwzięcia lub projekty opisane w Planie. Ocena raportu końcowego z wykonania zadań i z wydatkowania środków finansowych powinna zawierać wnioski o uznanie umowy za: wykonaną; wykonaną - z wezwaniem do zwrotu środków finansowych wykorzystanych nieprawidłowo oraz z ewentualnym wezwaniem do zapłacenia kar umownych albo niewykonaną w całości lub w części - z równoczesnym wezwaniem do zwrotu środków finansowych wykorzystanych nieprawidłowo oraz z ewentualnym wezwaniem do zapłacenia kar umownych. Na podstawie oceny, o której mowa w ust. 5-8, minister podejmuje decyzję w sprawie.
6. W ust. 5 stanowi się, że środki finansowe są przekazywane jako dotacja celowa. Według ustawy o finansach publicznych dotacje dzielą się na: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Dotacjami celowymi nazwane są wydatki budżetu państwa podlegające szczególnym zasadom rozliczania. O tych dotacjach jest mowa w art. 106, według którego mają być one przeznaczone m.in. na: finansowanie lub dofinansowanie: a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, b) zadań określonych ustawowo i realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego, c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, d) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.), e) kosztów realizacji inwestycji. Ponadto według art. 107: środki z budżetu państwa, przeznaczone na współfinansowanie programów realizowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, wydatkowane przez podmioty realizujące te programy, inne niż państwowe jednostki budżetowe: środki przekazywane przez jednostki, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 12, na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty. Zgodnie z art. 111 i 112 dotacje celowe mogą być udzielane dla przedsiębiorców na realizację nowych inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska, mających szczególne znaczenie dla gospodarki narodowej, na zasadach określonych w przepisach o finansowym wspieraniu inwestycji. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz. U. Nr 120, poz. 831), wydane na podstawie art. 116 ustawy o finansach publicznych, określa m.in. wysokości kwot dotacji w kolejnych latach realizacji inwestycji, sposób i tryb aktualizowania wartości kosztorysowej inwestycji, a w szczególności warunki finansowania inwestycji ze środków budżetu państwa i efektywność ich wykorzystania, sposób przekazywania środków budżetowych i sposób rozliczania inwestycji finansowanych ze środków budżetu państwa.
7. Jak stanowi ust. 5, środki finansowe na dofinansowanie przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1, są przekazywane na podstawie umowy zawartej pomiędzy ministrem właściwym do spraw informatyzacji (MSWiA) a podmiotem, który złożył wniosek o dofinansowanie. Umowy te należą do kategorii działań dwustronnych administracji (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 397-407).
8. W wykonaniu delegacji, nakazującej uwzględnienie znaczenia dofinansowanych przedsięwzięć dla: realizacji celów określonych w Planie, rozwoju współpracy międzynarodowej w tym zakresie, a także dla prawidłowości wykorzystania przyznanych środków finansowych (zawartej w ust. 6) wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie kryteriów i trybu przeznaczania oraz rozliczania środków finansowych na informatyzację, które weszło w życie 15 kwietnia 2006 r. Rozporządzenie to określa kryteria i tryb przeznaczania oraz rozliczania środków finansowych, przeznaczonych na "przygotowania realizacji" projektów informatycznych, oprogramowania interfejsowego oraz kodów źródłowych tego oprogramowania lub innych przedsięwzięć wspierających rozwój społeczeństwa informacyjnego, o których mowa w art. 12 ust. 1, a które są nazywane dalej "przedsięwzięciami". Kryteria i tryb przeznaczenia dofinansowania to m.in.: 1) sposób oceny wniosków dotyczących przedsięwzięć przewidzianych do dofinansowania; 2) sposób oceny realizacji przedsięwzięć, zgodnie z warunkami określonymi w umowie; 3) sposób rozliczania przyznanych środków finansowych; 4) sposób dysponowania przyznanymi środkami finansowymi; 5) wzory wniosku o dofinansowanie oraz raportów z przebiegu realizacji przedsięwzięć i rozliczenia przyznanych środków finansowych. Rozporządzenie zostało podzielone na cztery rozdziały: rozdział 1 "Przepisy ogólne" (§ 1-8), rozdział 2 "Dofinansowanie projektów informatycznych" (§ 9-12), rozdział 3 "Dofinansowanie tworzenia oprogramowania interfejsowego" (§ 13-16) i rozdział 4 "Dofinansowanie innych przedsięwzięć wspierających rozwój społeczeństwa informacyjnego" (§ 17-21). W sześciu załącznikach do tego rozporządzenia zamieszczono wzory: 1) Formularza Oceny Wniosku (FOW) o dofinansowanie przygotowania lub realizacji projektu informatycznego, oprogramowania interfejsowego oraz kodów źródłowych tego oprogramowania lub innego przedsięwzięcia wspierającego rozwój społeczeństwa informacyjnego (zał. 1); 2) wniosku o dofinansowanie przygotowania lub realizacji projektu informatycznego a także innego przedsięwzięcia wspierającego rozwój społeczeństwa informacyjnego (I-1), składanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 albo 3 ustawy o informatyzacji (zał. 2); 3) raportu rocznego z wykonania projektu informatycznego lub z innego przedsięwzięcia wspierającego rozwój społeczeństwa informacyjnego dofinansowywanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 albo 3 ustawy o informatyzacji oraz wydatkowania środków finansowych (R-1, zał. 3); 4) raportu końcowego (K-1) z wykonania przygotowania lub realizacji projektu informatycznego czy innego przedsięwzięcia wspierającego rozwój społeczeństwa informacyjnego dofinansowywanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 albo 3 ustawy o informatyzacji oraz wydatkowania środków finansowych (zał. 4); 5) wniosku o dofinansowanie przygotowania lub realizacji oprogramowania interfejsowego, a także kodów źródłowych tego oprogramowania (I-2), składanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o informatyzacji (zał. 5), 6) raportu końcowego (K-2) z wykonania przygotowania lub realizacji oprogramowania interfejsowego dofinansowywanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o informatyzacji oraz wydatkowania środków finansowych (zał. 6).
9. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kryteriów i trybu przeznaczania oraz rozliczania środków finansowych na informatyzację, przygotowanie lub realizacja przedsięwzięć mogą być dofinansowywane ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub z niepodlegających zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. Wnioski o dofinansowanie ze środków funduszy strukturalnych, powodujące skutki finansowe dla tej części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw informatyzacji, przed ich złożeniem do właściwych instytucji określonych w przepisach odrębnych, wymagają akceptacji ministra właściwego w sprawach informatyzacji (§ 2). W przypadku współfinansowania realizacji przedsięwzięć wraz z wnioskiem o dofinansowanie, sporządzonym według wzoru stanowiącego odpowiedni załącznik do rozporządzenia, składa się wniosek o dofinansowanie ze środków funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach odrębnych (§ 3). Środki finansowe są przekazywane na rachunek bankowy podmiotu wskazanego w umowie, zgodnie z harmonogramem prac, określonym w umowie lub też w ratach kwartalnych (§ 6). Obowiązkiem podmiotów publicznych lub konsorcjów podmiotów publicznych, które otrzymały środki finansowe, jest składanie do ministerstwa raportów z wykonania zadań i z wydatkowania środków finansowych. Raporty podlegają ocenie zespołu. Niespełnienie wymagań w tym zakresie stanowi podstawę do wstrzymania dofinansowania lub odstąpienia od umowy, z żądaniem zwrotu środków finansowych (§ 7). Środki finansowe niewykorzystane na wykonanie zadań, na które zostały przyznane, podlegają zwrotowi. Środki finansowe wykorzystane nieprawidłowo podlegają zwrotowi na rachunek bankowy ministerstwa wraz z odsetkami naliczonymi zgodnie z przepisami o finansach publicznych (§ 8).
10. Wydaje się, że w celu właściwej realizacji takich celów ustawy o informatyzacji jak innowacyjność i poprawa usług administracyjnych, minister właściwy do spraw informatyzacji powinien spełniać rolę mniej kontrolną, a bardziej koordynacyjną, powinien zajmować pozycję osoby wspomagającej informatyzację i ukierunkowującej inicjatywy dotyczące informatyzacji, które powstają poza ośrodkami decyzyjnymi. Przy konstruowaniu przepisów wykonawczych należy znaleźć instrumenty wspomagające takie inicjatywy, a jednocześnie koordynujące działania i doprowadzające do konsensusu i kształtowania relacji partnerskich, związanych z przedsięwzięciami projektowymi, które np. w sferze informacji przestrzennych mogą mieć charakter interdyscyplinarny i integrujący różne podmioty organizacyjne. Istotne jest niedopuszczenie do przeregulowania (utrudniającego np. absorpcję funduszy unijnych), które mogłoby spowodować niepożądane i nieprzewidziane efekty, a także doprowadzić do zablokowania inicjatywy środowisk, w których rodzą się pomysły (K. Mączewski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
Rozdział 3
1. Kiedy ćwierć wieku temu uzasadniano w Europie potrzebę informatyzacji sektora publicznego, to zakładano obniżenie kosztów osobowych i zmniejszanie zatrudnienia. Korzyści tych jednak nie odnotowano, a po kilku latach pojawiła się wątpliwość, komu i do czego jest potrzebna informatyzacja sektora publicznego? Poza oszczędnością czasu i papieru, niskimi kosztami nowych nośników danych, zwracano wówczas uwagę na elementy podkreślane również obecnie, czyli na potrzebę symetrii w stosunkach informacyjnych z przedsiębiorcami, zawężenie pola korupcji i zwiększenie poczucia bezpieczeństwa oraz równości wobec prawa i organów państwa w sytuacji, gdy dokumenty urzędowe generuje maszyna, a nie człowiek (A. Jędraszko, Samorząd terytorialny w Niemczech, Warszawa 1994, s. 106-108; W. Cellary, Po co nam informatyzacja państwa, Gazeta Wyborcza z 10 kwietnia 2006 r., s. 32). Jednak w osiąganiu wymienionych celów pojawiały się przeszkody związane z: "wyprzedzaniem organizacji przez technikę" (zbędnymi lub przedwczesnymi zakupami sprzętu komputerowego), nadmiarowością i powielaniem zawartości baz danych, preferowaniem przez organy centralne prywatyzacji, a nie komunalizacji zasobów, zgodą na brak dostępu do kodów i na zakupy licencji, a nie praw autorskich (przykładem jest ZUS), brakiem neutralności technologicznej, czy powiązaniami ekspertów z producentami sprzętu i oprogramowania. Realizacja postulatu standaryzacji okazywała się trudnym przedsięwzięciem już na etapie uzgodnień słownikowych (W. Flakiewicz, Zasady budowy informacyjnych systemów zarządzania (w:) Informacja i informatyka w administracji publicznej, red. G. Szpor, Katowice 1994, s. 7-16). I właśnie na tym tle trzeba rozpatrywać podjętą w 2005 r. normatywną próbę standaryzacji. A proces standaryzacji informatyzacji można będzie uznać za korzystny, jeśli przyczyni się on do eliminacji mankamentów "Polski resortowej" i poprzez referencyjność wybranych rejestrów publicznych ograniczy zakres obowiązków informacyjnych obywateli wobec władz publicznych (m.in. obowiązków podatkowych i ubezpieczeniowych). Przepisy rozdziału 3 ustawy o informatyzacji można uznać za potrzebny, choć z pewnością niewystarczający, krok w tym kierunku.
2. W rozdziale 3 ustawy o informatyzacji sformułowano aż siedem delegacji ustawowych, dotyczących głównie zagadnień informatycznych. Można to rozpatrywać w kontekście pogłębiania się "nadobfitości" prawa, a także paradoksalnego zjawiska pojawiania się trudności w zrozumieniu języka prawnego w prawie administracyjnym nie tylko przez urzędników, ale i przez prawników, w tym przez sędziów.
3. Przedmiotem krytyki jest pojawianie się ustaw wraz z aktami wykonawczymi, liczącymi setki stron, składających się na inflację prawa. W 2005 r. ukazało się 267 dzienników ustaw zawierających 2260 pozycji i liczących 17 610 stron. Ponadto 84 numery Monitora Polskiego zawierały 1223 pozycje i liczyły 2780 stron (J. Warylewski, Informacja o prawie a odpowiedzialność karna (w:) Informacja prawna..., s. 167). Wzrost liczby aktów prawnych rangi ustawowej oraz liczby stron Dziennika Ustaw wynika częściowo z dostosowywania polskiego prawa do prawa wspólnotowego oraz z przyjęcia w Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bowiem od 1997 r. organy legislacyjne intensywnie pracowały, aby przenieść regulacje z zarządzeń do ustaw i do rozporządzeń (T. Bąkowski, Prawotwórstwo organów administracji publicznej w świetle prawa do dobrej administracji (w:) Prawo do dobrej administracji..., s. 196-204). W połowie lat 90. doliczono się około 200 tysięcy aktów "prawa powielaczowego", z których część nie była nawet publikowana, a kształtowała sytuację prawną obywateli i przedsiębiorców. Dopiero zamknięty katalog źródeł prawa sprawił, że przestaliśmy być "społeczeństwem rządzonym okólnikami" (I. Lipowicz, Sfera wewnętrzna administracji, Katowice 1994). Ale jak wskazuje Andrzej Zoll, istotniejszą przyczyną hiperinflacji norm prawnych "(...) są wadliwe procedury legislacyjne, łatwość w zmienianiu prawa, przeświadczenie, że zmiana normy będzie skutecznym lekarstwem na patologiczne zjawiska, bez zbadania, czy przyczyna dotychczasowej nieskuteczności prawa nie leży w braku jego egzekucji". W tej sytuacji szczególnej wagi nabiera fakt, że elementem konstytucyjnego prawa do informacji jest prawo do informacji prawnej, z którego można wyprowadzić zasadę, że "usprawiedliwiona nieznajomość prawa nie może w relacjach z państwem sprowadzać na obywatela ujemnych konsekwencji", i "tylko tak ograniczone działanie zasady ignorantia iuris nocet będzie odpowiadać treści zasady demokratycznego państwa prawnego" (A. Zoll, Dostęp do informacji prawnej jako prawo obywatelskie (w:) Informacja prawna..., s. 22). W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje postulat, aby wszystkie rozporządzenia dotyczące informatyzacji były wydawane w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji.
4. Obecnie nie kwestionuje się faktu, że znaczna część aktów jest niezrozumiała nawet dla większości prawników. Podstawowym zarzutem w dziedzinie informatyzacji jest pogarszanie się jakości używanego w aktach normatywnych języka, a także pojawianie się w załącznikach do rozporządzeń dodatkowego definiowania składni opisu dokumentów i struktur danych w języku XML (P. Piętak i W. Wiewiórowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...). Od tego, jaka będzie odpowiedź na pytanie, czy można takie prawo odpowiednio stosować i egzekwować odpowiedzialność za przestrzeganie jego norm, zależą postulaty wobec prawodawców. Można przyjąć, że prawnik nie musi rozumieć języka informatycznego i przy odkodowywaniu norm powinien skorzystać z pomocy specjalisty, np. biegłego informatyka. Można także uznać, że nie wszystko musi być definiowane, jeśli istnieje możliwość odesłania od innych regulacji danego zagadnienia (T. Bąkowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...). Wątpliwości budzi również kwestia wytyczania nowej granicy między tym, co można w jeszcze lepszy sposób objaśnić a tym, co należy pozostawić w sferze norm technicznych, ustalanych w procesie normalizacji. Do "odchudzenia" prawa administracyjnego i zwiększenia poczucia sprawiedliwości przyczyniłoby się również skrupulatne badanie tego, gdzie interes publiczny nie wymaga regulacji, ponieważ obszar ten dotyczy interesów grupowych, chronionych prawem prywatnym tego, gdzie możliwe jest pozostawienie przepisów instrukcyjnych jako wewnętrznie obowiązujących i adresowanych do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych (K. Mączewski, G. Szpor (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
Art. 13.
1. W rozdziale 3 w art. 13-15 ustanawia się obowiązki, które mają umożliwić osiągnięcie stanu współdziałania systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych prowadzonych przy pomocy tych systemów oraz wymiany informacji w formie elektronicznej między nimi. Ustawa o informatyzacji nakłada na wszystkie podmioty publiczne obowiązek używania do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych o cechach zdefiniowanych w art. 3 pkt 9, jako spełniających minimalne wymagania organizacyjne i techniczne niezbędne do wymiany danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych oraz do zapewniania dostępu do zasobów informacji realizowanych za pomocą tych systemów. Ponadto na mocy art. 2 ust. 2 został ustanowiony w art. 13 ust. 2 pkt 1 obowiązek stosowania systemów teleinformatycznych respektujących standardy interoperacyjności i dlatego też wymóg równego traktowania rozwiązań informatycznych odnosi się "również do podmiotu, któremu podmiot publiczny powierzył lub zlecił realizację zadania publicznego, jeżeli w związku z realizacją tego zadania istnieje obowiązek używania dla przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej" (szerzej por. komentarz do art. 2 ust. 2). Osiągnięcie minimalnego stanu zgodności technicznej komponentów sprzętowych i programowych systemów teleinformatycznych umożliwiającego współpracę systemów teleinformatycznych używanych przez różne podmioty do realizacji zadań publicznych, powinno - według uzasadnienia projektu ustawy - usprawnić przepływ informacji, zwiększyć szybkość i skuteczność działania podmiotów publicznych, a także ułatwić współdziałanie w strukturach UE. W uzasadnieniu projektu ustawy zaznaczono, iż określenie treści minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej będzie wynikiem ustaleń Rady Ministrów in corpore, a koordynacja przedsięwzięć z zakresu informatyzacji zracjonalizuje wydatki publiczne na realizację projektów informatycznych, co przyczyni się do znacznych, długookresowych oszczędności w wydatkach budżetowych. Zmiany centralistycznych zapędów projektu w trakcie procesu legislacyjnego wiązały się ze stanowiskiem przedstawicieli samorządu polemizujących z fragmentami uzasadnienia, według którego "(...) regulacje zawarte w projekcie ustawy nie mogą być odbierane jako próba ograniczenia kompetencji podmiotów publicznych, gdyż wypracowanie, w oparciu o określone w projekcie procedury, wspólnie uzgodnionych rozwiązań szczegółowych w zakresie współdziałania systemów teleinformatycznych przyniesie korzyści wszystkim podmiotom, do których przepisy projektu ustawy znajdują zastosowanie". W procesie legislacyjnym nie zostały natomiast uwzględnione postulaty, aby w zakresie minimalnych wymagań dla systemów rozgraniczyć wymagania dla systemów istniejących i nowotworzonych, aby określić tryb doskonalenia istniejących systemów i ustawowo określić tryb periodycznego audytu technologii, który powinien wpływać na minimalne wymagania dla systemów (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...).
2. Podmioty publiczne, używające środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych podmiotom innym niż organy administracji rządowej, mają obowiązek zapewnić, aby wykorzystywane do tego systemy teleinformatyczne spełniały wymóg równego traktowania rozwiązań informatycznych. Wydaje się, że zwrot ten nie oddaje prezentowanej w debacie parlamentarnej intencji projektodawców, którą było stworzenie dodatkowych zabezpieczeń przed pozycją dominującą wielkich dostawców produktów technologii informacyjnej do sektora publicznego (np. w przesłanym do Sejmu wraz z projektem ustawy projekcie rozporządzenia pojawił się edytor MS Word jako standard publiczny). Tymczasem tradycyjne instrumenty, wykorzystywane do realizacji tego celu, umocowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080), opierają się na nierównym traktowaniu. Ustawa ta określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów, stosowanej w interesie publicznym, a także reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję i naruszającym zbiorowe interesy konsumentów oraz antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nakładanie dodatkowych obowiązków na wielkie podmioty na danym rynku ma na celu właśnie zrównoważenie ich faktycznej przewagi na drodze administracyjnoprawnej reglamentacji. I z tego powodu literalna wykładnia przepisu nakazującego równe traktowanie może nie przynosić zamierzonych skutków. Wydaje się, że w kontekście potraktowania w art. 1 ustawy o informatyzacji dywersyfikacji rozwiązań jako elementu ochrony interesu publicznego, należałoby przeanalizować kwestie ewentualnego wprowadzenia - w ramach nowelizacji do ustawy o informatyzacji - dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji, instrumentów ochrony konkurencji.
3. Podmioty publiczne używające środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych podmiotom innym niż organy administracji rządowej, są ponadto zobowiązane - z pewnymi wyjątkami - udostępniać zestawienia stosowane w oprogramowaniu interfejsowym systemu teleinformatycznego struktur dokumentów elektronicznych, formaty danych oraz protokoły komunikacyjne i szyfrujące, jak również testy akceptacyjne. Testami akceptacyjnymi są w rozumieniu ustawy "udokumentowane wartości danych wejściowych wprowadzanych do systemu teleinformatycznego i powiązanych z nimi wartości oczekiwanych danych wyjściowych, opisujące zestawy poprawnych odpowiedzi systemu teleinformatycznego na podawane dane wejściowe, pozwalające na sprawdzenie poprawności wdrożenia oprogramowania interfejsowego" (art. 3 pkt 12), natomiast przez oprogramowanie interfejsowe rozumie się "oprogramowanie umożliwiające łączenie i wymianę danych w komunikacji pomiędzy systemami teleinformatycznymi" (art. 3 pkt 11).
4. Według art. 13 ust. 2 pkt 2 sposobem udostępniania przez podmioty publiczne struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych, protokołów komunikacyjnych i szyfrujących oraz testów akceptacyjnych, jest m.in. ich publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Według ustawy o dostępie do informacji publicznej, Biuletyn Informacji Publicznej (BIP) jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym. Szczegółowe zasady jego funkcjonowania określa wydane na podstawie delegacji, zawartej w tej ustawie, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68) o dostępie do informacji publicznej. Rozporządzenie definiuje: szczegółowe wymagania ujednoliconego systemu stron BIP (obejmujące strukturę strony głównej i innych jego stron, na których informacje udostępniają publiczne organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także związki zawodowe i ich organizacje oraz partie polityczne); zakres i tryb przekazywania właściwemu ministrowi przez zobowiązane podmioty, prowadzące poszczególne strony BIP, informacji niezbędnych do zamieszczenia na stronie głównej oraz standardy zabezpieczania treści udostępnianych informacji publicznych. Dostęp do informacji publicznych, znajdujących się w BIP, jest możliwy poprzez stronę główną posiadającą adres URL: www.bip.gov.pl, według menu przedmiotowego albo poprzez podmiotowe strony BIP. Adres URL objaśnia się jako adres wskazujący lokalizację strony głównej lub podmiotowej strony BIP w sieci teleinformatycznej (adres strony WWW), ale jak wskazuje W. Wiewiórowski, definicja URL powinna zostać stworzona w oparciu o prawo międzynarodowe (por. J. Barta. R. Markiewicz, Internet a prawo, Kraków 1998; Internet. Problemy prawne , red. R. Skubisz, Lublin 1999; W. Wiewiórowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...). Informacje publiczne, zawarte w BIP, organizuje się w postaci baz danych, a ich udostępnianie odbywa się dzięki wykorzystaniu mechanizmów baz danych, tzn. elementów oprogramowania serwera pozwalających na gromadzenie, porządkowanie, aktualizowanie i udostępnianie informacji publicznych w Biuletynie. Udostępniane w BIP informacje nie mogą zawierać niewyjaśnionych skrótów, z wyjątkiem skrótów powszechnie przyjętych i zrozumiałych. BIP udostępnia informacje osobom poszukującym wiadomości publicznej przez całą dobę, bez przerwy. Strona główna Biuletynu Informacji Publicznej zawiera w szczególności: logo (znak graficzny) BIP, umieszczone w górnej części strony, adres redakcji strony głównej BIP, imię i nazwisko, numer telefonu, numer telefaksu i adres poczty elektronicznej co najmniej jednej z osób redagujących stronę główną BIP, instrukcję korzystania z BIP, spis podmiotów, menu przedmiotowe, informacje o podmiotach (w szczególności URL strony podmiotowej BIP) prowadzących strony podmiotowe BIP, moduł wyszukujący. Na stronach podmiotowych znajdują się ponadto informacje dotyczące sposobu dostępu do informacji publicznych będących w posiadaniu podmiotu tworzącego stronę, a nieudostępnionych w BIP. Biuletyn nie może zawierać reklam i innych treści o charakterze komercyjnym. Podmiotowe strony BIP, na których udostępnia się informacje publiczne, utworzone, utrzymywane i aktualizowane przez ustawowo zobowiązane do tego podmioty, są tworzone jako odrębne strony WWW. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej posiada własny internetowy serwis informacyjny, to podmiotową stronę BIP, utworzoną przez ten podmiot, wydziela się z tego serwisu, poprzez umieszczenie na stronie głównej serwisu przycisku ekranowego BIP z jego logo, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony BIP. Podmiotowe strony BIP umieszcza się na serwerze podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej albo też na innym serwerze obsługującym taki podmiot. Na podmiotowych stronach BIP instaluje się przyciski ekranowe, umożliwiające dostęp do strony głównej BIP oraz do strony głównej internetowego serwisu informacyjnego danego podmiotu. Strona główna i strony podmiotowe nie mogą zawierać treści o charakterze komercyjnym, w tym reklam. Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej przekazują ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji informacje o: adresie URL utworzonej przez siebie podmiotowej strony BIP, nazwie podmiotu i liczbie odwiedzin ich podmiotowej strony BIP (wywołaniach strony). Poza tym powiadamiają go o zmianach w treści informacji, które przekazali w celu zamieszczenia na stronie głównej BIP, a także o likwidacji podmiotu nie później niż w ciągu 24 godzin od zmian. Przekazywanie informacji do ministra odbywa się przez moduł administracyjny strony głównej Biuletynu lub na adres poczty elektronicznej: redakcja@bip.gov.pl. w sposób zapewniający integralność i uwierzytelnienie nadawcy, a gdy jest to niemożliwe - drogą pocztową. Odbiór tych informacji zobowiązany jest potwierdzić administrator strony głównej BIP. Modułem administracyjnym określa się element oprogramowania serwera umożliwiający dostęp (po podaniu identyfikatora i hasła dostępu) do BIP, w celu dokonania niezbędnych zmian w treści udostępnianych informacji publicznych. W omawianym rozporządzeniu ustanawia się również standardy zabezpieczania treści informacji publicznych, udostępnianych w Biuletynie. Podmioty prowadzące strony podmiotowe wyznaczają pracowników odpowiedzialnych za przekazywanie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informacji niezbędnych do zamieszczenia na stronie głównej BIP i za powiadamianie tego ministra o zmianach w treści tych informacji. Podmioty prowadzące strony podmiotowe wyznaczają także pracowników odpowiedzialnych za dokonywanie zmian w treści informacji publicznych udostępnianych na podmiotowej stronie BIP w oparciu o mechanizmy identyfikacji i autoryzacji nadzorowane przez administratora strony podmiotowej. Strony BIP muszą być wyposażone w mechanizm dziennika, w którym odnotowywane są zmiany w treści informacji publicznych udostępnianych w BIP oraz próby dokonywania takich zmian przez osoby nieuprawnione. Dzienniki dla tych stron prowadzone są w sposób automatyczny.
Administratorzy stron BIP dokonują kontroli dzienników, o których mowa w ust. 1, w odniesieniu do podlegających im stron, w każdy dzień powszedni. Serwer strony głównej Biuletynu i serwery podmiotowych stron Biuletynu ochrania się przez moduł bezpieczeństwa, tzn. programowe lub sprzętowo-programowe rozwiązanie techniczne, uniemożliwiające zniszczenie lub modyfikację informacji publicznych zawartych w BIP przez osoby nieuprawnione. Informacje zgromadzone w bazie danych stron BIP kopiuje się na odrębne informatyczne nośniki informacji nie później niż dobę po zaistnieniu tych zmian. Jeśli zmiany zachodzą częściej niż raz na dobę, informacje kopiuje się na odrębne informatyczne nośniki informacji raz na dobę. Strony BIP zawierają rozwiązania chroniące przed celowym spowolnieniem lub uniemożliwieniem dostępu do zasobów tych stron. Minister właściwy do spraw administracji publicznej jest odpowiedzialny za zapewnienie ciągłości dostępu do informacji zgromadzonych na stronie głównej BIP. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust 1 i 2 ustawy zobowiązane są do zapewnienia ciągłości dostępu do informacji zgromadzonych na ich stronach podmiotowych BIP. W przypadku awarii serwera brak dostępności strony głównej dla odwiedzającego BIP nie powinien być dłuższy niż 8 godzin, zaś w odniesieniu do strony podmiotowej BIP brak dostępu dla odwiedzającego stronę nie powinien być dłuższy niż 24 godziny.
5. Stosując wykładnię językową ust. 3, należałoby przyjąć, że treść publikacji nie może wykraczać poza kwestie wymiany danych z innymi systemami teleinformatycznymi, używanymi do realizacji zadań publicznych oraz poza zapewnianie dostępu do zasobów informacji udostępnianych za pomocą tych systemów. Jednak przy wykładni funkcjonalnej można przyjąć, że ust. 3 ustanawia granice swobody w kształtowaniu zakresu oprogramowania interfejsowego stosowanego do realizacji zadań publicznych i ustanawia wymóg, aby opublikowane w zestawieniu struktury dokumentów, formaty danych i protokoły umożliwiały wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi, używanymi do realizacji zadań publicznych, a także zapewniały dostęp do zasobów informacji udostępnianych za pomocą tych systemów.
6. W ust. 4 ustanawia się wyjątek od wynikającego z art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. b obowiązku publikowania testów akceptacyjnych. Podmiot publiczny może nie udostępniać testów akceptacyjnych, jeżeli w oprogramowaniu interfejsowym mają być stosowane wyłącznie formaty danych oraz protokoły komunikacyjne i szyfrujące, określone w rozporządzeniu RM wydanym na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji na podstawie art. 18 pkt 1, określającym minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych.
Art. 14.
1. W art. 14 ustanawia się obowiązki podmiotów publicznych prowadzących rejestry publiczne. Obowiązki, o których mowa w pkt 1 i 3 odnoszą się wyłącznie do sieciowych systemów informacyjnych ("rejestrów działających przy użyciu systemów teleinformatycznych"), a ustanowione w pkt 2 również do systemów niepodłączonych do sieci. Obowiązki wyznaczone w art. 14 są dodawane do kompetencji zawartych w aktach prawnych odnoszących się do poszczególnych rejestrów. Kompetencje wszystkich organów rejestrowych układają się w pewien schemat obejmujący: notyfikację lub wpis i kontrolę, ujawnianie albo ochronę poufności, ewentualne pobieranie opłat, skreślanie i zgłaszanie do bazy metadanych. W odniesieniu do każdego rejestru należy, w związku z informatyzacją, dokonać na nowo wyboru właściwych rozwiązań odnoszących się do wpisu, ujawniania, kontroli czy opłat, uwzględniając przy tym obowiązki umocowane w ustawie o informatyzacji.
2. Ustanowiony w art. 14 pkt 1 obowiązek spełnienia minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych wypełnia się z uwzględnieniem art. 3 pkt 9, według którego jest to "zespół wymagań organizacyjnych i technicznych, których spełnienie przez system teleinformatyczny używany do realizacji zadań publicznych umożliwia wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych oraz zapewnia dostęp do zasobów informacji udostępnianych za pomocą tych systemów" oraz z uwzględnieniem art. 18 pkt 1 lit. a i wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Rada Ministrów określa minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych w celu zapewnienia: spójności działania systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych (przez określenie przynajmniej specyfikacji formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących, które mają być stosowane w oprogramowaniu interfejsowym, przy zachowaniu możliwości nieodpłatnego wykorzystania tych specyfikacji); sprawnej i bezpiecznej wymiany informacji w formie elektronicznej między podmiotami publicznymi oraz między podmiotami publicznymi a organami innych państw lub organizacji międzynarodowych. Poza tym istnieje jeszcze obowiązek uwzględnienia Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych, zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną, a także obowiązek zachowania zasady równego traktowania różnych rozwiązań informatycznych. W wykonaniu tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów (szerzej por. komentarz do art. 18).
3. Ustanowiony w art. 14 pkt 2 obowiązek respektowania w prowadzeniu rejestru minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej, odnosi się zgodnie z art. 3 pkt 10 do zespołu cech informacyjnych służących zapewnieniu spójności prowadzenia rejestrów publicznych oraz wymianie informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi, w tym identyfikatorów i odpowiadających im charakterystyk elementów strukturalnych przekazu informacji, takich jak zawartości pola danych. Wskazaną w definicji konieczność zachowania spójności prowadzenia rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z podmiotami publicznymi jako cel standaryzacji, powtarza się jako ogólnikowe wytyczne do aktu wykonawczego w art. 18 pkt 2, nakładającego na Radę Ministrów obowiązek wydania - na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji - rozporządzenia. Rozróżniając - zgodnie z zasadami techniki prawodawczej - obligatoryjne i fakultatywne oraz warunkowe upoważnienia do wydawania rozporządzeń, można zauważyć, że wydanie rozporządzenia jest dla RM obligatoryjne po wystąpieniu z takim wnioskiem przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji. Redakcja art. 18 ust. 2 pozostawia jednak wątpliwość, czy wystąpienie z wnioskiem jest dla ministra obligatoryjne, co w przypadku odpowiedzi negatywnej nadawałoby rozporządzeniu charakter warunkowy (§ 68, 69 i 73 zasad techniki prawodawczej).
4. Ustanowiony w art. 14 pkt 3 obowiązek umożliwienia dostarczania informacji do rejestru publicznego działającego przy użyciu systemów teleinformatycznych oraz udostępniania informacji z tego rejestru drogą elektroniczną spoczywa na podmiocie publicznym prowadzącym rejestr. Artykuł 14 pkt 3 nie może być natomiast traktowany jako podstawa zobowiązywania do wykorzystania "drogi elektronicznej" przez podmioty dostarczające lub pozyskujące dane rejestrowe (szerzej por. komentarz do art. 16). Wydaje się, że pojęcie "drogi elektronicznej" należy rozumieć jako zbiorcze dla wykorzystania informatycznych nośników danych lub komunikacji elektronicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1, ale zasadność wprowadzania go do języka prawnego budzi wątpliwości.
5. Rejestry publiczne mogą pełnić różne funkcje, których analiza jest użyteczna dla konfrontacji zadań z tym, co realnie obserwowane. W teorii wyodrębnia się funkcje: ewidencyjną, informacyjną, ostrzegawczą, ochronną, kontrolną, prawotwórczą, selekcyjną i fiskalną (T. Stawecki, Rejestry publiczne..., s. 33-48). Zapobieganie czynnościom o niepożądanych skutkach (zwłaszcza dla uczestników obrotu cywilnego) wymaga aktualności i szybkości w ujawnianiu zmian. Istotną rolę w godzeniu potrzeby wiarygodności (weryfikując dane przed wpisem) z potrzebą szybkości odgrywają "wzmianki". Domniemanie prawdziwości danych rejestrowych sprawia, że w rejestrach poszukuje się ochrony w postępowaniu sądowym i administracyjnym. Przez dokonanie rejestracji albo przez uzyskanie dostępu do zarejestrowanych już danych dotyczących strony lub przedmiotu stosunku prawnego uzyskuje się dowody mające szczególną moc. Znaczenie rejestrów zwiększa również ustanawianie zakazów dowodowych (niemożność powoływania się na nieznajomość wpisu). Organy rejestrowe mogą także dyscyplinować podmioty dokonujące rejestracji do wykonania związanych z tym obowiązków nałożonych przez prawo. System rejestrowy traktuje się też jako alternatywę dla systemu koncesyjnego i bezpośredniej kontroli administracyjnej, będącą najmniej uciążliwą formą dla podmiotów zobowiązanych. Funkcję prawotwórczą rejestrów wiąże się z wpisem konstytutywnym, np. nabycie osobowości prawnej, zastaw rejestrowy, hipotekę ujawnianą w księdze wieczystej konstytuuje wpis do rejestru. Rejestry wyznaczają legalne kryteria selekcji dla zbiorów podmiotowych i przedmiotowych, a zarazem pozwalają eliminować selekcję pozaprawną (np. w zakresie rejestrów leków, lekarzy i innych wolnych zawodów). Zainteresowani rejestracją czy dostępem do zawartych w rejestrach danych, ponoszą różne koszty albo są od nich zwolnieni. Czasem opłaty są kalkulowane tak, aby sfinansować prowadzenie rejestru czy inne działania organów rejestrowych. Często rejestry są postrzegane przede wszystkim jako instrumenty zarządzania, a nie jako instytucje, których pierwszoplanowym zadaniem jest gwarantowanie i ochrona praw oraz wolności obywateli. Można stwierdzić, że informatyzacja umożliwia łagodzenie sprzeczności między potrzebą aktualności a potrzebą wiarygodności rejestrów, a także ujawnia nadmiarowość zasobów informacyjnych i pozwala na jej zmniejszenie. Rejestry tworzy się w oparciu o różne kryteria: mogą być one podmiotowe lub przedmiotowe, sądowe lub administracyjne, stanowiące zbiory dokumentów lub oparte na wpisie do księgi (szerzej por. teza 2 komentarza do art. 19). Informatyzacja powinna skłaniać do ustalenia, jakie struktury w najwłaściwszy sposób odpowiadają aktualnym funkcjom.
6. Intencją projektodawcy było - według uzasadnienia - m.in. zapewnienie prowadzenia rejestrów publicznych za pomocą systemów teleinformatycznych oraz umożliwienie dostarczania danych do rejestrów publicznych drogą elektroniczną, "a tym samym obniżenie kosztów ich działania". Udostępnianie danych drogą elektroniczną przez podmioty prowadzące rejestry, wiąże się z wdrażaniem idei e-government, ale ma również - według uzasadnienia projektu ustawy o informatyzacji - "umożliwić stworzenie nowego sektora usług świadczonych przez przedsiębiorców, z wykorzystaniem informacji publicznej". Może inspirować rozwój, poza tym stanowić inicjatywę dla rozwoju form mieszanych, partnerstwa publiczno-prywatnego (por. Z. Cieślik, Umowa administracyjna w państwie prawa, Zakamycze 2004).
Art. 15.
1. Ważnym aspektem informatyzacji państwa jest poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych. Stworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, ale dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane dotychczas jedynie przez te podmioty, z myślą o których rejestry tworzono. Określając nowe zadanie publiczne i wyznaczając podmiot odpowiedzialny za jego realizację, projektodawcy nakazywali mu utworzyć i prowadzić raczej dla ich własnych potrzeb nowy i samodzielny rejestr wyspecjalizowany, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Remedium na tę praktykę ustrojową stanowi zasada sformułowana w art. 15: na każdym podmiocie, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim innym podmiotom, realizującym zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie czynności dwustronnej, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. Korelatem tego obowiązku jest prawo uzyskania dostępu do danych, którego zakres ograniczono z użyciem kryterium niezbędności danych do realizacji zadań. W ten sposób upowszechnia się znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Takie rozwiązanie było każdorazowo regulowane w ustawie i dlatego ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy w oparciu o normę ogólną - obowiązującą w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Pozwala to na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczenie liczby błędów i niespójności danych oraz zwiększenie ich wiarygodności (dane źródłowe).
2. Artykuł 15 nakłada na każdy podmiot prowadzący rejestr publiczny obowiązek zapewnienia podmiotom realizującym zadania publiczne z mocy prawa, na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Należy się zgodzić z J. Oleńskim, że art. 15 jest ważnym przejawem uwzględniania aspektu informacyjnego funkcjonowania państwa, który powinien być poszerzony i dotyczyć nie tylko rejestrów publicznych, ale również wszelkich innych systemów informacyjnych sektora publicznego. Postulat wprowadzenia obowiązku korzystania z danych zawartych w innych systemach tam, gdzie jest to możliwe i zakazu zbierania danych samodzielnie, jeżeli zbiera je inny system szybciej, taniej lub lepiej, należy potraktować jako rozszerzenie na wszelkie działania w sferze wewnętrznej normy kodeksu postępowania administracyjnego, zakazującej żądania od strony dowodów potwierdzających fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu i nakazującego fakty znane organowi z urzędu komunikować stronie. Artykuł 220 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, znanych organowi z urzędu lub możliwych do ustalenia przez organ na podstawie posiadanej ewidencji, rejestrów lub innych danych albo na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). Sformułowany w kodeksie postępowania administracyjnego zakaz żądania od obywatela dostarczenia informacji, które są w dyspozycji organu lub które organ może zdobyć w prostszy sposób, coraz bardziej odciąża obywatela, w miarę jak zinformatyzowana administracja coraz sprawniej komunikuje się w sferze wewnętrznej Ten przepis czyni już od dawna nielegalnym żądanie przez urzędników od obywatela w postępowaniu administracyjnym odpisów dokumentów przechowywanych w innym wydziale urzędu obsługującego ten sam organ. Jednak ustanowienie jako zasady swobodnego przepływu danych w sferze wewnętrznej administracji rządowej oraz między administracją rządową i samorządem terytorialnym wymaga kompleksowej analizy przepisów szczególnych ustanawiających wyjątki, zwłaszcza ze względu na koszty przetwarzania danych oraz ochronę prywatności i informacji niejawnych. Ustalenia teoretyczne lub praktyka stosowania prawa pozwoli również zweryfikować tezę, że rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie delegacji z art. 15 ust. 3, jest "aktem zbyt niskiej rangi, aby otwierać dostęp do danych między systemami, gdyż najczęściej mają one swoje umocowanie ustawowe ograniczające wymianę i udostępnianie informacji - a rozporządzenie nie może zmieniać ustawy" (J. Oleński, Uwagi do projektu ustawy...).
3. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi realizacja zadań publicznych. Tym samym rozróżnienie w ust. 1 podmiotów publicznych i niepublicznych wydaje się zbędne. Jedynym uzasadnieniem może być wykluczenie z kręgu uprawnionych do nieodpłatnego dostępu podmiotów wspomagających w realizacji zadań publicznych bez podstawy w przepisach ustawowych lub należytego upoważnienia (powierzenia lub zlecenia) ze strony ponoszących odpowiedzialność za realizację tych zadań podmiotów publicznych.
4. W ust. 2 wyznacza się po stronie podmiotu prowadzącego rejestr publiczny obowiązek (określenie "powinien" jest według zasad techniki prawodawczej formą wyrażenia bezwzględnego obowiązku) udostępniania danych drogą elektroniczną. Żądający dostępu do danych ma więc prawo korzystania z elektronicznych form dostępu do danych, nie ma natomiast obowiązku formułowania swojego żądania drogą elektroniczną. Może więc skutecznie ubiegać się o dostęp do danych inaczej niż drogą elektroniczną.
5. Ustawowe zastrzeżenie, zgodnie z którym dane mogą być wykorzystane wyłącznie przez podmiot uzyskujący o nich dostęp i wyłącznie do realizacji zadań publicznych, może utrudniać stosowanie prawa. Nie jest bowiem oczywiste, czy dane te mogą być następnie przekazane innym podmiotom, jeśli wynika to z charakteru zadania publicznego, dla którego realizacji dane zgromadzono (przekazanie tych danych nie musi zresztą oznaczać korzyści dla kolejnego podmiotu, który je uzyska). Wydaje się, że kwestia ta powinna zostać w ustawie o informatyzacji jasno sprecyzowana, ponieważ jest istotnym elementem w przezwyciężaniu zjawiska "instytucjonalnego separatyzmu", obserwowanego w dziedzinie rejestrów prowadzonych przez administrację i ich nastawienia na obsługę administracji, a nie użytkowników rynku (J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa...). W celu sformułowania postulatów zmian należy przeprowadzić kompleksową analizę zawartości rejestrów i ich funkcji. Informatyzacja sprawiła, że poza jawnością i wiarygodnością, istotna stała się również interoperacyjność i powiązanie rejestrów w spójny system eliminujący nadmiarowość danych i przyspieszający ich przetwarzanie. Organom państwa do wykonywania konstytucyjnych zadań niezbędna jest dokumentacja stanu ludności, gruntów, podatników (ewidencjonowanie), łącząca się także z nadawaniem numerów lub symboli ewidencyjnych identyfikujących obywatela, podmiot gospodarczy czy jednostkę terytorialną (w Polsce są to: PESEL, REGON, TERYT), a wykorzystywanych w innych rejestrach i poza nimi. Zmiana adresu, prawa jazdy czy samochodu powoduje konieczność zmian w wielu zbiorach obciążających dotąd podmioty, których dane dotyczą, które dzięki informatyzacji i integracji może wprowadzać administracja. Zasada nieodpłatnego przekazywania danych w sferze wewnętrznej administracji może uprościć komunikację, ponieważ informatyzacja umożliwia integrację i ustanowienie zasady referencyjności wybranych rejestrów. W tym celu ustanawia się również minimalne wymagania wspólne dla wielu rejestrów publicznych, odnoszące się do zagadnień formalnych i technicznych, w znacznym stopniu zdeterminowanych globalizacją i budową eEurope. Standaryzacja jest w ten sposób powiązana z technicyzacją i umiędzynarodowieniem regulacji prawnej (Informatyka i administracja, red. J. Oleński, G. Bliźniuk, J.S. Nowak, Katowice 2006).
6. W art. 15 ust. 3 ustanawia się upoważnienie do wydania rozporządzenia RM określającego sposób, zakres i tryb udostępniania danych z rejestrów publicznych. Ustawa nie rozstrzyga, w jakim zakresie przepisy zawarte w tym rozporządzeniu powinny zostać uzgodnione z licznymi przepisami wykonawczymi do ustaw dotyczących poszczególnych rejestrów publicznych. Od niedawna wiemy już, ile rejestrów funkcjonuje w całym państwie, wciąż jednak nie powstało całościowe opracowanie dotyczące ich szczegółowej regulacji prawnej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazał podmiotom realizującym zadania publiczne prowadzenie i publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o prowadzonych rejestrach i ewidencjach. Krajowa Ewidencja Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych prowadzona przez ministra właściwego do spraw informatyzacji zawiera dane o rejestrach z terenu całego kraju. Aktualność i jakość wspomnianych rejestrów wywołuje poczucie niedosytu, choć i w tym zakresie - z uwagi na znaczne uproszczenie sposobu dokonywania zgłoszenia oraz na planowane zmiany dotyczące BIP - można spodziewać się systematycznej poprawy). Wydaje się, że dopiero procesy stosowania prawa pozwolą na określenie, w jakim kierunku należy uzupełnić reguły kolizyjne, sformułowane w art. 4 ustawy o informatyzacji.
7. W wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, które weszło w życie 3 listopada 2005 r. Rozporządzenie to ustala, komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze.
8. Warunkiem uzyskania dostępu do danych jest złożenie wniosku. W § 2 ust. 1 rozporządzenia przewiduje się dwie równoprawne formy składania wniosku o udostępnienie danych z rejestru publicznego: formę pisemną albo elektroniczną. To rozróżnienie należy uznać za niefortunne, ponieważ forma elektroniczna w tym przypadku również zakłada przedstawienie informacji za pomocą pisma, a nie np. dźwiękowo. Właściwszym określeniem byłoby rozróżnienie "formy papierowej" i "formy elektronicznej". W § 2 ust. 2 rozporządzenia został określony minimalny zestaw informacji, które powinien zamieścić we wniosku ubiegający się o dostęp do danych z rejestru publicznego. Są to: 1) nazwa podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze i adres jego siedziby; 2) nazwa podmiotu, do którego wniosek jest skierowany; 3) określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane mające być udostępnione; 4) wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych; 5) oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania; 6) wskazanie okresu udostępniania danych. Ponadto wniosek powinien obejmować: 1) zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji wskazanego we wniosku zadania publicznego; 2) oświadczenie o spełnianiu przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze warunków zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do tych danych. Na wniosku musi się również znajdować własnoręczny podpis albo weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu bezpieczny podpis elektroniczny osoby reprezentującej podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze. Wzór wniosku o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, składanego w formie pisemnej, stanowi załącznik do rozporządzenia (a udostępnienie jego wersji elektronicznej przewidziano w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw informatyzacji (§ 2 ust. 4 rozporządzenia). Elektroniczne wersje wzoru (w formatach PDF i RTF) udostępniono jednak na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw informatyzacji, a nie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej www.mswia.gov.pl/index.php?dzial=272&id=3881.
9. Rozporządzenie ignoruje stosowane obecnie, w oparciu o różne podstawy prawne, wzory wniosków o dostęp do poszczególnych rejestrów publicznych. Może więc pojawić się problem wyboru właściwego formularza. Wydaje się, że skorzystanie w tym wypadku z zasady lex specialis derogat legi generali - poprzez wybór w całości lub częściowo - jednej czy drugiej podstawy prawnej - byłoby niewłaściwe z perspektywy celu regulacji. Należałoby raczej - w oczekiwaniu na modyfikację przepisów, która przesądzi o losie tej kwestii - przyjąć zasadę, że wymagana forma wniosków w danym przypadku jest sumą logiczną (a nie iloczynem logicznym) wymogów zawartych w każdym z aktów normatywnych, branych pod uwagę dla określenia treści wniosku.
10. Dane zgromadzone w rejestrze udostępnia kierownik jednostki organizacyjnej, w której jest prowadzony rejestr, lub osoba przez niego upoważniona (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Kierownik ten jest również upoważniony do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie danych w przypadku, gdy stwierdzone braki nie zostaną przez wnioskodawcę uzupełnione w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania z odpowiednim pouczeniem (§ 2 ust. 3 rozporządzenia).
11. Wskazując sposób, zakres i tryb udostępniania danych, rozporządzenie odsyła - co do zasady - do szczegółowych warunków, sposobów, zakresu i terminu, określonych w przepisach, na podstawie których jest prowadzony dany rejestr publiczny (§ 3 ust. 1). Zapewniając, zgodnie z delegacją ustawową, szybki dostęp do danych, rozporządzenie ustanawia czternastodniowy termin (od dnia doręczenia wniosku o udostępnienie) wykonania tego obowiązku, mający moc prawną w przypadku, gdy przepisy, na podstawie których jest prowadzony rejestr, nie określiły takiego terminu (§ 3 ust. 2). Usprawnieniu i przyspieszeniu dostępu w pewnym stopniu służy również obowiązek informowania w sposób powszechnie dostępny, m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej, o warunkach, sposobie, zakresie i terminie udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze oraz o formacie, w którym dane te są udostępniane (§ 3 ust. 3). Na podmiotowych stronach Biuletynu Informacji Publicznej, należących do podmiotów realizujących zadania publiczne, można obecnie znaleźć opisowe informacje o prowadzonych rejestrach i ich zawartości, jednak format jest zazwyczaj opisywany lakonicznie, bez szczegółowej specyfikacji warunków, jakie powinien spełniać potencjalny odbiorca danych. Zazwyczaj brakuje również specyfikowanych pól rejestru i ich formatu, co znacznie ułatwiałoby przygotowanie się potencjalnego odbiorcy danych do ich przyjęcia. Najczęściej wskazywana jest wyłącznie ustawa, na podstawie której prowadzony jest rejestr. Należałoby postulować publikowanie wykazu danych z ich opisem i formatem nawet w tak uproszczony sposób, jak np. w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z dnia 11 października 2005 r. dotyczącym poszczególnych cech informacyjnych. Wymóg zapisany w § 3 ust. 3 rozporządzenia praktycznie jest realizowany w różny sposób - zależny od rodzaju podmiotu, ale i od rodzaju rejestru (niektóre rejestry są prowadzone papierowo, niektóre elektronicznie - stąd niejednolita forma udostępniania). Często także dane z rejestrów prowadzonych elektronicznie są udostępniane w postaci wydruków na papierze (np. www.mswia.gov.pl/index.php?dzial=72&id=32). Taki sposób udostępniania (zmiana formy elektronicznej na papierową) znacznie ogranicza możliwość korzystania z uzyskanych danych, podważając w skrajnych wypadkach sens ich pozyskiwania. Ponowne wprowadzanie danych przez wpisywanie grozi powstaniem błędów, co z kolei powoduje podnoszenie kosztów i powielanie pracy.
12. Zapewnienie bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenie wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych urzeczywistniono w rozporządzeniu, wyznaczając - w § 4 ust. 1 - taki obowiązek podmiotom, którym udostępniono dane zgromadzone w rejestrze, a także przypisując tym podmiotom wyraźnie odpowiedzialność za bezpieczeństwo i integralność uzyskanych danych (§ 4 ust. 2). Ich obowiązkiem jest więc zabezpieczenie otrzymanych danych przed: dostępem osób nieupoważnionych, nieuprawnioną zmianą ich zawartości, przed ich wykorzystaniem niezgodnym z celem, dla którego zostały uzyskane. Istotne znaczenie mają w tym wypadku warunki techniczno-organizacyjne systemu informacyjnego odbiorcy danych oraz forma przekazania danych z rejestru (forma papierowa lub elektroniczna). Przekaz danych w postaci elektronicznego pliku bazodanowego, nadającego się do bezpośredniego importowania, pod warunkiem zastosowania w procedurach przekazania/odbioru danych odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa (szyfrowanie, potwierdzenia odbioru, rezygnacja z nośników, które można skraść czy też zgubić), umożliwia ograniczenie ryzyka uzyskania danych przez osoby nieupoważnione. Wydaje się więc, że powielanie, drukowanie i przekazywanie bez poświadczenia odbioru przez upoważnioną i odpowiedzialną za bezpieczeństwo danych osobę materiałów w formie papierowej oznacza wyższe ryzyko niekontrolowanego udostępnienia danych. Warto też zwrócić uwagę na procedury związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i integralności danych osobowych. Wydaje się, że nic nie stoi na przeszkodzie (poza niedostosowanymi jeszcze do elektronicznej rzeczywistości przepisami, które jednak systematycznie są aktualizowane), aby stosować zasadę minimalnego gromadzenia danych - jedynie tych, które są tak naprawdę niezbędne do realizacji danego zadania, a nie wszelkich danych, jakie tylko można pozyskać, wymagających później dodatkowych zabiegów w celu skutecznej ochrony. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa (przed nieuprawnionym ujawnieniem) danych są wszelkie wydruki i kopie na przenośnych nośnikach danych. Przykładowo, tożsamość osoby fizycznej w polskim systemie prawnym jednoznacznie określa numer PESEL, który jest wystarczający do referencyjnego wiązania danych znajdujących się w różnych systemach w taki sposób, by urzędnik załatwiający sprawę widział tylko i wyłącznie te dane istotne dla procesu podejmowania decyzji. Przetwarzanie danych bez zadbania o powiązanie ich z właściwym numerem referencyjnym grozi naruszeniem integralności danych.
13. Obowiązkiem kierownika jednostki organizacyjnej, w której jest prowadzony rejestr, jest natomiast poinformowanie - w sposób powszechnie dostępny, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej - o warunkach zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze (§ 5 ust. 2). Taka informacja jest niezwykle istotna z punktu widzenia podmiotu zainteresowanego w pozyskaniu danych z rejestru, wyznacza mu w istocie obowiązki budowy właściwego systemu bezpieczeństwa. Postulować należy więc, aby owa informacja przybierała postać normy technicznej - opisu technicznego dającego się ująć w formie parametrów. Chodzi o to, by można było jednoznacznie - dzięki stwierdzeniu m.in. stanu zabezpieczeń i wersji zainstalowanego oprogramowania systemowego oraz stanu zabezpieczenia sieci pod względem energetycznym - ustalić, czy system odbiorcy danych jest odpowiednio przygotowany. Jeśli zaś chodzi o dane przekazywane na papierze, to powinny istnieć sprawdzone i zatwierdzone procedury przekazywania danych konkretnym, upoważnionym do tego osobom. W przypadku rejestrów publicznych, prowadzonych w formie elektronicznej, poza uzyskiwaniem danych w postaci wyciągów (plików do zaimportowania lub wydruków), istnieje techniczna możliwość uzyskania dostępu do danych on-line. Jest to wyjątkowa forma dostępu, która obecnie - wobec powszechnej elektronizacji zasobów - zyskuje na znaczeniu. Pomijając fakt dużo lepszej kontroli dostępu (automatyczna kontrola dostępu, zapisy w logach systemu), już na etapie budowy systemu i tworzenia polityki bezpieczeństwa można określić i zbudować właściwy system zabezpieczeń.
Art. 16.
1. Kolejnym zasadniczym elementem procesu informatyzacji państwa jest upowszechnienie elektronicznego obiegu informacji zarówno w relacjach między podmiotami publicznymi, jak i w stosunkach między podmiotami publicznymi a prywatnymi. Proces uruchamiania przez podmioty publiczne - równolegle do tradycyjnych kanałów wymiany informacji - w tym również kanałów wymiany informacji w formie elektronicznej, miał dotąd, co do zasady, charakter dobrowolny. Jedynie część podmiotów publicznych zobowiązywano wyraźnie - w przepisach regulujących ich zadania, metody i formy działania - do uruchomienia elektronicznego obiegu informacji. Inne natomiast, na podstawie ogólnych norm zadaniowych, ale motywowane raczej względami sprawności i ambicją poprawy jakości świadczonych usług (a przy tym i wizerunku instytucji) korzystały po prostu z możliwości nowych technologii. Proces informatyzacji miał więc charakter powszechny, ale jego skala, tempo i rezultaty zależały głównie od operatywności i inicjatywy poszczególnych podmiotów publicznych. W tym sensie norma wyrażona w art. 16 ust. 1, jest adresowana przede wszystkim do "maruderów" postępu: każdy podmiot publiczny, prowadzący wymianę informacji, ma obowiązek jej zorganizowania również w formie elektronicznej. Ta wymiana ma się odbywać przy użyciu dokumentów elektronicznych, które powstają w związku z załatwianiem spraw należących do zakresu działania danego podmiotu publicznego. Konieczne jest w tej sytuacji szczegółowe uregulowanie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych oraz urzędowego potwierdzania ich doręczenia - wynika ono ze specyfiki dokumentu elektronicznego.
2. Użycie spójnika "lub" w art. 16 ust. 1 oznacza nakaz wykorzystania co najmniej jednej z dwóch metod przekazu dokumentów elektronicznych: informatycznych nośników danych oraz środków komunikacji elektronicznej. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że - w świetle ustawy - dopuszczalne byłoby zrezygnowanie przez podmiot publiczny z korzystania ze środków komunikacji elektronicznej i ograniczenie się do przyjmowania i dostarczania dokumentów elektronicznych na fizycznych nośnikach informatycznych danych (zob. komentarz do art. 3). Takiej interpretacji nie sprzeciwia się treść art. 2, zobowiązującego do prowadzenia wymiany informacji w formie elektronicznej z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych i zgodnie z minimalnymi wymaganiami dla rejestrów publicznych oraz wymiany informacji w formie elektronicznej. Zobowiązanie dotyczy nie tyle samego wykorzystania środków komunikacji elektronicznej, ile sposobu korzystania z tych środków, jeżeli podmiot publiczny podejmie wcześniej decyzję o ich wykorzystaniu (której art. 16 ust. 2 nie determinuje prawnie).
3. Powyższa interpretacja art. 16 ma jednak ograniczone znaczenie praktyczne. Nie chodzi tu nawet o ewentualność wystąpienia takiego obowiązku prawnego w ustawach dotyczących poszczególnych podmiotów publicznych. Decyzja o korzystaniu ze środków komunikacji elektronicznej jest bowiem typową decyzją z dziedziny zarządzania publicznego. A fundamentalną przesłanką takiej decyzji jest stosunek korzyści do kosztów. Tymczasem współcześnie trudno już sobie wyobrazić świadomą decyzję kierownictwa podmiotów publicznych o rezygnacji z korzystania ze środków komunikacji elektronicznej. Wydaje się, że "masa krytyczna" informatyzacji została już przekroczona - w tym sensie, że podmiotom publicznym, funkcjonującym w otoczeniu, które w znacznym stopniu zostało już zinformatyzowane, opłaca się zainwestować w infrastrukturę, aby usprawnić i ograniczyć koszty aktywnego pozyskiwania informacji z zewnątrz (na takich samych warunkach, jak podmioty prywatne). W tej sytuacji zmiana statusu, tj. przyjęcie roli aktywnego uczestnika sieci, przygotowanego na bierne przyjmowanie informacji i na aktywne przekazywanie ich na zewnątrz, nie wymaga już tak poważnych nakładów (w porównaniu z nakładami na informatyzację pracy biurowej i informatyzację baz danych). Przesądza to o zasadności korzystania ze środków komunikacji elektronicznej. W tym sensie kwestia strategicznej decyzji o korzystaniu z tych środków nie wymagała regulacji prawnej. Użycie spójnika "lub" mogłoby również sugerować, że dopuszczalne jest ograniczenie się przez podmiot publiczny do umożliwiania przekazu dokumentów elektronicznych wyłącznie przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Taką interpretację należy jednak wykluczyć, odwołując się do wykładni funkcjonalnej przepisów ustawy. Wprowadzając obowiązek "gotowości" przyjmowania i przekazywania dokumentów elektronicznych, ustawodawca musiał mieć świadomość zawodności komunikacji elektronicznej, czyli występowania zakłóceń i okresowych przerw w łączności teleinformatycznej pomiędzy podmiotami. Biorąc pod uwagę mniejszą sprawność przekazu przy użyciu informatycznego nośnika danych (koszty nośnika, ryzyko jego zniszczenia lub utraty, koszty dostarczania nośnika zależne od odległości i innych uwarunkowań transportu, konieczność dostosowywania się do czasu pracy podmiotu publicznego), należy traktować tę formę przekazu raczej jako formę rezerwową. Uzasadnione jest więc traktowanie jej jako obowiązkowego dopełnienia systemu przekazu dokumentów elektronicznych i jako gwarancji istnienia dwustronnego kanału komunikacji z podmiotem publicznym.
4. Określenie - w formie rozporządzenia - warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym formy urzędowego poświadczania odbioru tych dokumentów przez adresatów, pozostawiono Prezesowi Rady Ministrów (art. 16 ust. 3). Nakazano jednak uwzględnienie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej, o których mowa w art. 18 ustawy o informatyzacji. W aktualnym stanie prawnym wymagania te określa rozporządzenie Rady Ministrów z 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej. Wytyczne ustawowe dotyczące treści rozporządzenia w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym formy urzędowego poświadczania odbioru tych dokumentów przez adresatów, nakazują Prezesowi Rady Ministrów kierować się po pierwsze, potrzebą zapewnienia integralności dokumentów elektronicznych, a po drugie - potrzebą usprawnienia i ujednolicenia obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi. W związku z tym należy podkreślić, że integralność dokumentów elektronicznych zapewnia zastosowanie podpisu elektronicznego (zob. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym, Dz. U. Nr 130, poz. 1450 z późn. zm., oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne, polityk certyfikacji dla kwalifikowanych certyfikatów wydawanych przez te podmioty oraz warunków technicznych dla bezpiecznych urządzeń służących do składania i weryfikacji podpisu elektronicznego, Dz. U. Nr 128, poz. 1094). Usprawnienie i ujednolicenie obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi jest natomiast podstawowym celem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych wydanego na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o informatyzacji. Wykonując delegację ustawową, Prezes Rady Ministrów dnia 29 września 2005 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym. Weszło ono w życie dnia 14 stycznia 2006 r., z wyjątkiem § 6, dla którego termin wejścia w życie ustalono na dzień 17 sierpnia 2006 r. (§ 7 rozporządzenia, zob. jednak tezę 28 komentarza do art. 16).
5. Doręczanie dokumentów i urzędowe potwierdzanie ich odbioru to instytucje prawne najlepiej opracowane w teorii postępowań przed organami władzy publicznej w sprawach indywidualnych, czyli w procedurach cywilnej i karnej oraz w procedurze administracyjnej. Na szczególną uwagę zasługują tu postanowienia art. 39 k.p.a. przewidującego możliwość doręczania przez organ administracji publicznej dokumentów drogą elektroniczną oraz art. 46 § 3 k.p.a. dotyczącego sposobu potwierdzenia ich odbioru. Regulację doręczania dokumentów elektronicznych warto analizować jako wyjątek od zasad ogólnych, stosowanych w odniesieniu do dokumentów papierowych - jako wyjątek uzasadniony naturą dokumentu elektronicznego. Co do zasady, regulacja elektronicznego przekazu dokumentów powinna spełniać te same funkcje co regulacja przekazu dokumentów papierowych, chociaż nieuniknione są nowe problemy regulacyjne, wynikające z dematerializacji dokumentu w postaci elektronicznej. Dematerializacja jest np. przyczyną powstawania problemu wizualizacji dokumentów (status wydruku), z czym wiążą się również nowe zagadnienia określania ich autentyczności i integralności. Podstawową zaletą dematerializacji staje się możliwość przekazu dokumentu drogą teletransmisji, automatyzacji i depersonalizacji przyjmowania, segregowania i potwierdzania odbioru dokumentu (również poza godzinami pracy danego podmiotu publicznego). Dematerializacja ogranicza jednak korzystanie z tradycyjnych form potwierdzania wpływu dokumentów w określonym czasie przez dany podmiot, którymi są: fizyczne adnotacje, pieczęcie i podpisy upoważnionego pracownika biura podawczego na dostarczanym dokumencie, które istnieją fizycznie. Automatyzacja czynności poświadczenia doręczenia musi więc dotyczyć rozpoznawania cech pisma wpływającego (specyficzne cechy i struktura) oraz generowania na tej podstawie elektronicznego potwierdzenia, opatrywania nim doręczonego dokumentu i przekazywania go nadawcy. Takie wirtualne biuro podawcze - "serwer podawczy" - musi posiadać zdolność odróżnienia pisma celowo i świadomie złożonego przez konkretnego nadawcę od np. spamu (niechcianych przesyłek).
6. Przepisy kodeksowe regulują przekazywanie dokumentu elektronicznego w kierunku od organu administracji od administrowanego. W tym sensie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 września 2005 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym można traktować jako dopełnienie regulacji kodeksowej - wyznaczenie zasad doręczania dokumentu elektronicznego w stronę przeciwną: podmiotowi publicznemu. Wspomniane rozporządzenie nie ogranicza natomiast kręgu potencjalnych nadawców dokumentów elektronicznych, którymi mogą być zatem zarówno inne podmioty publiczne, jak i podmioty prywatne. Zasadnicza różnica w kwestii gwarancyjnej funkcji prawa w odniesieniu do informatyzacji przekazu dokumentów elektronicznych polega na tym, że korzystanie z drogi elektronicznej jest traktowane jako dobrodziejstwo dla klientów administracji. Dlatego też na podmiotach publicznych ciąży obowiązek gotowości posługiwania się taką formą, jeżeli zażyczy sobie tego podmiot zewnętrzny. Natomiast korzystanie z drogi elektronicznej - o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jest dobrowolne dla podmiotów prywatnych, z którymi podmiot publiczny chciałby się w ten sposób kontaktować. Na korzystanie z drogi elektronicznej w kontaktach z podmiotem prywatnym - o ile nie odbywa się z inicjatywy podmiotu prywatnego - podmiot publiczny powinien zatem uzyskać jego wyraźną zgodę (art. 39 § 1 k.p.a).
7. W Polsce postępowanie administracyjne (podobnie jak postępowanie sądowe) jest rozumiane jako procedura załatwiania sprawy indywidualnej (zob. art. 1 k.p.a). Tymczasem przekaz dokumentów elektronicznych nie odbywa się w państwie wyłącznie w trybie załatwiania spraw indywidualnych - zadania państwa wykonywane są również w innych formach niż poprzez działalność orzeczniczą w sprawach indywidualnych. Nie sposób zatem uznać przepisów procedur sądowych i procedury administracyjnej za uniwersalną podstawę korzystania przez podmioty publiczne ze środków komunikacji elektronicznej. To właśnie ustawa o informatyzacji - oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze - mają stanowić ramę prawną uczestnictwa państwa w obiegu dokumentów elektronicznych i uzupełnienie przepisów ogólnych regulujących kwestię komunikacji elektronicznej.
8. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 16 ust. 3, dokumenty elektroniczne powinny być doręczane do systemu teleinformatycznego, używanego przez dany podmiot publiczny w strukturach fizycznych dokumentów elektronicznych wykorzystujących formaty danych, określone aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Pojęcie "struktura fizyczna dokumentu elektronicznego" zostało zdefiniowane w § 2 ust. 2 jako "wynik przetworzenia, w tym kodowania i szyfrowania, informacji zawartych w dokumencie elektronicznym na dane w układzie bitowym (format danych)". Standardy w zakresie formatu danych wchodzą w skład minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, a ich określenie ma kluczowe znaczenie dla przekazu informacji w formie elektronicznej, ponieważ zapewnia praktyczną możliwość zapisu i - po przesłaniu - odczytu dokumentu zapisanego w formie elektronicznej. W obowiązującym stanie prawnym strukturę fizyczną dokumentu elektronicznego normuje załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych zob. komentarz do art. 18 ustawy).
9. Obowiązkiem każdego podmiotu publicznego jest określenie "zakresów użytkowych dokumentów elektronicznych, które doręcza się temu podmiotowi w związku z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania" (§ 4 ust. 1). W § 2 ust. 5 zdefiniowano poza tym zakres użytkowy dokumentu elektronicznego jako "zawartość dokumentu elektronicznego zdefiniowaną przez określenie struktury logicznej dokumentu elektronicznego zgodnie z wymaganiami podmiotu publicznego wynikającymi z rodzaju spraw załatwianych przez ten podmiot". Odwołując się z kolei do § 2 ust. 3, należy stwierdzić, że zawartość dokumentów elektronicznych powinna być określona przez wyznaczenie sposobu ułożenia informacji w dokumencie elektronicznym, a więc przez określenie elementów i cech informacyjnych tego dokumentu oraz powiązań między nimi. Należy stwierdzić, że cechy informacyjne mogą dotyczyć zarówno dokumentu jako całości (metadane), jak i treści zawartych w dokumencie.
10. Logiczna struktura dokumentu ma podstawowe znaczenie w automatyzacji generowania oraz przyjmowania pisma. Ściśle określony sposób zapisu, czyli format określonych cech informacyjnych (niektóre z tych cech zostały wskazane jako obowiązujące w - wydanym na podstawie art. 18 pkt 2 ustawy o informatyzacji - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej, a także odpowiednie ich oznakowanie, w sposób zrozumiały dla systemów informatycznych, umożliwia automatyczne wyodrębnianie owych cech i dokonywanie na nich określonych operacji. Powyższe zasady pozwalają na pełne wykorzystanie elektronicznej postaci dokumentów (np. znaczniki pozwalają odróżnić datę utworzenia dokumentu od daty jego modyfikacji). Logiczna struktura dokumentu określa nie tylko to, jakie dane znajdują się w dokumencie, lecz określa również miejsca, w których owe dane czy treści się znajdują.
11. Przykładową cechą informacyjną, wyszczególnioną pod liczbą porządkową 10 w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej z dnia 11 października 2005 r.), jest nazwa ulicy. Zgodnie z definicją typu nazwa ta może składać się maksymalnie z 65 znaków alfanumerycznych (liter małych i dużych, cyfr, spacji), a ponadto punktem odniesienia (referencją) tej nazwy jest Krajowy Rejestr Urzędowy Podziału Terytorialnego Kraju - TERYT (ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej; Dz. U. Nr 88, poz. 439 z późn. zm.) prowadzony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Oznacza to, że wszystkie systemy używające tej cechy powinny podawać ją w brzmieniu zapisanym w rejestrze referencyjnym. Wszelkie modyfikacje nazwy ulicy są de facto zmianami nazwy, np. al. Wyzwolenia a ul. Aleja Wyzwolenia to dwie różne nazwy. W tym miejscu widać wyraźnie niespójności i ograniczenia, jakie niesie jednoczesne wykorzystywanie cech informacyjnych na nośnikach papierowych. Dobrym przykładem może być również formularz wniosku o wydanie dowodu osobistego posiadający konkretną formę graficzną. Na formularzu tym znajduje się miejsce na wpisanie nazwy ulicy zamieszkania osoby wnioskującej o wydanie dowodu. W miejscu przeznaczonym na nazwę ulicy są zaznaczone odrębne kratki do wpisania pojedynczych znaków nazwy - można ich jednak wpisać najwyżej 28. Jeśli nazwa będzie dłuższa, nie zmieści się, a więc zostanie skrócona, czyli de facto zmieniona. Dokumentu elektronicznego takie ograniczenie miejsca nie dotyczy, ponieważ nie limituje go format karty papieru, gdyż cecha informacyjna musi być zgodna z rozporządzeniem, a więc musi być wpisana dokładnie tak, jak określa to wzorzec.
12. Innym przykładem cechy informacyjnej, umieszczonej w dokumencie elektronicznym, może być numer identyfikacji podatkowej (NIP), dla którego punktem odniesienia jest Krajowa Ewidencja Podatników (zob. ustawa z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników; tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 269, poz. 2681 z późn. zm.), prowadzona przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zazwyczaj numer ten jest pisany z myślnikami w formie czterech grup cyfr, ale zgodnie z wyżej wymienionym rozporządzeniem, składa się on po prostu z dziesięciu znaków będących cyframi.
13. W dwóch przypadkach § 3 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza stosowanie dokumentów elektronicznych o strukturach fizycznych innych niż określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Chodzi o komunikację wewnętrzną podmiotu publicznego oraz komunikację pomiędzy jego wydzielonymi systemami teleinformatycznymi. Dopuszczalne "inne" formaty mogą być rozumiane zarówno jako formaty dokumentów wytworzonych w początkowym okresie informatyzowania się podmiotów (np. stworzonych za pomocą edytorów takich jak ChiWriter (.chi), TAG (.tag), QR-Tekst (.qrt) itp.), jak i w formatach dokumentów pochodzących z systemów tworzonych niegdyś na zamówienie do konkretnych zastosowań. Co do zasady, w dłuższej perspektywie utrzymywanie formatów niestandardowych wydaje się nieopłacalne, każdorazowo bowiem w sytuacji przesyłania dokumentu w nietypowym formacie innemu podmiotowi publicznemu wystąpi potrzeba przekonwertowania tego dokumentu do formatu zgodnego z rozporządzeniem, z zachowaniem pierwotnej treści, postaci i struktury logicznej. Z drugiej strony, warto zauważyć, że nietypowy format fizyczny może stanowić pewne zabezpieczenie przed przypadkowym odczytaniem dokumentu przez osoby nieuprawnione, pozbawione "firmowego" oprogramowania, co np. w przypadku danych wrażliwych (m.in. dotyczących stanu zdrowia, uzależnień itp.) może być zasadne.
14. Zakres użytkowy dokumentu elektronicznego powinien być zdefiniowany tak, aby elementy informacyjne zawierały jedynie te treści czy informacje, które mają związek z konkretnym rodzajem sprawy. Przykładem mogą być tutaj formularze dedykowane do wpisywania danych niezbędnych w celu załatwienia konkretnych spraw. Dokumenty elektroniczne, niezwiązane z załatwianiem spraw, lecz np. ze sprawozdawczością czy zeznaniami podatkowymi, również zawierają ściśle określone dane w zdefiniowanej strukturze formularza. Wprowadzanie do struktury logicznej dokumentu elementów informacyjnych lub treści niezwiązanych z rodzajem sprawy, do której jest przypisany dokument, nie powinno mieć miejsca.
15. Zasadniczo zakresy użytkowe dokumentów elektronicznych powinny być już opracowane w związku z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Bez wątpienia informacja o sposobie załatwiania spraw oraz postać dokumentów i formularzy stanowi informację publiczną. Dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1, powinny znajdować się więc w Biuletynach Informacji Publicznej podmiotów realizujących zadania publiczne. Często praktykuje się umieszczanie dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1, na stronach domowych podmiotów realizujących zadania publiczne, ale wydaje się, że w takim przypadku powinny być one w pewien sposób uwierzytelnione - np. poprzez zamieszczenie w BIP odnośników do tych dokumentów. Istotne jest, aby funkcjonował mechanizm (a BIP posiada taki właśnie mechanizm) uwierzytelniania poprzez wskazanie, kto i kiedy zamieścił dany dokument lub odnośnik. Nie powinno dochodzić do publikowania nieaktualnych wzorów dokumentów (posiadających miejsce na nieaktualne lub zbędne elementy struktury logicznej), ponieważ prowadzi to do gromadzenia niepotrzebnych lub błędnych elementów informacyjnych. Ale jednocześnie wzory dokumentów powinny zawierać wszelkie wymagane informacje (zdarza się np. że na formularzu brak jest miejsca na podanie numeru PESEL).
16. Obowiązek opracowania zakresów użytkowych obciąża - zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia - każdy z podmiotów publicznych osobno. Tymczasem zakres użytkowy jest pochodną zakresu działania tego podmiotu, określonego jako krąg spraw, którymi z mocy prawa ma on obowiązek się zajmować. Jeżeli na terytorium państwa - na skutek dekoncentracji terytorialnej - funkcjonuje grupa podmiotów publicznych tego samego rodzaju (np. tak jest w przypadku urzędów miast i gmin czy urzędów wojewódzkich), to każdy z nich osobno będzie musiał wykonać tę samą pracę (ponieważ ich zakresy działania nie różnią się). Jeśli - zamiast powielić rozwiązanie opracowane wcześniej przez inny podmiot należący do tej kategorii - każdy z nich zechce określić zakres użytkowy samodzielnie, to wówczas nieuchronnie wystąpią różnice pomiędzy dokumentami elektronicznymi. W rzeczywistości publikacja wzorów dokumentów w BIP już nastąpiła, a w poszczególnych podmiotach publicznych praca indywidualna została już wykonana (zob. R.A. Grytner, Zintegrowane Biblioteki Procedur , Elektroniczna Administracja, marzec-kwiecień 2006, nr 2(3)). Zadanie ujednolicania zakresów użytkowych dokumentów elektronicznych jest więc dopiero przed nami.
17. Rozwijając zasadę sformułowaną w konkretyzowanym przepisie ustawy, § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na dwie metody przyjmowania doręczanych dokumentów elektronicznych: za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej albo na informatycznych nośnikach danych umożliwiających zapisanie urzędowego poświadczenia odbioru. W § 2 ust. 1 rozporządzenia została zdefiniowana elektroniczna skrzynka podawcza jako "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania informacji w formie elektronicznej do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnej sieci teleinformatycznej".
18. Elektroniczna skrzynka podawcza - jako publicznie dostępny środek komunikacji elektronicznej - musi być osiągalna poprzez Internet, a więc na stronie internetowej podmiotu publicznego, który ją udostępnia. Przepisy nie określają przy tym, czy chodzi o stronę podmiotową, czy też o stronę BIP. Może wydawać się, że właściwszym miejscem byłaby strona BIP - tam bowiem zamieszczone są podstawowe dane podmiotu, takie jak jego nazwa, adres, sposoby kontaktowania się itp. Ale z drugiej strony, elektroniczna skrzynka podawcza umożliwia zindywidualizowany kontakt dwustronny. W wyniku jej działania osoba (podmiot) dostarczająca dokument elektroniczny otrzymuje poświadczenie wpływu konkretnej i indywidualnej przesyłki. Nie jest to więc informacja adresowana w sposób generalny ani informacja przekazana ex officio, lecz jest to usługa skierowana do konkretnego nadawcy. Równie dobrym miejscem świadczenia tej usługi może być strona podmiotowa, na której również mógłby znajdować się adres elektronicznej skrzynki podawczej.
19. Istotą doręczenia jest dostarczenie rzeczy adresatowi i uzyskanie potwierdzenia tego faktu. Dostarczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego musi zatem wiązać się z wydaniem przez ten podmiot urzędowego poświadczenia odbioru dokumentu. Zgodnie z § 2 ust. 4 rozporządzenia, przez urzędowe poświadczenie odbioru należy rozumieć dane elektroniczne, dołączone do dokumentu elektronicznego, doręczonego podmiotowi publicznemu lub połączone z tym dokumentem w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana, dokonana w tym dokumencie, jest rozpoznawalna. Definicja legalna wylicza podstawowe elementy poświadczenia: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny; b) datę i czas doręczenia dokumentu elektronicznego - rozumiane jako data i czas wprowadzenia lub przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego; c) datę i czas wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. W § 6 ust. 1 opisano trzyetapową procedurę doręczenia dokumentu elektronicznego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Na pierwszym etapie następuje wprowadzenie odebranego dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego będącego adresatem tego dokumentu. Na etapie drugim dochodzi do automatycznego wytworzenia przez system urzędowego poświadczenia odbioru. A trzeci etap polega na odesłaniu nadawcy dokumentu elektronicznego urzędowego poświadczenia odbioru.
20. Urzędowe poświadczenie odbioru (UPO) jest automatycznie generowane przez system przyjmujący dokumenty elektroniczne - elektroniczną skrzynkę podawczą (ESP). Elektroniczna skrzynka podawcza przyjmuje wyłącznie przesyłki elektronicznie podpisane (a więc także zabezpieczone w sposób pozwalający rozpoznanie jakiejkolwiek zmiany i zapewniający integralność), a więc działa za zasadach analogicznych do kancelarii, której pracownik przyjmujący korespondencję świadomie podejmuje decyzję o przyjęciu korespondencji lub o jej odrzuceniu. Negatywne zjawiska występujące obecnie w Internecie - takie jak np. spam - nie będą więc dotyczyć podmiotu publicznego, ponieważ spam nie jest elektronicznie podpisywany i w związku z tym nie zostanie przyjęty i wprowadzony do obiegu elektronicznego podmiotu publicznego. UPO zostanie zaopatrzone w podpis elektroniczny, składany automatycznie przez serwer należący do konkretnego podmiotu publicznego. Pełna nazwa tego podmiotu musi zatem być widoczna na potwierdzeniu - tak jak widnieje na pieczęci złożonej na dokumencie papierowym. Podobnie, ale nie analogicznie do "papierowego" systemu kancelaryjnego, UPO będzie stanowiło swoistą całość - podpis elektroniczny serwera pod elektronicznym dokumentem, przesłanym do podmiotu publicznego, jest bowiem tylko częścią procesu poświadczania - nadawca musi również mieć możliwość zweryfikowania UPO. Elektroniczna skrzynka podawcza wystawiająca UPO powinna udostępnić nadawcy dokumentu elektronicznego, wysłanego do podmiotu publicznego, mechanizm weryfikacji podpisu złożonego przez serwer, na którym zainstalowano ESP, a także umożliwić odczytanie dokumentu, który został podpisany i odesłany wraz z UPO. Jest to potrzebne, aby odbiorca urzędowego poświadczenia odbioru, czyli nadawca dokumentu przesłanego do podmiotu publicznego, miał pewność co do wiarygodności UPO. Istnieje jednak pewna różnica pomiędzy sposobem przyjmowania dokumentu papierowego w kancelarii (biurze podawczym, sekretariacie) podmiotu publicznego a sposobem przyjmowania przez elektroniczną skrzynkę podawczą. W przypadku pisma papierowego urzędowe poświadczenie odbioru ma postać pieczęci datownika z podpisem pracownika przyjmującego pismo, wstawionym w obrębie pieczęci. UPO podaje dwie daty (mogą być identyczne) i dwa czasy - czas wprowadzenia dokumentu elektronicznego do systemu informatycznego podmiotu publicznego i czas wytworzenia UPO. Czasy te oczywiście będą się różniły, ponieważ UPO zostanie wytworzone po przyjęciu pisma. Różnica czasów będzie wynikała z organizacyjnego rozwiązania połączenia ESP z systemem elektronicznego obiegu dokumentów podmiotu publicznego oraz ze sposobem dostarczenia podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego (drogą teletransmisji lub na informatycznym nośniku danych). W przypadku dostarczenia podpisanego elektronicznie dokumentu do ESP drogą teletransmisji, różnica czasów przyjęcia dokumentu i wygenerowania UPO będzie liczona w sekundach.
21. Doręczanie dokumentu przez ESP jest uzależnione od dostępu obu stron procesu komunikacyjnego do sieci internetowej oraz od funkcjonowania takiej formy komunikacji. Brak dostępu czy też zakłócenia w komunikacji wymuszają doręczenie za pomocą informatycznego nośnika danych. Warto tu podkreślić, że w definicji ustawowej nośnika danych mieści się kartka papieru, taśma magnetofonowa, płyta CD, tzw. pen-drive, odtwarzacz MP3 lub płyta analogowa. Na każdym z wymienionych nośników można zapisać dane w sposób cyfrowy lub analogowy, w zależności od rodzaju nośnika. Jednak w przypadku elektronicznej skrzynki podawczej, w sposób naturalny wybór nośników ulegnie ograniczeniu do nośników elektronicznych, takich jak dyskietka, płyta CD, pen-drive. W § 6 ust. 2 opisano procedurę doręczenia dokumentu elektronicznego na informatycznych nośnikach danych. W pierwszym kroku następuje przeniesienie odebranego dokumentu elektronicznego z informatycznego nośnika danych do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego będącego adresatem tego dokumentu. W kroku drugim system automatycznie wytwarza urzędowe poświadczenie odbioru, a w kroku trzecim urzędowe poświadczenie odbioru zostaje zapisane na tym samym informatycznym nośniku danych, z którego dokument elektroniczny przeniesiono do systemu. Rodzaje dopuszczonych do wykorzystania nośników zależą od urządzeń do odczytywania tych nośników (np. stacji dysków elastycznych 3,5'', napędu CD, łatwodostępnych portów USB), którymi dysponują tradycyjne kancelarie podawcze. Należy jednak oczekiwać fizycznego wyodrębnienia stanowisk (na podobieństwo bankomatów) umożliwiających dokonywanie takich doręczeń w siedzibach podmiotów publicznych. Interesujące możliwości poprawy dostępności podmiotów publicznych daje również idea rozmieszczenia takich stanowisk poza siedzibami urzędów (np. w dużych centrach handlowych).
22. Porządkując proces wdrażania przez podmioty publiczne przekazu danych w formie dokumentów elektronicznych, § 5 ust. 2 rozporządzenia zobowiązuje każdy podmiot publiczny do informowania w sposób powszechnie dostępny, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej, o sposobie doręczania mu dokumentów elektronicznych. Informacja ta powinna obejmować udostępniony adres elektronicznej skrzynki podawczej oraz - poza akceptowanymi strukturami fizycznymi dokumentów elektronicznych i zakresami użytkowanych dokumentów elektronicznych, określonymi zgodnie z § 3 i 4 - rodzaje informatycznych nośników danych, na których może zostać zapisane urzędowe poświadczenie odbioru. Podmiot publiczny powinien również poinformować o innych wymaganiach, określonych przepisami prawa, dotyczących doręczania dokumentów elektronicznych, o ile ich zachowanie jest niezbędne do otrzymania przez nadawcę urzędowego poświadczenia odbioru.
23. Zgodnie z § 6 ust. 3 podmiot publiczny ma obowiązek przechowywać wytworzone urzędowe poświadczenie odbioru przez taki okres, przez jaki jest zobowiązany przechowywać dokument elektroniczny, którego to poświadczenie dotyczy. Zachowanie warunku określonego w § 6 ust. 3 sprowadza się do zachowania kopii UPO wysłanej do nadawcy pisma. UPO jest bowiem nierozdzielnym (integralnym) połączeniem dokumentu przesłanego przez nadawcę do podmiotu publicznego i podpisu elektronicznego złożonego przez serwer przyjmujący ten dokument. Jest to swoista analogia do pieczęci postawionej na kopii dokumentu papierowego, odbieranego przez interesanta w urzędzie.
24. Ewidencjonowanie dokumentów wymaga trwałego zapisu następujących danych:
a) numer dokumentu (pozwala jednoznacznie wskazać dokument w wypadku poszukiwania) - jest to numer ewidencyjny, tworzony jako kolejny numer wpływającego dokumentu, łamany przez rok;
b) nazwa dokumentu (nazwa pliku elektronicznego, zgodna z zasadami nazewnictwa plików w formacie zgodnym z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych z dnia 11 października 2005 r.,
c) opis (krótki opis pliku podający, czego dana przesyłka dotyczy);
d) adres konta pocztowego nadawcy (na ten adres zostanie wysłane UPO);
e) data (czas) doręczenia oraz data (czas) wygenerowania UPO; wymienione dane ewidencyjne muszą być - na specjalnej stronie - dostępne dla osób przyjmujących przesyłki w kancelarii podmiotu publicznego; jest to niezbędne w celach kontrolnych, ponieważ obsługa kancelarii musi mieć możliwość sprawdzania stanu ESP niezależnie od tego, w jaki sposób odbywa się współpraca elektronicznego systemu obiegu dokumentów z ESP.
25. Realizacja § 6 pkt 1 i 3 wymaga takiego funkcjonalnego połączenia ESP z systemem elektronicznego obiegiem dokumentów podmiotu publicznego, aby było możliwe automatyczne wyodrębnienie adresu zwrotnego pozwalającego na wysłanie UPO oraz innych cech informacyjnych potrzebnych w postępowaniu administracyjnym, zgodnym z kodeksem postępowania administracyjnego (np. musi istnieć możliwość określenia stron postępowania). Warto zauważyć, że doręczanie dokumentu za pośrednictwem ESP - dzięki specyficznym wymaganiom technicznym - normalizuje i porządkuje czynność składania dokumentu, co w istotny sposób może wpływać na dalsze usprawnienie procesu dokonywania formalności (np. wykluczy to problemy związane z ustaleniem adresu korespondencyjnego podmiotu składającego dokument do ESP).
26. Zgodnie z § 6 ust. 4 system teleinformatyczny, wykorzystywany przez podmiot publiczny do wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru, powinien spełniać wymagania techniczne i organizacyjne określone w załączniku do rozporządzenia. W szczególności powinien zawierać sprzętowy moduł bezpieczeństwa (ang. Hardware Security Module), zwany niżej "HSM", spełniający wymagania normy FIPS 140-2 wydanej przez National Institute of Standards and Technology (NIST). Norma, o której mowa, dostępna jest pod adresem: www.csrc.nist.gov/publications/fips/fips140-2/fips1402.pdf. HSM, o którym jest mowa w załączniku do rozporządzenia, musi zapewnić ochronę przed nieuprawnionym dostępem i powinien znajdować się w bezpiecznej obudowie odpornej na nieuprawnioną ingerencję zewnętrzną. W przypadku nieuprawnionej ingerencji zewnętrznej materiał kryptograficzny służący do wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru powinien zostać zniszczony. Spełnienie tego wymogu praktycznie uniemożliwia jakiekolwiek manipulacje, mogące spowodować późniejsze kwestionowanie UPO, a zwłaszcza kwestionowanie prawdziwości zwróconych danych, takich jak nazwa podmiotu, czas doręczenia i czas wygenerowania UPO. Należy zwrócić uwagę, że wygenerowanie UPO odbywa się w sposób automatyczny na serwerze przyjmującym przesyłkę. HSM musi więc stanowić element bezpośrednio, trwale i bezpiecznie połączony z serwerem - powinien być zamknięty w zaplombowanej obudowie serwera. Właściwości HSM wynikają bezpośrednio z przyjętego poziomu bezpieczeństwa i zostały szczegółowo opisane we wspomnianej normie FIPS 140-2. Dodatkowe zamknięcie HSM w zaplombowanej obudowie serwera, a serwera z kolei w odpowiednio zabezpieczonym pomieszczeniu serwerowni (jest o tym mowa w następnym ustępie) zapewnia bardzo wysoki poziom ochrony urządzenia wytwarzającego UPO. Należy zwrócić uwagę na wielostopniowość ochrony, na którą składa się zarówno zabezpieczenie samego HSM, jak i pomieszczenia, w którym się ono znajduje. Pomieszczenie to musi być wyposażone m.in. w system rejestracji wejść i wyjść osób uprawnionych, niezależnie od innych zabezpieczeń, o których mówi Polska Norma. Systemy klasy SA3 powinny być stosowane w obiektach o dużym ryzyku szkód, takich jak rezydencje, sklepy jubilerskie, muzea narodowe, specjalne archiwa, zakłady zbrojeniowe, banki, kantory, ważniejsze obiekty sakralne, serwerownie. Właściwa Polska Norma określająca wymagania ogólne i zasady stosowania systemów alarmowych to PN-93/E-08390.14.
27. Certyfikat zastosowany do wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru musi zawierać adres elektroniczny jego weryfikacji. Chodzi o stworzenie fizycznej możliwości potwierdzenia ważności certyfikatu. Wystawca certyfikatu jest zobowiązany do publikowania (w postaci elektronicznej) list certyfikatów unieważnionych, a odbiorca UPO musi posiadać możliwość łatwego stwierdzenia, czy certyfikat zastosowany do wytworzenia UPO nie znajduje się na tej liście. W przypadku elektronicznego UPO, o trwającej ważności certyfikatu zaświadcza jego wystawca (tzw. zaufana trzecia strona).
28. Termin wejścia w życie § 6, kluczowy dla mechanizmu doręczania dokumentów drogą elektroniczną, został ustalony w § 7 rozporządzenia na 17 sierpnia 2006 r. Tymczasem w dniu 15 sierpnia 2006 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o podpisie elektronicznym (ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym; Dz. U. Nr 145, poz. 1050). W nowym brzmieniu art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym wskazuje termin 1 maja 2008 r. jako termin, do którego organy władzy publicznej powinny "umożliwić odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru". Należy przyjąć, że § 6 rozporządzenia jest właśnie jednym z takich przepisów. Trzeba jednak odróżnić termin wprowadzenia do porządku prawnego poszczególnych przepisów prawa od terminu powstania - na podstawie tych przepisów - obowiązków o charakterze normatywnym. Przepis § 6 rozporządzenia obowiązuje, ale równocześnie obowiązuje przepis art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Kierując się założeniem spójności systemu prawa, powinno się rozstrzygnąć konflikt pomiędzy dwoma normami przy pomocy tzw. reguł kolizyjnych. W tym wypadku zastosowanie znajdą reguły: lex superior derogat legi inferiori (reguła kolizyjna porządku hierarchicznego - norma wyżej usytuowana uchyla normę niższego rzędu) oraz lex posterior derogat legi priori (reguła kolizyjna porządku czasowego - norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą). Nie ma zatem wątpliwości, że powstanie obowiązku umożliwienia kontaktów przy użyciu podpisu elektronicznego zostało odsunięte do dnia 1 maja 2008 r. Wcześniejsze dostosowanie przez podmioty publiczne elektronicznych systemów obiegu dokumentów do wymogów rozporządzenia ma więc charakter fakultatywny.
Art. 17.
1. Liczne delegacje ustawowe o szerokim zakresie i istotnym znaczeniu, udzielone w ustawie o informatyzacji, skłoniły do podjęcia próby uzewnętrznienia procedur decyzyjnych oraz do wzmocnienia wyspecjalizowania gremiów tworzących projekty rozporządzeń. Mankamentem przepisów wykonawczych do ustaw uchwalanych przez Sejm na początku XXI w. było zlecanie ich opracowania wyspecjalizowanym w tym zakresie firmom eksperckim i kancelariom prawniczym, co jednak dla ochrony interesu publicznego i praw obywateli, okazywało się niejednokrotnie niekorzystne (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...).
2. Na podstawie art. 17 przy ministrze właściwym do spraw informatyzacji powołano Radę Informatyzacji, będącą organem opiniodawczo-doradczym o składzie i kompetencjach wyznaczonych w ustawie w sposób pozwalający na uzyskanie "szerokiej podaży koncepcji" i uniemożliwiający łatwe jej ignorowanie. W art. 54 zobowiązano ministra właściwego do spraw informatyzacji do powołania członków Rady pierwszej kadencji w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy. W momencie wejścia w życie ustawy o informatyzacji działem administracji rządowej - "informatyzacja" kierował Minister Nauki i Informatyzacji (na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Nauki i Informatyzacji, który powołał członków Rady pierwszej kadencji. Po przejściu działu "informatyzacja" do zakresu działalności ministra spraw wewnętrznych i administracji, w składzie Rady nastąpiły zmiany.
3. Wśród zadań Rady, określonych w ust. 2, na pierwszym miejscu znalazło się opiniowanie projektu Planu oraz projektów rozporządzeń wydawanych na podstawie art. 18. W opinii Rady Informatyzacji w sprawie projektu Planu Informatyzacji Państwa z 20 kwietnia 2006 r. (wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1), aprobując przygotowanie Planu Informatyzacji Państwa obejmującego wyłącznie rok 2006, stwierdza się, że dopiero następny Plan powinien być podstawowym, referencyjnym dokumentem realizowania polityki informatyzacji w Polsce, operacyjnie powiązanym z dokumentami sektorowymi (resortowymi) oraz - na poziomie priorytetów inwestycyjnych i standaryzacji - z samorządowymi". Według Rady punktem wyjścia do sformułowania głównych priorytetów i projektów Planu na lata 2007-2010, powinny być analizy "planów i zamierzeń Rządu RP, związanych z reformami strukturalnymi i z modernizacją państwa, a także z potrzebą stymulacji rozwoju gospodarczego oraz analiza zobowiązań wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej, w perspektywie roku 2010", a "w pracach nad Planem uwzględniane być powinny - w pierwszym rzędzie - nie tyle indywidualne informatyzacyjne inicjatywy poszczególnych resortów, co przedsięwzięcia wspierające realizację podstawowych polityk państwa, np.: wzrostu gospodarczego, podniesienia jakości edukacji i opieki zdrowotnej, zwiększenia bezpieczeństwa publicznego, modernizacji administracji, wyrównywania szans, integracji europejskiej oraz rozwoju obszarów słabo rozwiniętych strukturalnie". W opinii Rady Plan Informatyzacji na lata 2007-2010 i zawarte w nim zestawienie projektów informatycznych powinny być efektem "opracowania wizji informatyzacji państwa, uwzględniającej istniejące dokonania zweryfikowane pod kątem możliwości ich wykorzystania w przyszłości określonej w dokumentach strategicznych, dotyczących i 2010 w Unii Europejskiej". Rekomenduje się również dokonanie agregacji środków budżetowych, przeznaczanych dotychczas na informatyzację w poszczególnych resortach, poprzez ich odpowiednią alokację w budżecie państwa w kolejnych latach 2007-2010 na realizację Planu.
4. Do zadań Rady należy, poza wyrażaniem opinii, również przygotowywanie z własnej inicjatywy, na wniosek lub we współpracy z Polskim Komitetem Normalizacyjnym i z właściwymi organami administracji rządowej, propozycji lub rekomendacji w zakresie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych rejestrów publicznych, a także wymiana informacji w formie elektronicznej i tłumaczenia w tym celu na język polski dokumentów normalizacyjnych (art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a-c). Bezsporny jest fakt, że normalizacja to jeden z poważniejszych problemów w całym procesie informatyzacji, ponieważ wymaga on współdziałania polegającego na wskazaniu przez Radę ministrowi, dla którego jest organem doradczym, tych norm międzynarodowych, które powinny być tłumaczone na język polski, ze względu na swoją przydatność dla informatyzacji polskiej administracji. Rekomendacja Rady stanowi dla Departamentu Informatyzacji podstawę zlecenia tłumaczenia ośrodkowi zajmującemu się tłumaczeniem norm informatycznych. Rada zgodnie z przepisami ustawy może wypełnić obowiązek przygotowania rekomendacji w zakresie tłumaczenia norm samodzielnie lub we współpracy z Polskim Komitetem Normalizacji (M. Słowikowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
5. Zakres opiniowania przez Radę aktów normatywnych wydaje się zbyt wąski. W. Wiewiórowski wskazuje na potrzebę wprowadzenia Rady Informatyzacji do uzgodnień międzyresortowych, w celu włączenia do jej prac przedstawicieli izb gospodarczych i organizacji społecznych. Potrzebne wydaje się być również zaangażowanie Rady w przygotowywanie i poddawanie pod dyskusję niezależnych, fachowych opinii dotyczących zagadnień informatyzacji, regulowanych w aktach wykonawczych do ustaw stanowionych przez inne organy niż minister właściwy w sprawach informatyzacji (W. Wiewiórowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
6. Zgodnie z art. 17 ust. 4 opinie, protokoły posiedzeń i inne dokumenty Rady są publikowane w wydzielonej części Biuletynu Informacji Publicznej na stronach ministra właściwego do spraw informatyzacji. Stanowią one informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawowy obowiązek podawania do wiadomości publicznej dokumentów i treści obrad jest istotny dla identyfikacji stanowisk poszczególnych uczestników procesu decyzyjnego, umożliwiając weryfikację efektywności szczegółowej regulacji w ust. 6-11 zgłaszania kandydatur i doboru członków Rady. Dodatkowym zabezpieczeniem mogą być przewidziane w regulaminie, o którym jest mowa w pkt 14, oświadczenia członków Rady o braku konfliktu interesów. W interesie publicznym i w interesie organu powołującego gremium doradcze leży bowiem, aby interesy przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania sprzętu informatycznego, oprogramowania lub świadczenia usług informatycznych, były w Radzie otwarcie reprezentowane przez izby gospodarcze i aby nie narażać na zarzuty lobbingu przedstawicieli stowarzyszeń wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego (których celem statutowym jest reprezentowanie środowiska informatycznego lub wspieranie zastosowań informatyki) oraz przedstawicieli jednostek naukowych prowadzących prace rozwojowe w zakresie informatyki.
7. Zgodnie z ust. 11 i 12 pracami Rady kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz Przewodniczący Rady, którego powołuje i odwołuje spośród członków Rady minister właściwy do spraw informatyzacji. Ustęp 12a stanowiący, że "obsługę Rady zapewnia urząd obsługujący ministra właściwego do spraw informatyzacji" został dodany na mocy art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli 25 stycznia 2006 r.
8. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 13, minister właściwy do spraw informatyzacji określił w drodze rozporządzenia wysokość wynagrodzenia członka Rady za udział w posiedzeniu na kwotę po 400 zł dla przewodniczącego Rady i jego zastępcy oraz po 350 zł dla pozostałych członków. Na mocy art. 1 ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne został do art. 17 dodany ust. 13a stanowiący, że "zamiejscowym członkom Rady przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży i zakwaterowania na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy".
Art. 18.
1. Przepis zawierający upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania na wniosek ministra właściwego do spraw informatyzacji rozporządzeń określających standardy dla systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej, określono w uzasadnieniu projektu ustawy o informatyzacji jako kluczowy dla osiągnięcia interoperacyjności systemów teleinformatycznych. Celem tego rozporządzenia jest praktyczne umożliwienie współdziałania odizolowanych dotychczas systemów informatycznych, które powstawały jako odrębne, autonomiczne systemy realizujące określone zadania - najczęściej dziedzinowe. Przykładem systemu dedykowanego dla określonego ustawą zadania jest system ewidencji ludności. Wprawdzie realizowane za jego pomocą zadanie jest bardzo konkretne i ograniczone, ale zgromadzone w nim dane są podstawą do wielu innych zadań związanych z obsługą osób fizycznych. Obecny etap rozwoju informatyki pozwala na znaczącą poprawę efektów zastosowań systemów informatycznych. Wymaga to jednak doprowadzenia do zgodności (kompatybilności) odrębnych dotychczas systemów, która w efekcie umożliwi wymianę danych przetwarzanych w tych systemach.
2. Jako podstawowe wytyczne regulacji w rozporządzeniach, o których jest mowa w art. 18, przyjmowano w uzasadnieniu projektu ustawy o informatyzacji konieczność: 1) dostosowania do zaleceń Unii Europejskiej dotyczących zapewnienia interoperacyjności systemów teleinformatycznych, używanych przez podmioty publiczne; zapewnienia wdrożenia wymagań Unii Europejskiej w zakresie elektronicznej wymiany danych między administracjami europejskimi określonych m.in. w ramach programu IDA - Interchange of Data between Administrations; zapewnienia mechanizmów bezpiecznej wymiany dokumentów elektronicznych z uwzględnieniem konieczności zapewnienia infrastruktury teleinformatycznej i organizacyjnej dla bezpiecznego podpisu elektronicznego; utrwalenia dobrych i powszechnie uznanych sposobów postępowania w obszarze wytwarzania, wdrażania i eksploatacji systemów teleinformatycznych, ze szczególnym uwzględnieniem norm tworzących podstawę i wspomagających normy z rodziny PN-ISO 9000:2000 z założeniem kierunku umożliwiającego przyjęcie wytycznych projektowanej wówczas do wdrożenia normy ISO 25000, zapewnienie odpowiednich standardów bezpieczeństwa i niezawodności systemów teleinformatycznych, ze szczególnym uwzględnieniem wytycznych norm ISO/IEC TR 13335 i IEC 60300. Podkreślano również fakt, że podobne rozwiązanie w określeniu standardów wymiany danych między organami administracji publicznej przyjęto w Republice Czeskiej już w 2000 r. (ustawa nr 365 z dnia 14 września 2000 r. o publicznych systemach informatycznych i zmianach w niektórych innych ustawach). Proponowano, aby systemy teleinformatyczne, używane do realizacji zadań publicznych i używane do prowadzenia rejestrów publicznych, funkcjonujące w dniu wejścia w życie ustawy, a niespełniające minimalnych wymagań ustalonych na podstawie przepisów ustawy, mogły funkcjonować na dotychczasowych zasadach do dnia 31 grudnia 2005 r.
3. Delegacja ustawowa została wykonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 października 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. Określa ono minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym protokoły komunikacyjne i szyfrujące umożliwiające wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych, a także formaty danych zapewniające dostęp do zasobów informacji rozpowszechnianych za pomocą systemów teleinformatycznych realizujących zadania publiczne. Rozporządzenie nakłada na podmioty dysponujące takimi systemami obowiązek opracowania polityki bezpieczeństwa zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi bezpieczeństwa informacji.
4. Z § 2 pkt 1 rozporządzenia wynika nakaz przestrzegania - na etapie projektowania, wdrażania i modyfikacji systemów teleinformatycznych używanych przez podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych - norm ISO (zatwierdzanych przez krajową jednostkę normalizacyjną) określających "właściwości i cechy w zakresie funkcjonalności, niezawodności, używalności, wydajności, przenoszalności i pielęgnowalności". Z kolei § 2 pkt 2 lit. a omawianego rozporządzenia zobowiązuje do wyposażenia tych systemów w składniki sprzętowe i oprogramowanie, które umożliwią wymianę danych z innymi systemami teleinformatycznymi realizującymi zadania publiczne za pomocą protokołów komunikacyjnych i szyfrujących, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia - stosownie do zakresu działania tych systemów. Systemy te należy również wyposażyć w składniki sprzętowe i oprogramowanie zapewniające dostęp do zasobów informacji rozpowszechnianych przez systemy teleinformatyczne używane do realizacji zadań publicznych, przy wykorzystaniu formatów danych określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.
5. W przypadku systemów nowych, będących dopiero w fazie projektowania, konieczność ich budowy zgodnie z wymaganymi właściwościami i cechami wydaje się oczywista. Problematyczna jest natomiast kwestia możliwości i potrzeby dostosowania do nowych wymogów systemów starszych, używanych już od dawna. Istnieje wiele przeszkód obiektywnych w modyfikacji takich systemów (przestarzała technologia, brak kompletnej dokumentacji systemu). Rozporządzenie nie ustanawia obowiązku reformowania systemów ani nie wyznacza okresu dostosowania starszych systemów do współczesnych standardów. O potrzebie modyfikacji czy zastępowania konkretnych systemów systemami nowymi na poziomie poszczególnych podmiotów publicznych, nie sposób przesądzić w rozporządzeniu. Najważniejsze jest to, aby przy okazji zmian podmiot publiczny starał się włączać swój system informatyczny do systemu państwowego. W tym sensie rolą rozporządzenia jest zapobieganie zmianom utrwalającym albo, co gorsza, pogłębiającym niespójność systemu informacyjnego państwa. Przykładem modyfikacji sprzyjającej lepszemu wykorzystaniu zgromadzonych już danych może być wprowadzenie możliwości konwersji tych danych, czyli zamiany ich formatu i postaci, która dostosowałaby je do ustalonego wcześniej powszechnego minimum. Komentowane rozporządzenie takie minimum określa.
6. Warunki wymiany danych obowiązują zarówno w relacjach pomiędzy dwoma systemami teleinformatycznymi, jak i w sytuacji korzystania przez pojedynczą osobę z danych za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Określenie tych warunków pozwala nawiązać łączność pomiędzy systemami (bez względu na rodzaj tej łączności - przewodowa lub bezprzewodowa), a także chroni bezpieczeństwo transmisji i zawartości przesyłanych danych. Określając format danych, umożliwia się dostęp do nich - odczytanie plików i dalsze ich przetwarzanie. Te formaty są powszechnie używanymi ogólnoświatowymi standardami, a ich użyteczność i trwałość została zweryfikowana w praktyce w ciągu długiego okresu czasu. Wśród formatów struktury fizycznej dotyczących danych tekstowych rozporządzenie wymienia: .txt, .rtf wersja 1.6, .pdf wersja 1.4, .doc Open Document wersja 1.0. Do formatowania danych zawierających informację graficzną stosuje się co najmniej jeden z następujących formatów: .jpg (.jpeg), .gif wersja 98a, .tif (.tiff), .png, .svg. Należy podkreślić, że istotą standardu nie jest jego wyłączność, ale pewien stopień upowszechnienia wśród użytkowników. Rozporządzenie nie wskazuje również produktów konkretnych podmiotów, ale rozpowszechnione standardy (potwierdzając jedynie ukształtowanie się tych standardów w praktyce na skutek swobodnej konkurencji). Można wskazać adresy internetowe organizacji lub firm będących twórcami standardów wyszczególnionych w wyżej wymienionym rozporządzeniu (standardy te upowszechniły się w skali ogólnoświatowej i znalazły swoje trwałe miejsce w technologiach elektronicznej komunikacji). Są to: www.ietf.org/rfc.html; www.w3.org/; www.microsoft.com/; www.adobe.com/; www.compuserve.com/; www.oasis-open.org/; www.pkware.com/; www.fsf.org/; www.rarsoft.com/; www.openmobilealliance.org/ oraz www.opengeospatial.org/.
Nie powinno więc być istotne, jaki program (aplikacja) zostanie użyty do wytworzenia dokumentu, ale ważne, aby ten dokument w postaci elektronicznej mógł być zapisany (utrwalony) w jednym z formatów podanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu.
7. W § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia wprowadzono do katalogu form działania podmiotów publicznych instytucję polityki bezpieczeństwa - obligatoryjnego programu ochrony bezpieczeństwa opracowywanego i modyfikowanego w zależności od potrzeb i wdrażanego dla systemów teleinformatycznych używanych przez dany podmiot do realizacji zadań publicznych. Równocześnie § 3 ust. 2 nakazuje podmiotom publicznym uwzględniać przy opracowywaniu polityki bezpieczeństwa postanowienia Polskich Norm z zakresu bezpieczeństwa informacji. Katalog Polskich Norm dostępny jest pod adresem www.pkn.pl/index.php. Polityka bezpieczeństwa dla systemów informatycznych musi być rozpatrywana wszechstronnie - w odniesieniu do sprzętu, oprogramowania i danych oraz w odniesieniu do zasad postępowania przy korzystaniu z systemu teleinformatycznego. Wszystkie te elementy powinny być odpowiednio uwzględnione i opisane w dokumencie zawierającym nie tylko wymagania techniczne dotyczące systemu teleinformatycznego, ale również zasady korzystania z systemu teleinformatycznego. Zasady te powinny zostać wdrożone wewnętrznym zarządzeniem kierownika podmiotu publicznego. Przykładem regulacji dotyczącej bezpieczeństwa - w tym przypadku danych osobowych - jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024), będące wykonaniem delegacji ustawy o ochronie danych osobowych. Celem tej regulacji jest ochrona danych osobowych poprzez określenie warunków technicznych i organizacyjnych funkcjonowania systemu. Systemy teleinformatyczne posiadają swoją specyfikę wynikającą ze współpracy znacznie oddalonych od siebie urządzeń, co wiąże się z transmisją danych - przesyłaniem ich przez sieci przewodowe lub bezprzewodowe, co z kolei wymusza zastosowanie rozwiązań umożliwiających zachowanie bezpieczeństwa przesyłanych treści.
Art. 19.
1. Dzięki informatyzacji rosną możliwości rejestrów publicznych, poprawia się także ich dostępność. Usprawnienie systemów informacyjnych sprzyja usprawnieniu procesów decyzyjnych - zwłaszcza tych, których podstawę stanowi wiele przesłanek i wymagają one zgromadzenia informacji rozproszonych w systemie informacyjnym państwa. Chodzi przy tym zarówno o procesy decyzyjne w sektorze publicznym, jak i w sektorze prywatnym. W warunkach globalizacji i integracji międzynarodowej, przy rozległym zakresie zadań publicznych i złożonym instrumentarium działalności podmiotów publicznych, informatyzacja obiegu informacji okazała się być konieczna. Informatyzacja kontroli granicznej, celnej i pobytu cudzoziemców urealnia gwarantowaną prawem swobodę podróżowania. Paszport biometryczny ułatwia znoszenie barier w swobodnym przemieszczaniem osób i towarów, ułatwia administrowanie zatrudnieniem cudzoziemców oraz umożliwia lepszą ochronę bezpieczeństwa (przeciwdziałanie terroryzmowi, kradzieżom i oszustwom). Ewidencje pojazdów i kierowców - budowane zresztą m.in. ze środków firm ubezpieczeniowych - mają przyczynić się do ograniczenia zjawiska kradzieży aut. Zinformatyzowany kataster i księgi wieczyste mają zwiększyć bezpieczeństwo i intensywność obrotu nieruchomościami, a więc "obudzić uśpiony kapitał".
2. Według ustaleń T. Staweckiego w Polsce w 2005 r. funkcjonowało 279 rejestrów publicznych, ustanowionych na podstawie ponad dwustu ustaw (T. Stawecki, Rejestry publiczne.. , s. 31-55). Organami rejestrowymi są sądy oraz inne organy - głównie organy administracji publicznej. W Polsce sądy są organami dla dwóch rejestrów podmiotowych i dla trzech rejestrów przedmiotowych. Do sądowych rejestrów podmiotowych należą: Krajowy Rejestr Sądowy (w którym scalono ponad 20 istniejących wcześniej zbiorów ewidencyjnych ujednolicając przy okazji procedury) i Ewidencja Partii Politycznych, natomiast do sądowych rejestrów przedmiotowych należą: księgi wieczyste, rejestr zastawów oraz rejestr czasopism i dzienników. Inne organy rejestrowe to przede wszystkim organy administracji (o kompetencjach organów rejestrowych - por. teza 1 komentarza do art. 14). Warunkiem wstępnym sprawnej informatyzacji państwa, rozumianej jako planowe działania sprzyjające budowie - przy współdziałaniu poszczególnych podmiotów publicznych - zinformatyzowanego systemu realizacji zadań publicznych, jest więc wiedza o istniejących elementach przyszłego systemu. Za przydatną dla zarządzania procesem informatyzacji uznano agregację informacji o rejestrach publicznych i wykorzystaniu nowych technologii. Taką rolę powinna odgrywać właśnie Krajowa Ewidencja Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych (ustawa posługuje się skrótem "krajowa ewidencja"), gromadząca informacje o funkcjonujących w kraju rejestrach publicznych i systemach teleinformatycznych, wykorzystywanych do realizacji zadań publicznych. Wprowadzenie obowiązku zgłaszania rejestrów publicznych i systemów teleinformatycznych do krajowej ewidencji można traktować jako pierwszy etap w tworzeniu systemu i jako pierwszy sygnał ze strony nowego koordynatora procesu informatyzacji państwa, uświadamiający większy wymiar procesów informatyzacji toczących się na poziomie pojedynczego podmiotu publicznego.
3. Rejestry publiczne są w zasadzie jawne. Jawność rejestrów jest jednak ograniczona formalnie (informacje niejawne) i faktycznie (czas oczekiwania, miejsce dostępu). Zwrot "rejestr jest jawny" ustanawia zasadę jawności formalnej oznaczający dostępność dla każdego bez żadnych ograniczeń. Taki przepis gwarantuje każdej osobie zainteresowanej prawo przeglądania oraz sporządzania wypisów i odpisów, przy czym osoby korzystające z prawa do wglądu do rejestru nie są zobowiązane do podawania organowi powodów, dla których to czynią. Obowiązkiem udostępniania obarczono organ rejestrowy. Wykonanie tego obowiązku polega tradycyjnie na udostępnieniu danych osobie zainteresowanej w siedzibie organu, w godzinach jego urzędowania, w warunkach zapewniających bezpieczeństwo dokumentów. Należy tu podkreślić, że przepisy zawierają zwykle zasadę ograniczonej jawności, tzn. że prawo osoby zainteresowanej wglądem nie rozciąga się na całość akt posiadanych przez organ ewidencyjny, dotyczących działalności objętej ewidencją. Dostęp do rejestrów drogą elektroniczną, za pośrednictwem sieci rozległych, znosi ograniczenia czasowe i przestrzenne, ale wymaga ustanawiania dodatkowych zabezpieczeń poufności i autentyczności przekazu oraz zmiany zasad odpłatności.
4. W krajowej ewidencji gromadzi się i udostępnia za pomocą systemu teleinformatycznego zbiorczy wykaz systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych przez podmioty publiczne dokonujące zgłoszenia oraz wykaz rejestrów publicznych. Informacje zgłoszeniowe dotyczące tych rejestrów obejmują: datę rozpoczęcia realizacji zadań publicznych przy pomocy rejestru publicznego; podstawę prawną i cel jego utworzenia; jednostkę organizacyjną prowadzącą; zakres gromadzonych informacji oraz określenie czy rejestr jest prowadzony za pomocą systemu teleinformatycznego. Ponadto podmiot publiczny, prowadzący rejestr publiczny, jest zobowiązany zgłosić do krajowej ewidencji, jakie z podanych w zgłoszeniu danych podlegają ochronie jako informacje niejawne lub inne informacje ustawowo chronione, w jakim zakresie i na jakiej podstawie prawnej podmiot jest obowiązany zgłosić zaprzestanie prowadzenia rejestru publicznego. Podmiot publiczny, korzystający z systemu teleinformatycznego do realizacji zadań publicznych, jest obowiązany zgłosić do krajowej ewidencji analogiczne dane i opis techniczny systemu teleinformatycznego. Jak zauważył Grzegorz Sibiga, w ustawie nie przewidziano sankcji za brak zgłoszenia (do lutego 2006 r. obowiązek zgłoszenia wykonało ok. 1000 podmiotów) ani kontroli realizacji obowiązku zgłoszenia, ani też obowiązku aktualizacji wpisu, a wprowadzając obowiązek wykreślenia wpisu, nie wskazano terminu, w którym należy tego dokonać. Opóźnienia odnotowano również w zakresie umieszczania formularzy zgłoszeniowych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w zapewnianiu jawności samej ewidencji (G. Sibiga, Krajowa Ewidencja Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych - uwagi krytyczne , Elektroniczna Administracja 2006, nr 2, s. 17-23).
5. Minister właściwy do spraw informatyzacji (MNiI) "uwzględniając konieczność zapewnienia sprawnego przekazywania danych do krajowej ewidencji oraz umożliwienia powszechnej dostępności danych zgromadzonych w krajowej ewidencji, przy zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa", określił, w drodze rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2005 r. w sprawie sposobu prowadzenia oraz trybu dostarczania i udostępniania danych z Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych sposób prowadzenia krajowej ewidencji, tryb dostarczania i udostępniania danych z krajowej ewidencji oraz wzór zgłoszenia rejestru publicznego i systemu teleinformatycznego do krajowej ewidencji. Ze względu na opóźniony druk w Dzienniku Ustaw, weszło ono w życie 27 października 2005 r., a więc po terminie przewidzianym w ustawie dla zgłoszeń systemów i rejestrów. Znowelizowano wobec tego ustawę, ale znowu od wejścia w życie nowelizacji do upływu terminu zgłoszeń pozostało 6 dni. W rozporządzeniu z 29 sierpnia 2005 r. nie przewidziano również wzoru ustanowionego w ustawie zgłoszenia, łącznego dla rejestru i systemu teleinformatycznego.
6. Artykuł 19 można traktować jako przykład trudności z porządkowaniem pojęć ustawowych. Ustanawia się w nim nową bazę danych: krajową ewidencję rejestrów i systemów teleinformatycznych. Można zauważyć, że w świetle definicji rejestru publicznego z art. 3 ta ewidencja także jest rejestrem publicznym, a opis jego zawartości jest konsekwencją odrębnego zdefiniowania w ustawie o informatyzacji rejestru i systemu teleinformatycznego obsługującego rejestr. Inne podejście zastosowano w ustawie o statystyce publicznej, w której dane rejestrów urzędowych nazwano danymi systemów informacyjnych administracji, dzięki czemu rejestry tradycyjne i informatyzowane zawarto (wraz z narzędziami informatycznymi wspomagającymi przetwarzanie) w jednym pojęciu systemów informacyjnych (ustawa z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Na tym tle wyraźnie widać potrzebę uzgodnienia relacji między pojęciem "rejestr" a pojęciami prawnymi "baza danych", "system teleinformatyczny", "system informatyczny" i "system informacyjny".
7. Krajowa ewidencja nie wydaje się być jak dotąd efektywnym instrumentem wspomagania zarządzania. Obowiązki rejestrowe są słabo egzekwowane, jednak zgłaszanie informacji do rejestru sprawia organom administracji centralnej trudności (realizacja ustawowego obowiązku rejestracji w tej ewidencji przez podmioty publiczne nie była w 2006 r. powszechna). Krajowa ewidencja częściowo dubluje rejestr prowadzony przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, na wzór którego określano procedury pozyskiwania danych. Podmioty publiczne są zobowiązane do dokonywania zgłoszeń rejestrów prowadzonych na podstawie ustaw, a więc rejestrów, co do których wiadomo, kto je prowadzi, na jakiej podstawie, i co te rejestry zawierają. Jest to postrzegane jako zbędne obciążenie podmiotów publicznych uciążliwymi obowiązkami sprawozdawczymi. Rozważenia wymaga również zagadnienie dotyczące przeniesienia tego zasobu informacyjnego do nowego BIP. Z drugiej strony, w przypadku utrzymania Ewidencji, powinien zostać uwzględniony postulat jej wykorzystywania dla budowy i realizacji Planu Informatyzacji Państwa (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy...).
8. W rozważaniach, czy modernizować, czy likwidować krajową ewidencję, czy dane ewidencyjne krajowej ewidencji może zapewniać Biuletyn Informacji Publicznej, warto wziąć pod uwagę różne aspekty tej sprawy. W panelowej dyskusji o tym zagadnieniu, prowadzonej na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, A. Piskorz-Ryń zwróciła uwagę, iż wprowadzenie ewidencji rejestrów publicznych nakłada na podmioty publiczne obowiązek ewidencjonowania prowadzonych przez siebie rejestrów i aktualizowania tych danych, a przecież większość podmiotów pewne rejestry i ewidencje prowadzi obligatoryjnie, np. 2,5 tysiąca gmin przekazuje dokładnie takie same informacje do ewidencji, w związku z czym nasuwa się pytanie, czy ustawodawca nie wie, jakie ewidencje są prawnie nakazane przez ustawy. "Kolejna kwestia dotyczy wzajemnej relacji między art. 20 ustawy o informatyzacji a art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi, że w BIP mają się znajdować informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach udostępniania informacji tam zawartych. Artykuł ten w znacznej części pokrywa się z art. 20 ustawy o informatyzacji, a więc można byłoby rozszerzyć zakres art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby ten obowiązek został wykonany. Obecnie podmiot podaje w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o prowadzonych ewidencjach i rejestrach, które przekazuje równocześnie do Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych. Nałożenie dodatkowych obowiązków wydaje się zatem bezcelowe". M. Słowikowski potwierdzając, że niektóre regulacje objęte ustawą o informatyzacji i ustawą o dostępie do informacji publicznej pokrywają się, wskazał, że dla ministra właściwego do spraw informatyzacji istotna jest również część Ewidencji dotycząca systemów teleinformatycznych używanych do prowadzenia rejestrów. To właśnie pojawienie się problemu tworzenia kilku rejestrów w znaczący sposób się dublujących, skłoniło do stworzenia bazy rejestrów, tak aby przeanalizować sens ich istnienia i zapobiec powtarzaniu się rejestrów oraz budowaniu systemów informatycznych o tych samych "funkcjonalnościach". G. Szpor wykazała, że należałoby zredukować obowiązek i wyłączyć powielane zbiory. M. Słowikowski stwierdził, że problem ograniczenia obowiązku jest analizowany, ponieważ do Ewidencji wpłynęły dziesiątki zgłoszeń dotyczących dziennika kasowego, który również jest swego rodzaju rejestrem. Zakres takiego zapisu ustawowego jest jednak zbyt szeroki. K. Wojsyk zauważył, że nie powinno się zgłaszać rejestrów, do prowadzenia których podmioty są zobowiązane na podstawie ustawy, ponieważ każdy o nich wie. Dodatkowo, gdyby zaczęto egzekwować art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidujący karę grzywny, to pieniądze w ten sposób uzyskane można byłoby przeznaczyć na stworzenie nowego bazodanowego Biuletynu Informacji Publicznej. Dzisiaj każdy BIP jest inny - ma odmienną strukturę, działa w oparciu o odrębną własną filozofię i metodologię. A. Dobiński stwierdził m.in., że rolą Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych powinno być powiadamianie organów nadzorczych o tym, jak zaawansowane jest wdrożenie nowych systemów. Podkreślił jednak, że regulacja w tym zakresie jest nadmiarowa (A. Dobiński (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
Art. 20.
1. Artykuł 20 określa zakres przedmiotowy obowiązków informacyjnych dwóch kategorii podmiotów publicznych: 1) prowadzących rejestr publiczny (ust. 1), 2) używających systemu teleinformatycznego (ust. 2). Ustawodawca dostrzega również możliwość występowania konkretnego podmiotu publicznego w obu wymienionych rolach, gdy rejestr publiczny jest prowadzony za pomocą systemu teleinformatycznego. W tym wypadku zakres przedmiotowy obowiązków informacyjnych takiego podmiotu obejmuje dane wymagane od każdej z kategorii podmiotów publicznych (art. 20 ust. 3).
2. Wszystkie informacje do rejestru są przekazywane w formie zgłoszenia. Ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji pozostawiono (art. 20 ust. 6 pkt 2) określenie wzoru pierwszego, kompletnego zgłoszenia rejestru publicznego i systemu teleinformatycznego do krajowej ewidencji. Wydaje się, że ustawodawca pozostawił w ten sposób swobodę podmiotowi prowadzącemu krajową ewidencję w zakresie określania ewentualnych wzorów zgłoszeń "wycinkowych" informujących o zmianie danych objętych zgłoszeniem wstępnym, zaprzestaniu prowadzenia rejestru publicznego czy o zakończeniu realizacji zadań publicznych za pomocą danego systemu teleinformatycznego.
3. Artykuł 20 wyznacza trzydziestodniowy termin przekazania wymaganych informacji do krajowej ewidencji, liczony od dnia rozpoczęcia realizacji zadań publicznych za pomocą rejestru publicznego lub systemu teleinformatycznego lub też od dnia, w którym zmianie uległy dane przekazane wcześniej do krajowej ewidencji. Ustawa nie wprowadza tego samego terminu dla zgłoszeń o zaprzestaniu prowadzenia rejestru publicznego czy zakończenia realizacji zadań publicznych przy użyciu systemu teleinformatycznego, ale wydaje się jednak, że do wyboru pozostają dwie opcje interpretacyjne: 1) rozciągnięcie trzydziestodniowego terminu również na te kategorie zgłoszeń, 2) obowiązek zgłoszenia niezwłocznego. Trudno wyobrazić sobie racjonalne powody zwlekania przez podmiot publiczny z przekazaniem tak prostej przecież informacji o zaprzestaniu prowadzenia rejestru lub o zakończeniu realizacji zadań publicznych za pomocą systemu teleinformatycznego. W celu uniknięcia ewentualnych wątpliwości w kwestii znaczenia pojęcia "niezwłocznie", należałoby przyjąć jednolitą zasadę, że ostatecznym terminem dokonania wszelkich zgłoszeń do krajowej ewidencji jest 30 dni od zdarzenia, które powoduje powstanie obowiązku zgłoszenia.
4. Upoważniając ministra właściwego w sprawach informatyzacji do określenia sposobu prowadzenia oraz trybu dostarczania i udostępniania danych z Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych, ustawodawca nakazał mu uwzględnić trzy cele: sprawność przekazu danych do krajowej ewidencji, powszechną dostępność danych zgromadzonych w krajowej ewidencji oraz zachowanie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa danych.
5. W wykonaniu delegacji ustawowej w dniu 29 sierpnia 2005 r. Minister Nauki i Informatyzacji wydał rozporządzenie w sprawie sposobu prowadzenia oraz trybu dostarczania i udostępniania danych z Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych.
6. Rozporządzenie daje podstawę do tworzenia ewidencji za pomocą systemu teleinformatycznego, czyli pozwala na dokonywanie zdalnej rejestracji zgłoszeń, bez potrzeby używania jakichkolwiek nośników. W § 3 stanowi się, że zgłoszenia do krajowej ewidencji powinny być wnoszone przy użyciu dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym. W przypadku gdy dokument elektroniczny nie jest opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym, zgłoszenie powinno zostać sporządzone dodatkowo w formie pisemnej (czyli w formie "papierowej"). Wzory zgłoszeń do ewidencji określają załączniki do rozporządzenia, a ich wersje elektroniczne i adres e-mail, na który przesyła się zgłoszenie w formie dokumentu elektronicznego, powinny być udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw informatyzacji (wzory wniosków w postaci plików .pdf oraz .rtf znajdują się na stronach: www.mswia.gov.pl/index.php?dzial=272&id=3883. Adres (estirp@mnii.gov.pl), na który przesyła się zgłoszenie w postaci dokumentu elektronicznego podany jest na stronie www.mswia.gov.pl/index.php?dzial=256&id=3849&search= 154233. Zgłoszenie w formie pisemnej ("papierowej") doręcza się na adres urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw informatyzacji).
7. Wykonując obowiązki określone rozporządzeniem, Ministerstwo postąpiło tak jak Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Początkowo zgłoszenia zbiorów danych osobowych miały formę papierowych formularzy wypełnianych mniej lub bardziej dokładnie, w zależności od zrozumienia przez składającego wniosek pytań zawartych w formularzach zgłoszeniowych. Obecnie - w wyniku zgromadzonego nabytego doświadczenia i bardzo precyzyjnego opisania obszaru informacyjnego objętego zgłoszeniem - została stworzona specjalna strona internetowa www.egiodo.giodo.gov.pl/index.dhtml, znacznie ułatwiająca składanie wniosków. Pozwala ona nie tylko rejestrować wnioski, ale również zdalnie przeglądać je i aktualizować. Dzięki odpowiedniej konstrukcji formularza elektronicznego, wniosek (zgłoszenie) ma postać pliku .xml, który jest wysyłany drogą elektroniczną do systemu teleinformatycznego Biura GIODO i może być bezpośrednio importowany, co likwiduje możliwość popełnienia błędu przy przepisywaniu wniosku, a także skraca i bardzo upraszcza proces rejestracji. Jest to więc bezpośrednia korzyść zastosowania narzędzi informatyki, odnosząca się do dokumentów elektronicznych i wynikająca z ich natury. Podobne rozwiązanie zastosowano w odniesieniu do krajowej ewidencji: na stronie internetowej można dokonać również rejestracji systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych. W obu przypadkach przesyłany dokument musi być podpisany bezpiecznym podpisem elektronicznym. Z dniem 26 maja 2006 r. MSWiA uruchomiło portal, za pośrednictwem którego możliwe jest dokonanie właściwych zgłoszeń do krajowej ewidencji (www.szwpi.mswia.gov.pl; skrót "szwpi" zawarty w przywołanym adresie pochodzi od "Systemu Zarządzania Wiedzą o Przedsięwzięciach Informatycznych"). Chociaż wspomniana strona jest łatwa do odszukania w Internecie, nie jest to jednak strona BIP, co jest niezgodne z rozporządzeniem. Może to wprowadzać w błąd podmioty zobowiązane do dokonania zgłoszenia i stanowić usprawiedliwienie dla tych, którzy naruszyli ustawowy termin na złożenie zgłoszenia. Na stronie znajduje się nie tylko elektroniczny wzór wniosku, ale także mechanizm dokonywania zgłoszeń drogą elektroniczną. O ile istotą wzoru wniosku jest informowanie o podstawowych elementach konstrukcyjnych wniosku, o tyle mechanizm umożliwiający dokonanie zgłoszenia nie znajduje jednak wyraźnej podstawy prawnej. Należy zauważyć, że wypełnienie formularza ekranowego, zamiast wysłania dokumentu elektronicznego adresowanego do organu prowadzącego krajową ewidencję przy użyciu poczty elektronicznej, nie wiąże się co do zasady z urzędowym potwierdzeniem doręczenia takiego zgłoszenia. Należałoby więc postulować doprecyzowanie w rozporządzeniu podstaw prawnych i zasad korzystania z takiej formy zgłoszenia.
8. Artykuł 56, znowelizowany ustawą o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowi, że podmioty publiczne są zobowiązane przekazać dane o rejestrach publicznych i systemach teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych, prowadzonych w dniu wejścia w życie ustawy, w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 i 2, w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r.
9. Zgłaszanie zmian w prowadzonych systemach teleinformatycznych i rejestrach, z uwagi na wynikającą z ich istoty zmienność, może być traktowane jako uciążliwość. Można spodziewać się, że takie zgłoszenia nie będą dokonywane z jednakową sumiennością przez wszystkie zobowiązane podmioty realizujące zadania publiczne, zwłaszcza że ustawa nie wprowadza sankcji za brak odpowiedniego zgłoszenia rejestru lub systemu teleinformatycznego. Wydaje się, że rozwiązaniem sprzyjającym aktualności krajowej ewidencji byłoby wprowadzanie do każdego systemu teleinformatycznego przeznaczonego do realizacji zadań publicznych - przed jego dopuszczeniem do użytku - modułu programowego, który automatycznie generowałby stosowne zgłoszenia (analogicznie do wszelkich komercyjnych programów wymagających rejestracji).
10. Dane zawarte w rejestrach, mimo ryzyka dezaktualizacji, z reguły mogą być niemal w całości wykorzystane - podobnie jak szkielet takiego rejestru - w nowych systemach, po przeprowadzeniu większych lub mniejszych prac dostosowawczych. Wystarczająco uzasadnia to potrzebę zachowywania w krajowej ewidencji śladu po rejestrach, których używania zaprzestano (co przewiduje § 5 ust. 2 rozporządzenia).
Rozdział 4
1. W projekcie ustawy znajdowały się przepisy wprowadzające wydawanie przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji "opinii w formie decyzji administracyjnej" o zgodności z minimalnymi wymaganiami, uzasadniane koniecznością czuwania nad prawidłowością implementacji minimalnych wymagań w systemach teleinformatycznych, wprowadzanych do eksploatacji w podmiotach publicznych i w rejestrach publicznych. Tę koncepcję ręcznego sterowania odrzucono jednak zarówno ze względu na skalę zadań, jak i wadliwą formę prawną, wprowadzając w zamian swoistą atestację. Przepisy o atestacji, spełniając częściowo postulat otwarcia dostępu do kodów źródłowych programów użytkowanych w sektorze publicznym jako informacji publicznej, mogą stwarzać równocześnie zagrożenie, że pomoc publiczna w tym zakresie ograniczy zdrową konkurencję na rynku oprogramowania.
2. Obowiązek badania oprogramowania interfejsowego nałożony w art. 21 i 23 na podmioty posiadające autorskie prawa majątkowe zwane podmiotami uprawnionymi, w powiązaniu z ustanowionym w art. 22 zakazem używania oprogramowania niepoddanego badaniu, rodzi wątpliwość co do możliwości stosowania przez podmioty publiczne wolnego oprogramowania, która powinna być w ramach nowelizacji jednoznacznie rozstrzygnięta. Unikanie obowiązku badania może też skłaniać podmioty publiczne do nadmiernego preferowania licencji, a nie nabywania praw majątkowych. Z drugiej jednak strony obawy te może łagodzić fakt, iż sfera wolnego oprogramowania rozciąga się głównie na oprogramowanie pomocnicze, np. pakiety biurowe, programy narzędziowe i użytkowe, realizujące powszechnie znane i ściśle określone funkcje - od początku do końca. Tymczasem istotą oprogramowania interfejsowego jest umożliwienie spójnego współdziałania systemów teleinformatycznych poprzez takie przekazywanie danych z jednego systemu do drugiego, by nie nastąpiło ich przekłamanie. Trudno sobie więc wyobrazić, by powstawało wolne oprogramowanie interfejsowe w sytuacji, w której praktycznie każdy przypadek będzie przypadkiem indywidualnym, tworzonym do załatwienia połączenia konkretnych, istniejących już systemów.
3. Obszerne art. 25-35 ustawy o informatyzacji odnoszą się do kontroli. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazywano na potrzebę monitorowania prawidłowości stosowania minimalnych wymagań zarówno w procesie projektowania systemów i rejestrów, jak i działalności podmiotów publicznych wykonywanej za pomocą systemów teleinformatycznych lub przy użyciu rejestrów publicznych, w tym także ocenę postępów w dostosowaniu tych systemów teleinformatycznych lub rejestrów publicznych, które nie uzyskały pozytywnej opinii o zgodności z minimalnymi wymaganiami. Wszelkie uprawnienia kontrolne przypisano w projekcie ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji, ale budowa na szczeblu centralnym kolejnego rozbudowanego, kosztownego aparatu kontroli wszystkich jednostek realizujących zadania publiczne, nie zyskała w parlamencie aprobaty. Zamiast zwiększać ilość instytucji kontrolnych podjęto próbę zapewnienia podstaw formalnych i fachowych kadr, dla sprawdzania stanu dokumentacji projektowej systemów teleinformatycznych i założeń projektowych rejestrów publicznych dotyczących materii określonej w minimalnych wymaganiach, w zakresie umożliwiającym stwierdzenie stopnia zgodności z minimalnymi wymaganiami, przez organy sprawujące nadzór nad poszczególnymi jednostkami realizującymi zadania publiczne oraz prawidłowości wydatkowania środków finansowych przez regionalne izby obrachunkowe i ministra właściwego do spraw informatyzacji. Taka koncepcja sytuuje Najwyższą Izbę Kontroli w pozycji organu badającego prawidłowość wykonywania kompetencji kontrolnych i korzystania z instrumentów nadzoru w sferze informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Art. 21.
1. Regulowane w rozdziale 4 badanie, za pomocą testów akceptacyjnych, zgodności oprogramowania interfejsowego z rozwiązaniami określonymi przez podmioty publiczne, w celu zapewnienia spójnego działania systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych określa się na podstawie art. 21 ust. 1 skrótowo jako "badanie". Testy akceptacyjne to - zgodnie z definicją z art. 3 pkt 12 - udokumentowane wartości danych wejściowych wprowadzanych do systemu teleinformatycznego i powiązanych z nimi wartości oczekiwanych danych wyjściowych, które opisują zestawy poprawnych odpowiedzi systemu teleinformatycznego na podawane dane wejściowe pozwalające na sprawdzenie poprawności wdrożenia oprogramowania interfejsowego. Ustęp 1 jest nieprzejrzysty ze względu na odesłania do trzech innych przepisów: art. 24, art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a i art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. b.
2. W ust. 2 stanowi się, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu ustawy o informatyzacji jest twórca oprogramowania interfejsowego lub inny podmiot posiadający autorskie prawa majątkowe do oprogramowania interfejsowego, które ma być wykorzystywane do realizacji zadania publicznego. W świetle ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem ochrony jest utwór, który może być wyrażony m.in. symbolami matematycznymi. Ochrona przyznana programowi komputerowemu obejmuje wszystkie formy jego wyrażenia, natomiast idee i zasady stanowiące podstawę jakiegokolwiek elementu programu komputerowego, w tym podstawę łączy, nie podlegają ochronie (szerzej por. tezę 11 komentarza do art. 3). Podmiotem prawa autorskiego jest m.in. twórca programu komputerowego. Prawo autorskie przysługuje twórcy, o ile ustawa nie stanowi inaczej, przy czym domniemywa się, że twórcą jest osoba, której nazwisko w tym charakterze uwidoczniono na egzemplarzach utworu lub której autorstwo podano do publicznej wiadomości w jakikolwiek inny sposób w związku z rozpowszechnianiem utworu. Dopóki twórca nie ujawni swojego autorstwa, w wykonywaniu prawa autorskiego zastępuje go producent lub wydawca, a w razie ich braku - właściwa organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi. Autorskie prawa osobiste do programu komputerowego chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem, obejmującą prawo do autorstwa utworu, oznaczenia utworu swoim nazwiskiem lub pseudonimem, oraz do udostępniania go anonimowo, ale - inaczej niż w przypadku innych utworów - nie obejmują nienaruszalności treści i formy utworu, a także jego rzetelnego wykorzystania, decydowania o pierwszym udostępnieniu utworu i nadzoru nad sposobem korzystania. Autorskie prawa majątkowe polegają na wyłącznym prawie do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji (wymienionych w art. 50 prawa autorskiego) oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Wśród pól eksploatacji w art. 50 wymienia się: w zakresie utrwalania i zwielokrotniania utworu - m.in. wytwarzanie egzemplarzy określoną techniką, w tym techniką zapisu magnetycznego i techniką cyfrową, w zakresie obrotu oryginałem lub egzemplarzami, na których utwór utrwalono - wprowadzenie, użyczenie lub najem, a w zakresie rozpowszechniania w inny sposób - publiczne wykonanie, wystawienie, wyświetlenie, odtworzenie oraz nadawanie i reemitowanie oraz publiczne udostępnianie utworu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym. Prawa te przysługują twórcy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 17). Jednak prawa majątkowe do programu komputerowego, stworzonego przez pracownika w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, przysługują - o ile umowa nie stanowi inaczej - pracodawcy. Jak stanowi art. 74 ust. 4, autorskie prawa majątkowe do programu komputerowego, z zastrzeżeniem przepisów art. 75 ust. 2 i 3, obejmują prawo do: 1) trwałego lub czasowego zwielokrotnienia programu komputerowego w całości lub w części jakimikolwiek środkami i w jakiejkolwiek formie; w zakresie, w którym dla wprowadzania, wyświetlania, stosowania, przekazywania i przechowywania programu komputerowego niezbędne jest jego zwielokrotnienie, czynności te wymagają zgody uprawnionego; 2) tłumaczenia, przystosowywania, zmiany układu lub jakichkolwiek innych zmian w programie komputerowym, z zachowaniem praw osoby, która tych zmian dokonała; 3) rozpowszechniania, w tym użyczenia lub najmu, programu komputerowego lub jego kopii. W myśl art. 75 ust. 1 - pod warunkiem że umowa nie stanowi inaczej - czynności wymienione w art. 74 ust. 4 pkt 1 i 2 nie wymagają zgody uprawnionego, jeżeli są niezbędne do korzystania z programu komputerowego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym do poprawiania błędów przez osobę, która legalnie weszła w jego posiadanie. Według ust. 2 nie wymaga zezwolenia uprawnionego: 1) sporządzenie kopii zapasowej - jeśli jest to niezbędne do korzystania z programu komputerowego; jeżeli umowa nie stanowi inaczej, kopia ta nie może być używana równocześnie z programem komputerowym; 2) obserwowanie, badanie i testowanie funkcjonowania programu komputerowego w celu poznania jego idei i zasad przez osobę posiadającą prawo korzystania z egzemplarza programu komputerowego, jeżeli, będąc do tych czynności upoważniona, dokonuje ona tego w trakcie wprowadzania, wyświetlania, stosowania, przekazywania lub przechowywania programu komputerowego; 3) zwielokrotnianie kodu lub tłumaczenie jego formy w rozumieniu art. 74 ust. 4 pkt 1 i 2, jeżeli jest to niezbędne do uzyskania informacji koniecznych do osiągnięcia współdziałania niezależnie stworzonego programu komputerowego z innymi programami komputerowymi, o ile zostaną spełnione następujące warunki: a) czynności te są dokonywane przez licencjobiorcę lub inną osobę uprawnioną do korzystania z egzemplarza programu komputerowego, lub przez inną osobę działającą na ich rzecz, b) informacje niezbędne do osiągnięcia współdziałania nie były uprzednio łatwo dostępne dla osób, o których mowa pod lit. a, c) czynności te odnoszą się do tych części oryginalnego programu komputerowego, które są niezbędne do osiągnięcia współdziałania. Według ust. 3 informacje, o których mowa w ust. 2 pkt 3, nie mogą być: 1) wykorzystane do innych celów niż osiągnięcie współdziałania niezależnie stworzonego programu komputerowego; 2) przekazane innym osobom, chyba że jest to niezbędne do osiągnięcia współdziałania niezależnie stworzonego programu komputerowego; 3) wykorzystane do rozwijania, wytwarzania lub wprowadzania do obrotu programu komputerowego o bardzo podobnej formie wyrażenia lub do innych czynności naruszających prawa autorskie. Artykuł 76 nadaje tym przepisom moc bezwzględnie obowiązującą, stanowiąc, że postanowienia umów sprzeczne z art. 75 ust. 2 i 3 są nieważne. W ramach nowelizacji do rozdziału 7 dodano art. 771, według którego uprawniony może domagać się od użytkownika programu komputerowego zniszczenia posiadanych przez niego środków technicznych (w tym programów komputerowych), których jedynym przeznaczeniem jest ułatwianie niedozwolonego usuwania lub obchodzenia technicznych zabezpieczeń programu, a także art. 772 stanowiący, że ochrona przyznana bazom danych, spełniającym cechy utworu, nie obejmuje programów komputerowych używanych do sporządzenia lub obsługi baz danych dostępnych przy pomocy środków elektronicznych.
3. W ust. 2 i 3 nakłada się na podmiot uprawniony obowiązek badania przed udostępnieniem po raz pierwszy oprogramowania interfejsowego do realizacji zadania publicznego oraz po jego modyfikacji, poinformowania podmiotu publicznego o cechach tego oprogramowania oraz do złożenia oświadczenia o wyniku badania (z zastrzeżeniem, o którym traktuje teza 1 komentarza do art. 23). Podmiot publiczny odpowiedzialny za realizację zadania publicznego, w której ma być wykorzystywane badane oprogramowanie, może to oświadczenie zweryfikować albo zaniechać weryfikacji, mając na uwadze, że jeśli oprogramowanie nie będzie spełniało minimalnych wymagań i nie zostanie przyjęte, to nawet koszt weryfikacji poniesie podmiot uprawniony, a jeśli ujawni się później, to pozostanie dowodzenie na drodze cywilnej niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania.
4. Na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy o informatyzacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 19 października 2005 r. w sprawie testów akceptacyjnych oraz badania oprogramowania interfejsowego i weryfikacji tego badania. Zdefiniowano w nim m.in. oprogramowanie komunikacyjne (będące elementem systemu teleinformatycznego używanego do realizacji zadań publicznych, umożliwiające wymianę danych z oprogramowaniem testowanym, tzn. oprogramowaniem interfejsowym podlegającym badaniu), oprogramowanie testowe (udostępnione przez podmiot publiczny oprogramowanie służące do przeprowadzenia badania, w pełni zgodne z oprogramowaniem komunikacyjnym), przypadek testowy (test akceptacyjny obejmujący pojedynczy zestaw danych wejściowych wprowadzanych do oprogramowania testowanego) oraz scenariusz testowy (zestaw co najmniej dwóch przypadków testowych powiązanych ze sobą w taki sposób, że danymi wejściowymi do każdego kolejnego przypadku testowego są niezmienione dane wyjściowe z poprzedzającego go przypadku testowego). Zgodnie z rozporządzeniem podmiot publiczny sporządza testy akceptacyjne z zachowaniem metodyki prowadzenia projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu, odpowiadającej specyfice systemu teleinformatycznego używanego do realizacji zadań publicznych w zakresie obejmującym wyłącznie funkcjonalność oprogramowania testowanego (tzn. zakres działania oprogramowania testowanego obejmujący wyłącznie przekazywanie lub odbieranie danych do albo z oprogramowania komunikacyjnego). Sporządzenie testu akceptacyjnego obejmuje przygotowanie: specyfikacji przypadku testowego - zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia i specyfikacji scenariusza testowego - zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, jeżeli jej sporządzenie jest niezbędne do przeprowadzenia badania, z uwagi na funkcjonalność oprogramowania testowanego. Podmiot publiczny sporządza opis badania, o którym jest mowa w art. 21 ust. 1 (składający się ze specyfikacji poszczególnych przypadków testowych i sporządzonych specyfikacji poszczególnych scenariuszy testowych), zapewnia, nieodpłatnie dla podmiotów uprawnionych, dostęp do oprogramowania testowego albo komunikacyjnego oraz publikuje - w Biuletynie Informacji Publicznej - opis badania zawierający przygotowane specyfikacje oraz informacje niezbędne dla uzyskania skutecznego dostępu przez podmioty uprawnione do oprogramowania testowego lub komunikacyjnego. Jeżeli podmiot publiczny wdraża inną wersję oprogramowania komunikacyjnego niż ta, dla której przeprowadzono badanie, to dostęp do oprogramowania i publikacja w BIP nie może nastąpić później niż 30 dni przed planowanym terminem wdrożenia tej wersji oprogramowania komunikacyjnego. Badanie polega na wprowadzeniu do oprogramowania testowanego danych wejściowych pochodzących, w zależności od funkcjonalności oprogramowania testowanego, z przypadków testowych albo scenariuszy testowych oraz na przekazaniu do oprogramowania testowego tych danych, a następnie na porównaniu danych wyjściowych otrzymanych z oprogramowania testowego z danymi wzorcowymi opisanymi w specyfikacji przypadków testowych lub w specyfikacji scenariuszy testowych. W wyjątkowo uzasadnionych przypadkach, po uzyskaniu zgody podmiotu publicznego, badanie można przeprowadzić, zastępując oprogramowanie testowe komunikacyjnym. Badaniu podlega wyłącznie oprogramowanie interfejsowe, służące do łączenia i wymiany informacji z takimi systemami teleinformatycznymi używanymi do realizacji zadań publicznych, z którymi podmioty niebędące podmiotami publicznymi wymieniają dane drogą elektroniczną. Pozytywny wynik badania uzyskuje się, jeżeli oprogramowanie testowane spełnia wszystkie wymagania opisane w specyfikacji przypadków testowych lub w specyfikacji scenariuszy testowych. Podmiot uprawniony dokumentuje wyniki badania z wykorzystaniem kart badania i raportu podsumowującego badanie (ich wzory określają załączniki do rozporządzenia). W terminie 7 dni od dnia zakończenia badania podmiot uprawniony ma obowiązek przekazać podmiotowi publicznemu raport podsumowujący badanie i informację dotyczącą oprogramowania testowanego (zawierającą określenie rodzaju, wersji i daty wytworzenia oraz charakterystykę techniczno-funkcjonalną) oraz złożyć oświadczenie o wyniku badania (zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 6). Podmiot publiczny w terminie 14 dni od dnia otrzymania oświadczenia akceptuje je lub wydaje postanowienie o przeprowadzeniu weryfikacji badania, i wówczas podmiot uprawniony jest zobowiązany przedstawić oprogramowanie testowane i pełną dokumentację badania. Podmiot publiczny ma 14 dni na przeprowadzenie weryfikacji i 7 dni po jej zakończeniu na wydanie oświadczenia o wyniku weryfikacji, przy czym na wniosek podmiotu uprawnionego jest obowiązany do udostępnienia mu pełnej dokumentacji weryfikacji badania.
Art. 22.
1. Warunkiem dopuszczalności używania oprogramowania interfejsowego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 11) do realizacji zadań publicznych, jest uzyskanie pozytywnego wyniku badania, o którym traktuje art. 21, przeprowadzonego w celu spójnego działania systemów teleinformatycznych, przy użyciu testów akceptacyjnych udostępnionych na podstawie art. 13 ust. 2 lit. b w Biuletynie Informacji Publicznej lub w inny sposób. Wprawdzie ustawa przewiduje w art. 13 ust. 4 dopuszczalność niepublikowania testów akceptacyjnych w przypadkach, o których jest mowa w art. 18 pkt 1 (tzn. w sytuacjach, gdy w oprogramowaniu występują wyłącznie formaty danych oraz protokoły komunikacyjne i szyfrujące, opublikowane w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie zawartego w art. 18 pkt 1 upoważnienia), ale na mocy art. 24 obowiązek badania znosi się, jeżeli testy akceptacyjne nie zostaną udostępnione. Oznacza to, że pozytywny wynik badania jest wymagalny pod rygorami, o których mowa w ust. 3, gdy testy akceptacyjne zostały udostępnione i takie dopełnienie ust. 1 należałoby do ust. 1 dodać w ramach nowelizacji.
2. Ustęp 2 pozostawia do uznania administracyjnego podmiotu publicznego nieodpłatne udostępnienie całego oprogramowania lub jego kodów źródłowych. Nie jest oczywiste, czy przedmiotem uznania jest wybór między dwoma możliwymi zakresami udostępnienia, czy samo udostępnienie albo zaniechanie udostępnienia.
3. Zastrzeżenie, że zakres nieodpłatnego udostępnienia wyznacza umowa licencyjna z podmiotem uprawnionym w powiązaniu z art. 23, nakazującym odpowiednie stosowanie art. 22 w przypadkach, gdy podmiot publiczny jest podmiotem uprawnionym (np. do programów wykonanych w ramach stosunku pracy) albo gdy uzyskał prawo do oprogramowania od uprawnionego (np. od twórcy programu) należy rozpatrywać w kontekście ochrony autorskoprawnej programów komputerowych (por. teza 1 komentarza do art. 21). Jednak w zależności od rozstrzygnięcia dylematu, o którym mowa w tezie 2 komentarza do art. 22, określenie zakresu nieodpłatnego udostępnienia będzie obligatoryjne lub fakultatywne.
4. Umowa licencyjna jest instytucją umocowaną w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Według art. 41-44, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, to autorskie prawa majątkowe mogą przejść na inne osoby w drodze dziedziczenia lub na podstawie umowy, a nabywca autorskich praw majątkowych może przenieść je na inne osoby, chyba że umowa stanowi inaczej. Licencją zwana jest umowa o korzystanie z utworu, która obejmuje pola eksploatacji wyraźnie w niej wymienione (o polach eksploatacji por. teza 3 komentarza do art. 21). Jeżeli z umowy nie wynika, że udzielenie licencji nastąpiło nieodpłatnie, twórcy przysługuje prawo do wynagrodzenia, a jeżeli w umowie nie określono wysokości wynagrodzenia autorskiego, wysokość wynagrodzenia określa się z uwzględnieniem zakresu udzielonego prawa oraz korzyści wynikających z korzystania z utworu. Ponadto, w razie rażącej dysproporcji między wynagrodzeniem twórcy a korzyściami licencjobiorcy, twórca może żądać stosownego podwyższenia wynagrodzenia przez sąd. Według art. 66-68, jeżeli w umowie licencyjnej nie postanowiono inaczej, to uprawnia ona do korzystania z utworu w okresie pięciu lat na terytorium państwa, w którym licencjobiorca ma swoją siedzibę, a po upływie tego terminu prawo uzyskane na podstawie umowy licencyjnej wygasa. Twórca może udzielić upoważnienia do korzystania z utworu na wymienionych w umowie polach eksploatacji z określeniem zakresu, miejsca i czasu tego korzystania. Jeżeli umowa nie zastrzega wyłączności korzystania z utworu w określony sposób (licencja wyłączna), udzielenie licencji nie ogranicza udzielenia przez twórcę upoważnienia innym osobom do korzystania z utworu na tym samym polu eksploatacji (licencja niewyłączna). Jeżeli umowa nie stanowi inaczej, licencjobiorca nie może upoważnić innej osoby do korzystania z utworu w zakresie uzyskanej licencji. Jeśli umowa nie stanowi inaczej, uprawniony z licencji wyłącznej może dochodzić roszczeń z tytułu naruszenia autorskich praw majątkowych w zakresie objętym umową licencyjną. Umowa licencyjna wyłączna wymaga zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Jeśli umowa nie stanowi inaczej, a licencji udzielono na czas nieoznaczony, twórca może ją wypowiedzieć z zachowaniem terminów umownych, a w przypadku ich braku, na rok naprzód, na koniec roku kalendarzowego. Licencję udzieloną na okres dłuższy niż pięć lat uważa się, po upływie tego terminu, za udzieloną na czas nieoznaczony.
5. W ust. 3 pozostawia się do uznania administracyjnego przyjmowanie przez podmiot publiczny danych przekazywanych przy użyciu oprogramowania interfejsowego, które: nie zostało poddane badaniu, nie uzyskało pozytywnego wyniku badania przed pierwszym udostępnieniem do realizacji zadań publicznych lub po modyfikacji w zakresie struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych lub protokołów komunikacyjnych i szyfrujących, pomimo udostępnienia testów akceptacyjnych. Jeżeli podmiot publiczny odmówi w takim przypadku przyjęcia danych, jest to "równoznaczne z nieprzekazaniem tych danych". Jednak odmowa przyjęcia danych przekazanych przy użyciu oprogramowania interfejsowego, które nie ma pozytywnego wyniku badania, jest na podstawie art. 23 ust. 2 obligatoryjna, pod warunkiem że podmiot realizujący zadania publiczne ma autorskie prawa majątkowe do programu używanego do przekazania danych. W ten sposób do podmiotów administrujących adresowane są nakazy i zakazy, których egzekwowanie od wykonawcy oprogramowania wymaga innych instrumentów w przypadku posiadania przez podmioty publiczne autorskich praw majątkowych do oprogramowania interfejsowego, a innych w przypadku posiadania licencji. Jak zaznaczano w literaturze, w przedmiocie zamówienia publicznego na oprogramowanie interfejsowe należy wyraźnie określić obowiązki wynikające z ustawy o informatyzacji, a umowne wyłączenie przez wykonawcę będącego podmiotem uprawnionym do stosowania art. 21 należy uznać za niezgodne z art. 353 k.c. w zw. z art. 21 ust. 2-5 ustawy o informatyzacji i rozporządzeniem wydanym na podstawie upoważnienia z art. 21 ust. 6 (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 407).
Art. 23.
1. Uprawnienia i obowiązki nałożone w art. 21 i 22 opierają się na domniemaniu rozłączności podmiotu uprawnionego i podmiotu publicznego. Podmiotem uprawnionym jest - w rozumieniu ustawy o informatyzacji - twórca lub też inny podmiot posiadający autorskie prawa majątkowe do oprogramowania interfejsowego, wykorzystywanego do realizacji zadań publicznych. Podmiot publiczny może, a niekiedy nawet powinien, być zarazem podmiotem uprawnionym. Takim przypadkiem jest również wykonanie oprogramowania interfejsowego jako utworu pracowniczego w rozumieniu art. 12 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Wyłącza to przede wszystkim stosowanie ust. 3 nakazującego informowanie i składanie oświadczeń podmiotowi publicznemu przez podmiot uprawniony.
2. Jak wskazywał J. Nowacki, "odpowiednie" stosowanie odnośnych przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i można wyodrębnić trzy grupy przypadków, różniące się ze względu na uzyskiwany rezultat, gdy przepisy prawa są "odpowiednio" stosowane. Do pierwszej grupy należą przypadki, w których właściwe przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji mają być i bywają stosowane do drugiego zakresu odniesienia, a do drugiej te przypadki, gdy odnośne przepisy, które mają być odpowiednio stosowane, będą stosowane z pewnymi zmianami. Do trzeciej grupy zaliczane są wszystkie przepisy, które w ogóle nie mogą być i nie bywają stosowane do drugiego zakresu odniesienia, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby być odpowiednio stosowane. Wyróżniając przepisy odsyłające sensu stricto i sensu largo, cytowany autor wskazuje, że tylko w szerokim rozumieniu przepisów odsyłających, przepisy nakazujące odpowiednie stosowanie mogą być uznane za przepisy odsyłające (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie prawa (w:) Studia z teorii prawa, Zakamycze 2003, s. 455-457, 463, 464). Według uchwały SN z 2 marca 2005 r. "odpowiednie stosowanie jakichś przepisów do drugiego zakresu odniesienia polega - jak wyjaśniono w nauce - na ich stosowaniu wprost, z tym że całkowicie nie mają zastosowania, bądź też w pewnej części ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już te stosunki, do których mają one być zastosowane" (III CZP 96/04, OSNC 2006, nr 2, poz. 22; PiP 2005, z. 12, s. 31).
3. Przekazanie autorskich praw majątkowych, o którym jest mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 rozpatrywać należy na podstawie rozdziału 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, stanowiącego o przejściu autorskich praw majątkowych na inne osoby w drodze dziedziczenia lub na podstawie umowy (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej). Jeżeli umowa stanowi inaczej, to nabywca autorskich praw majątkowych może przenieść je na inne osoby. Umowa o przeniesienie autorskich praw majątkowych obejmuje pola eksploatacji wyraźnie w niej wymienione. Jeżeli z umowy nie wynika, że przeniesienie autorskich praw majątkowych nastąpiło nieodpłatnie, twórcy przysługuje prawo do wynagrodzenia, a jeżeli w umowie nie określono wysokości wynagrodzenia autorskiego, to określa się ją z uwzględnieniem przypadku rażącej dysproporcji między wynagrodzeniem twórcy a korzyściami nabywcy autorskich praw majątkowych, twórca może żądać stosownego podwyższenia wynagrodzenia (art. 41-44). Zgodnie z art. 59, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, każda ze stron odstępując od umowy lub wypowiadając ją, może żądać od drugiej strony zwrotu wszystkiego, co ta otrzymała z tytułu umowy.
Art. 24.
1. W art. 24 wprowadza się wyłączenie stosowania przepisów art. 21-23, pod warunkiem że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Podmiot publiczny może nie udostępniać testów akceptacyjnych, jeżeli w oprogramowaniu interfejsowym mają być stosowane wyłącznie formaty danych oraz protokoły komunikacyjne i szyfrujące określone rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych, wydanego na podstawie art. 18 pkt 1. Podmiot publiczny jest jednak zobowiązany udostępnić testy akceptacyjne, jeśli podmiot uprawniony wystąpi z wnioskiem o udostępnienie w celu przeprowadzenia badania, a ponadto może je udostępnić bez takiego wniosku - zwłaszcza gdyby wyłączenie art. 21-23 miało okazać się niekorzystne.
2. Artykuł 24 powinien zostać zmieniony tak, aby wyeliminować podwójne odesłanie (w art. 24 do art. 13 ust. 4 zawierającego odesłanie do art. 18 pkt 1).
Art. 25.
1. W polskiej nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że kontrola może występować odrębnie lub może stanowić element nadzoru, gdy towarzyszą jej możliwości władczej ingerencji podmiotu kontrolującego zmieniającej zachowania podmiotu kontrolowanego. Nadzór definiuje się jako badanie działalności podmiotu organizacyjnego, połączone z możliwością modyfikacji tej działalności, dokonywane przez organ zwierzchni organizacyjnie lub funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, a w określonych przypadkach zgodności z konkretnymi wartościami określonymi w prawie. Przy takim rozumieniu nadzoru można wyodrębniać trzy jego rodzaje: nadzór dyrektywny (właściwy dla układów scentralizowanych - obejmujący ocenę efektywności działania podmiotu nadzorowanego), nadzór weryfikacyjny (właściwy dla układów zdecentralizowanych) oraz nadzór inspekcyjny (zorientowany podmiotowo na ochronę wartości, takich jak bezpieczeństwo czy zdrowie - realizowany głównie przez organy "policji administracyjnej") (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne..., wyd. III).
2. W art. 25 określa się podział kompetencji kontrolnych między organy administracji, zakres kontroli i jej kryteria. Ustępy 1-3 odnoszą się do kontroli opartej na kryterium legalności, w której badane jest stosowanie i przestrzeganie przepisów prawnych dotyczących zgodności z minimalnymi wymaganiami dla systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej. W ust. 4 reguluje się kontrolę prawidłowości wydatkowania środków finansowych przekazanych w formie dotacji przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji na podstawie umowy z podmiotem publicznym na przedsięwzięcia wymienione w art. 12. Kryteriami kontroli są w tym przypadku: legalność, gospodarność, celowość i rzetelność wydatkowania środków publicznych.
3. Organami właściwymi w sprawach kontroli informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wymienionymi w art. 25, są: Prezes RM, ministrowie, wojewodowie, organy administracji rządowej nadzorujące podmioty publiczne, regionalne izby obrachunkowe i minister właściwy w sprawach informatyzacji.
4. W literaturze wyrażany jest pogląd, że "uregulowanie dotyczy kontroli w ścisłym słowa tego znaczeniu i nie pociąga za sobą żadnych środków prawnych o charakterze nadzorczym", a ponadto krytycznie ocenia się oparcie podziału kompetencji kontrolnych na mieszanym kryterium podmiotowo-przedmiotowym (M. Bernaczyk, H. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 411). Można ponadto zauważyć, że zbieżność w kwestii zakresu podmiotowego i kryteriów kontroli z zakresem kompetencji nadzorczych poszczególnych organów kontrolujących uwalnia od konieczności regulowania w ustawie o informatyzacji konsekwencji kontroli, wskazywania instrumentów oddziaływania korygującego zachowania podmiotów kontrolowanych. W celu osiągnięcia stanu normatywnie postulowanego powinny być stosowane być wszystkie instrumenty nadzoru dostępne dla poszczególnych organów.
5. W art. 25 ust. 2 stanowi się, że kontrola prowadzona na podstawie ust. 1 nie może dotyczyć informacji i danych stanowiących tajemnicę państwową albo inną tajemnicę ustawowo chronioną, zawartych w kontrolowanych systemach teleinformatycznych i w rejestrach publicznych, a także prowadzić do ich ujawnienia czy narażać na ujawnienie, "z zastrzeżeniem art. 26 ust. 3 pkt 4". Zastrzeżenie to można interpretować z jednej strony jako obowiązek poddania kontroli również systemów lub rejestrów zawierających tajemnicę ustawowo chronioną, pomimo że może to doprowadzić do jej ujawnienia kontrolerowi, a z drugiej strony jako uwarunkowanie dopuszczenia do kontroli okazaniem przez kontrolera aktualnego poświadczenia bezpieczeństwa nawet w przypadku, gdy zakres kontroli systemu lub rejestru zawierającego informacje niejawne wyklucza ujawnienie takich informacji kontrolerowi. Określenie "Informacje i dane stanowiące tajemnicę państwową albo inną tajemnicę ustawowo chronioną", o których mowa w ust. 2, należy rozpatrywać odwołując się do ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 z późn. zm.).
6. Warte podkreślenia jest to, że w projekcie ustawy przewidywano idące dalej ograniczenia zakresu kontroli, objaśniając w uzasadnieniu, że kontrola nie może dotyczyć informacji przetwarzanych za pomocą systemów teleinformatycznych lub rejestrów publicznych (w razie potrzeby sprawdzenia działania systemu lub rejestru można wykorzystać dane fikcyjne) i nie może prowadzić do ujawnienia informacji zawartych w kontrolowanych systemach i rejestrach, a tylko z uwagi na wyjątkowe zasady ochrony informacji niejawnych (określone w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych) do kontrolowania systemów teleinformatycznych, używanych w celu realizacji zadań publicznych lub rejestrów publicznych będzie wymagane poświadczenie bezpieczeństwa odpowiednie do klauzuli tajności, jaką opatrzono przetwarzane informacje. Artykuł 25 w obecnym brzmieniu nie wyznacza jednoznacznie granic dostępu do danych przetwarzanych w systemach i rejestrach, przy czym w odniesieniu do kontroli, o której mowa w ust. 4, wątpliwości może budzić nawet ograniczanie dostępu do informacji niejawnych.
7. Ochrona gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności samorządu terytorialnego warunkuje zakres kontroli działania systemów teleinformatycznych, używanych do realizacji zadań publicznych lub do realizacji obowiązków wynikających z art. 13 ust. 2, w jednostkach samorządu terytorialnego i ich związkach oraz w tworzonych czy też prowadzonych przez te jednostki samorządowych osobach prawnych i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych. Pod względem zgodności z minimalnymi wymaganiami dla systemów teleinformatycznych lub minimalnymi wymaganiami dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej kontroli dokonuje właściwy wojewoda z zastrzeżeniem, że może ona dotyczyć wyłącznie systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych, używanych do realizacji zadań zleconych, z zakresu administracji rządowej. W pozostałych przypadkach kontrola przeprowadzana jest natomiast przez wojewodę na wniosek. Właściwa regionalna izba obrachunkowa, może na podstawie art. 25 ust. 4 kontrolować, z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wydatkowania środków publicznych, prawidłowość wydatkowania środków finansowych przekazywanych na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o informatyzacji, na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.).
8. Wyjaśnienia wymaga zakres kontroli sprawowanej przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, którym jest od 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po pierwsze, kontroluje on realizację sektorowych projektów informatycznych MSWiA (jako minister kierujący działem administracji rządowej, dla którego ustanowiono sektorowy projekt informatyczny, kontroluje PESEL2), natomiast nie kontroluje realizacji projektów ponadsektorowych E-PUAP, STAP, CEPIK, za które - według Planu Informatyzacji Państwa - odpowiada właściwy do ich kontroli Prezes RM. Po drugie, dokonuje kontroli lub realizacji obowiązków wynikających z art. 13 ust. 2, pod względem zgodności z minimalnymi wymaganiami dla systemów teleinformatycznych lub minimalnymi wymaganiami dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej, w podmiotach publicznych innych niż jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz niż samorządowe jednostki organizacyjne i podmioty podległe lub nadzorowane przez organy administracji rządowej, którymi są przede wszystkim podmioty wymienione w art. 2 ust. 3. Po trzecie, kontroluje - na zasadach określonych w przepisach rozdziału 4 ustawy o informatyzacji - w zakresie prawidłowości wydatkowania środków finansowych przekazywanych na podstawie art. 12 ust. 5 (tzn. w formie dotacji celowej na podstawie umowy), z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wydatkowania środków publicznych, wszelkich podmiotów nie podlegających kontroli regionalnej izby obrachunkowej. Umocowanej w art. 25 ustawy o informatyzacji kontroli MSWiA podlegają zatem poza podmiotami nadzorowanymi, również podmioty, dla których MSWiA nie jest organem nadzoru i nie ma możliwości stosowania instrumentów nadzoru.
Art. 26.
1. Organami dokonującymi kontroli, o których jest mowa w art. 26 ust. 1, tzn. właściwymi w sprawach kontroli informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i wydawania imiennych upoważnień do kontroli, wymienionymi w art. 25 są: Prezes RM, ministrowie, wojewodowie, organy administracji rządowej nadzorujące podmioty publiczne, regionalne izby obrachunkowe oraz minister właściwy w sprawach informatyzacji.
2. Określenie wzoru imiennego upoważnienia do kontroli, jest przedmiotem ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia w art. 34 pkt 3. W celu wykonania upoważnienia z art. 34 zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 13 października 2005 r. w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego, zawierające załącznik 1 "Imienne upoważnienie do wykonywania czynności kontrolnych".
3. Jak wskazuje się w art. 25 ust. 2, prowadzona na podstawie ustawy o informatyzacji kontrola realizacji ponadsektorowych i sektorowych projektów informatycznych oraz działania systemów teleinformatycznych i realizacji obowiązków z art. 13 ust. 2, nie może dotyczyć informacji i danych stanowiących ustawowo chronioną tajemnicę, przetwarzanych za pomocą systemów teleinformatycznych lub rejestrów publicznych i nie może prowadzić do ujawnienia informacji zawartych w kontrolowanych systemach i rejestrach osobom innym niż kontroler posiadający odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa.
4. Posiadanie i okazanie przez kontrolera poświadczenia bezpieczeństwa jest warunkiem dopuszczenia do kontroli w przypadku, gdy ma ona dotyczyć systemów teleinformatycznych lub rejestrów publicznych zawierających informacje i dane stanowiące jakąkolwiek tajemnicę ustawowo chronioną, a więc nie tylko państwową czy służbową, ale również tajemnicę zawodową i tajemnicę przedsiębiorstwa. Poświadczenie bezpieczeństwa jest wydawane po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego, o którym mowa w art. 36 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dla kontrolera nie jest wystarczające postępowanie zwykłe, wymagane przy stanowiskach i pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową. Musi on zostać poddany postępowaniu sprawdzającemu poszerzonemu (przy pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne") lub specjalnemu (przy pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "ściśle tajne"). Poświadczenie bezpieczeństwa wydaje się na okres: 10 lat w przypadku dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "zastrzeżone" lub "poufne"; 7 lat w przypadku dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne" lub 5 lat w przypadku dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "ściśle tajne".
Art. 27.
1. Cel kontroli został ujęty w art. 27 ust. 1, w sposób przyjęty w nauce prawa administracyjnego, w którym kontrola objaśniana jest zazwyczaj jako badanie zgodności stanu istniejącego z postulowanym, ustalanie zasięgu i przyczyn rozbieżności oraz przekazywanie wyników tego ustalenia, a cel postępowania kontrolnego jako ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli oraz jako rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności według określonych kryteriów.
2. Kontrola powinna być według art. 27 ust. 1 obiektywna i rzetelna. W teorii do cech dobrej kontroli zalicza się również bezstronność i fachowość oraz efektywność. Bezstronność (obiektywizm) kontroli ułatwia nieobciążanie kontrolującego odpowiedzialnością za działalność kontrolowanego. Fachowość przejawia się zarówno w zdolności oceny i gruntownej znajomości jej kryteriów, jak i w umiejętności wyboru optymalnej metody kontroli. Osiągnięcie efektywności, tzn. możliwie najlepszych wyników (skuteczności) przy możliwie najniższych nakładach, przeznaczonych na kontrolę (oszczędności), wymaga podejścia systemowego. Jednak nie powinien być to system wielu dziurawych sit, tylko ograniczona liczba sit z gęstymi siatkami. W razie nakładania się kompetencji kilku podmiotów kontrolujących pozostaje racjonalnie wykorzystywać swoje kompetencje i możliwości współdziałania.
3. W art. 27 ust. 2 wskazuje się w sześciu punktach uprawnienia kontrolera w zakresie dostępu do informacji jako immanentnego składnika kontroli. Prawu żądania takiego dostępu przez podmiot kontrolujący odpowiada obowiązek udostępniania informacji przez podmiot kontrolowany, o którym mowa w art. 30 ustawy o informatyzacji. Rodzaj pozyskiwanych informacji jest w teorii podstawą klasyfikacji. Kontrola, o której traktuje art. 25 ustawy o informatyzacji, może mieć charakter inspekcji (kontroli na miejscu poprzez bezpośrednią obserwację), lustracji (skierowanej na stan i cechy, a nie na zachowania podmiotu kontrolowanego), rewizji (kontroli dokumentów finansowych), kontroli problemowej lub może stanowić element wizytacji (kontroli całościowej). Może być ona ponadto kontrolą formalną i merytoryczną, z urzędu i na wniosek, wewnętrzną i zewnętrzną, prewencyjną i represyjną (korekcyjną), wstępną, bieżącą i następczą. Kontrola, o której mowa w art. 25, może występować odrębnie lub może być elementem nadzoru, gdy towarzyszą jej możliwości władczej ingerencji podmiotu kontrolującego zmieniającej zachowania podmiotu kontrolowanego (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne..., wyd. III).
4. Efektywność kontroli zabezpieczają uprawnienia kontrolera do żądania od pracowników kontrolowanego podmiotu publicznego udzielenia mu w terminie przez niego wyznaczonym, ustnych lub pisemnych wyjaśnień oraz przeprowadzania oględzin systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych. Wzór protokołu oględzin systemu teleinformatycznego, przeprowadzanych na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy, zawiera załącznik 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 13 października 2005 r. w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego.
5. Prawo kontrolera do korzystania z pomocy biegłych, o którym mowa w art. 27 ust. 2 pkt 6, konkretyzuje się w rozporządzeniu w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego w taki sposób, że jeżeli w toku kontroli obowiązkowe jest zbadanie określonych zagadnień wymagających wiadomości specjalnych, to organ kontrolujący może zwrócić się do jednego biegłego lub większej liczby biegłych, odpowiednich ze względu na zakres i przedmiot kontroli, o wydanie opinii. Biegłego powołuje w drodze postanowienia organ kontrolujący na wniosek kontrolera, określając przedmiot, zakres badań i termin wydania opinii, przy czym biegłym nie może być osoba, w stosunku do której istnieją okoliczności mogące wpłynąć na jej bezstronność, a zwłaszcza gdy kontrola dotyczy zatrudniającej tę osobę jednostki czy zadania, którego ta osoba jest wykonawcą
6. Według art. 27 ust. 3 kierownik kontrolowanego podmiotu publicznego lub osoba przez niego upoważniona ma obowiązek uczestniczyć w czynnościach kontrolnych, o których mowa w ust. 2. Zakres tego obowiązku budzi wątpliwości - niekwestionowane jest bowiem towarzyszenie kontrolerowi przy czynnościach, o których mowa w pkt 3, 5 i 6, ale może nie być ono możliwe lub racjonalne i powinno być raczej uprawnieniem kontrolowanego. W rozporządzeniu w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego, które określa m.in. szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego, w § 5 pkt 3 stanowi się, że "w przypadku, gdy kontrola ma dotyczyć systemów teleinformatycznych lub rejestrów publicznych zawierających informacje i dane stanowiące tajemnicę państwową albo inną tajemnicę ustawowo chronioną, a w czynnościach kontrolnych uczestniczy osoba upoważniona przez kierownika podmiotu publicznego, osoba ta powinna posiadać odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa uprawniające do dostępu do informacji niejawnych". Wydanie upoważnienia przez kierownika nie jest obligatoryjne, ponieważ na mocy art. 27 w czynnościach może uczestniczyć sam kierownik jednostki kontrolowanej. Jeśli natomiast upoważnienie do udziału w czynnościach kontrolnych jest wydawane, to na kierownika nakłada się obowiązek upoważniania wyłącznie pracowników mających odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa.
Art. 28.
1. W art. 28 ust. 1 określa się wymagania wobec kontrolerów. Wykluczenie w pkt 1 wykonywania zadań kontrolera przez osobę skazaną za przestępstwo umyślne, jest podstawą sprawdzania karalności w Krajowym Rejestrze Karnym, prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. Nr 50, poz. 580). Wymóg posiadania wyższego wykształcenia, o którym jest mowa w pkt 2, ma charakter bezwzględny, natomiast ocena, czy specjalność jest odpowiednia z uwagi na zakres kontroli, należy do organu kontroli. Odrębnym wymogiem jest potwierdzenie kwalifikacji świadectwem wydanym przez ministra właściwego do spraw informatyzacji.
2. Do świadectw kwalifikacji odnoszą się w art. 28 ust. 3-6, natomiast do poprzedzających ich wydanie szkoleń i egzaminów ust. 6-8. Zostały one skonkretyzowane w rozporządzeniu MNiI z dnia 22 września 2005 r. w sprawie szkoleń i egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie lub o przedłużenie świadectwa kwalifikacji, wydanym na podstawie art. 28 ust. 9 ustawy o informatyzacji.
3. Wyróżnia się szkolenie początkowe i uzupełniające, których zakresy programowe i wymiary czasowe określa się w rozporządzeniu (§ 2, załącznik nr 1). Szkolenie może prowadzić każdy podmiot, który dokonał pisemnego zgłoszenia ministrowi właściwemu w sprawach informatyzacji, po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia (wzór zgłoszenia stanowi załącznik do rozporządzenia).
4. Zaświadczenie o ukończeniu szkolenia początkowego lub szkolenia uzupełniającego jest niezbędnym załącznikiem do wniosku o dopuszczenie do egzaminu, kierowanego do ministra właściwego do spraw informatyzacji, który określa miejsce i termin przeprowadzenia egzaminu (co najmniej dwa razy w roku) i ogłasza to w dzienniku urzędowym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach podmiotowych ministra, nie później niż na 3 miesiące przed wyznaczonym terminem przeprowadzenia egzaminu. Przyjmowanie wniosków kończy się 30 dni przed terminem egzaminu. Egzamin zdaje się przed powołaną przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji komisją złożoną z przewodniczącego, jego zastępcy, sekretarza i pięciu członków. Opłata egzaminacyjna wynosiła w 2006 r. 500 zł.
5. Osoba ubiegająca się o wydanie lub o przedłużenie świadectwa kwalifikacji, w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia, z wynikiem pozytywnym egzaminu po ukończeniu szkolenia, składa do ministra odpowiedni wniosek wraz z wymienionymi w rozporządzeniu załącznikami. Świadectwo jest ważne przez 5 lat, a jego ważność może być przedłużana na kolejne pięcioletnie okresy. Wydane świadectwa są ewidencjonowane przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji.
Art. 29.
1. Artykuł 29 ustanawia gwarancje bezstronności kontrolera, mające charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów zawartych w innych ustawach. Wniosek o wyłączenie z przeprowadzenia kontroli składa się do ministra właściwego w sprawach informatyzacji.
2. Rozstrzyganie o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia w formie decyzji pochodzącej od ministra właściwego w sprawach informatyzacji może spowodować przewlekłość postępowania.
Art. 30.
1. W celu realizacji uprawnień przysługujących kontrolerowi na podstawie art. 27 ust. 2 niezbędne jest ustanowienie "refleksowych" obowiązków podmiotu kontrolowanego. W ustalaniu tego, które z warunków i środków należy traktować jako niezbędne dla sprawnej kontroli w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 1, dopełnieniem jest treść rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji z art. 34. W rozporządzeniu Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 13 października 2005 r. w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego ustanawia się, że kontroler określa stan faktyczny na podstawie zebranych, w toku czynności kontrolnych materiałów dowodowych, do których zalicza się: dokumenty, wyjaśnienia udzielone przez pracowników podmiotu kontrolowanego, wyniki oględzin systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych oraz opinie biegłych. Kontroler dokumentuje przebieg i wyniki czynności kontrolnych, zakładając i prowadząc w tym celu akta kontroli, zawierające wykaz ich zawartości, ze spisem nazw dokumentów i wskazaniem odpowiednich stron, ze wskazaniem materiałów dowodowych i innych dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Ze względu na poprzedzenie wyliczenia zawartości zwrotem "w szczególności", dopuszczalne jest włączenie do akt kontroli elementów nienazwanych i niemieszczących się w katalogu. Nie wydaje się, aby mogły to być dokumenty niezwiązane z przedmiotem kontroli. Można natomiast domniemywać, że chodzi o dowody niebędące dokumentami w rozumieniu ustawy o informatyzacji i komentowanego rozporządzenia. Akta kontroli służą wyłącznie do użytku służbowego, z zastrzeżeniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. Akta prowadzi się zgodnie z tokiem podejmowanych czynności, numerując kolejne strony. Sporządza się je w jednym egzemplarzu i przechowuje we właściwej jednostce organizacyjnej organu kontrolującego. Zebrane podczas czynności kontrolnych materiały dowodowe kontroler zabezpiecza w miarę potrzeby przez oddanie na przechowanie i za pokwitowaniem kierownikowi lub upoważnionemu pracownikowi kontrolowanego podmiotu publicznego lub zapewnia ich przechowanie w miejscu wykonywania zadań w oddzielnym, zamkniętym pomieszczeniu. Kontroler może zabrać z podmiotu kontrolowanego wyłącznie uwierzytelnione kopie, odpisy lub wyciągi z dokumentów. Sporządzane na żądanie kontrolerów kopie, odpisy i wyciągi z dokumentów oraz prawidłowość zestawień, danych i obliczeń niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, jak również kopie danych lub dokumentów elektronicznych zapisanych na informatycznych nośnikach danych, są potwierdzane ze względu na zgodność przez kierownika kontrolowanego podmiotu publicznego. Kontroler sporządza notatkę służbową z innych niż protokołowane wyjaśnienia i oględziny czynności lub zdarzeń, podjętych w toku kontroli, mających istotne znaczenie dla ustaleń kontroli. Każdy może złożyć kontrolerowi ustne lub pisemne oświadczenie dotyczące przedmiotu kontroli, a kontroler nie może odmówić przyjęcia i udokumentowania oświadczenia, jeżeli ma ono związek z przedmiotem kontroli.
2. Wprowadzony w art. 30 ust. 1 pkt 2 obowiązek respektowania przepisów o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, może oznaczać ograniczenie wglądu kontrolera do dokumentów i materiałów dotyczących przedmiotu kontroli lub mających znaczenie dla obiektywnego ustalenia stanu faktycznego, nawet w przypadku posiadania poświadczenia bezpieczeństwa. W pkt 3 powtarza się treść art. 27 ust. 2 pkt 2, choć możliwe byłoby bardziej zwięzłe ujęcie.
3. W art. 30 ust. 2 określa się granice obowiązku udzielania kontrolerowi wyjaśnień, nałożone na kontrolowany podmiot, dopuszczając odmowę wyłącznie w przypadku, gdy ujawnienie faktów lub okoliczności grozi wezwanemu do wyjaśnień odpowiedzialnością karną lub majątkową, co może kolidować z ust. 1 pkt 2, gdy wyjaśnienia miałyby dotyczyć np. materiałów objętych tajemnicą, której ujawnienie groziłoby odpowiedzialnością dyscyplinarną.
Art. 31.
Artykuł 31 zobowiązuje kontrolera do utrwalania wyników kontroli w protokole zawierającym elementy wymienione w ust. 1, sporządzonym w dwóch egzemplarzach i podpisanym przez kontrolera, a także po ewentualnym zgłoszeniu zastrzeżeń, o których mowa w art. 32, przez kierownika podmiotu kontrolującego, który zatrzymuje jeden egzemplarz (o ile nie odmówi podpisania, do czego ma prawo na podstawie art. 33). W art. 34 pkt 2 ustawodawca upoważnia ponadto do określenia w trybie rozporządzenia szczegółowych wymogów dotyczących zawartości protokołu kontroli. W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 13 października 2005 r. w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego stanowi się w § 14, że protokół kontroli, w rozumieniu art. 31 ustawy o informatyzacji, kontroler ma obowiązek sporządzić niezwłocznie po przeprowadzonej kontroli w sposób uporządkowany, zwięzły i przejrzysty. Prawidłowo sporządzony protokół musi zawierać: oznaczenie podmiotu kontrolowanego (tzn. jego siedzibę, adres, imię i nazwisko kierownika podmiotu kontrolowanego, z uwzględnieniem zmian w okresie objętym kontrolą), oznaczenie podmiotów kontrolujących (imiona i nazwiska kontrolerów, nazwę organu kontrolującego oraz numer i datę upoważnienia do przeprowadzania kontroli), datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych w podmiocie kontrolowanym (ze wskazaniem dni będących przerwami w kontroli), określenie przedmiotowego zakresu i okresu objętego kontrolą, opis ustalonego w wyniku kontroli stanu faktycznego (w tym ujawnionych nieprawidłowości, przyczyn ich powstania, zakresu, skutków i osób za nie odpowiedzialnych), wskazanie podstaw dokonanych ustaleń, pouczenie (o prawie, sposobie i terminie zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole oraz o prawie odmowy podpisania protokołu), wzmiankę o zgłoszeniu zastrzeżeń (o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy) oraz o stanowisku zajętym przez kontrolera wobec podmiotu kontrolowanego, omówienie dokonanych w protokole poprawek, skreśleń i uzupełnień, wzmiankę o doręczeniu egzemplarza protokołu kierownikowi podmiotu kontrolowanego, podpisy kontrolerów i kierownika podmiotu kontrolowanego, a także miejsce i datę podpisania protokołu oraz parafy kontrolerów i kierownika podmiotu kontrolowanego na każdej stronie protokołu, a w przypadku odmowy podpisania protokołu - wzmiankę o tym fakcie. Ponadto w przypadku, gdy w kontroli uczestniczyli biegli, do protokołu dołącza się ich opinie, a w przypadku, gdy protokół zawiera informacje niejawne, to protokół lub jego fragment zaopatruje się w odpowiednią klauzulę. Protokół sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymuje kierownik podmiotu kontrolowanego, a drugi włącza się do akt kontroli, które niezwłocznie są przekazywane organowi kontrolującemu.
Art. 32.
1. Prawo zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu przysługuje wyłącznie kierownikowi kontrolowanego podmiotu. Zastrzeżenia powinny dotyczyć ustaleń zawartych w protokole, a nie np. zakresu lub przebiegu kontroli czy osoby kontrolera. Natomiast obligatoryjne uzasadnienie zastrzeżeń może wskazywać okoliczności, m.in. zakres lub przebieg kontroli, które wpłynęły na odmowę akceptacji treści protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu. Termin zgłoszenia zastrzeżeń oznacza uprawnienie kierownika do wstrzymania się przez 7 dni roboczych z podpisaniem protokołu dla przygotowania starannego uzasadnienia zastrzeżeń lub rezygnacji z ich zgłaszania, gdyby miały się okazać bezzasadne, natomiast w przypadku, gdyby odmowa akceptacji miała skutkować odmową podpisania całego protokołu termin ten wynosi tylko 3 dni.
2. Zgłoszenie zastrzeżeń rodzi po stronie kontrolera obowiązek zapoznania się z nimi i ewentualnego podjęcia dodatkowych czynności, które uzna on za potrzebne dla wyjaśnienia wątpliwości, przy czym ustawa nie określa terminu ich zakończenia. Jeśli dodatkowa analiza potwierdza zasadność zastrzeżeń, to kontroler ma obowiązek dokonać zmian treści protokołu lub wprowadzić uzupełnienia.
3. Obowiązek zgłaszania zastrzeżeń na piśmie powinien być interpretowany jako zgłoszenie wyrażone na piśmie, co nie wyklucza zgłoszenia zastrzeżeń w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu poczty elektronicznej.
Art. 33.
1. Odmowa podpisania protokołu wraz z uzasadnieniem powinna nastąpić w terminie nie późniejszym niż 3 dni od otrzymania protokołu. W ustawie nie jest przewidziana możliwość odmowy podpisania protokołu w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń i nieuwzględnienia ich przez kontrolera.
2. Podpisanie przez kontrolera protokołu zawierającego wzmiankę o doręczeniu egzemplarza protokołu kierownikowi i wzmiankę o odmowie podpisania przez kierownika kontrolowanej jednostki dokumentuje datę zakończenia kontroli oraz włączenia protokołu do akt kontroli, które następnie niezwłocznie są przekazywane organowi kontrolującemu.
Art. 34.
1. W wykonaniu upoważnienia z art. 34 zostało wydane rozporządzenie Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 13 października 2005 r. w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego, które określa szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego, w tym zabezpieczania materiałów dowodowych, a także szczegółowe wymogi dotyczące zawartości protokołu kontroli oraz wzór upoważnienia do kontroli. Rozporządzenie to stanowi, że kontrolę przeprowadza kontroler, po uzyskaniu upoważnienia do jej przeprowadzenia, zgodnego z wzorem imiennego upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych (stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia). Liczbę kontrolerów określa organ ich powołujący, w zależności od przedmiotu i zakresu kontroli. Według zamieszczonego w rozporządzeniu słowniczka, kontrolerem nazywana jest każda "osoba przeprowadzająca kontrolę", a organ kontrolujący, to "organ uprawniony do przeprowadzania kontroli".
2. Sformułowane w art. 34 dyrektywy zapewnienia efektywności kontroli przy minimalizacji zakłóceń w pracy podmiotu publicznego, jak również pełnego informowania kierownika kontrolowanego podmiotu publicznego o przedmiocie, zakresie, trybie i czasie prowadzenia kontroli, a także o ustaleniach dokonywanych w jej trakcie, znalazły się w zobowiązaniu kontrolera do powiadamiania kierownika podmiotu kontrolowanego o przedmiocie i zakresie kontroli, terminie jej rozpoczęcia i przewidywanym czasie trwania, nie później niż w terminie 7 dni roboczych przed przystąpieniem do czynności kontrolnych. Na uzasadniony wniosek kierownika podmiotu kontrolowanego, złożony nie później niż w terminie 3 dni przed przystąpieniem do czynności kontrolnych, organ kontrolujący może zmienić termin rozpoczęcia kontroli, mając na uwadze minimalizację zakłóceń w pracy podmiotu kontrolowanego. Z wnioskiem w tej sprawie można wystąpić tylko raz w odniesieniu do danej kontroli. Kontroler informuje wówczas kierownika podmiotu kontrolowanego o nowym terminie kontroli - nie późniejszym niż 14 dni roboczych od planowanego terminu jej rozpoczęcia.
3. Czynności kontrolne powinny być prowadzone w godzinach pracy podmiotu kontrolowanego, w miejscu wykonywania jego zadań, ale w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w celu minimalizacji zakłóceń pracy podmiotu kontrolowanego, czynności te mogą zostać przeprowadzone w dniach wolnych od pracy lub poza godzinami pracy.
4. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych, kontroler jest zobowiązany okazać kierownikowi podmiotu kontrolowanego dokumenty upoważniające do kontroli. W § 5 pkt 3 stanowi się, że "w przypadku, gdy kontrola ma dotyczyć systemów teleinformatycznych lub rejestrów publicznych zawierających informacje i dane stanowiące tajemnicę państwową albo inną tajemnicę ustawowo chronioną, a w czynnościach kontrolnych uczestniczy osoba upoważniona przez kierownika podmiotu publicznego, osoba ta powinna posiadać odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa uprawniające do dostępu do informacji niejawnych". Wydanie upoważnienia przez kierownika nie jest obligatoryjne, ponieważ na mocy art. 27 w czynnościach może uczestniczyć sam kierownik jednostki kontrolowanej. Jeśli natomiast upoważnienie do udziału w czynnościach kontrolnych jest wydawane, to na kierownika nakłada się obowiązek upoważniania wyłącznie pracowników mających odpowiednie poświadczenie bezpieczeństwa.
5. Efektywność kontroli zabezpieczają uprawnienia kontrolera do żądania od pracowników kontrolowanego podmiotu publicznego udzielenia mu w terminie przez niego wyznaczonym ustnych lub pisemnych wyjaśnień oraz przeprowadzania oględzin systemów teleinformatycznych używanych do realizacji zadań publicznych. Jeżeli w toku kontroli wymagane jest zbadanie określonych zagadnień wymagających wiadomości specjalnych, organ kontrolujący może zwrócić się do biegłego lub biegłych, właściwych ze względu na zakres i przedmiot kontroli, o wydanie opinii. Biegłego powołuje w drodze postanowienia organ kontrolujący, na wniosek kontrolera, określając przedmiot, zakres badań oraz termin wydania opinii, przy czym biegłym nie może być osoba, w stosunku do której istnieją okoliczności mogące wpłynąć na jej bezstronność, w szczególności gdy kontrola dotyczy zatrudniającej tę osobę jednostki albo zadania, którego ta osoba jest wykonawcą.
6. W art. 34 pkt 1 upoważnia się do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu zabezpieczania materiałów dowodowych (szerzej por. komentarz do art. 27). W art. 34 pkt 2 ustawodawca obliguje do określenia w rozporządzeniu szczegółowych wymogów dotyczących zawartości protokołu kontroli. W § 14 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania kontroli stanowi się, że protokół kontroli, w rozumieniu według art. 31 ustawy o informatyzacji, kontroler ma obowiązek sporządzić niezwłocznie po przeprowadzonej kontroli (szerzej por. komentarz do art. 31).
7. Rozporządzenie Ministra Nauki i Informatyzacji w sprawie przeprowadzania kontroli stanowi, że ilekroć jest w nim mowa o dokumentach, to rozumie się przez to określenie również dokumenty elektroniczne, o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy. Istotne jest to, że jednym pojęciem "dokument" zostały objęte - mimo ich odmiennej natury - zarówno dokumenty w formie papierowej, jak i elektronicznej. Jest to ważne ze względu na fakt, że często jedynie dokument w postaci papierowej był rozumiany i traktowany jako dokument, natomiast dokument w postaci elektronicznej - nie. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy dokument elektroniczny jest stanowiącym odrębną całość znaczeniową zbiorem danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanym na informatycznym nośniku - materiale lub urządzeniu służącym do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej lub analogowej. "Postać analogowa" jest obszernym pojęciem. Jak już wspominano, kartka papieru również może być uznana za dokument elektroniczny, ponieważ istnieje możliwość zapisania na niej w postaci analogowej zbioru danych będącego odrębną całością znaczeniową. Komputery zaopatrzone w czytniki kodów paskowych, skanery znaczników w postaci zaczernionych kratek, czytniki kart lub taśm perforowanych, czy też w skanery z oprogramowaniem do rozpoznawania znaków, potrafią jednoznacznie odczytywać informację zapisaną w różny sposób na papierze. Naturalną konsekwencją wprowadzenia pojęcia dokumentu elektronicznego są trzy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2006 r.: w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1517), w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz. U. Nr 206, poz. 1518) oraz w sprawie wymagań technicznych formatów zapisu i informatycznych nośników danych, na których utrwalono materiały archiwalne przekazywane do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 206, poz. 1519). Znaczenie tych rozporządzeń, stanowiących akty wykonawcze do ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (zmienionej ustawą o informatyzacji) jest kluczowe. Ostatecznie nie tylko jednoznacznie definiuje się sam dokument elektroniczny, jego strukturę, ale - co najważniejsze - prawnie stawia się go na równi z dokumentem papierowym. Ponadto, co nie mniej ważne, dokument elektroniczny w porządku prawnym staje się dokumentem mogącym podlegać wieczystej archiwizacji (kategoria "A"), co oznacza, że użycie papieru jako tradycyjnego nośnika informacji może zostać ograniczone, a w wielu przypadkach nawet zupełnie wyeliminowane. Rodzi to określone konsekwencje - zarówno prawne (postępowania dowodowe, rewizja pojęć: kopia i oryginał, forma pisemna, egzemplarz, odpis, uwierzytelnienie itd.), jak i ekonomiczne. Właśnie argument ekonomiczny (zdecydowanie niższe koszty zarządzania informacją przy wielokrotnie wyższej sprawności pozyskiwania i przetwarzania informacji w postaci elektronicznej) w koncepcji taniego państwa stał się argumentem ważkim. Dalszą konsekwencją stała się likwidacja papierowych znaczków skarbowych (ponieważ w odniesieniu do dokumentu elektronicznego nie mogą mieć one zastosowania).
8. Z treści ust. 3 i 4 można wnioskować, że akta kontroli mają mieć postać papierową. Trzeba jednak pamiętać o tym, że zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego dokumentacja może obejmować również materiały (załączniki) w postaci zapisu obrazu i dźwięku. Obecny stan techniki pozwala wszystkie wymienione dotychczas dokumenty zapisywać w postaci elektronicznej, a właśnie obraz (w tym film) i dźwięk nadają się wyjątkowo do takiego zapisu. Problematyczne (trudne pod względem technicznym i organizacyjnym) byłoby jednak parafowanie i podpisywanie dokumentów wytworzonych w taki sposób.
Art. 35.
1. Artykuł 35 dotyczy wyłącznie kontroli, w ramach której stwierdzono naruszenia przepisów ustaw lub aktów wykonawczych do ustaw. Pominięto w nim ewentualne naruszenia norm zawartych w innych aktach prawnych, np. w obowiązujących bezpośrednio aktach prawa wspólnotowego. Wystąpienia pokontrolnego nie sporządza się, kiedy nie stwierdzono naruszeń przepisów ustawowych.
2. Zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego wnosi się do organów wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu, są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, a więc: w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, w stosunku do innych organów administracji publicznej - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w art. 35 ust. 4 ustawy o informatyzacji, jeżeli organem dokonującym kontroli jest Prezes Rady Ministrów lub minister, to zastrzeżenia składa się bezpośrednio do tego organu.
3. Po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego, kierownik podmiotu kontrolowanego ma 30 dni na zgłoszenie zastrzeżeń do wystąpienia, co skutkuje zawieszeniem na czas rozpatrywania tych zastrzeżeń biegu terminu 60 dni, pozostawionego kontrolowanemu podmiotowi na zawiadomienie organu dokonującego kontroli o wykonaniu zaleceń pokontrolnych albo, w razie ich niewykonania, o przewidywanym terminie ich wykonania i przyczynach niewykonania.
4. Istotny jest problem korygowania skutków obserwowanych w toku kontroli nieprawidłowości, na który zwrócili uwagę M. Bernaczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda. Wprawdzie, zwłaszcza przy obecnym podziale kompetencji, w którym ministrem właściwym w sprawach informatyzacji jest MSWiA, nie można się zgodzić z poglądem, że "uregulowanie dotyczy kontroli w ścisłym słowa tego znaczeniu i nie pociąga za sobą żadnych środków prawnych o charakterze nadzorczym" (szerzej por. teza 5 komentarza do art. 35), bowiem zbieżność zakresu podmiotowego i kryteriów kontroli z zakresem kompetencji nadzorczych poszczególnych organów kontrolujących sprawia, że wszystkie organy, zlecające kontrolę mają również obowiązek wystąpienia pokontrolnego i jego wyegzekwowania przez zastosowanie instrumentów nadzoru, przypisanych im w odpowiednich ustawach ustrojowych. Brak reakcji z ich strony na stwierdzone naruszenie obowiązków podmiotu kontrolowanego byłby sprzeczny z prawem. Trzeba natomiast zauważyć, że zagregowane wyniki kontroli mogłyby być także podstawą wdrażania przez ministra właściwego w sprawach informatyzacji instrumentów "prewencji generalnej" poprzez zmiany zasad szkolenia kontrolerów, korygowanie przepisów wykonawczych do ustawy czy korzystanie z uznania administracyjnego przy dofinansowaniu projektów, programów i przedsięwzięć wspierających rozwój społeczeństwa informacyjnego. I może w tym celu powinno się, w ramach nowelizacji ustawy o informatyzacji, nałożyć na organy kontroli obowiązek przekazywania okresowych sprawozdań z wystąpień pokontrolnych ministrowi właściwemu w sprawach informatyzacji.
Art. 36.
1. Artykuł 36 zawiera przepisy nowelizujące kodeks postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta obejmuje głównie rozdział 8 w dziale I, obejmującym regulację dotyczącą doręczeń i zasad zachowania (dotrzymywania) terminów oraz rozdział 1 w dziale II, regulujący problematykę wszczęcia postępowania. Z komentowanego art. 39 1 k.p.a. wynika alternatywny sposób doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Przypomnijmy, że jeśli chodzi o zasady w tym postępowaniu, to do dnia wejścia w życie komentowanego przepisu, obowiązywała wyłącznie regulacja zawarta w art. 39 k.p.a., wedle której organ administracji publicznej był zobowiązany do doręczania pism za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne, upoważnione osoby czy organy. Podstawą tego sposobu doręczania jest tzw. zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji, które po jego podpisaniu przez adresata lub inną osobę, np. członka najbliższej rodziny, jest zwracane do nadawcy i stanowi dowód doręczenia. Innymi słowy, takie doręczenie można uznać za skuteczne jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej będzie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru korespondencji. Ten sposób doręczania stosuje zazwyczaj Poczta Polska (zob. ustawę z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej "Poczta Polska", Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.), ale również organ administracji publicznej może doręczać korespondencje przez swoich pracowników lub upoważnione do tego inne podmioty. W takich przypadkach dowodem potwierdzającym doręczenie korespondencji może być lista adresatów wraz z ich podpisami potwierdzającymi odbiór. Należy dodać, że takie zasady doręczania dotyczą wszelkiej korespondencji, a więc obejmują doręczanie decyzji, postanowień, wezwań, odpisów akt, zaświadczeń itp.
2. Obecnie ustawa wprowadza dodatkowy sposób doręczania korespondencji. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednak na fakultatywność zastosowania takiego sposobu doręczania, co oznacza, że doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest tylko uprawnieniem organu administracji publicznej, a nie jego obowiązkiem. Jak się podkreśla w literaturze: "Przy uwzględnieniu zasady, że doręczenie jest czynnością procesową organu, zwrot "doręczenie może nastąpić" wskazuje na prawo organu wykonania tej czynności w sposób określony w przepisie" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, t. I, s. 503). Można z tego wyciągnąć wniosek, że wystąpienie strony o doręczanie korespondencji w takiej formie, nie jest dla organu administracyjnego wiążące. Otwarta natomiast pozostaje kwestia, w jakiej formie prawnej organ administracji publicznej może nie zgodzić się na omawianą formę doręczania. Wydaje się, że przy braku określenia tej formy, można tego dokonać zwykłym pismem, chociaż słuszny jest również pogląd, że powinno to nastąpić w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (X. Konarski, G. Sibiga, Zastosowanie środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu administracyjnym ogólnym po nowelizacji K.P.A., Monitor Prawniczy 2006, nr 2, s. 65).
3. Komentowany powyżej przepis ogranicza doręczanie pism sporządzonych w postaci elektronicznej wyłącznie do "środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną". Podstawowe rozwiązania w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, środki komunikacji elektronicznej to rozwiązania techniczne, a więc m.in. urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość, przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. W nauce przyjmuje się, że podstawowym kryterium uznania urządzenia technicznego za środek komunikacji elektronicznej jest elektroniczne przetwarzanie tych danych. Niezbędne jest również uwzględnienie sposobu użycia środka komunikacji. Przykładowo technologia cyfrowa przetwarzania danych, wykorzystywana w telefonii komórkowej, może pełnić podwójną rolę: jako środek komunikacji elektronicznej w zakresie przesyłania SMS-ów oraz jako zwykły środek komunikacji w zakresie rozmowy telefonicznej (D. Szostek, Czynność prawna a środki komunikacji elektronicznej, Zakamycze 2004, s. 35-37). Do środków komunikacji elektronicznej zalicza się m.in. sieci komputerowe, internet, SMS (system przesyłania krótkich informacji tekstowych za pomocą telefonów komórkowych lub poczty elektronicznej), oraz inne urządzenia elektroniczne (X. Konarski, Komentarz do ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, Warszawa 2004, s. 74).
4. Z nieznanych przyczyn przepis § 1 zawęża ujęcie podmiotowe jego zastosowania wyłącznie do strony postępowania. Należy to uznać za błąd ustawodawcy, nie istnieją bowiem jakiekolwiek racjonalne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie. Taka sytuacja przekonuje do tego, że doręczenie wszelkiej korespondencji związanej z postępowaniem administracyjnym, za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wszystkim uczestnikom postępowania, a więc nie tylko stronie (stronom), ale także np. prokuratorowi, organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu, świadkom czy biegłym, będzie prawnie skuteczne, pod warunkiem że zostaną spełnione wszystkie wymogi techniczne związane z takich sposobem doręczania. Dodatkowym warunkiem zapewniającym skuteczność takiego sposobu doręczania jest zgoda tych adresatów na doręczania za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca jest zresztą niekonsekwentny, bowiem w § 2 tego przepisu, określając zakres delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, wyraźnie wskazuje na "adresata" korespondencji, a nie na stronę postępowania. To również skłania do stwierdzenia, że treść § 1 in principio należy interpretować rozszerzająco. Poza sporem znajduje się także przekazywanie korespondencji w formie elektronicznej pomiędzy organami administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym, a także wewnątrz urzędu danego organu (Cz. Martysz, Narzędzia informatyczne w postępowaniu administracyjnym (w:) Wolność informacji i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1997, s. 105-113).
5. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym warunkiem dopuszczalności doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest zgoda strony lub innego podmiotu na doręczanie pism w taki właśnie sposób. Zgodę taką można wyrazić w każdym momencie, a więc zarówno przy wszczęciu, jak i trakcie postępowania. Wprawdzie przepis wyróżnia dwie sytuacje: wystąpienie strony do organu albo wyrażenie zgody na doręczanie jej pism za pomocą tych środków - jednak "wystąpienie" w zasadzie zawiera zgodę na takie doręczanie. Rozróżnienie tych dwóch sytuacji jest związane z inicjatywą zastosowania doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej - w pierwszym przypadku pochodzi ona od strony, a w drugim - od organu administracji publicznej działającego z urzędu. "Zgoda", o której jest mowa w przepisie, musi być jednoznaczna (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., t. I, s. 504). Jak już zauważono, zgoda może mieć formę wzmianki podczas wnoszenia podania, w rozumieniu art. 63 k.p.a. ale można również przekazać ją ustnie do protokołu w trakcie toczącego się postępowania. Należy również podkreślić, że strona lub inne podmioty mogą wyrazić zgodę na doręczanie drogą elektroniczną wszelkiej korespondencji lub tylko wyraźnie oznaczonej, np. wyłącznie decyzji administracyjnych czy postanowień.
6. Szczegółową problematykę dotyczącą: 1) określenia struktury i sposobu sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) określenia warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych, w tym formę urzędowego poświadczania odbioru tych pism przez ich adresata oraz sposób udostępniania ich kopii, ureguluje rozporządzenie ministra właściwego do spraw informatyzacji. Należy tutaj zaznaczyć, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 131, poz. 919), minister ten kieruje także działem "informatyzacja". W dniu sporządzania niniejszego komentarza takiego rozporządzenia jeszcze nie wydano, ale trzeba zaznaczyć, że zostało już wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 września 2005 r. w sprawie warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym, do czego zobligowała go delegacja zawarta w art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji.
7. Treść obu delegacji ustawowych wyraźnie wskazuje na zbieżność zakresu regulacji, jaka ma być dokonana w obu aktach wykonawczych i dlatego należy się zgodzić z opinią, że może to być przyczyną konfliktu (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 397). Należy również wyrazić przekonanie, że istnienie tych dwóch rozporządzeń jest całkowicie zbędne, bowiem regulacja zawarta w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 września 2005 r. z powodzeniem może być stosowana także w obrębie postępowania administracyjnego. Zagadnienie to ma poza tym bardziej rozległy kontekst, ponieważ problematyka doręczeń korespondencji (pism procesowych) w formie dokumentu elektronicznego, jest również stosowana w postępowaniu cywilnym (zob. art. 125 § 3, 1301, 187 2 i 626 8 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm., oraz dwa rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości: z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie określenia wzorów i sposobu udostępniania stronom urzędowych formularzy pism procesowych w postępowaniu cywilnym, Dz. U. Nr 80, poz. 728 z późn. zm., oraz z dnia 14 sierpnia 2003 r. w sprawie określenia wzorów i sposobu udostępniania urzędowych formularzy wniosków stosowanych w sądach rejonowych prowadzących księgi wieczyste w systemie informatycznym, Dz. U. Nr 156, poz. 1527). Podobna regulacja ma miejsce również w postępowaniu karnym (zob. art. 132 § 3, art. 218b oraz 236a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm., oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobu technicznego przygotowania systemów i sieci służących do przekazywania informacji - do gromadzenia wykazów połączeń telefonicznych i innych przekazów informacji oraz sposobów zabezpieczania danych informatycznych, Dz. U. Nr 100, poz. 1023) i dlatego też winna zostać ujednolicona w całym zakresie prawa, z zachowaniem odrębności tylko w tych fragmentach, które są specyficzne dla danego rodzaju postępowania.
8. Treść przepisu art. 46 § 3 k.p.a. jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 391 § 1 k.p.a. i stanowi wyczerpujące uzupełnienie dotychczasowego brzmienia art. 46 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią: "§ 1. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. § 2. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu". Jak z powyższego cytatu wynika, ustawodawca określił zasady i sposób pokwitowania odbioru korespondencji: § 1 tego przepisu dotyczy tzw. pokwitowania zwykłego, a § 2 tzw. pokwitowania zastępczego (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., t. I, s. 534 i n.).
9. Wprowadzenie możliwości doręczania za pomocą środków komunikacji elektronicznej wywołało konieczność uzupełnienia tej regulacji. Artykuł 46 § 3 k.p.a. wskazuje zatem na jeden podstawowy warunek skuteczności doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jest nim otrzymanie przez organ administracji publicznej potwierdzenia doręczenia pisma, które musi nastąpić w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma. Przepisy kodeksu nie precyzują jednak, w jakiej formie to potwierdzenie ma nastąpić. Ten problem ma zostać rozwiązany w projektowanym rozporządzeniu ministra właściwego do spraw informatyzacji, wydanym na podstawie art. 39 1 § 2 k.p.a. Ale wydaje się, że potwierdzenie nie musi mieć wyłącznie formy elektronicznej, choć tak naprawdę właśnie tę formę potwierdzenia można przyjąć na zasadzie analogii z elektroniczną formą doręczenia. Brak w przepisie ustawowym jakichkolwiek wymogów dotyczących potwierdzenia może prowadzić do wniosku, że potwierdzenie może mieć każdą postać przewidzianą przez kodeks, a więc np. postać pisma, o którym jest mowa w art. 63 § 1 k.p.a.
10. Pojęcie "skuteczności" doręczenia, o której mowa w omawianym przepisie, wpływa na ustalenie daty doręczania pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Należy przyjąć, że jest nią dzień, w którym organ otrzymał potwierdzenie doręczenia pisma. Wymóg "skuteczności" doręczenia jest sprzeczny z uznaniem za datę doręczenia dnia wysłania pisma przez organ za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ponieważ oznaczałoby to konieczność codziennego sprawdzania przychodzącej poczty elektronicznej, co nie zawsze jest możliwe. Z drugiej jednak strony, ktoś, kto wyraził zgodę na taką formę doręczania, powinien mieć świadomość, że właśnie w takiej formie tę korespondencję otrzyma. Należy jednak podkreślić, że nie wszystkie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej będą dla strony pozytywne. W tym ostatnim przypadku adresat oczekiwałby wręcz z niecierpliwością na nadejście decyzji i z pewnością natychmiast po doręczeniu potwierdziłby jej otrzymanie. Gdyby natomiast spodziewał się decyzji nakładającej na niego jakiś obowiązek, wtedy z pewnością chciałby otrzymać taką decyzję jak najpóźniej, a najlepiej wcale. A przecież w wielu przypadkach decyzja administracyjna rozstrzyga sporne interesy wielu stron, np. w postępowaniu w sprawach warunków zabudowy, tzw. inwestycji liniowych, czyli dróg, sieci wodociągowych, linii telefonicznych. W tej sytuacji dylemat, czy za doręczenie uznać należy dotarcie pisma do serwera pocztowego, czy też do urządzenia końcowego (komputera osobistego adresata), nie może być rozwiązany w sposób, który nie budziłby kontrowersji.
11. W celu złagodzenia tych kontrowersji, ustawodawca wprowadził swoisty "okres przejściowy" pomiędzy wysłaniem korespondencji elektronicznej a potwierdzeniem jej odbioru. W takiej sytuacji doręczenie staje się skuteczne po otrzymaniu przez organ administracyjny potwierdzenia odbioru pisma. Nieotrzymanie tego potwierdzenia w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma oznacza bezskuteczność doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Taka sytuacja nakłada z kolei na organ administracji obowiązek doręczenia pisma w sposób tradycyjny, przewidziany w rozdziale 8 działu I kodeksu, właściwy ze względu na adresata, z wyłączeniem przepisu art. 391 k.p.a. Regulacja ta ma ponadto zapobiec nieuzasadnionej zwłoce w potwierdzaniu odbioru korespondencji, co może mieć miejsce w przypadku np. doręczenia decyzji nakładających na stronę określone nakazy lub zakazy, o czym była mowa powyżej.
12. W literaturze wskazuje się na niekonsekwencję terminologiczną pomiędzy treścią art. 391 § 1 k.p.a. a treścią art. 46 § 3 in fine k.p.a. Pierwszy z nich mówi o doręczaniu za "pomocą środków komunikacji elektronicznej", natomiast drugi - o doręczeniu dokumentu w formie "innej niż forma dokumentu elektronicznego". Trzeba się zatem zgodzić z poglądem, że "powyższa niekonsekwencja terminologiczna ma o tyle istotne znaczenie dla jasności przepisów, że środki komunikacji elektronicznej należą do szerszej kategorii środków porozumiewania się na odległość, podczas gdy dokument elektroniczny to wyłącznie efekt takiego porozumiewania się. Jednocześnie przez pojęcie środków komunikacji elektronicznej rozumie się m.in. wiadomości SMS i komunikatory internetowe" (P. Litwiński, Z e-podaniem do urzędu, Rzeczpospolita 2005, nr 6). Dobrze więc się stało, że takie rozbieżności terminologiczne eliminuje w pewien sposób rozwiązanie zawarte w art. 61 ustawy o informatyzacji, które wprowadza reguły interpretacyjne pojęć informatycznych zawartych w dotychczasowych ustawach szczególnych. Zatem w momencie pojawienia się takich rozbieżności, należy stosować terminologię (definicje) zawartą w tej ustawie. Należy też zgodzić się z poglądem, że rozwiązanie to ma charakter systemowy (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 370-371) i przyczynia się do ujednolicenia tej terminologii, zwłaszcza że adresatami regulacji prawnych, zawierających hermetyczne pojęcia z zakresu informatyki, są nie tylko specjaliści w tej dziedzinie, ale również przeciętni obywatele.
13. Zmiany wprowadzone w art. 46 k.p.a. odpowiadają także regulacjom w innych krajach europejskich. Przykładowo, w niemieckim postępowaniu administracyjnym (ustawa z dnia 25 maja 1976 r. o postępowaniu administracyjnym - Verwaltungsverfahrensgesetz, tekst jedn. BGBI Nr 4 z dnia 29 stycznia 2003 r. z późn. zm., s. 102) przyjęto domniemanie, że doręczenie pisma w postaci elektronicznej zostało dokonane po trzech dniach od dnia jego wysłania do adresata, chyba że zostało stwierdzone, że dany dokument nie dotarł do adresata lub dotarł do niego w terminie późniejszym. W razie wątpliwości ciężar dowodu dotyczący faktu dotarcia aktu do adresata ciąży na organie administracyjnym (§ 41). Z kolei w odniesieniu do aktów podlegających ogłoszeniu publicznemu, strona może na piśmie albo w formie elektronicznej zażądać dostarczenia aktu administracyjnego w formie pisemnej, aż do upływu terminu wniesienia środka odwoławczego (§ 69).
14. Trzeba tutaj dodać, że w polskich przepisach o postępowaniu podatkowym, w celu skuteczności doręczenia pism w postaci elektronicznej, przewidziano jedynie 2 dni na potwierdzenie otrzymania takiej korespondencji pod rygorem doręczenia w sposób tradycyjny (zob. art. 152 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).
15. Zmiana w art. 57 § 3 k.p.a. ma przede wszystkim charakter porządkujący. Zasadniczym celem tego przepisu jest wskazanie zasad zachowania terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Dotychczasowe jego brzmienie zostało więc uzupełnione o możliwość nadania (wysłania) do organu administracji publicznej przed upływem terminu, w formie dokumentu elektronicznego. Dla skuteczności tego doręczenia niezbędne jest poświadczenie przedłożenia (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, dostępny również w Lex Omega). Należy przyznać, że regulacja ta nie jest zbyt przejrzysta. Nie jest przede wszystkim zrozumiałe, o jakie przedłożenie chodzi i kto ma owo przedłożenie poświadczyć. Wydaje się, że odnosi się ona do potwierdzenia nadania oraz odbioru dokumentu elektronicznego świadczącego o tym, że dokument został nadany przed upływem określonego terminu, właściwego dla danej czynności prawnej. Podobny pogląd wyrażono również w literaturze, stwierdzając, że "dla skutecznego doręczenia pisma niezbędne jest łączne spełnienie następujących warunków: znalezienie się korespondencji elektronicznej na serwerze pocztowym - na koncie użytkownika internetu (adresata pisma), przeniesienie przez użytkownika - za poświadczeniem - korespondencji na własne urządzenie końcowe, zwrotne przesłanie poświadczenia i faktyczne otrzymanie go przez organ" (X. Konarski, G. Sibiga, Zastosowanie środków komunikacji elektronicznej... , s. 65). Nie można natomiast zgodzić się z opinią, że warunkiem zachowania terminu jest potwierdzenie jego odbioru przez organ administracyjny przed upływem tego terminu. Ujęcie takie doprowadziłoby do zróżnicowania pozycji procesowej stron w postępowaniu, ponieważ dla skutecznego zachowania terminu w tradycyjnym sposobie wysyłania pism wystarczy, aby pismo zostało nadane najpóźniej w ostatnim dniu terminu, bez względu na to, kiedy organ administracji publicznej faktycznie je otrzyma. Dowodem doręczenia jest w tym przypadku poświadczenie nadania podania na poczcie, w formie tzw. listu poleconego. Strona nie musi natomiast doręczać korespondencji organowi za zwrotnym poświadczeniem odbioru, ponieważ taki obowiązek spoczywa wyłącznie na organie administracyjnym.
16. Nie ulega jednak wątpliwości, że system doręczania elektronicznego powinien zapewniać potwierdzenia zarówno daty nadania listu elektronicznego, jak i daty jego odbioru przez organ administracji publicznej, przez co strona uzyskuje pewność, że jej pismo do adresata dotarło. Ma to również istotne znaczenie dla realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego - strona uzyskuje bowiem pewność, kiedy postępowanie zostało wszczęte. Data tą jest - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - dzień doręczenia podania organowi administracyjnemu. Problematyka ta jest prawidłowo uregulowana zresztą w cytowanym powyżej rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 września 2005 r. Należy tylko dodać, że w obecnym stanie prawnym, w art. 63 § 4 k.p.a. zobowiązuje jedynie organ administracji do poświadczenia odbioru pisma wyłącznie w momencie, gdy zażąda tego strona.
17. Nowelizacja art. 61 k.p.a. polega na uzupełnieniu jego treści o § 3a, który określa datę wszczęcia postępowania wskutek złożenia przez stronę podania drogą elektroniczną. Przepis stanowi, że tą datą jest wprowadzenie żądanie do systemu teleinformatycznego danego organu administracyjnego. Przepis ten nawiązuje zatem do regulacji zawartej w art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, że datą wszczęcia postępowania dokonanego na żądanie strony jest dzień doręczenia przez nią podania (żądania) organowi administracji publicznej. Zatem bez względu na formę doręczania (pisemnie, ustnie, za pomocą telegrafu, dalekopisu, telefaksu czy poczty elektronicznej), podobnie jak to odbywało się dotychczas, datą tą nie będzie dzień wysłania (nadania) podania, ale dzień jego doręczenia do danego organu.
18. Tutaj również należy zwrócić uwagę na kolejną niekonsekwencję językową, ponieważ ustawodawca wprowadza następny termin, uznając go zapewne za synonim wyrażeń użytych już wcześniej. Mieliśmy zatem do czynienia z doręczeniem "za pomocą środków komunikacji elektronicznej" (art. 39 1 § 1), z doręczeniem "w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego" (art. 46 § 3), a w komentowanym przepisie mowa jest o doręczeniu "drogą elektroniczną". Jeżeli do tego dodamy, że w art. 63 § 1 od 1 stycznia 1999 r. znajduje się sformułowanie o formie wnoszenia podań za pomocą "poczty elektronicznej", to zasadny wydaje się postulat de lege ferenda uporządkowania tej terminologii, choć - jak już zaznaczono powyżej, regulacja zawarta w art. 61 ustawy o informatyzacji w pewien sposób eliminuje te rozbieżności językowe. Z aprobatą należy odnieść się również do unormowania znajdującego się w art. 62 ustawy o informatyzacji, które nakłada na Radę Ministrów obowiązek przygotowania projektu ustawy dostosowującej terminologię informatyczną zawartą w przepisach odrębnych ustaw do określeń "dokument elektroniczny" i "informatyczny nośnik danych", w terminie 2 lat od dnia wejścia tej ustawy w życie, czyli do dnia 20 lipca 2007 r.
19. Ostatnia zmiana w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczy poszerzenia form wnoszenia podań do organów administracji publicznej, uregulowanych w art. 63 k.p.a. Pierwotnie przepis ten przewidywał wnoszenie podań do protokołu jedynie w formie pisemnej, telegraficznej oraz ustnej. Od 1980 r. powiększono zakres tych form o wnoszenie podań również za pomocą dalekopisu, a od 1999 r. - za pomocą telefaksu i poczty elektronicznej. Przepis ten budził wiele wątpliwości, ponieważ nie uregulowano wówczas sprawy podpisu osoby wnoszącej podanie w formie elektronicznej. Niektórzy już po tej nowelizacji trafnie komentowali, że tak wniesione podanie będzie równoważne pod względem skutków prawnych podaniu wniesionemu w formie pisemnej i podpisanemu własnoręcznie tylko wtedy, gdy zostanie opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym (zob. szerzej A. Skóra, Zastosowanie podpisu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym w świetle prawa obywatela do dobrej administracji (w:) Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 r., red. Z. Cieślak, Z. Niewiadomski, Warszawa 2003, s. 111). Jednak niektórzy reprezentowali odmienne stanowiska, twierdząc, że podpis nie stanowi najistotniejszego elementu podania. Zgodnie z tym poglądem wystarczyło, aby podanie - zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. - wskazywało osobę, od której pochodzi, jej adres i przedmiot żądania. Na tej podstawie powstała teza, że w świetle art. 63 § 1 k.p.a. można wnosić podania pocztą elektroniczną, bez konieczności opatrywania ich kwalifikowanym podpisem elektronicznym (R. Podpłoński, Podpis elektroniczny w prawie cywilnym i administracyjnym, Prawo Bankowe 2003, nr 12, s. 25). Z poglądem tym nie sposób było się zgodzić. Obecna regulacja rozwiewa zatem wszelkie wątpliwości w tym zakresie, nakazując opatrywanie podań wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
20. Należy podkreślić, że podpis - pomimo że nie został wprost wymieniony w art. 63 § 2 k.p.a. - należy do wymogów podstawowych każdego podania, ze względu na charakter regulacji zawartej w art. 63 § 3. Przepis ten stanowi, że "podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu". Analiza tego przepisu dowodzi, że nie dopuszcza on braku podpisu na podaniu, wymagając w pewnych sytuacjach nawet podpisu innej osoby. Oczywiście w przepisie tym jest mowa o podpisie własnoręcznym, którego brak uniemożliwiał uznanie tak wniesionego podania za skuteczne, przede wszystkim dlatego, że organ administracji publicznej nie miał pewności, czy faktycznie pochodzi ono od danej strony. Wiązało się to z koniecznością wzywania (potencjalnych) stron do uzupełniania braków podania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Z tego powodu wprowadzenie w 1999 r. możliwości składania podań drogą elektroniczną należało uznać za niewystarczającą.
21. Obecna nowelizacja dopuszcza więc wyłącznie takie podania, które są opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu ustawy 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (zob. komentarz do art. 45 ustawy o informatyzacji). Regulacja ta poszerza ponadto możliwość wnoszenia podań na formularzach umieszczanych na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającej wprowadzanie treści podania do systemu teleinformatycznego tego organu.
22. Wyrażając pełną aprobatę dla tego sposobu wnoszenia podań, należy jednak zgłosić kilka zastrzeżeń. Po pierwsze, formularze elektroniczne nie mogą być w swojej treści sprzeczne z wymogami podań, zawartymi w przepisach ustaw szczególnych. Oznacza to, że niezbędnych elementów podania nie może być mniej czy więcej, niż wymagają tego przepisy szczególne. Takich odmienności nie ma zbyt wiele, ale przewiduje to np. art. 33 ust. 2-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), art. 35 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.). Po drugie, formularze te muszą być zgodne z wzorami formularzy podań lub innych dokumentów, określonymi przez ustawy szczególne. Formularzy tych również nie ma zbyt wiele, ale charakteryzują się one wysokim stopniem sformalizowania. Takie wzory są stosowane np. w sprawach budowlanych - zob. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 z późn. zm.) wydane na podstawie prawa budowlanego. Podobne wzorce stosuje się także w sprawach dotyczących prawa pobytu na terytorium Polski obywateli Unii Europejskiej - zob. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie wniosków i dokumentów w sprawach prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 154, poz. 1105) wydane na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043), czy w sprawach paszportowych - zob. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie dokumentów paszportowych oraz trybu postępowania w przypadku ujawnienia fałszerstw lub wad w tych dokumentach oraz w sytuacji ich zniszczenia (Dz. U. Nr 152, poz. 1090) wydane na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027). Nieposłużenie się takimi wzorami podań lub wypełnienie tylko niektórych ich części stanowić będzie wadę formalną wniosku (podania) i w takim przypadku organ winien zwrócić się do strony o jego uzupełnienie lub wypełnienie nowego formularza. Po trzecie, gdy przepisy ustaw szczególnych nie określają wymogów podania, to formularz zamieszczony na stronie internetowej nie może zawierać żądania zamieszczenia w nim danych o faktach powszechnie znanych oraz znanych organowi z urzędu (art. 35 § 2, art. 77 § 4 oraz art. 220 k.p.a.), lub o jakichkolwiek innych danych niezbędnych w ocenie organu do załatwienia sprawy, ale nieokreślonych w przepisach szczególnych. Należy podkreślić, że w praktyce stosowania prawa zjawisko to jest częste, a przecież takie formularze mają przyczyniać się do upraszczania i przyspieszania postępowania administracyjnego, a nie zmierzać do oceny okoliczności faktycznych na podstawie danych zbędnych lub wręcz zabronionych (Cz. Martysz, Wykorzystanie narzędzi informatycznych w postępowaniu wyjaśniającym (w:) Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 512-527).
23. Wobec tej regulacji należy zauważyć, że w przypadkach, w których prawo nie wymaga złożenia ściśle sformalizowanego wniosku, będzie również dopuszczalne tworzenie przez strony postępowania ich własnych formularzy elektronicznych, w celu przesłania do właściwego organu administracyjnego (X. Konarski, G. Sibiga, Zastosowanie środków komunikacji elektronicznej..., s. 65). Natomiast wymóg zachowania formy pisemnej będzie spełniony, gdy strona prześle pocztą lub zaniesie osobiście podanie zapisane na dyskietce , płycie CD (DVD) lub na innym elektronicznym nośniku informacji (Cz. Martysz, M. Darmosz, O pojmowaniu formy pisemnej w prawie i postępowaniu administracyjnym, maszynopis powielony).
24. Przepis art. 63 § 3a określa wymogi podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego. Jednocześnie wskazuje na dwie kategorie wymogów, które powinno spełniać takie podanie - pierwsza ma postać konkretną, a druga została określona w sposób ogólny (generalny).
25. Nie ulega wątpliwości, że istotne znaczenie podpisu dla czynności wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego skłoniło ustawodawcę do jego szczególnego uregulowania. Przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, że podanie musi być opatrzone tzw. bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zastosowaniu zasad przewidzianych w przepisach ustawy o podpisie elektronicznym. Ta ostatnia ustawa, w art. 3 pkt 1 i 2, definiuje ten podpis jako podpis zapisany w formie elektronicznej, który: a) jest przyporządkowany wyłącznie osobie składającej ten podpis, b) jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny, bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, 3) jest powiązany z danymi, do których został dołączony w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna (M. Darmosz, Podania wnoszone drogą elektroniczną w postępowaniu administracyjnym (w:) Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 141-156). Dla skuteczności takiego podpisu wymagana jest również jego weryfikacja za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. W tym ostatnim pojęciu mieści się certyfikat (czyli elektroniczne zaświadczenie, za pomocą którego dane służące do weryfikacji podpisu elektronicznego są przyporządkowane do osoby składającej podpis elektroniczny i umożliwiają identyfikację tej osoby), spełniający warunki określone w ustawie, wydany przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne, spełniający wymogi określone w ustawie (art. 3 pkt 10 i 12 ustawy o podpisie elektronicznym). Mówiąc w uproszczeniu, certyfikaty to swoiste "dowody osobiste" użytkowników sieci komputerowych (M. Świerczyński (w:) P. Podrecki, Z. Okoń. P. Litwiński, M. Świerczyński, T. Targosz, M. Smycz, D. Kasprzycki, Prawo Internetu, red. P. Podrecki, Warszawa 2004, s. 70).
26. Druga grupa wymogów podania to "dane w ustalonym formacie, zawarte we wzorze podania". Dane tak określone niezbędne są jednak tylko w sytuacji, gdy odrębne przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru, o czym była mowa wyżej. Przy braku takiej regulacji, podanie powinno być sporządzone w taki sposób, by co do treści odpowiadało wymogom określonym w art. 63 § 2 k.p.a., a więc winno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres niezbędny do korespondencji oraz przedmiot żądania, a także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
27. Pomimo doniosłości omawianej regulacji dla sprawnego funkcjonowania administracji publicznej, jej praktyczne zastosowanie jest bardzo utrudnione, a czasami wręcz niemożliwe. Zatem podpis elektroniczny jest składany przez stronę za pomocą oprogramowania, specjalnej karty elektronicznej i czytnika. Jest to, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o podpisie elektronicznym, urządzenie służące do składania podpisu elektronicznego. Podpisywanie sprowadza się praktycznie do naciśnięcia przycisku ekranowego uruchamiającego program podpisywania dokumentu. Podczas czynności użytkownik jest proszony przez program o podanie kodu - hasła (PIN) - znanego wyłącznie właścicielowi karty kryptograficznej zawierającej klucze do składania podpisu. Podpisywany dokument elektroniczny jest więc zbiorem zer i jedynek (postać binarna) - w taki sposób jest on zapisany na dysku komputera - a obraz dokumentu, widoczny na ekranie, to efekt działania programu, czyli edytora tekstu.
28. Po podaniu hasła oprogramowanie dokonuje wielu czynności, m.in. odpowiedniego szyfrowania. Po zakończeniu procedury dokument jest podpisany. Należy podkreślić, że tak podpisywany dokument sam w sobie pozostaje niezmieniony - podpis jest do niego w pewien sposób dołączony. Adresat (odbiorca) pisma musi z kolei dokonać weryfikacji dokumentu - co czyni za pośrednictwem tzw. klucza publicznego - drugiego z pary kluczy (prywatnego i publicznego) wytworzonych podczas generowania podpisu dla jego właściciela. Weryfikacja podpisu jest tak samo prosta, jak jego składanie. Problem tkwi jedynie w tym, że trzeba posiadać aplikacje do weryfikacji wszystkich typów podpisów. Jak widać, podpis elektroniczny jest za każdym razem inny, chociaż składa się przy pomocy tej samej karty i tego samego urządzenia. Można więc stwierdzić, że dla osiągnięcia skuteczności i poprawności tych działań, niezbędne jest korzystanie z jednakowego oprogramowania przez nadawcę i odbiorcę informacji.
29. Tymczasem, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych dla kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne, polityk certyfikacji dla kwalifikowanych certyfikatów wydawanych przez te podmioty oraz warunków technicznych dla bezpiecznych urządzeń służących do składania i weryfikacji podpisu elektronicznego, pozwala się stosować różne formaty podpisu. Jak wynika z wiarygodnych źródeł (S. Wikariak, Można łatwo złożyć podpis, gorzej z jego odczytaniem, Rzeczpospolita 2006, nr 90), w Polsce działają cztery centra certyfikujące, które oferują cztery różne, choć prawnie równoważne, podpisy. Podpisy te są jednak sporządzone w różnych niekompatybilnych formatach. Oznacza to, że dla skutecznego przesyłania dokumentów elektronicznych zarówno nadawca, jak i odbiorca musieliby dysponować identycznym oprogramowaniem lub musieliby instalować wszystkie dostępne oprogramowania, co spowodowałoby "konflikt" między tymi oprogramowaniami. Bez zmiany przepisów, praktyczne zastosowanie podpisu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym wydaje się więc niemożliwe. Zapewne z tego powodu przesunięty został do dnia 1 maja 2008 r. termin, w którym organy władzy publicznej mają umożliwić odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz wykonywanie innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru (art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym), choć pierwotnie termin ten wyznaczony był na dzień 16 sierpnia 2006 r. Nie ulega wątpliwości, że to opóźnienie wynika również z uwarunkowań finansowych, ponieważ koszty zakupu urządzeń i certyfikatu są bardzo wysokie.
30. Krytycznie o pracach nad nowelizacją ustawy o podpisie elektronicznym wypowiedziała się także Najwyższa Izba Kontroli. W wystąpieniu z dnia 19 lipca 2006 r. (P/05/050/KGP/41012-2/05, s. 5-6) stwierdzono, że były Minister Gospodarki i Pracy (właściwy wówczas także w sprawach informatyzacji) zaniechał sfinalizowania podjętych w ministerstwie działań, niezbędnych do wprowadzenia zmian w omawianej ustawie, mających na celu poprawę "konkurencyjności krajowych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne w zakresie podpisu elektronicznego na rynku europejskim oraz dostosowanie polskich uregulowań do Dyrektywy 1999/93/EC z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych (Dz. Urz. WE L 13 z 19.01.2000, s. 12-20)". Ministerialny projekt zmian zakładał także "wyeliminowanie przepisów dotyczących wymagań technicznych stawianych kwalifikowanym certyfikatom i kwalifikowanym podmiotom świadczącym usługi certyfikacyjne, zbędnych w kontekście Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 14 lipca 2003 r. (Dz. Urz. WE L 175 z 15.07.2003, s. 0045-0056), wprowadzającej zalecane standardy w tym zakresie".
Art. 37.
1. Na podstawie art. 37 komentowanej ustawy została również przeprowadzona nowelizacja ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która definiuje pojęcie materiałów archiwalnych oraz reguluje zasady ich przechowywania i brakowania. Zawarta w tej ustawie definicja "materiałów archiwalnych" została poszerzona o pojęcie "dokumentów elektronicznych".
2. Zgodnie z tą ustawą, narodowy zasób archiwalny służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli. W zależności od stosunku własności materiałów archiwalnych, narodowy zasób archiwalny dzieli się na państwowy lub niepaństwowy. Ten pierwszy tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych, innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego, innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Polsce. Państwowy zasób archiwalny tworzą również materiały archiwalne powstałe w wyniku działalności m.in. partii politycznych i innych organizacji o charakterze politycznym, społecznym, zawodowym i gospodarczym, kościołów i związków wyznaniowych, działaczy politycznych, społecznych i gospodarczych, twórców w dziedzinie nauki i techniki, kultury i sztuki oraz innych osób, które wniosły swój historyczny wkład do rozwoju Państwa Polskiego, życia politycznego, społecznego i gospodarczego oraz do rozwoju nauki i techniki oraz kultury i sztuki, a także rodzin i rodów, które wywierały historyczny wpływ na sprawy państwowe, stosunki polityczne, gospodarcze i społeczne, a także dotyczące ich majątków, przedsiębiorstw i innej aktywności gospodarczej (art. 15 ustawy). Z kolei niepaństwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne, które nie są własnością państwowych jednostek organizacyjnych. Dzieli się on na zasób ewidencjonowany i nieewidencjonowany (art. 41-41 ustawy). Materiały archiwalne stanowiące narodowy zasób archiwalny przechowuje się wieczyście, a nadzór nad tymi zasobami sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego za pośrednictwem Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych.
3. Szczegółowa definicja ustawowa materiałów archiwalnych zawarta jest w art. 1 ustawy. W zależności od nośnika, na którym są one utrwalone, można spośród nich wyróżnić cztery zasadnicze grupy tych materiałów. Do pierwszej z nich można zaliczyć wszelkiego rodzaju dokumenty (pisma urzędowe) w ujęciu tradycyjnym, a więc różnego rodzaju akty sporządzone na piśmie. Artykuł 1 in principio zalicza więc do tej kategorii materiałów "wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną". W tradycyjnym ujęciu, tego rodzaju dokumentacja jest sporządzana w formie pisemnej, zawiera określone sygnatury porządkowe, właściwe dla danego rodzaju spraw i dla danego typu organów, które tę dokumentację wytworzyły. Szczególnego rodzaju dokumentami będą więc w tym ujęciu księgi rachunkowe (podatkowe), analizy, rysunki i wykresy statystyczne, bilanse, sprawozdania, rysunki techniczne itp. Nie jest natomiast jasne, jakiej korespondencji dotyczy ta część przepisu. Gdyby chodziło o korespondencję urzędową, związaną z określoną sprawą administracyjną czy sądową, to raczej taka korespondencja mieściłaby się w pojęciu "wszelkiego rodzaju akta i dokumenty". Wydaje się zatem, że pojęcie to należy interpretować szeroko, jako wszelką korespondencję - także prywatną, powiązaną z aktami urzędowymi. Cechą charakterystyczną tych materiałów jest to, że zostały one sporządzone na papierze.
4. Drugą grupę materiałów archiwalnych tworzą zasoby map i planów. Nie ulega wątpliwości, że materiały tego typu są również dokumentami sporządzanymi na nośniku papierowym, ale ze względu na ich specyficzną treść i formę zapisu (symbole, piktogramy, umowne znaki graficzne itp.) wymagają szczególnego wyodrębnienia.
5. Grupę trzecią tych materiałów stanowią filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe. Materiały te są utrwalone na pokrytej warstwą światłoczułą błonie celuloidowej, płycie bakelitowej lub na taśmie magnetycznej. Cechą charakterystyczną tych ostatnich jest możliwość rejestrowania dźwięku lub obrazu z możliwością późniejszego wielokrotnego kopiowania lub odtwarzania.
6. Czwarta grupa materiałów archiwalnych to dokumenty elektroniczne w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
7. Pojęcie "materiały archiwalne" jest w swojej istocie zbliżone do występującego w literaturze prawniczej pojęcia "dokumentu urzędowego" lub po prostu "dokumentu". W doktrynie przyjmuje się zatem, że dokumentem jest akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112). Do podstawowej właściwości dokumentu należy to, że jest on pokryty pismem, przy czym nie ma znaczenia ani rodzaj pisma, ani materiał, z którego sporządzono ten przedmiot. Istotne jest, "aby pismo (napis) było umieszczone na danym przedmiocie w celu utrwalenia myśli" (W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1998, s. 213). Dla pojęcia dokumentu (lecz nie dla jego wartości dowodowej) nie jest również istotne, "czy jest on podpisany (dokument nominalny), czy też nie (dokument anonimowy). Na moc dowodową dokumentu niepodpisanego wpływ ma także okoliczność, czy wystawca dokumentu jest znany, czy też nie" (W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 214). Na szczególną cechę dokumentu, jaką jest wyrażenie myśli w postaci pisemnej, zwraca także uwagę K. Marszał (K. Marszał, Proces karny, Katowice 1997, s. 222).
8. Trzeba tutaj zaznaczyć, że dopiero od niedawna istnieją legalne definicje dokumentu, m.in. dokumentu urzędowego, które zostały stworzone wprawdzie nie na potrzeby postępowania administracyjnego, ale mają one dla niego istotne znaczenie. Tak więc, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Jak widać, definicja ta zasadniczo odpowiada tej przyjętej w doktrynie, choć nie wyklucza dokumentu podpisanego w formie elektronicznej. Aktem woli lub wiedzy będą zatem podejmowane w sprawach publicznych decyzje administracyjne, umowy, zaświadczenia, plany, mapy itp.
9. Definicja zawarta w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych ma znacznie szerszy zakres, ponieważ rozszerza formę utrwalania informacji. Według art. 2 pkt 5 tej ustawy "dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna, w szczególności na piśmie, mikrofilmach, negatywach i fotografiach, nośnikach do zapisów informacji w postaci cyfrowej i na taśmach elektromagnetycznych, także w formie mapy, wykresu, rysunku, obrazu, grafiki, fotografii, broszury, książki, kopii, odpisu, wypisu, wyciągu i tłumaczenia dokumentu, zbędnego lub wadliwego wydruku, odbitki, kliszy, matrycy i dysku optycznego, kalki, taśmy atramentowej, jak również informacja niejawna utrwalona na elektronicznych nośnikach danych". Wprawdzie odnosi się ona do informacji niejawnych, a więc takich, którym nadano cechę niejawności, ale podane wyżej właściwości dotyczą wszystkich dokumentów.
10. Definicję dokumentu, odpowiadającą potrzebom teraźniejszości, zawiera również kodeks karny, według którego "dokumentem jest każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym jest związane określone prawo albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne" (art. 115 § 14 k.k.).
11. Powyższe definicje legalne wskazują, że dotychczasowe doktrynalne rozumienie dokumentu powinno ulec zmianie w kierunku jego poszerzenia, zwłaszcza w odniesieniu do swoistej cechy dokumentu, jaką jest wyrażenie myśli na piśmie, co współcześnie nie odpowiada ani podanym wyżej definicjom legalnym, ani też potrzebom praktyki administracyjnej czy sądowej. Z aprobatą należy więc odnieść się do treści art. 37 komentowanej ustawy, która poszerza i unowocześnia zakres pojęcia "materiały archiwalne".
12. Druga zmiana w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach jest związana z nowelizacją dotychczasowej treści art. 5 tej ustawy. Przepis ten znajduje się w rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Postępowanie z materiałami archiwalnymi" i określa zasady przechowywania i brakowania tych materiałów. Tak więc wszelka dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz dokumentacja napływająca do nich, jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne, w okresie ustalonym przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (zob. rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375). Po tym czasie dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych, a pozostała dokumentacja może ulec brakowaniu.
13. Nowością natomiast są przepisy art. 5 ust. 2a-2c, w których zostały zawarte delegacje dla ministra właściwego do spraw informatyzacji do wydania trzech rozporządzeń do tej ustawy, określających m.in. niezbędne elementy struktury dokumentów elektronicznych, szczegółowy sposób postępowania z dokumentami elektronicznymi w podmiotach, w których są wytwarzane i przechowywane, a przede wszystkim zasady ich ewidencjonowania, klasyfikowania i brakowania oraz wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać formaty zapisu i informatyczne nośniki danych przekazywanych do archiwów państwowych. Brak tych rozporządzeń był przedmiotem krytyki prasy (Z. Zwierzchowski, Informatyzacja, czyli kompromitacja, Rzeczypospolita 2006, nr 178; Z. Zwierzchowski, U. Zalewska, Informatyzacja leży odłogiem, Rzeczpospolita 2006, nr 249). Ostatecznie zostały one wydane i opublikowane w Dz. U. Nr 206, poz. 1517, 1518 i 1519 z dnia 17 listopada 2006 r. (zob. teza 7 komentarza do art. 34).
14. Kolejna zmiana w omawianej ustawie (art. 5 ust. 3) ma charakter czysto porządkowy i określa organy właściwe (odpowiedzialne) m.in. za klasyfikowanie, ewidencjonowanie i przechowywanie materiałów archiwalnych oraz za ich przekazywanie do archiwów, w tym także utrwalone na informatycznych nośnikach danych. Przykładowo, w odniesieniu do Prezydenta RP sprawy te reguluje Szef Kancelarii Prezydenta, w odniesieniu do Sejmu - Szef Kancelarii Sejmu, w odniesieniu do Senatu - Szef Kancelarii Senatu, a w odniesieniu do Rady Ministrów - Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
15. Nieco inny charakter ma zmiana zawarta w treści art. 16 komentowanej ustawy. Reguluje ona zasady udostępniania materiałów archiwalnych jednostkom organizacyjnym i obywatelom na potrzeby nauki, kultury, techniki oraz gospodarki. Udostępnianie materiałów archiwalnych na powyższe potrzeby jest bezpłatne (art. 16 ust. 1). Natomiast udostępnienie tych materiałów w innych celach niż wskazane powyżej jest odpłatne, a koszty ustalić ma minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia. Zawarta w art. 16 ust. 2 delegacja ustawowa zakłada, że minister ustalając te opłaty, powinien uwzględnić ponoszone przez archiwum dodatkowe koszty związane z tym udostępnianiem, a zwłaszcza koszty przygotowania materiałów do udostępniania, wyszukania materiałów archiwalnych, zabiegów konserwatorskich związanych z udostępnianiem materiałów archiwalnych, a także koszty wykonania odpisów i kopii tych materiałów. Ustawa o informatyzacji uzupełniła wykaz tych kosztów o koszty użycia systemów teleinformatycznych lub informatycznych nośników danych (art. 16 ust. 2 pkt 5) i jednocześnie wprowadziła możliwość odmowy udostępnienia materiałów archiwalnych (art. 16 ust. 3) - w sprawach udostępniania materiałów cudzoziemcom rozstrzyga w drodze decyzji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, którego decyzje w tych sprawach są ostateczne (art. 16 ust. 4). Należy przy tym podkreślić, że przepis mówiący o ostatecznym charakterze decyzji Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych, wobec braku przepisów odmiennych jest całkowicie zbędny, ponieważ zgodnie z art. 18 ust. 1 komentowanej ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, jest on centralnym organem administracji rządowej, a więc już z tego tytułu jego decyzje są ostateczne. Wynika to wprost z art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
16. Z kolei zmiana w art. 16 ust. 2a dotyczy powiększenia zakresu usług wykonywanych przez archiwa państwowe. Dotychczasowe zadania, polegające na wykonywaniu usług archiwalnych w zakresie wyszukiwania, prowadzenia kwerend, kopiowania i konserwacji materiałów archiwalnych, zostały więc poszerzone o przetwarzania i przekazywania danych przy użyciu systemów teleinformatycznych lub informatycznych nośników danych na potrzeby nauki, kultury, techniki i gospodarki.
17. Podkreślenia wymaga fakt, że treść znowelizowanego art. 16 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym ulegnie wkrótce kolejnej zmianie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 8 września 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (druk sejmowy nr 299), niektóre przepisy zawarte w tym artykule muszą zostać uchylone ze względu na trudności z ich praktycznym zastosowaniem, a także w związku z niezgodnością z Konstytucją. Wskazuje się m.in., że zawarte w art. 16 ust. 2 upoważnienie dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do ustalenia w drodze rozporządzenia opłat za udostępnienie materiałów archiwalnych na potrzeby inne niż potrzeby nauki, kultury, techniki oraz gospodarki, jest nierealne, ponieważ w praktyce nie można tych "innych" celów wskazać, ze względu na obszerny zakres tych pojęć.
18. Z kolei uchylenie ust. 3 i 4 w art. 16 wiąże się z zasygnalizowaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich niezgodnością tych przepisów z art. 31 ust. 3 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Uchylenie ust. 4 w art. 16 zniesie również zasadę różnego traktowania obywateli polskich i cudzoziemców, co stanowi dodatkowo uwzględnienie rekomendacji Rady Europy w zakresie równego dostępu do archiwaliów powstałych w wyniku działalności organów publicznych.
Art. 38.
1. Regionalne izby obrachunkowe (RIO) są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów należących do sfery samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, sprawują one nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: 1) jednostek samorządu terytorialnego, 2) związków międzygminnych, 3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, 4) związków powiatów, 5) stowarzyszeń powiatów, 6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, 7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Należy tutaj dodać, że w sprawach określonych ustawami izba wydaje opinie, a w zakresie objętym nadzorem i kontrolą prowadzi działalność informacyjną i szkoleniową (L. Etel, E. Ruśkowski, Zadania regionalnych izb obrachunkowych, Finanse Komunalne 1994, nr 2, s. 5).
2. Izby dokonują kontroli gospodarki finansowej, a więc m.in. realizacji zobowiązań podatkowych i zamówień publicznych, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Natomiast kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest również z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Zmiany w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych mają charakter porządkowy i obejmują wyłącznie art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nowelizacja ta nie ma zatem bezpośredniego związku z ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
3. Przed nowelizacją cały art. 7 brzmiał następująco: "1. Izby przeprowadzają co najmniej raz na cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. 2. Kontrolę podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, izby mogą przeprowadzać również na wniosek jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz agencji lub funduszy celowych w przypadku przekazania środków publicznych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. 3. (skreślony)". Po nowelizacji, obejmującej treść ust. 2, uprawnienie do złożenia wniosku do RIO o przeprowadzenie kontroli samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych oraz innych podmiotów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, ograniczono do jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Natomiast wnioski o kontrolę podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1-6, oprócz agencji i funduszy celowych, mogą teraz wnosić także organy administracji rządowej.
Art. 39.
1. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy o muzeach, muzeum to jednostka organizacyjna, nienastawiona na osiąganie zysku, której celem jest sprawowanie opieki nad zabytkami, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie kontaktu ze zbiorami m.in. przez gromadzenie zabytków, przechowywanie gromadzonych zabytków w warunkach zapewniających im właściwy stan zachowania i bezpieczeństwo, oraz magazynowanie ich w sposób dostępny do celów naukowych, urządzanie wystaw, prowadzenie działalności edukacyjnej oraz udostępnianie zbiorów dla celów edukacyjnych. Zbiory muzealne (muzealia) stanowią dobro ogólnospołeczne, a są nimi rzeczy ruchome i nieruchomości wpisane do inwentarza muzealiów. Nowelizacja ustawy o muzeach, przez dodanie art. 25a, wiąże się z koniecznością inwentaryzowania muzealiów. Zakres, formę i sposób ewidencjonowania zabytków w muzeach reguluje rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach (Dz. U. Nr 202, poz. 2073). Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 1), dokumentacja ewidencyjna, składająca się z kart ewidencyjnych, ksiąg inwentarzowych, ksiąg depozytów oraz dokumentacji badań archeologicznych i innych badań terenowych, powinna umożliwić identyfikację każdego znajdującego się w muzeum zabytku i powinna być zgodna ze stanem faktycznym. Jednocześnie rozporządzenie dopuszcza możliwość prowadzenia ewidencji w formie elektronicznej (§ 1 ust. 3).
2. Podczas analizy tej regulacji powstaje pytanie, czy konieczna była nowelizacja tej ustawy poprzez dodanie do niej art. 25a, skoro omawiane powyżej rozporządzenie już od 2004 r. dopuszcza możliwość utrwalania i przechowywania muzealiów w formie elektronicznej. Szczegółowa analiza przepisów art. 25a ustawy i omawianego rozporządzenia wskazuje, że treść art. 25a ust. 1 w zasadzie powiela przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia. Różnica sprowadza się do tego, że rozporządzenie umożliwia utrwalanie i przechowywanie muzealiów w formie elektronicznej, a ust. 1 w art. 25a pozwala na utrwalanie i przechowywanie wizerunków muzealiów na informatycznych nośnikach danych, w rozumieniu komentowanej ustawy o informatyzacji. Wydaje się, że różnice semantyczne tych wyrażeń nie mają zbyt wielkiego znaczenia i dlatego też ust. 1 w art. 25a nie wprowadza zbyt daleko idącej zmiany. Ale trzeba podkreślić, że wobec braku zdefiniowania pojęcia "ewidencja elektroniczna" w poprzedniej regulacji, zaletą obowiązującej regulacji jest to, że pojęcie elektronicznych nośników danych zostało ustawowo zdefiniowane, a więc nie ma rozbieżności interpretacyjnych w tym zakresie.
3. Regulacja zawarta w art. 25a ust. 2 i 3 ma bezpośredni związek z treścią poprzedzającego ją art. 25, według którego muzeum mogło pobierać opłaty za przygotowanie i udostępnianie zbiorów w celu kopiowania muzealiów i sporządzania ich reprodukcji lub fotografii, a także za wypożyczenie do ekspozycji muzealiów znajdujących się w jego posiadaniu. Z opłat zostały zwolnione tylko użyczenia muzealiów między muzeami krajowymi.
4. Dodany art. 25a w ust. 2 pozwala muzeom na pobieranie podobnych opłat, a więc opłat za udostępnianie wizerunków muzealiów z wykorzystaniem informatycznych nośników danych. Jedynie bezpośredni dostęp do wizerunków muzealiów drogą elektroniczną jest bezpłatny. Oznacza to, że bezpłatne jest wyłącznie bezpośrednie połączenie ze stroną internetową danego muzeum w celu obejrzenia jego zbiorów. Natomiast w przypadku udostępnienia tych zbiorów np. na nośniku CD lub DVD może być pobierana odpowiednia opłata. Wysokość opłaty oraz sposób jej uiszczania określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, przy czym powinien się on kierować koniecznością zapewnienia powszechnego dostępu do wizerunków muzealiów i ich promocji. Należy z tego wnioskować, że opłaty muszą być ustalone w takiej wysokości, aby nie stanowiły ograniczenia tej dostępności. Trzeba przy tym podkreślić, że do tej pory takie rozporządzenie nie zostało wydane.
Art. 40.
1. Problematyka ubezpieczeń społecznych jest uregulowana w wielu aktach prawnych, ale zasadnicze znaczenie w tej kwestii ma ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, ubezpieczenia społeczne obejmują: ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa - zwane również ubezpieczeniem chorobowym oraz ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych - zwane także ubezpieczeniem wypadkowym. W ujęciu przedmiotowym ustawa określa m.in.: zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym; zasady ustalania składek na ubezpieczenia społeczne oraz podstaw ich wymiaru; zasady, tryb i terminy: zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych, prowadzenia ewidencji ubezpieczonych i płatników składek, rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego oraz opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa reguluje również zasady prowadzenia kont ubezpieczonych oraz kont płatników składek, zasady działania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organizację, zasady działania i finansowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz zasady kontroli wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 2 ustawy). Zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych, określone ustawą, wykonuje kilka podmiotów. Są nimi: Zakład Ubezpieczeń Społecznych; otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych; zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych oraz płatnicy składek. Należy przy tym zaznaczyć, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W zakresie działalności, określonej w art. 68-71 ustawy, Zakładowi przysługują środki prawne, właściwe organom administracji państwowej. Uprawnienia te wykonuje Prezes Zakładu, dyrektorzy oddziałów oraz kierownicy inspektoratów i biur terenowych (zob. szerzej G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 460).
2. Artykuł 40 zawiera przepisy nowelizujące ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych. Zmiany obejmują rozdział 4 tej ustawy regulujący zasady zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz prowadzenie kont i rejestrów, a także zasady rozliczania składek i zasiłków. Należy zauważyć, że komentowany przepis wejdzie w życie z dniem 20 lipca 2007 r.
3. Treść art. 36 ustawy o ubezpieczeniach społecznych poświęcona jest zasadom i trybowi zgłaszania do ubezpieczenia społecznego. Już w ust. 1 tego przepisu wprowadzony zostaje obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego każdej osoby, która temu obowiązkowi podlega. Jednocześnie dalsze regulacje, zawarte w komentowanym przepisie, wskazują, na kim spoczywa obowiązek takiego zgłoszenia. Najczęściej jest to płatnik składek na ubezpieczenie, ale obowiązek ten spoczywać może także na osobie ubezpieczonej. Każda osoba zgłaszana do ubezpieczenia potwierdza własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zawartych w zgłoszeniu, a w przypadku przekazywania do zakładu ubezpieczeń społecznych zgłoszeń w postaci dokumentu elektronicznego, niezbędne jest zgłoszenie w postaci dokumentu pisemnego z własnoręcznym podpisem osoby zgłaszanej i takie zgłoszenie płatnik składek jest zobowiązany przechowywać przez okres 5 lat.
4. Przepis art. 36 ust. 9 określa formę i miejsce, w którym dokonuje się zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych oraz formę takiego zgłoszenia. Przed omawianą nowelizacją treść art. 36 ust. 9 brzmiał: "Zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych według ustalonego wzoru, z zastrzeżeniem ust. 9a albo w formie dokumentu elektronicznego z programu informatycznego udostępnianego przez Zakład płatnikom składek, albo w formie wydruku z tego programu dokonuje się w jednostce organizacyjnej Zakładu. Na podstawie pierwszego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych zakładane jest konto, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1".
5. Analiza tego przepisu wskazuje zatem, że takie zgłoszenie powinno być dokonane w siedzibie jednostki organizacyjnej zakładu ubezpieczeń społecznych (a więc w inspektoracie lub w biurze terenowym) - musi ono mieć formę zgodną z ustalonym wzorem. Wzór takiego druku został określony rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 grudnia 1998 r. w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących oraz innych dokumentów (Dz. U. Nr 149, poz. 982 z późn. zm.). Alternatywnie, zgłoszenie takie może mieć formę dokumentu elektronicznego, zaczerpniętego z programu informatycznego, który jest udostępniony przez zakład ubezpieczeń płatnikom składek, a poza tym takie zgłoszenie może przybrać postać dokumentu będącego wydrukiem z tego programu informatycznego. Jedynie osoby przebywające na urlopach wychowawczych lub pobierające zasiłek macierzyński czy zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, są zgłaszane do ubezpieczenia poprzez wykazanie ich w imiennym raporcie miesięcznym. Zgłoszenie dokonane w tym trybie jest podstawą do założenia konta ubezpieczonych, z których każde jest oznaczone numerem ewidencyjnym nadanym osobie ubezpieczonej przez Rządowe Centrum Informatyczne Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (RCI PESEL).
6. Nie jest natomiast jasne, czy udostępnienie tego programu informatycznego następuje odpłatnie, czy też nie. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że takie udostępnienie powinno nastąpić nieodpłatnie. Istnieje obawa, że wdrożenie tego systemu może narazić ZUS na dodatkowe koszty.
7. Zmiany, które zostaną wprowadzone do tego przepisu w 2007 r., pozornie nie sięgają zbyt daleko. W miejsce obecnie obowiązującego zgłoszenia w formie dokumentu elektronicznego, zaczerpniętego z programu informatycznego zakładu (wydruku z tego programu), pojawi się w przyszłości możliwość zgłoszenia w formie dokumentu elektronicznego, zdefiniowanego w ustawie o informatyzacji i zaczerpniętego z oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez zakład ubezpieczeń, zostanie potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 ustawy o informatyzacji (zob. komentarz do tych przepisów). Właśnie ten ostatni wymóg - uzyskania potwierdzenia zgodności - wprowadza całkowicie nową jakość w systemie zgłaszania do ubezpieczenia. Innymi słowy, każdy zgłaszający do ubezpieczenia powinien posiadać oprogramowanie zgodne z wymaganiami określonymi przez zakład ubezpieczeń, a zgodność ta ma być dodatkowo potwierdzona stosownym testem. Przepisy nie mówią natomiast, w jaki sposób zgłaszający do ubezpieczenia wejdą w posiadanie takiego oprogramowania - zapewne pozostawiono to swobodzie wyboru spośród takich produktów oferowanych na rynku.
8. Zmiana w art. 43 ustawy o ubezpieczeniach społecznych jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 36 tej ustawy. Generalnie treść art. 43 obejmuje regulację związaną z obowiązkami płatników składek na ubezpieczenie, którzy powinni złożyć w zakładzie ubezpieczeń społecznych druk zatytułowany "Zgłoszenie płatnika składek" w ciągu 7 dni od powstania takiego obowiązku, a więc od dnia zatrudnienia pierwszego pracownika lub powstania stosunku prawnego uzasadniającego objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi pierwszej osoby. Przed nowelizacją płatnik składek był zobowiązany złożyć ten druk w formie dokumentu pisemnego, według ustalonego wzoru albo w formie wydruku z aktualnego programu informatycznego udostępnionego przez zakład ubezpieczeń. Po nowelizacji przepis art. 43 ust. 3 zobowiązuje płatnika składek do złożenia takiego druku w formie dokumentu pisemnego lub w formie wydruku z oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez zakład ubezpieczeń została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 ustawy o informatyzacji. Widzimy zatem analogię do rozwiązania przyjętego w art. 36 ust. 9 ustawy o ubezpieczeniach społecznych. Należy dodać, że do takiego zgłoszenia płatnik składek jest zobowiązany dołączyć kopie decyzji naczelnika urzędu skarbowego o nadaniu numeru NIP i zaświadczenia urzędu statystycznego o nadaniu aktualnego numeru REGON, natomiast płatnik, który jest osobą fizyczną, musi dostarczyć o wiele bardziej szczegółowe informacje, m.in. numer NUSP (jeżeli płatnikowi składek nadano ten numer) oraz numery NIP i REGON, a jeśliby płatnikowi składek nie nadano tych numerów lub tylko któregoś z nich - to musi on dostarczyć numer PESEL, serię i numer dowodu osobistego lub paszportu, nazwisko, imię pierwsze i drugie, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo itp. (art. 43 ust. 4 ustawy). Należy zaznaczyć, że (jak wynika z uzasadnienia ustawy z dnia 8 września 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych, druk sejmowy nr 299) numer ubezpieczenia społecznego (NUSP) ma zostać zniesiony, ponieważ po kilku latach funkcjonowania systemu informatycznego okazało się, że identyfikacja na podstawie identyfikatora NIP (numer identyfikacji podatkowej) jest na tyle dobra, że nie jest konieczne wprowadzanie nowego identyfikatora. Używanie nowego identyfikatora wymagałoby dodatkowych nakładów związanych ze sfinansowaniem zmiany formularzy dokumentów ubezpieczeniowych składanych przez płatników składek, a w konsekwencji zmiany oprogramowania do ich przyjmowania i przetwarzania oraz prowadzenia kolejnego rejestru nadanych numerów NUSP.
9. Następstwem nowelizacji art. 36 ustawy jest również nowa treść art. 44 tej ustawy. Zawiera on unormowanie dotyczące procedury zgłaszania wszelkich zmian w stosunku do danych zawartych w zgłoszeniach płatnika składek. Wedle tego przepisu, o wszelkich zmianach tych danych płatnik składek powinien zawiadomić zakład ubezpieczeń w terminie 14 dni od zaistnienia tych zmian, stwierdzenia nieprawidłowości przez płatnika we własnym zakresie lub otrzymania zawiadomienia o stwierdzeniu nieprawidłowości przez zakład ubezpieczeń. Zmian tych dokonuje się na specjalnych wzorach, podobnie jak przy zgłaszaniu. Natomiast w przypadku konieczności zmiany numeru NIP lub numeru REGON oraz nazwy skróconej płatnika składek, a w przypadku płatników składek będących osobami fizycznymi także nazwiska, pierwszego imienia i daty urodzenia, płatnik składek składa takie zawiadomienie o zmianach w formie dokumentu pisemnego, według ustalonego wzoru lub w formie wydruku z oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez zakład ubezpieczeń została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 ustawy o informatyzacji. Jak widać, ustawodawca konsekwentnie wprowadza jednolite zasady zawiadamiania o stanach faktycznych, podobnie jak miało to miejsce w art. 36 ust. 9 i w art. 43 ust. 3 ustawy. Do tego zawiadomienia płatnik składek zobowiązany jest dołączyć również kopię decyzji naczelnika urzędu skarbowego o nadaniu numeru NIP i kopię zaświadczenia z urzędu statystycznego o nadaniu aktualnego numeru REGON.
10. Treść art. 47 jest z kolei poświęcona zasadom opłacania i rozliczania opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Składki te opłaca się na wskazane przez zakład ubezpieczeń rachunki bankowe odrębnymi wpłatami, dzieląc je na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Dotychczas składki płatnik opłacał przy użyciu bankowych dokumentów płatniczych, składanych za pośrednictwem banku, według specjalnych wzorów dokumentu elektronicznego z programu informatycznego udostępnianego przez zakład ubezpieczeń płatnikom składek lub przy użyciu wydruku z tego programu, dokumentu elektronicznego z programu informatycznego, udostępnianego płatnikom składek przez bank oraz dokumentu w postaci uzgodnionej z instytucją obsługującą wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne (w sprawach szczegółowych zagadnień dotyczących wzoru tych dokumentów zob. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 września 2003 r. w sprawie wzoru bankowego dokumentu płatniczego należności z tytułu składek, do poboru których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. Nr 164, poz. 1586 z późn. zm.). Nowelizacja tego przepisu dotyczy jedynie tej drugiej formy opłacania składek: w miejsce dokumentu elektronicznego z programu informatycznego, udostępnianego przez zakład ubezpieczeń lub wydruku z niego, pojawi się możliwość dokonania tej czynności przy użyciu dokumentu elektronicznego z oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez zakład ubezpieczeń została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 ustawy o informatyzacji.
11. Regulacja w znowelizowanym art. 47a ma podstawowe znaczenie dla stosowania całej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ do jego nowego brzmienia odsyła wiele przepisów szczegółowych. Niektóre z nich zostały już omówione powyżej. Nowelizacja zawarta w ust. 1 tego przepisu wprowadza nową formułę przetwarzania danych o ubezpieczonych i o innych działaniach z tym związanych. Przepis te zobowiązuje więc (poza nielicznymi wyjątkami) wszystkich płatników składek do przekazywania zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych, imiennych raportów miesięcznych zawierających informacje o osobie podlegającej ubezpieczeniom (zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy), deklaracji rozliczeniowych zawierających zestawienie informacji o należnych składkach na fundusze, na które składki pobiera zakład ubezpieczeń, wykaz kwot rozliczanych w ciężar składek oraz kwot należnych do zapłaty (o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy), innych dokumentów niezbędnych do prowadzenia kont płatników składek i kont ubezpieczonych oraz korekty tych dokumentów poprzez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego z oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez zakład ubezpieczeń została potwierdzona z wymogami zawartymi w art. 21 i 22 tej ustawy. Zasady te stosuje się również w dokonywaniu wszelkich zmian (korekt) związanych z prowadzonymi ubezpieczeniami. W tej samej formie, a więc niejako na zasadzie wzajemności, także zakład ubezpieczeń może przekazywać informacje płatnikom składek (art. 47a ust. 6).
12. Należy podkreślić, że dla zapewnienia wiarygodności i bezpieczeństwa przy przekazywaniu informacji do zakładu ubezpieczeń przepis art. 47a ust. 2a wymaga, aby dokumenty elektroniczne, zawierające wymienione wyżej dane, były opatrzone bezpiecznym podpisem (w rozumieniu ustawy o podpisie elektronicznym) tej osoby zatrudnionej u płatnika, która będzie odpowiedzialna za przekazywanie tych dokumentów. Jednak zgodnie z art. 60 ustawy o informatyzacji, dokumenty określone w art. 47a ust. 1 mogą być przekazywane Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w sposób określony w tym przepisie bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 40 niniejszej ustawy, czyli do dnia 20 lipca 2008 r.
13. Ustawa wprowadza również wyjątki od obowiązku przekazywania danych poprzez ich transmisję w formie dokumentu elektronicznego. Wyjątek ten obejmuje tylko tych płatników składek, którzy rozliczają składki za nie więcej niż 5 osób (art. 47a ust. 2 ustawy). Podmioty te mogą przekazywać wymienione wyżej dane w formie dokumentu pisemnego, według ustalonego wzoru lub w formie wydruku z potwierdzonego oprogramowania. Jednak zgodnie z art. 47a ust. 3 ustawy, w uzasadnionych przypadkach zakład ubezpieczeń może rozszerzyć podmiotowy zakres wyjątków i upoważnić płatnika rozliczającego składki za więcej niż 5 osób do przekazywania omawianych dokumentów także w formie dokumentu pisemnego, według ustalonego wzoru lub w formie wydruku lub na informatycznych nośnikach danych z potwierdzonego oprogramowania. Wydaje się, że mamy tu do czynienia raczej ze zwolnieniem z obowiązku transmisji danych w formie dokumentu elektronicznego, niż z upoważnieniem do stosowania w tych sprawach formy pisemnej czy z wykorzystaniem informatycznych nośników danych. Tak czy inaczej, formuła pozwalająca na takie zwolnienie zasługuje na aprobatę, bowiem w małych podmiotach gospodarczych zastosowanie nowoczesnych systemów przekazywania danych nie zawsze będzie możliwe do wprowadzenia, a przynajmniej nie w pierwszej fazie działania takiego podmiotu. Nie są znane bliżej kryteria kwalifikowania tych podmiotów jako spełniających przesłankę "uzasadnionego wyjątku", ale dla spójności systemu i usprawnienia pracy zakładów ubezpieczeniowych, przepisu tego nie należy interpretować w sposób rozszerzający. Trzeba tu dodać, że dokumenty ubezpieczeniowe, przekazywane do zakładu ubezpieczeń w sposób niezgodny z wymogami określonymi przepisach art. 47a ust. 1 i 2, nie są przez ten zakład przyjmowane, co jest równoznaczne z nieprzekazaniem dokumentów (art. 47a ust. 4 ustawy).
14. W art. 47a ust. 7 została zawarta bardzo szczegółowa delegacja do wydania przepisów wykonawczych, obejmująca problematykę przekazywania dokumentów ubezpieczeniowych w formie dokumentu elektronicznego. Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 3 lipca 2001 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełnić płatnicy składek przekazujący dokumenty ubezpieczeniowe w formie dokumentu elektronicznego poprzez teletransmisję danych (Dz. U. Nr 73, poz. 774 z późn. zm.), ale znajdująca się w tym artykule regulacja nie odpowiada obecnie zakresowi delegacji ustawowej. Z tego powodu powinno zostać ono szybko zastąpione nowym, chociaż zgodnie z art. 63 ustawy o informatyzacji, dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie upoważnień zmienionych tą ustawą, zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowych upoważnień, nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do 20 stycznia 2007 r. Należy też dodać, że na podstawie art. 59 ustawy o informatyzacji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien dostosować swój system informatyczny do wymagań znowelizowanej ustawy o ubezpieczeniach społecznych, w terminie 2 lat od wejścia w życie ustawy o informatyzacji, czyli do dnia 20 lipca 2007 r.
15. Wobec regulacji zawartej w art. 47a ust. 7 należy zgłosić postulat, aby we wszystkich obszarach administracji publicznej, na których będzie wymagane posługiwanie się narzędziami elektronicznymi, szczegółowe zasady stosowania tych narzędzi były regulowane przez właściwych ministrów w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji. Uniknie się w ten sposób kolizji interesów wynikających z realizacji zadań i kompetencji przez określonego ministra, z koniecznością ujednolicenia form i zasad wykorzystania tych narzędzi, za co odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw informatyzacji.
Art. 41.
Zmiana w ustawie o finansach publicznych polegała na uzupełnieniu zamkniętego wykazu zadań, które mogły być realizowane z budżetu państwa w ramach planów wieloletnich. Tak więc do zadań dotyczących m.in. obronności i bezpieczeństwa państwa, ochrony środowiska, ochrony zdrowia czy pomocy społecznej, dodano także informatyzację. Ustawa wymieniona w art. 41 została jednak uchylona z dniem 1 stycznia 2006 r. mocą nowej ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.
Art. 42.
1. Artykuł 42 komentowanej ustawy dokonuje dość głębokich zmian w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ze względu na istniejący od 1997 r. i konstytucyjnie chroniony w art. 87, zamknięty system źródeł prawa, ustawa ta ma zasadnicze znaczenie dla obowiązywania całego systemu prawa w Polsce. Jej istota wyraża się przede wszystkim w art. 2 zawierającym unormowanie, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Niewątpliwie przepis ten nawiązuje do wyrażonej w art. 7 Konstytucji i do art. 6 k.p.a. zasady praworządności (M. Jaśkowska, Związanie administracji publicznej prawem (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 137).
2. Związanie wszystkich organów publicznych prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz - organy te mogą czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia je prawo i to w formie i trybie prawem przewidzianych. Jak podkreśla I. Lipowicz: "Przekonanie obywatela, że bez wyraźnej dyspozycji ustawowej nie mogą zostać naruszone jego prawa i nałożone na niego nowe obowiązki, jest warunkiem właściwej roli parlamentu i sądownictwa, stabilizuje sytuacje w państwie i skłania do poszanowania prawa" (I. Lipowicz (w:) Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna , Warszawa 2000, s. 21).
3. Problematyka ogłaszania aktów normatywnych została uregulowana w komentowanej ustawie, która wprowadza obowiązek opublikowania aktów normatywnych (art. 2) oraz określa nazwy dzienników urzędowych, w których akty są publikowane. Zgodnie z art. 8, dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski B", dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.
4. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, a w przypadku orzeczenia sądu lub Trybunału Konstytucyjnego - odpis orzeczenia. Poza tym przepisy wymagają, aby na oryginale danego aktu obok podpisu osoby (osób) pełniącej funkcje organu zamieścić także pieczęć urzędową tego organu. Oczywiście chodzi tu o pieczęć urzędową organu w rozumieniu art. 16a-16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000), a nie o pieczęć z nazwą jego urzędu. Oryginał aktu normatywnego lub odpis orzeczenia wraz z trzema kopiami jest przedstawiany z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym właściwemu organowi wydającemu dziennik.
5. Oprócz wersji papierowych aktów podlegających ogłoszeniu, dodany do art. 15 ust. 3a stanowi, że wraz z wnioskiem o opublikowanie aktu (aktów), dostarcza się także taki akt normatywny lub akty również w formie dokumentu elektronicznego. Trzeba tu zaznaczyć, że dokument ten powinien zawierać poświadczenie zgodności z oryginałem i być opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym organu, który podpisał ten akt, znakowanym czasem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Istotne jest, że w wersji pierwotnej omawiana nowelizacja ustawy przewidywała wejście tego przepisu w życie z dniem 20 kwietnia 2006 r., jednak mocą ustawy z dnia z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw z nieznanych bliżej przyczyn termin ten został przedłużony i przepis ten miał wejść w życie z dniem 1 lipca 2006 r. Jednak już po jego wejściu w życie, Sejm ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym wprowadził do tej ustawy nowy przepis art. 42b w brzmieniu: "Do dnia 1 maja 2008 r. przepisów art. 15 ust. 3a i ust. 5, art. 20a, art. 20b, art. 28a, art. 28b i art. 42a nie stosuje się". Tym samym ustawodawca przedłużył termin wejścia tego (oraz innych) przepisów w życie, i dlatego zacznie on obowiązywać dopiero z dniem 2 maja 2008 r.
6. Jeżeli wszystkie wymogi formalne, niezbędne do opublikowania aktu, zostały spełnione, to organ wydający dziennik urzędowy kieruje dany akt do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie stosowną wizę. Wiza to "uwaga, adnotacja na dokumencie świadcząca o przedłożeniu go właściwej osobie (np. w urzędzie)" (Słownik wyrazów obcych, red. J. Tokarski, Warszawa 1977, s. 808). Jak podkreśla NSA, w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. (I SAB/Łd 5/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 146) zamieszczenie przez organ wydający dziennik urzędowy wizy na akcie normatywnym nie jest kontrolą organu przekazującego ten akt, lecz oceną prawnej możliwości opublikowania danego aktu w dzienniku urzędowym. Należy zaznaczyć, że organ wydający dziennik urzędowy nie jest uprawniony do określania jakichkolwiek dodatkowych warunków publikacji danego aktu.
7. Dziennik Ustaw, Monitor Polski i Monitor Polski B wydaje Prezes Rady Ministrów, natomiast wojewódzkie dzienniki urzędowe wydają wojewodowie (art. 23 ustawy). Poza tym dzienniki urzędowe wydają (sami lub wspólnie) ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz centralne organy administracji rządowej (art. 22 ust. 1). Przepis ten mówi o kierownikach urzędów centralnych, ale z teoretycznego punktu widzenia są to centralne organy administracji publicznej. Taką nazwą posługują się zresztą ustawy szczególne (por. art. 88 prawa budowlanego), wedle którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest centralnym organem administracji rządowej, a nie kierownikiem centralnego urzędu).
8. Stosownie do regulacji zawartej w art. 19 ustawy, każdy organ wydający dziennik urzędowy jest zobowiązany ustalić taki sposób redagowania dziennika, aby część zawierająca akty normatywne była wyraźnie wyodrębniona. Wiąże się to zapewne z zapewnieniem jego przejrzystości. Organ wydający dziennik urzędowy powinien również ustalić cenę egzemplarza dziennika oraz warunki wydawania, rozpowszechniania i prenumeraty dziennika, tak aby dziennik urzędowy mógł być powszechnie dostępny. Dotyczy to także dzienników urzędowych wydawanych w formie elektronicznej (art. 20a ust. 3).
9. W art. 15 ust. 5 została zawarta delegacja do wydania rozporządzenia określającego wymagania techniczne dokumentów elektronicznych obejmujących akty normatywne lub inne akty przeznaczone do opublikowania. Jednak do tej pory nie wydano tego rozporządzenia, a cytowana powyżej ustawa z dnia 21 lipca 2006 r., o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym, przedłużyła termin jego wejścia w życie do dnia 2 maja 2008 r.
10. Zmiany dokonane w art. 17 dotyczą podmiotów uprawnionych do prostowania błędów zawartych w opublikowanych aktach prawnych. Następuje to w formie obwieszczenia zamieszczanego w dzienniku, w którym ogłoszono prostowany akt. Do postępowania w tej sprawie powinno się stosować odpowiednio przepisy dotyczące rektyfikacji decyzji administracyjnych lub postanowień, zawarte w art. 111 i 113 k.p.a (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., t. II, s. 116). Nie ulega wątpliwości, że sprostowanie ma dotyczyć oczywistych pomyłek lub różnic pomiędzy aktem przekazanym do opublikowania a tekstem ogłoszonym w danym dzienniku (M. Paczocha, Ogłaszanie samorządowych aktów prawnych, cz. II, Finanse Komunalne 2001, nr 6, s. 43), nie może natomiast prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu.
11. Przed nowelizacją organem uprawnionym do sprostowywania błędów w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim i Monitorze Polskim B był Prezes Rady Ministrów. Obecnie błędy w tekstach ustaw prostuje Marszałek Sejmu (art. 17 ust. 2a), a błędy w tekstach umów międzynarodowych prostuje minister właściwy do spraw zagranicznych (art. 17 ust. 2b). Prezes Rady Ministrów natomiast, działając z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego organu (np. ministra), prostuje błędy w tekstach aktów innych niż wymienione w art. 17 ust. 2a i 2b, ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim i Monitorze Polskim B, a więc np. w rozporządzeniach Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów. Nie uległa natomiast zmianie właściwość organów do prostowania błędów w pozostałych dziennikach urzędowych, a więc np. w odniesieniu do wojewódzkich dzienników urzędowych uprawnienie takie posiadają wojewodowie.
12. Zmiany w art. 19 ustawy mają charakter kosmetyczny. Przed nowelizacją art. 19 ust. 3 zawierał unormowanie, że organ wydający Dziennik Ustaw i Monitor Polski ustala również warunki wydawania i rozpowszechniania tych dzienników m.in. w formie zapisu elektronicznego. Uchylenie tego przepisu wiązało się z dodaniem dwóch nowych artykułów - 20a i 20b - które znacznie obszerniej regulują to zagadnienie.
13. Jak już zaznaczono powyżej, art. 20a i 20b zostały dodane w wyniku nowelizacji komentowaną ustawą o informatyzacji. Podobnie jak w przypadku znowelizowanego art. 15 ust. 3a i ust. 5, przepisy te wejdą w życie 2 maja 2008 r. Pierwszy z nich wprowadza obowiązek wydawania dzienników urzędowych nie tylko w formie papierowej, ale również w formie elektronicznej. Należy jednak stwierdzić, że treść tego przepisu nie jest wystarczająco przejrzysta. Skoro akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i ich publikacja jest obowiązkowa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to nie wiadomo, z jakiego powodu przepis art. 20a wyodrębnia raz dzienniki urzędowe, a drugi raz zbiory aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat, zbiory przepisów gminnych oraz ogłoszone w nich akty normatywne. Nie wiadomo również, dlaczego nie wyodrębniono dodatkowego zbioru aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmiki województw, zbioru przepisów stanowionych przez wojewodów oraz zbioru tych aktów stanowionych przez rządowe organy administracji niezespolonej. Być może ustawodawcy zależało na prowadzeniu dodatkowych zbiorów tych przepisów, ze względu na liczbę zgromadzonych tam aktów normatywnych, np. w celu szybszego ich wyszukiwania.
14. W tej sytuacji, obok zbioru zawartości poszczególnych dzienników urzędowych, będą funkcjonować dodatkowe zbiory aktów normatywnych, stanowionych przez organy gmin i organy powiatów. Zbiory te będą niezależne od zbioru wszystkich aktów normatywnych opublikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z przepisu tego wynika również, że nie będzie prowadzony w formie elektronicznej wyodrębniony zbiór aktów prawa miejscowego wydawanego przez sejmiki województw, wojewodów i organy administracji niezespolonej, a akty te będą znajdować się w zbiorze wojewódzkich dzienników urzędowych. Być może uzasadnienie tej regulacji wiąże się ze stosunkowo rzadkim zjawiskiem, jakim jest tworzenie prawa miejscowego przez te organy. W każdym razie powyższy przepis budzi wątpliwości interpretacyjne. Prawdopodobnie problem ten zostanie wyjaśniony po wejściu w życie przepisów wykonawczych, o których jest mowa w art. 20a ust. 2.
15. Ustawa nie rozstrzyga jednak istotnego problemu dla poznawania i stosowania prawa, a mianowicie tego, czy opublikowaniu w formie elektronicznej będą podlegać wyłącznie teksty poszczególnych aktów prawnych i dokonane w nich nowelizacje, czy też w takiej formie będą publikowane teksty jednolite tych aktów. Należy przy tym odróżnić pojęcie "tekstu jednolitego" od pojęcia "tekstu ujednoliconego". Nie ulega wątpliwości, że obie te formy tekstów aktów prawnych odgrywają znaczącą rolę w praktyce stosowania oraz stanowienia prawa. Liczba dokonanych zmian w niektórych ustawach jest tak znaczna, że posługiwanie się tymi ustawami bez tekstów ujednoliconych jest praktycznie niemożliwe. Przykładowo, omawiana powyżej ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (zob. komentarz do art. 40) od 1998 r. nowelizowana była 70 razy, a ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.), od 2000 r. była nowelizowana 91 razy, a więc średnio ponad 15 razy rocznie. Rośnie więc różnica pomiędzy dostępem do pierwotnych tekstów aktów prawnych a ich użytecznością (G. Szpor (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
16. Pojęcie "tekst jednolity" należy do pojęć języka prawnego, ponieważ posługuje się nim zarówno komentowana ustawa o ogłaszaniu aktów prawnych, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". "Tekst jednolity" oznacza uporządkowanie treści danego aktu prawnego z uwzględnieniem wszystkich dokonanych w nim zmian od początku jego obowiązywania. Zgodnie z § 106 omawianego rozporządzenia, tekst jednolity zachowuje numerację poszczególnych przepisów pierwotnego tekstu ustawy i uwzględnia numerację dodaną przez ustawy zmieniające. W miejscu przepisu uchylonego wpisuje się oznaczenie uchylonej jednostki redakcyjnej oraz określenie "uchylony", podając w odnośniku tytuł ustawy uchylającej oraz oznaczenie dzienników urzędowych, w których ta ustawa i jej zmiany zostały ogłoszone, a także podaje się przepis uchylający i datę jego wejścia w życie. Z kolei w wypadku przepisów, których treść zmieniono, jak i przepisów dodanych, podaje się w odnośnikach do tych przepisów tytuł ustawy nowelizującej oraz oznaczenie dzienników urzędowych, w których ta ustawa i jej zmiany zostały ogłoszone, a także podaje się przepis nowelizujący i datę jego wejścia w życie. W przypadku przepisów wielokrotnie zmienianych, w odnośnikach do tych przepisów podaje się w kolejności chronologicznej wszystkie wprowadzone zmiany. Należy dodać, że art. 16 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych zobowiązuje Marszałka Sejmu do ogłaszania tekstów jednolitych ustaw w formie obwieszczenia, jeżeli liczba zmian w danej ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była uprzednio wielokrotnie nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być bardzo utrudnione. Wobec tej regulacji powstaje wątpliwość, do kogo należy ocena, kiedy liczba i rodzaj dokonanych nowelizacji uprawnia (lub zobowiązuje) do sporządzenia tekstu jednolitego. Wydaje się, że oceny tej dokonuje Marszałek Sejmu.
17. Pojęcie "tekstu ujednoliconego" oznacza ujednolicenie tekstu aktu prawnego w inny sposób niż przez obwieszczenie Marszałka Sejmu. Sporządzaniem tych tekstów z wykorzystaniem nośników elektronicznych zajmują się wyspecjalizowane podmioty gospodarcze. Należy dodać, że w tej formie dokonuje się nie tylko ujednolicania tekstów ustaw, ale również innych, powszechnie (lub wewnętrznie) obowiązujących, aktów prawnych. Korzystanie z tych wersji jest dzisiaj powszechnie praktykowane nie tylko w obszarze administracji publicznej, ale także w szeroko pojętej sferze wymiaru sprawiedliwości oraz w sferze stanowienia prawa. Należy jednak podkreślić, że tak sporządzone akty jednolite nie mogą być uznane za równorzędne z aktami jednolitymi opublikowanymi w oficjalnych dziennikach urzędowych.
18. Uwagi wyżej poruszone prowadzą do stwierdzenia, że obecnie nie wydaje się możliwe zobowiązanie podmiotów wydających dzienniki urzędowe oraz prowadzących zbiory zawartych w nich aktów prawnych do systematycznego ujednolicania tych aktów, w miarę dokonywania w nich zmian. Zadaniem państwa powinno być zatem umożliwienie dostępu do aktu prawnego, a nie budowanie systemu dostępu do prawa, chociaż nie ulega wątpliwości, że elektroniczne ujednolicanie aktów prawnych byłoby bardziej korzystne dla obywateli (M. Słowikowski i W. Wiewiórowski (w:) Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
19. Kolejna wątpliwość dotyczy niejednolitej terminologii zawartej w art. 20a ust. 1 ustawy. Jest tam mowa o zbiorach "aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat" i o zbiorach "przepisów gminnych". O ile jednak termin "akty prawa miejscowego ustanowione przez powiat" jest zgodny z tytułem rozdziału 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), to posługiwanie się w art. 20a terminem "przepisy gminne" jest całkowicie niezasadne, ponieważ to właśnie na mocy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, dokonano zmiany tytułu rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) z "Przepisy gminne" na "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę". Zmiana tego tytułu została dokonana dnia 1 stycznia 2001 r. wraz z wejściem w życie omawianej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
20. Jak z powyższego wynika, ustawodawca nowelizując omawianą ustawę w 2005 r. mocą ustawy o informatyzacji, najwyraźniej zapomniał o dokonanej przez siebie zmianie terminologicznej sprzed 5 lat i dalej posługuje się nieistniejącym już w ustawie o samorządzie gminnym terminem "przepisy gminne". Ważny jest także fakt, że termin ten pojawia się w znowelizowanych w 2005 r. przepisach (zob. art. 28 ust. 1, art. 28a, art. 28b ust. 1). Ta nieprawidłowa systemowo terminologia obowiązuje również w treści delegacji ustawowych do wydania rozporządzeń wykonawczych (zob. art. 28b ust. 2 i 3). Należałoby zatem postulować o jak najszybsze dokonanie stosownej nowelizacji porządkującej jeszcze przed ich wejściem w życie. Pomijając chaos terminologiczny, z teoretycznego punktu widzenia, wątpliwości budzi ponadto użyte w art. 20b sformułowanie "Dzienniki urzędowe, zbiory aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiory przepisów gminnych oraz ogłoszone w nich akty normatywne". Jest oczywiste, że pojęcie "dziennik urzędowy" ma najszerszy zakres pojęciowy, obejmuje bowiem nie tylko akty normatywne, ale również inne akty prawne. Nie wiadomo natomiast, do czego odnosi się sformułowanie "oraz ogłoszone w nich akty normatywne" - czy do "dzienników urzędowych", czy też do "zbiorów aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiorów przepisów gminnych". Przecież zbiór aktów prawa miejscowego (gminnego i powiatowego) jest zbiorem aktów normatywnych, a więc nie można wyróżnić zbioru aktów prawa miejscowego stanowionego przez gminę i zbioru zawartych w tym zbiorze aktów normatywnych. Wydaje się, że intencją ustawodawcy było wydawanie w formie elektronicznej: 1) dzienników urzędowych w całości, 2) zawartych w tych dziennikach urzędowych zbiorów aktów normatywnych, 3) zbioru aktów prawa miejscowego stanowionego przez gminę, 4) zbioru aktów prawa miejscowego stanowionego przez powiat. Gdyby rzeczywiście tak było, to art. 20b powinien brzmieć: "Dzienniki urzędowe, zbiór ogłoszonych w nich aktów normatywnych, zbiory aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiory aktów prawnych ustanowionych przez gminę są wydawane również w formie elektronicznej".
21. Zgodnie z art. 20b omawianej ustawy, każdy organ wydający dziennik urzędowy jest zobowiązany przechowywać akty normatywne i inne akty prawne ogłoszone w tym dzienniku zarówno w postaci oryginałów druków skierowanych do opublikowania, a więc w wersji papierowej z podpisami i pieczęciami, jak i w postaci dokumentów elektronicznych, które zostały doręczone z oryginałami papierowymi. Wydaje się, że regulacja ta ma na celu dokonywanie ewentualnych sprostowań opublikowanych aktów, poprzez porównanie wersji pierwotnej, skierowanej do opublikowania z wersją zamieszczoną w dzienniku urzędowym. Może to również zapobiec ewentualnym awariom elektronicznych nośników danych zawierających te akty prawne. Wymagania techniczne, jakim musi odpowiadać elektroniczna forma dzienników urzędowych, uwzględniając konieczność zapewnienia powszechnej dostępności dzienników urzędowych, określi minister właściwy do spraw informatyzacji w drodze rozporządzenia. Dotychczas rozporządzenia takiego jednak nie wydano, ponieważ termin wejścia w życie art. 20a i 20b został przedłużony i zaczną one obowiązywać dopiero z dniem 2 maja 2008 r.
22. W art. 23 ust. 3 został rozszerzony zakres delegacji ustawowej do określenia w drodze rozporządzenia wzorów graficznych pierwszych i ostatnich stron dzienników urzędowych, z uwzględnieniem jednolitości tych wzorów graficznych, Polskich Norm dotyczących formatów papierów i druku oraz cech wyróżniających dzienniki urzędowe spośród innych wydawnictw. Jak dotąd takiego rozporządzenia nie wydano, a obecnie nie spełnia wymogów określonych w tej delegacji ustawowej (zob. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie określenia wzoru graficznego pierwszej i ostatniej strony dzienników urzędowych, Dz. U. Nr 120, poz. 1289). Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 63 ustawy o informatyzacji, termin wydania nowych rozporządzeń upływa 20 stycznia 2007 r.
23. Artykuł 27 ustawy nakłada na organy wydające dzienniki urzędowe obowiązek prowadzenia zbiorów tych dzienników. W celu sprawniejszego korzystania z tych zbiorów, organ wydający dziennik powinien również wydać skorowidz do każdego rocznika dzienników urzędowych za rok ubiegły, w terminie do dnia 31 marca roku następnego. Dodany do tego art. ust. 2a stanowi, że skorowidz ten wydaje się z zastosowaniem tych samych zasad, które obowiązują w dzienniku urzędowym. Wprowadzone zmiany mają zatem wyraźnie techniczno-organizacyjny charakter. Natomiast ust. 3 tego przepisu wskazuje, że "zbiory dzienników urzędowych wraz ze skorowidzami są wyłożone w siedzibach organów wydających dzienniki urzędowe do nieodpłatnego, powszechnego wglądu, w godzinach pracy urzędu oraz w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym". Nie ulega wątpliwości, że postanowienia tego przepisu nawiązują do łacińskiej maksymy Ignorantia iuris nocet. Rzeczywiście, aby zapobiec negatywnym skutkom nieznajomości prawa, została stworzona możliwość dotarcia z tekstami aktów prawnych do wszystkich zainteresowanych. Ten sposób upowszechniania prawa zwiększa jednocześnie zaufanie do organów państwa i podnosi świadomość oraz kulturę prawną obywateli. Trzeba tutaj podkreślić, że zgodnie z art. 29b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, terenowe organy administracji rządowej na obszarze swojego działania są zobowiązane do nieodpłatnego udostępniania oraz do powszechnego wglądu również do zbiorów Dziennika Unii Europejskiej w języku polskim, w wersji papierowej lub elektronicznej. Informacja o miejscu i terminach udostępniania powinna być podana w urzędzie danego organu administracji rządowej.
24. W celu skomentowania treści art. 28a, należy ogólnie omówić również regulację zawartą w art. 26 i 28, ponieważ do zawartego tam unormowania (oprócz omówionego wyżej art. 27) przepis ten wyraźnie nawiązuje. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia zawarte w art. 26, stanowiącym, że: "Urzędy terenowych organów administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego prowadzą zbiory Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego oraz Monitora Polskiego B i udostępniają je nieodpłatnie do powszechnego wglądu w miejscach do tego przeznaczonych w siedzibach i w godzinach pracy urzędu" nawiązują do regulacji zawartej w art. 27 ustawy. Tak więc nie tylko organy wydające dzienniki urzędowe, ale także wszystkie terenowe organy administracji rządowej i samorządowej są zobowiązane do bezpłatnego udostępniania zbiorów aktów prawnych. Unormowanie to zasługuje na najwyższą aprobatę, ale z jednym wyjątkiem, który dotyczy równoznacznego czy wręcz zamiennego, traktowania przez ustawodawcę organu administracji publicznej oraz urzędu tego organu.
25. Pojęcie "urząd" w systemie obowiązującego prawa jest używane w wielu różnych i często niewłaściwych znaczeniach. Rozumiane jest jako wyodrębniony zespół kompetencji (praw i obowiązków) związanych z określonym organem administracji publicznej. W tym znaczeniu mówimy np. o urzędzie ministra, lub o urzędzie wojewody. Najbardziej jednak rozpowszechnione jest rozumienie tego słowa oznaczające odpowiednio zorganizowany zespół osób (urzędników i innych pracowników) i niezbędnych środków technicznych (np. budynki, ich wyposażenie itp.), które są przydane organowi administracji publicznej do pomocy w pełnieniu jego funkcji (J. Boć (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 140-142. Na wieloznaczność znaczenia tego terminu zwraca uwagę m.in. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 108; E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 123). W tym znaczeniu mówimy o urzędzie gminy, urzędzie wojewódzkim czy o ministerstwie, które stanowią aparat pomocniczy właściwych organów. Całkowicie niepoprawne jest jednak uznanie urzędu za organ administracji, czy też traktowanie tego pojęcia jako specyficznej nazwy organu administracyjnego, np. urząd morski, urząd skarbowy, ponieważ tak naprawdę tymi organami są kierownicy (dyrektorzy) tych urzędów. Podsumowując, urzędy nie są organami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 1983 r., I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35), ponieważ nie mają żadnych uprawnień władczych, nie mogą wydawać decyzji czy postanowień. W żadnym wypadku nie wolno zatem stosować zamiennie terminu "organ" i "urząd", co niestety często występuje również w praktyce orzeczniczej (zob. uchwałę SN z dnia 1 września 1993 r., III CZP 84/93, OSP 1994, z. 9, poz. 170).
26. Treść art. 26 musimy więc odczytywać w ten sposób, że to w urzędach terenowych organów administracji publicznej są prowadzone zbiory dzienników urzędowych, a kierownicy tych urzędów, jako osoby pełniące funkcje organów, zapewniają udostępnienie tych dzienników, podejmując określone działania organizacyjno-techniczne, w celu umożliwienia do nich dostępu w godzinach pracy urzędu.
27. Przykładem (oględnie mówiąc) niedoskonałości legislacyjnej jest również regulacja zawarta w art. 28. Według tego przepisu: "1. Starostwo powiatowe gromadzi i udostępnia zbiór aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat. 2. Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych, który jest dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie". Pomijając różnicę w zadaniach tych podmiotów (starostwo gromadzi i udostępnia zbiór bez zaznaczenia, że jest on dostępny do powszechnego wglądu, a urząd gminy prowadzi zbiór, który jest dostępny do powszechnego wglądu), stwierdzić należy, że zasadniczy problem tkwi w niewłaściwej nazwie podmiotów, które zostały zobowiązane do prowadzenia tych zbiorów i do ich udostępniania. Zarówno starostwa, jak i urzędy gmin są aparatem pomocniczym organów wykonawczych i stanowiących samorządu terytorialnego i jako takie nie mogą niczego gromadzić ani udostępniać. Czynności te są wykonywane przez wyznaczonych pracowników starostwa i urzędu gminy, którzy jednak działają pod zwierzchnictwem kierowników tych urzędów - wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i starostów. Na tę kierowniczą funkcję omawianych organów zwraca poprawnie uwagę art. 28a w zdaniu drugim in principio.
28. Nie wiadomo również, z jakiego powodu w art. 28 ust. 2 zaznaczono, że zbiór przepisów gminnych jest dostępny do wglądu w siedzibie urzędu gminy, nie wskazując jednocześnie w ust. 1, gdzie może być udostępniony zbiór aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat. Prościej byłoby zatem napisać, że organy wykonawcze gmin i starostowie gromadzą oraz udostępniają w kierowanych przez siebie urzędach zbiory aktów prawa miejscowego, wydane przez organy gminy oraz organy powiatu.
29. Treść art. 28a in principio nawiązuje do unormowania zawartego w art. 26, art. 27 ust. 3 i art. 28 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Najogólniej mówiąc, przepisy te zobowiązywały zarówno organy wydające dzienniki urzędowe, jak i terenowe organy administracji rządowej i samorządowej, do upowszechniania tych dzienników w swoich urzędach. Wgląd do zgromadzonych tam aktów prawnych oraz, jak należy przypuszczać, dokonywanie na ich podstawie odpowiednich notatek, jest bezpłatne. Zasada ta nie ma jednak zastosowania wobec udostępniania wydruków tych aktów normatywnych lub innych aktów prawnych. W tym przypadku ustawodawca wprowadził obowiązek uiszczania opłaty, której wysokość ustala kierownik tego urzędu, w którym akty są udostępniane. Oczywiście jest tu mowa o wójtach, burmistrzach, starostach, wojewodach, ministrach i innych osobach pełniących funkcję organu. Jednocześnie przepis ogranicza dowolność tej opłaty, wskazując na fakt, że cena arkusza wydruku aktu prawnego powinna pokrywać koszty udostępnienia tych wydruków, a jednocześnie nie powinna ograniczać powszechnej dostępności do danego aktu. Podobnie jak w przypadku art. 15 ust. 3a i ust. 5, art. 20, 20b, omawiany przepis wejdzie w życie dopiero 2 maja 2008 r.
30. Artykuł 28b wskazuje na inny jeszcze sposób udostępniania powszechnie obowiązujących aktów prawnych lub innych aktów podlegających opublikowaniu w dziennikach urzędowych. Udostępnienie to może nastąpić w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez środki komunikacji elektronicznej w rozumieniu z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, a więc np. przez pocztę elektroniczną. Ta forma udostępnienia jest, zgodnie z omawianym przepisem, bezpłatna, co czyni ją wyjątkowo atrakcyjną. Jest ona bardzo dobrym rozwiązaniem również ze względu na szybkość uzyskiwanych informacji. Trzeba tutaj dodać, że szczegółowe unormowanie tej formy udostępniania aktów prawnych należy do ministra właściwego do spraw informatyzacji, który powinien w tej sprawie wydać stosowne rozporządzenie (art. 28b ust. 2 ustawy).
31. Drugą formą udostępnienia aktów normatywnych, zawartych w dziennikach urzędowych, jest dostarczenie tych aktów na informatycznych nośnikach danych, a więc na materiałach lub urządzeniach służących do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej lub analogowej, a więc np. na dyskietkach, płytach CD, DVD, twardych dyskach komputerowych, dyskach przenośnych itp. Ta forma wydaje się mniej atrakcyjna, jest bowiem formą odpłatną. Ustawa nie określa wysokości tych opłat, pozostawiając te kwestię do uregulowania ministrowi do spraw informatyzacji (art. 28b ust. 3 ustawy). Organ ten powinien również w tym rozporządzeniu określić sposób uiszczania opłat, uwzględniając powszechność dostępu do tych wydawnictw oraz uzasadnione koszty ponoszone przez organ wydający dany dziennik urzędowy. Wydaje się jednak, że ta forma udostępniania będzie ważna przede wszystkim dla osób (podmiotów), które nie będą dysponować niezbędnymi środkami komunikacji elektronicznej. Należy jednak zaznaczyć, że rozwój komunikacji elektronicznej z czasem wyeliminuje lub znacznie ograniczy ten sposób udostępniania aktów powszechnie obowiązującego prawa. Istotny jest także fakt, że rozporządzenia, o którym mowa w art. 28b ust. 2 i 3 jak dotąd nie wydano, a to zapewne z tego powodu, że cały przepis art. 28b wejdzie w życie dopiero 2 maja 2008 r. z przyczyn, o których mowa w komentarzu do art. 15.
32. Artykuł 42a dodany komentowaną ustawą o informatyzacji do niniejszej ustawy przewidywał, że wydawanie dzienników urzędowych i skorowidzów do roczników tych dzienników w formie elektronicznej, a także udostępnianie dzienników urzędowych, zbiorów aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat i zbiorów przepisów gminnych oraz ogłoszonych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych przez środki komunikacji elektronicznej oraz informatyczne nośniki danych, rozpocznie się z dniem 1 lipca 2006 r. Z przyczyn omówionych w komentarzu do art. 15 ust. 3a, przepis ten również wejdzie w życie dopiero 2 maja 2008 r.
Art. 43.
1. Zgodnie z art. 1 ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym, ustawa ta reguluje sprawy: "1) rejestracji leśnego materiału podstawowego, 2) obrotu leśnym materiałem rozmnożeniowym, 3) kontroli leśnego materiału rozmnożeniowego oraz leśnego materiału podstawowego wprowadzonego do obrotu, 4) regionalizacji nasiennej". Leśny materiał podstawowy to m.in. źródło nasion, a więc drzewa rosnące na określonym obszarze, z których pobiera się nasiona, a także drzewostany, czyli zespoły drzew o zbliżonych cechach morfologicznych, rosnących w bezpośrednim sąsiedztwie i wzajemnie na siebie oddziałujących. Leśny materiał podstawowy służy do produkcji leśnego materiału rozmnożeniowego. Przez leśny materiał rozmnożeniowym ustawa rozumie m.in. owoce, nasiona, części roślin przeznaczone do produkcji materiału sadzeniowego. Pod tym ostatnim pojęciem ustawa rozumie wyhodowane w taki sposób rośliny. Wreszcie pod pojęciem regionalizacji nasiennej ustawa rozumie podział na regiony pochodzenia oraz zasady wykorzystywania w nich leśnego materiału rozmnożeniowego określonych gatunków (art. 2 ustawy). Zgodnie z art. 8 ustawy leśny materiał rozmnożeniowy dzieli się na cztery kategorie: 1) ze zidentyfikowanego źródła, 2) wyselekcjonowany, 3) kwalifikowany oraz 4) przetestowany. Należy tu podkreślić, że konkretny leśny materiał rozmnożeniowy może należeć wyłącznie do jednej kategorii.
2. Zmiany wprowadzone do tej ustawy na mocy ustawy o informatyzacji obejmują treść art. 15, zamieszczonego w rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Krajowy Rejestr Leśnego Materiału Podstawowego". Przepis ten wprowadza obowiązek rejestracji leśnego materiału podstawowego w Krajowym Rejestrze Leśnego Materiału Podstawowego, który prowadzi Minister Środowiska przy pomocy Biura Nasiennictwa Leśnego (art. 11 ust. 1 ustawy). Krajowy Rejestr składa się z czterech części i zawiera informacje o materiale rozmnożeniowym określonego rodzaju. W części 1 rejestrowany jest leśny materiał podstawowy przeznaczony do produkcji leśnego materiału rozmnożeniowego należącego do kategorii "ze zidentyfikowanego źródła", w części drugiej - materiał przeznaczony do produkcji leśnego materiału rozmnożeniowego należącego do kategorii "wyselekcjonowany", w części trzeciej przeznaczony do produkcji leśnego materiału rozmnożeniowego należącego do kategorii "kwalifikowany", natomiast w części czwartej rejestrowany jest leśny materiał podstawowy przeznaczony do produkcji leśnego materiału rozmnożeniowego należącego do kategorii "przetestowany". Należy dodać, że leśny materiał podstawowy, podlegający rejestracji w Krajowym Rejestrze, powinien charakteryzować się określoną jakością, zwłaszcza pod względem cech fenotypowych i genetycznych. Szczegółowe wymagania, które powinien spełniać leśny materiał podstawowy, podlegający rejestracji w Krajowym Rejestrze, wraz ze wskazaniem wymagań, których spełnienie będzie ujawniane w Krajowym Rejestrze, z uwzględnieniem rodzaju i kategorii produkowanego leśnego materiału rozmnożeniowego oraz odpowiednich norm obowiązujących w państwach członkowskich Unii Europejskiej, określił Minister Środowiska w drodze rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać leśny materiał podstawowy (Dz. U. Nr 100, poz. 1026 z późn. zm.).
3. Artykuł 15 ust. 4 określa formę omawianego Krajowego Rejestru, stanowiąc, że rejestr ten jest prowadzony przy użyciu informatycznych nośników danych w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji. Nowelizacja ta ma jedynie charakter porządkujący, ponieważ w wersji pierwotnej ustawy z 2001 r. przepis ten zobowiązywał do prowadzenia omawianego rejestru "przy użyciu elektronicznych nośników informacji". Takie ujednolicenie terminologii było więc w pełni uzasadnione. Szczegółowa analiza ustawy wskazuje zatem, że ustawodawca od samego początku przewidywał prowadzenie tego rejestru wyłącznie w formie elektronicznej, z wyłączeniem tradycyjnej formy papierowej. W przepisach przejściowych i końcowych również nie ma żadnej wzmianki o prowadzeniu tego rejestru w formie innej niż elektroniczna.
Art. 44.
1. Zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej obejmują wyłącznie treść art. 9 tej ustawy. Przypomnijmy, że przepis ten został zamieszczony w obszernym rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Dostęp do informacji publicznej", który wprowadza m.in. obszerny (choć niewyczerpujący) katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną (art. 6), określa formy udostępniania informacji publicznych (art. 7, art. 10-12), tworzy specjalistyczny urzędowy publikator teleinformatyczny zwany Biuletynem Informacji Publicznej, w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, a także określa jego treść (art. 8) i normuje proceduralne zasady udostępniania (odmowy udostępniania) innych informacji publicznych niż zamieszczonych w Biuletynie (art. 13-22). Z kolei podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej oraz zakres tych informacji ustawa reguluje w art. 4, art. 5 i w art. 8-9. Wśród tych pomiotów znajdują się m.in. organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także związki zawodowe i partie polityczne.
2. Omawiana ustawa wprowadza dwa podstawowe tryby udostępniania informacji publicznej. Pierwszy to tryb oficjalny, odpowiadający ustalonym w ustawie formom. W tym trybie informacje publiczne są udostępniane za pośrednictwem Biuletynu. Upubliczniając informacje w tej formie podmioty te są zobowiązane do: 1) oznaczenia informacji danymi określającymi podmiot udostępniający informację, 2) podania w informacji danych określających tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, 3) dołączenia do informacji danych określających tożsamość osoby, która wprowadziła informację do Biuletynu Informacji Publicznej, 4) oznaczenia czasu wytworzenia informacji i czasu jej udostępnienia oraz 5) zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji (art. 8 ust. 6 ustawy). Ze względu na zakres przedmiotowy informacji zawartych w Biuletynie, w literaturze często porównuje się go do dzienników urzędowych, w których opublikowane są powszechnie obowiązujące akty normatywne oraz inne akty prawne (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 148. Podobne stanowisko zajmuje S. Szuster (w:) M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 9), Lex Omega 2003). Tryb drugi obejmuje pozostałe informacje publiczne, a więc te, które nie zostały zamieszczone na stronach Biuletynu. Zgodnie z art. 10 ustawy, informacje takie są udzielane wniosek osoby zainteresowanej ich uzyskaniem. Ale zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy podmioty, na których ciąży obowiązek ich udostępnienia, powinny zamieścić w Biuletynie stosowne informacje dotyczące sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej.
3. Zgodnie z art. 9, powstałym w wersji pierwotnej, organem zobowiązanym do utworzenia strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej był minister właściwy do spraw administracji publicznej. Obecnie obowiązek ten przejął minister właściwy do spraw informatyzacji. Jednak w związku z tym, że Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 z późn. zm.), powierzył na mocy swego rozporządzenia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kierowanie działem "informatyzacja" również Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, wprowadzona zmiana w art. 9 ust. 1, 3, 4 i 5, polegająca na wskazaniu innego niż dotąd ministra właściwego w sprawach uregulowanych tymi przepisami, nie ma istotnego znaczenia merytorycznego (zob. ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej). Zmiana ta ma więc tylko charakter porządkujący, ponieważ zarówno obecnie, jak i przed nowelizacją ustawy, zadania te wykonywał i wykonuje ten sam minister. Zmiana ta może mieć natomiast znaczenie w przyszłości, gdyby kierowanie działem "informatyzacja" powierzone zostało innemu ministrowi.
4. Tworząc stronę główną Biuletynu, minister powinien zamieścić na niej wykaz wszystkich podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej w tej formie wraz z odnośnikami umożliwiającymi połączenie z ich stronami Biuletynu. Poza tym podmioty te powinny przekazywać temu ministrowi niezbędne informacje do zamieszczenia na stronie głównej. W ten sposób ma powstać zintegrowany system umożliwiający szybkie uzyskiwanie informacji publicznej od tych podmiotów do tego zobowiązanych.
5. Najistotniejsze zmiany do treści art. 9 zostały wprowadzone przez dodanie nowego ust. 4. Przepis ten nakłada na ministra do spraw informatyzacji nowe obowiązki, które dotyczą przede wszystkim gromadzenia udostępniania adresów wskazujących strony Biuletynu Informacji Publicznej, tworzone przez podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Oczywiste jest, że taki zbiór adresów internetowych będzie swoistą książką - skorowidzem, pozwalającą na łatwe uzyskanie niezbędnych informacji. Wprawdzie nie wynika to wprost z omawianego przepisu, ale należy to uznać za konieczne, aby zbiór tych adresów był na bieżąco aktualizowany (art. 9 ust. 4 pkt 1).
6. Kolejnym nowym obowiązkiem ministra do spraw informatyzacji jest gromadzenie i udostępnianie informacji o liczbie pobrań stron internetowych przez poszczególne podmioty zobowiązane do udzielania informacji. Wydaje się, że ten swoisty monitoring aktywności odbiorców informacji od poszczególnych podmiotów zobowiązanych do ich udzielania będzie wskazywał na konieczność ewentualnego usprawnienia pobierania od nich informacji, poszerzenia zakresu tych informacji niewykraczających jednak poza ramy jawności, a poza tym na jego podstawie będzie możliwa ewentualna przebudowa struktury zbiorów tych informacji (art. 9 ust. 4 pkt 2).
7. Ostatnią nowością w obrębie tego przepisu jest nałożenie na ministra do spraw informatyzacji obowiązku udostępniania nieodpłatnego oprogramowania służącego do tworzenia stron w Biuletynie Informacji Publicznej lub kodu takiego oprogramowania. Oprogramowanie to ma zapewnić zgodność tych stron z wymogami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie znowelizowanej delegacji ustawowej, zawartej w art. 9 ust. 5 ustawy. Szczegółowa analiza tej delegacji ustawowej wskazuje na jej szerszy niż dotychczas zakres. Przede wszystkim występujące w pkt 1 i 3 tego ustępu słowo "standardy" zastąpiono słowem "wymagania". Według słownika języka polskiego (Słownik języka polskiego, t. 3, red. M. Szymczak, Warszawa 1995, s. 761 i 297), wymaganie to "norma, warunek lub zespół warunków, którym ktoś lub coś musi odpowiadać; postulat, żądanie". Natomiast słowo "standard" oznacza "przeciętną normę, przeciętny typ, model; wyrób odpowiadający określonym wymogom; wzorzec". Porównując zakresy znaczeniowe tych słów, wydaje się, że treść omawianego przepisu w wersji znowelizowanej lepiej odpowiada potrzebom i wymaganiom stawianym układowi ujednoliconego systemu stron Biuletynu. W delegacji ustawowej zwraca się również uwagę na to, aby układ ten zapewniał sprawne i jednolite działania systemu stron Biuletynu, a projektowany układ uwzględniał konieczność jednolitego traktowania rozwiązań informatycznych i by podmioty zobowiązane do udostępniania informacji mogły stosować oprogramowanie bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów z tytułu opłat licencyjnych.
8. Już z samego porównania treści tej delegacji ustawowej z treścią delegacji w wersji poprzednio obowiązującej wynika konieczność nowelizacji wydanego w tej sprawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej; zob. także M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 183 i n). Jak wynika z art. 63 ustawy o informatyzacji, termin wydania takiego rozporządzenia upływa 20 października 2007 r.
Art. 45.
1. Nie ulega wątpliwości, że dla skuteczności wielu czynności prawnych dokonywanych na piśmie wymagane jest, aby tak sporządzony dokument był podpisany. Dla zachowania formy pisemnej niezbędne są zatem dwa podstawowe elementy: podpis i dokument zawierający pisemne oświadczenie woli lub wiedzy. Konsekwencje braku podpisu na dokumencie zawierającym treść czynności procesowej są zróżnicowane i zależą od rodzaju czynności procesowej. Jak podkreśla B. Adamiak: "Brak podpisu strony uzasadnia zakwestionowanie dokonania przez stronę danej czynności np. złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1); wyrażenia zgody na prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 61 § 2, wyrażenie zgody na uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie art. 155" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 94).
2. Konsekwencje braku podpisu na dokumencie można podzielić na dwie kategorie: 1) powodujące całkowitą prawną nieskuteczność dokumentu bez podpisu (np. doręczona stronie niepodpisana decyzja administracyjna, niepodpisane zeznanie świadka dołączone na piśmie do protokołu), 2) powodujące usuwalną nieskuteczność prawną niepodpisanego dokumentu (podanie bez podpisu). W sytuacjach należących do obu wskazanych kategorii przepisy postępowania wyraźnie nakazują złożenie podpisu - odmiennie określone są jedynie konsekwencje jego braku. Podpis ma znaczenie jako wyraz związania osoby składającej oświadczenie z treścią zawartą w dokumencie. Brak podpisu eliminuje z obrotu prawnego dokument trwale albo czasowo. Niezłożenie podpisu na dokumencie należy traktować jako niezachowanie formy pisemnej, co nakazują przyjęte kryteria formy pisemnej. Sam dokument, w którym wyrażona za pomocą pisma (a więc pisemnie) jest pewna treść, pozostaje bezskuteczny, nie można bowiem bez podpisu powiązać jego zawartości treściowej z konkretną osobą. Złożenie podpisu nie zmienia zasadniczo kształtu dokumentu - zarówno przed podpisaniem, jak i po podpisaniu przenosi on pisemnie ujętą myśl ludzką. Złożenie podpisu ma jednak kolosalne znaczenie dla skuteczności prawnej pisemnego oświadczenia. Wartość dokumentu jest określana przez jego prawną skuteczność i dlatego oświadczenie woli uważa się za złożone na piśmie dopiero po jego podpisaniu. Takie ujęcie jest wynikiem przyjętej konwencji, ponieważ zarówno przed sygnowaniem pisemnego oświadczenia, jak i po jego podpisaniu, posiadało ono formę pisemną: treść zawarta w dokumencie została ujęta na piśmie.
3. Problem oddzielenia formy pisemnej od jej materialnego papierowego wyrazu byłby wyłącznie problemem czysto teoretycznym, gdyby nie zmiany związane z postępem techniki i technologii w komunikacji międzyludzkiej. Zjawisko to zrodziło także konieczność uchwalenia ustawy o podpisie elektronicznym, której treść pozwala na nowo spojrzeć zarówno na samo pojęcie, jak i na wymogi zachowania formy pisemnej, np. w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym.
4. W ujęciu przedmiotowym ustawa określa warunki stosowania podpisu elektronicznego, jego skutki prawne, zasady świadczenia tzw. usług certyfikacyjnych oraz zasady nadzoru nad podmiotami świadczącymi te usługi (art. 1 ustawy). Ustawa definiuje również samo pojęcie podpisu elektronicznego, wskazując, że są to "dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny" (art. 3 pkt 1 ustawy). Jest to tzw. podpis zwykły, oprócz którego występuje pojęcie bezpiecznego podpisu elektronicznego (M. Świerczyński (w:) P. Podrecki, Z. Okoń. P. Litwiński, M. Świerczyński, T. Targasz, M. Smycz, D. Kasprzycki, Prawo Internetu..., s. 67). To drugie pojęcie oznacza taki podpis elektroniczny, który: "a) jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, b) jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, c) jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna" (art. 3 pkt 2 ustawy). Oczywiście, aby dwa dowolne podmioty mogły posługiwać się takim podpisem i przesyłać sobie określone dokumenty, muszą mieć odpowiednie urządzenia służące do składania i weryfikacji składanych w tej formie podpisów (art. 3 pkt 6 i 8 ustawy). Należy podkreślić, że wiele ustaw szczególnych, w tym także kodeks postępowania administracyjnego, wymaga wprost, by dokumenty elektroniczne zostały opatrzone właśnie podpisem bezpiecznym (zob. komentarz do art. 36).
5. Ustawa określa również w art. 5 ust. 2 skutki prawne złożenia podpisu elektronicznego. Zgodnie z tym przepisem, "dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Innymi słowy, podpis spełniający powyższe wymogi stanowi dowód tego, że został złożony przez osobę uprawnioną w tym certyfikacie jako składającą podpis elektroniczny. Podpis taki może być także znakowany czasem, co wywołuje skutki prawne daty pewnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Powyższe uwagi mogą zatem prowadzić do refleksji nad pojęciem formy pisemnej, np. postępowania administracyjnego (art. 14 k.p.a.). Jedno natomiast nie ulega wątpliwości: zastosowanie elektronicznych narzędzi porozumiewania się spowodowało przełamanie dominującej dotychczas roli papieru jako podstawowego, a niekiedy wręcz jedynego (wyraźnie wskazanego), nośnika informacji (Cz. Martysz, M. Darmosz, O pojmowaniu formy pisemnej..., s. 8).
6. Zmiany w ustawie o podpisie elektronicznym, wprowadzone ustawą o informatyzacji, nie sięgają zbyt daleko - dotyczą tylko art. 14 oraz art. 58, mając wyłącznie charakter porządkujący.
7. Artykuł 14 znajduje się w rozdziale 4 zatytułowanym "Świadczenie usług certyfikacyjnych". Przypomnijmy, że zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy o podpisie elektronicznym, certyfikat to "elektroniczne zaświadczenie, za pomocą którego dane służące do weryfikacji podpisu elektronicznego są przyporządkowane do osoby składającej podpis elektroniczny i które umożliwiają identyfikację tej osoby". Certyfikat jest więc dokumentem potwierdzającym tożsamość danej osoby oraz jej prawo do korzystania z określonego podpisu elektronicznego. Należy również dodać, że zgodnie z art. 9 ustawy, prowadzenie działalności w zakresie świadczenia usług certyfikacyjnych nie jest prawnie reglamentowane. Oznacza to, że żaden podmiot chcąc świadczyć takie usługi, nie musi uprzednio uzyskiwać stosownego zezwolenia w tym przedmiocie.
8. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, podmiot świadczący usługi certyfikacyjne wydaje certyfikat na podstawie uprzednio zawartej umowy z odbiorcą tych usług. Liczba tych ostatnich nie jest ograniczona - mogą to więc być osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Umowa musi być zawarta w formie pisemnej pod rygorem nieważności (art. 16 ust. 1 ustawy) i powinna określać wzajemne prawa i obowiązki stron, przy czym podstawowym zobowiązaniem podmiotu świadczącego usługi certyfikacyjne jest wydanie określonego certyfikatu (T. Kościelny, K. Szaniawski, Ustawa o podpisie elektronicznym. Komentarz, Zakamycze 2003, zob. również w Lex Omega 2003). Jednak aby móc zawrzeć taką umowę, podmiot świadczący usługi certyfikacyjne jest zobowiązany poinformować, w sposób jasny i powszechnie zrozumiały, o dokładnych warunkach użycia tego certyfikatu, w tym o sposobie rozpatrywania skarg i sporów, a w zwłaszcza o istotnych jego warunkach obejmujących m.in. zakres i ograniczenia jego stosowania, a także o skutkach prawnych składania podpisów elektronicznych weryfikowanych przy pomocy tego certyfikatu (art. 14 ust. 2 ustawy).
9. W pierwotnej wersji ustawy, przepis ten ponadto wymagał, aby podmiot świadczący usługi certyfikacyjne przekazywał powyższe informacje "na piśmie lub za pomocą informacji trwale zapisanej na nośniku elektronicznym". W praktyce oznaczało to sporządzenie tych informacji na papierze i doręczenie ich np. listem poleconym lub doręczenie w tej formie (listownej) samej dyskietki, płyty CD lub DVD. Nowelizacja wprowadzona ustawą o informatyzacji nadaje nowe brzmienie temu przepisowi, stanowiąc, że omawiane informacje - poza tradycyjną formą pisemną - mogą być także przekazane "w formie dokumentu elektronicznego", w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji (zob. komentarz do art. 3, teza 2). Zmiana ta ma charakter porządkujący, zmierzający do ujednolicenia terminologii informatycznej, stosowanej w różnych ustawach, a jednocześnie wprowadza swoiste "zdematerializowanie" dotychczasowego rozumienia dokumentu. Należy podkreślić, że dokument w postaci elektronicznej oznacza oderwanie określonych informacji od nośnika, na którym się znajdują lub mogą się znaleźć. Wprowadzona zmiana oznacza również znaczące rozszerzenie możliwości doręczania informacji, o których jest mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym (zob. komentarz do art. 3 pkt 1).
10. Zmiany w art. 58 ust. 3 ustawy dotyczą poszerzenia zakresu przedmiotowego dotychczasowej delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i warunków bezpieczeństwa udostępniania formularzy i wzorów, niezbędnych do załatwiania spraw, w których warunkiem załatwienia jest złożenie podania według określonego wzoru lub na specjalnym formularzu, o czym mówi art. 58 ust. 2 ustawy. Pierwotna treść tej delegacji ograniczała się do określenia warunków technicznych i warunków bezpieczeństwa związanych z udostępnieniem tych dokumentów. Obecnie minister do spraw informatyzacji powinien określić te warunki, uwzględniając jednocześnie "zapewnienie szerokiej dostępności tych formularzy i wzorów przy zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa". Poszerzenie tego zakresu zasługuje na aprobatę, ponieważ omawiane wzory i formularze - jeśli są wymagane przez przepisy prawa (zob. komentarz do art. 36) - powinny być powszechnie dostępne, a więc możliwe do uzyskania bez szczególnego nakładu sił i środków i bez przestrzegania skomplikowanej procedury. Trzeba tu jednak przypomnieć, że w praktyce minister do spraw informatyzacji powinien wydać omawiane rozporządzenie wyłącznie w porozumieniu z ministrem do spraw gospodarki, ponieważ w zakresie właściwości ministra do spraw informatyzacji leżą również sprawy administracji publicznej. Zachowanie zatem wymogu porozumiewania się w tej sprawie ministra do spraw informatyzacji z ministrem właściwym w sprawach wewnętrznych jest obecnie zbędne. Zagadnienie to może być aktualne w przypadku wyodrębnienia spraw informatyzacji z zakresu właściwości ministra właściwego do spraw administracji (zob. teza 3 komentarza do art. 44).
11. Omawiany przepis nawiązuje do regulacji zawartej w art. 58 ust. 2 ustawy, który również uległ zmianie. Należy też zwrócić uwagę na to, że pierwotnie ustawa zobowiązała w tym przepisie wszystkie "organy władzy publicznej" do umożliwienia odbiorcom usług certyfikacyjnych, wnoszenia podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagały składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru, w terminie 4 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Warunki techniczne i warunki bezpieczeństwa udostępniania tych wzorów miało określać rozporządzenie. Termin ten minął 15 sierpnia 2006 r. i dotychczas rozporządzenia takiego nie wydano. Zapewne z tego powodu, Sejm ustawą z dnia z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym przesunął ten termin do dnia 1 maja 2008 r., a jednocześnie wcześniej, na mocy ustawy o informatyzacji, poszerzył zakres przepisów wykonawczych. Trzeba tu podkreślić, że tylko odpowiednio wczesne uregulowanie warunków technicznych oraz bezpieczeństwa udostępniania formularzy i wzorów podań stanowi warunek niezbędny do właściwego przygotowania organów administracji pod względem organizacyjnym i finansowym zapewniający odbiorcom usług certyfikacyjnych możliwości wnoszenia podań oraz dokonywania innych czynności w drodze elektronicznej. A przecież zasadniczym celem regulacji dotyczących podpisu elektronicznego było uproszczenie obrotu gospodarczego, uproszczenie załatwiania transakcji, w tym również międzynarodowych przez internet, a także przyspieszenie załatwiania indywidualnych spraw obywateli.
12. Opóźnienia w wydawaniu aktów wykonawczych do tej ustawy było również przedmiotem wystąpienia Najwyższej Izby kontroli z dnia 19 lipca 2006 r. (P/05/050/KGP/41012-2/05, s. 5-6), podczas którego stwierdzono, że łącznie z ustawą o podpisie elektronicznym należy wydać dziesięć rozporządzeń, a tymczasem wydano ich tylko osiem. NIK stwierdziła, że jest to niezgodne z § 127 zasad techniki prawodawczej stanowiącym, że "akty wykonawcze do ustawy powinny wchodzić w życie z dniem wejścia w życie ustawy, do której są wydawane". W wystąpieniu przytoczono również wypowiedź jednego z pracowników byłego Ministerstwa Gospodarki i Pracy (przygotowującego wówczas projekty aktów wykonawczych), według którego zasadniczą przyczyną niewydania wszystkich aktów wykonawczych były toczące się od połowy 2003 r. prace nad projektem ustawy o informatyzacji (sic!).
Art. 46.
1. Ustawa o ochronie niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną, opartych lub polegających na dostępie warunkowym, określa zasady ochrony prawnej niektórych usług świadczonych odpłatnie drogą elektroniczną, opartych lub polegających na dostępie warunkowym (art. 1). Zakres usług chronionych ustawą określa art. 3 stanowiący, że usługami chronionymi są: 1) rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów telewizyjnych i radiowych, w rozumieniu przepisów o radiofonii i telewizji oraz 2) inne usługi świadczone na indywidualne żądanie usługobiorcy drogą elektroniczną bez jednoczesnej obecności stron - jeśli są świadczone za wynagrodzeniem i oparte na dostępie warunkowym. Za usługi chronione uznaje się również usługi polegające na dostępie warunkowym do usług związanych z rozpowszechnianiem i rozprowadzaniem programów telewizyjnych i radiowych. Ochrona prawna tych usług jest wykonywana za pomocą przepisów karnych (art. 6-9 ustawy).
2. Na podstawie art. 2 ustawy można wyróżnić dwa rodzaje usług dostępu warunkowego. Pierwszy to usługi oparte na dostępie warunkowym, przez które ustawodawca rozumie takie usługi, z których korzystanie jest uzależnione od uprzedniego nabycia przez usługobiorcę urządzenia dostępu warunkowego lub uzyskania indywidualnego upoważnienia dostępu do danej usługi. Innymi słowy, są to usługi zabezpieczone przed korzystaniem z nich bez odpowiedniego upoważnienia usługodawcy (K. Korus, Komentarz do ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o ochronie niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną opartych lub polegających na dostępie warunkowym (art. 1), Lex Omega 2002). Drugi rodzaj usług, to usługi polegające na dostępie warunkowym, przez co rozumie się usługi, których przedmiotem jest umożliwienie korzystania z urządzeń dostępu warunkowego. W istocie chodzi tu o świadczenie usług polegających na zabezpieczeniu innych usług przed korzystaniem z nich bez upoważnienia.
3. Ustawa o informatyzacji dokonała zmian w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy, ale miały one charakter porządkujący. Trzeba tu także zaznaczyć, że cały art. 4 poświęcony jest zdefiniowaniu treści usługi świadczonej drogą elektroniczną. Według tego przepisu z taką usługą będziemy mieć do czynienia, jeżeli jej "wykonanie następuje przez przesyłanie i odbieranie w punkcie docelowym danych za pomocą urządzeń elektronicznych przetwarzających, w tym poprzez cyfrową kompresję, a także przechowujących dane, przy czym dane są transmitowane w całości za pośrednictwem sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 20 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.). Ustawa definiuje to pojęcie jako urządzenia telekomunikacyjne i linie telekomunikacyjne, zestawione i połączone w sposób umożliwiający przekaz sygnałów pomiędzy określonymi zakończeniami sieci, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną". Ustawa ta została uchylona mocą ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Obecnie pojęcie sieci telekomunikacyjnej definiuje art. 2 pkt 35 tej ustawy stanowiący, że są to "systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju".
4. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu umieszczono zastrzeżenie, że do usług świadczonych drogą elektroniczną, w rozumieniu powyższego przepisu, nie zalicza się usług: "o charakterze materialnym, nawet jeśli są świadczone za pomocą urządzeń elektronicznych, takich jak urządzenia bankomatowe, wydające bilety, kontrolujące wstęp oraz zapewniające prawidłowe regulowanie należności za wjazd na płatne sieci drogowe lub parkingi samochodowe", a także (w wersji pierwotnej) usług polegających na dystrybucji jakichkolwiek treści na nośnikach statycznych, takich jak dyskietki, płyty CD lub DVD. I właśnie ten ostatni przepis został poddany nowelizacji przez zmianę treści. W obecnym brzmieniu do usług takich nie zalicza się usług "polegających na dystrybucji jakichkolwiek treści na "informatycznych nośnikach danych" w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji. Jest zatem oczywiste, że omawiana zmiana ma wyłącznie charakter unifikujący, mający na celu ujednolicenie siatki pojęciowej we wszystkich ustawach szczególnych, przez dostosowanie ich do definicji ustawowych zawartych w ustawie o informatyzacji (zob. komentarz do art. 3 pkt 1).
Art. 47.
1. U podstaw uchwalenia ustawy o systemie zgodności znalazły się dyrektywy Wspólnoty Europejskiej, uchwalone zgodnie z zasadami zawartymi w uchwale Rady Unii Europejskiej z dnia 7 maja 1985 r. w sprawie nowego podejścia do harmonizacji technicznej oraz normalizacji, zwane dyrektywami nowego podejścia. Na podstawie tych dyrektyw zostały określone tzw. zasadnicze wymagania, które powinny być spełnione przez wyroby wprowadzane do obrotu, a więc przekazane po raz pierwszy użytkownikowi, konsumentowi lub sprzedawcy przez producenta, jego upoważnionego przedstawiciela lub importera. Poza wymaganiami zasadniczymi, dla niektórych wyrobów mogą być ustalane tzw. wymagania szczegółowe stosowane wobec wyrobów stwarzających zagrożenie albo służących ochronie lub ratowaniu życia, zdrowia, mienia lub środowiska. Podstawę tych wymagań stanowią regulacje zawarte w innych aktach prawnych Wspólnoty Europejskiej niż dyrektywy nowego podejścia.
2. Celem ustawy o systemie oceny zgodności jest według jej art. 3 "1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska; 2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego; 3) stworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty". Dla zrealizowania tego celu został utworzony system organów uprawnionych do przeprowadzania kontroli wyrobów przeznaczonych do obrotu. W procesie oceny zgodności uczestniczą producenci, ich upoważnieni przedstawiciele, importerzy, jednostki certyfikujące, jednostki kontrolujące oraz laboratoria. W procesie tym dany wyrób może być poddany określonym badaniom przez producenta wyrobu, notyfikowane laboratorium lub notyfikowaną jednostkę certyfikującą. Pozytywny wynik oceny zgodności z zasadniczymi wymaganiami stanowi podstawę do wydania producentowi lub jego upoważnionemu przedstawicielowi certyfikatu zgodności (art. 7 ustawy).
3. Zasadnicze wymagania dla wyrobów podlegających ocenie zgodności i dla procedury oceny zgodności, przy uwzględnieniu rodzajów wyrobów i stopnia stwarzanych przez nie zagrożeń oraz innych wymagań objętych dyrektywami nowego podejścia, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy, ze względu na przedmiot oceny zgodności. W rozporządzeniach tych definiuje się również metody badań, sposób oznakowania wyrobów oraz wzór znaku zamieszczanego na tym produkcie (art. 9 ustawy). Przykładowo Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 210, poz. 2045), określił zasadnicze wymagania dla zabawek, a Minister Gospodarki rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 259, poz. 2172), określił takie wymagania dla sprzętu elektrycznego. W tej formie prawnej określa się także dla niektórych wyrobów tzw. wymagania szczegółowe, o których była już mowa wyżej. Przykładem tego ostatniego może być rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wyroby aerozolowe (Dz. U. Nr 263, poz. 2199). Należy dodać, że wyroby niespełniające wymogów są ewidencjonowane w specjalnym rejestrze (zob. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie rejestru wyrobów niezgodnych z zasadniczymi wymaganiami, Dz. U. Nr 87, poz. 811).
4. System kontroli wyrobów wprowadzonych do obrotu tworzy wiele organów administracji publicznej, wymienionych w art. 38 ustawy, na czele których stoi Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Można wśród nich wymienić wojewódzkich inspektorów inspekcji handlowej, organy inspekcji ochrony środowiska, organy nadzoru budowlanego, Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego czy Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
5. Ustawa o informatyzacji dokonała zmiany w art. 40 ustawy o systemie oceny zgodności. Przepis ten odnosi się do obowiązków podmiotu kontrolowanego lub jego upoważnionego pracownika, w związku z badaniem oceny zgodności. Tak więc podczas kontroli, kontrolowany lub upoważniony przez niego pracownik są zobowiązani umożliwić wykonywanie kontroli, a przede wszystkim: zapewnić wgląd w dokumenty objęte zakresem kontroli, wydać za pokwitowaniem wyroby lub dokumenty - jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia ich dalszej analizy lub dokładniejszej kontroli, udostępnić obiekty i pomieszczenia, w których znajdują się dokumenty i wyroby objęte zakresem kontroli, udzielać wszelkich wyjaśnień w sprawach objętych zakresem kontroli, a także udostępnić dokumenty w celu sporządzenia kopii, których zgodność z oryginałem dokumentu potwierdza podmiot kontrolowany.
6. Omawiany przepis odnosi się również do dokumentów zapisanych na elektronicznych nośnikach informacji. W pierwotnej wersji art. 40e ust. 2 pkt 3 zobowiązywał kontrolowanego do udzielenia kontrolującemu "niezbędnej pomocy technicznej, jeżeli dokumenty będące przedmiotem kontroli zostały zapisane na elektronicznych nośnikach informacji". Intencją ustawodawcy było zatem przeprowadzenie kontroli zgodnie z zasadą aktywności kontroli, przejawiającą się w "możliwie systematycznym sprawdzaniu i ocenie prawidłowości funkcjonowania kontrolowanej jednostki - tak, aby ujawnieniu podlegały możliwie wszystkie zaistniałe nieprawidłowości, w dążeniu do wnikliwego zbadania kontrolowanej działalności, do dokonania pełnej, rzetelnej jej oceny" (S. Jędrzejewski, Kontrola administracji państwowej, Toruń 1971, s. 42). Zatem w przypadku napotkania w trakcie kontroli na tak sporządzone dokumenty, podmiot kontrolowany powinien udzielić pomocy technicznej kontrolującemu, aby mógł on taki dokument prawidłowo odczytać.
7. Nowelizacja dokonana ustawą o informatyzacji ma charakter porządkujący i dotyczy tylko art. 40e ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oceny zgodności. Przepis ten został zastąpiony nową wersją, stanowiącą, że podmiot kontrolowany powinien udzielić kontrolującemu "niezbędnej pomocy technicznej, jeżeli dokumenty będące przedmiotem kontroli zostały zapisane na informatycznych nośnikach danych", w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji. Tak więc, podobnie jak w przypadku nowelizacji ustawy o ochronie niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną, omawiana nowelizacja ma wyłącznie na celu ujednolicenie stosowanej terminologii w ustawach prawa materialnego, aby była ona zgodna z przyjętą w ustawie o informatyzacji (zob. komentarz do art. 3 pkt 1).
Art. 48.
1. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest jedną z wielu ustaw szczególnych, składających się na tzw. prawo socjalne, na podstawie którego administracja publiczna wykonuje swoją funkcję świadczącą (Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2003, s. 206). Funkcja ta polega na udzielaniu pomocy socjalnej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej oraz osobom, które w związku z określonymi faktami (zdarzeniami), mogą znaleźć się w takiej sytuacji. Poza omawianą ustawą, problematykę tę reguluje m.in. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), a także ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.). Należy zauważyć, że we współczesnych ustrojach konstytucyjnych roszczenie o udzielenie świadczenia socjalnego staje się publicznym prawem podmiotowym (Z. Grzegorzewski, Pomoc społeczna. Encyklopedia prawa publicznego, t. II, Warszawa 1999, s. 558-559). Ustawa określa, że świadczeniami rodzinnymi w jej rozumieniu jest: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, świadczenia opiekuńcze w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka oraz (fakultatywnie) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, wypłacana na podstawie uchwały rady gminy (art. 2 ustawy).
2. Zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, wprowadzone ustawą o informatyzacji, dotyczą części art. 23, a mianowicie ust. 6, 7 i 8, przy czym te dwa ostatnie zostały dodane w wyniku omawianej nowelizacji. Należy zaznaczyć, że art. 23 zamieszczony jest w rozdziale 6 ustawy i obejmuje zagadnienia proceduralne związane z przyznawaniem i wypłacaniem świadczeń rodzinnych.
3. Postępowanie w tych sprawach wszczyna się na wniosek, którego szczegółowe wymogi określa ust. 3 i 4. Wynika z tego, że postępowanie takie co do zasady nie może być wszczynane z urzędu. Jest to więc jeden z tych przypadków, w których ustawa wyczerpująco reguluje treść podania, a więc brak któregokolwiek z wymaganych elementów będzie uznany jako wada podania, skutkująca koniecznością wezwania strony składającej wniosek o jego uzupełnienie, pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Należy jednak zaznaczyć, że art. 61 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość wszczęcia w tych sprawach również postępowania z urzędu, "ze względu na szczególnie ważny interes strony". Jednak w tym przypadku organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do uzyskania na to zgody strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania takiej zgody - tak wszczęte postępowanie umorzyć.
4. Prowadzenie orzecznictwa administracyjnego w tych sprawach należy do właściwości organów gmin (art. 20 ustawy), ale przyznanie niektórych świadczeń należy również do właściwości marszałka województwa (art. 21). Z kolei wykaz podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie rodzinne określa art. 23 w ust. 1. Szczegółowo sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, sposób i tryb postępowania w sprawach wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych oraz niezbędne wzory podań i innych dokumentów reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881). Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawach świadczeń rodzinnych organy administracji publicznej przetwarzają ogromne ilości informacji zawartych w dokumentach i innych dowodach zebranych w konkretnej sprawie, a w razie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, mogą przeprowadzić wywiad środowiskowy (art. 23 ust. 4a i 4b ustawy) lub skorzystać z innych środków dowodowych, przewidzianych w art. 75 k.p.a. W celu usprawnienia tego procesu ustawodawca zobowiązał organy administracji do korzystania z niezbędnego sprzętu komputerowego wraz z odpowiednim oprogramowaniem, co ma przyspieszyć i uprościć to postępowanie oraz umożliwić uniknięcie błędów i oczywistych pomyłek.
5. W wyniku nowelizacji omawianej ustawy został znacznie rozszerzony zakres delegacji ustawowej do wydania przepisów wykonawczych, skierowanej do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W pierwotnym brzemieniu organ ten miał określić sposób i tryb homologacji systemów informatycznych, stosowanych w urzędach administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, w celu zapewnienia jednolitości stosowania prawa oraz spójności monitorowania świadczeń w zakresie objętym ustawą. Realizując ten obowiązek, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie homologacji systemów informatycznych, stosowanych w urzędach administracji publicznej realizujących zadania w zakresie świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 127, poz. 1323).
6. Treść nowej delegacji ma znacznie szerszy zakres przedmiotowy i nawiązuje do unormowania zawartego m.in. w art. 13 ustawy o informatyzacji (zob. komentarz). Rozporządzenie to powinno określać przede wszystkim "opis systemów teleinformatycznych stosowanych w urzędach administracji publicznej realizujących zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, zawierający strukturę systemu, wymaganą minimalną funkcjonalność systemu oraz zakres komunikacji między elementami struktury systemu, w tym zestawienie struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących". W celu zapewnienia sprawnego, spójnego i bezpiecznego funkcjonowania tych systemów oraz w celu zapewnienia rozbudowy w przyszłości, minister powinien także określić "wymagania standaryzujące w zakresie bezpieczeństwa, wydajności i rozwoju systemu". W ostatnim punkcie delegacja ustawowa zobowiązuje ministra do uregulowania procedury "w zakresie stwierdzania zgodności oprogramowania z opisem systemu", o czym jest mowa w rozdziale 4 ustawy o informatyzacji (zob. komentarz). Regulacja ta ma zapewnić spójność "systemów teleinformatycznych stosowanych w urzędach administracji publicznej do realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, w szczególności w zakresie jednorodności zakresu i rodzaju danych, która umożliwi ich scalanie w zbiór centralny, a także zachowanie zgodności z minimalnymi wymogami i sposobem stwierdzania zgodności oprogramowania", określonymi w ustawie o informatyzacji.
7. Tak szerokie uregulowanie zakresu przedmiotowego aktu wykonawczego zasługuje na aprobatę, z uwagi na niejednolitość istniejących obecnie systemów teleinformatycznych w poszczególnych urzędach, pomimo że niektóre z nich nie dysponują jeszcze niezbędnym sprzętem ani odpowiednim oprogramowaniem. Należy podkreślić, że im bardziej precyzyjna jest treść delegacji ustawowej, tym mniejsze staje się ryzyko wydania aktu wykonawczego wykraczającego poza granice delegacji ustawowej. Z drugiej jednak strony, rozległość tego przepisu może spowodować zachwianie proporcji między poszczególnymi jego elementami, wskutek czego jedne zagadnienia zostaną uregulowane bardziej szczegółowo, a inne mniej. Należy dodać, że dotychczas minister do spraw informatyzacji takiego rozporządzenia nie wydał. Jednak zgodnie z art. 63 ustawy o informatyzacji, dotychczasowe rozporządzenie może jeszcze obowiązywać do dnia 20 stycznia 2007 r.
8. Dodany ust. 7 w art. 23 nawiązuje do treści ust. 6 i zobowiązuje organy administracji publicznej (a nie jak napisano - urzędy) do stosowania oprogramowania zgodnego z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. Oprogramowanie to ma być wykorzystywane nie tylko do realizacji zadań związanych w przyznawaniem lub cofaniem przyznanych świadczeń, ale także do sporządzania sprawozdań w tym zakresie, które powinni być przekazane właściwym wojewodom. Z przepisów nie wynika, dlaczego te sprawozdania są przekazywane wojewodzie ani też jaka jest rola wojewody w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych. Nie jest on z pewnością organem wyższego stopnia w tych sprawach, ponieważ należy to do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Wydaje się, że informacje zawarte w sprawozdaniach mogą posłużyć wojewodzie do prognozowania wydatków z budżetu państwa na ten cel, bowiem zadania w zakresie świadczeń rodzinnych są zadaniami wykonywanymi przez organy gmin i - w ograniczonym zakresie województw - jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 20 ust. 1). Przy pomocy tych informacji może być również prowadzona kontrola uprzednia i przyszła tych wydatków przez wojewodę.
9. Regulacja zawarta w dodanym ust. 8 ma charakter fakultatywny. Pozwala ona (ale nie zobowiązuje) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego na utworzenie centralnego rejestru obejmującego dane dotyczące osób pobierających świadczenia rodzinne oraz dane dotyczące wartości udzielonych świadczeń. Gdyby taki rejestr powstał, to przepis ten umożliwi ponadto ministrowi na przetwarzanie zawartych w tym rejestrze danych, z uwzględnieniem zasad ochrony danych osobowych. Do przekazywania tych danych, z wykorzystaniem odpowiedniego oprogramowania, o którym była mowa wyżej, zobowiązane będą organy gmin, ponieważ to na nich spoczywa zasadniczy ciężar prowadzenia spraw z zakresu świadczeń rodzinnych. Regulacja ta nie budzi zastrzeżeń, bowiem - podobnie jak w przypadku wojewody - informacje znajdujące się w centralnym rejestrze posłużą zapewne do sporządzania projektu budżetu państwa uwzględniającego potrzeby finansowe, wynikające z realizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Art. 49.
1. Cel tej ustawy precyzuje wyczerpująco jej art. 1 stanowiący, że "ustawa określa organizację i zasady działania systemu informacji oświatowej służącego uzyskiwaniu danych niezbędnych do prowadzenia polityki edukacyjnej państwa, podnoszenia jakości i upowszechniania edukacji oraz do usprawniania finansowania zadań oświatowych". Na system ten składają się więc zbiory informacji, zwane bazami danych oświatowych, szczegółowo wymienione w art. 3 i 4 ustawy. Znajdują się tam m.in. zbiory danych o szkołach i innych placówkach oświatowych, o uczniach (w tym także niebędących obywatelami polskimi), o nauczycielach, o wydatkach na wynagrodzenia, o wynikach klasyfikowania i promowania, o liczbie uczniów, którzy ulegli wypadkowi itp. Zbiory te są odpowiednio uporządkowane i dlatego przepisy wymagają czasami tworzenia zbiorów danych zawierających inne zbiory.
2. Wykaz podmiotów prowadzących określone zbiory z uwzględnieniem rodzajów gromadzonych tam informacji zawiera art. 4 ustawy. Obowiązek ten spoczywa m.in. na szkołach, okręgowych komisjach egzaminacyjnych, na gminach i innych jednostkach samorządu terytorialnego, kuratorach oświaty, ministrach itp. Z uwagi na wielką ilość gromadzonych informacji i ich zróżnicowany charakter, ustawa zobowiązuje do prowadzenia tych zbiorów w formie elektronicznej.
3. Zmiany w ustawie o systemie informacji oświatowej, dokonane w ustawie o informatyzacji, obejmują art. 5 ust. 2 i 5 oraz art. 6 ust. 4.
4. W pierwotnej wersji art. 5 ust. 2 zobowiązywał podmioty prowadzące bazy danych oświatowych "do korzystania z oprogramowania udostępnionego nieodpłatnie lub zaakceptowanego przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania". Przepis ten zakładał więc możliwość wyboru - podmiot prowadzący zbiór mógł skorzystać z oprogramowania udostępnionego przez ministra lub mógł prowadzić taki zbiór, korzystając z "własnego" oprogramowania. Jednak w tym ostatnim przypadku, na korzystanie z takiego oprogramowania zgodę musiał wyrazić minister.
5. Zmiany wprowadzone w tym przepisie mają charakter porządkujący i nawiązują do rozwiązań systemowych zawartych w ustawie o informatyzacji. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, podmioty prowadzące omawiane zbiory zostały zobowiązane do korzystania z oprogramowania odpowiadającego wymogom stawianym przez ministra oświaty i wychowania, a zgodność z tymi wymogami została potwierdzona na zasadach określonych w art. 21 i 22 ustawy o informatyzacji, a więc po przeprowadzeniu testów akceptacyjnych (zob. komentarz do art. 21 i 22). Rozwiązanie to nie budzi zatem zastrzeżeń i zmierza do uporządkowania i ujednolicenia stosowanego dotąd oprogramowania w tych sprawach.
6. Podobny charakter mają zmiany dokonane w art. 5 ust. 5 ustawy. W wersji pierwotnej minister właściwy do spraw oświaty i wychowania był zobowiązany do podjęcia wielu działań o charakterze organizatorskim, mających na celu ułatwienie prowadzenia baz danych oświatowych, a zwłaszcza miał ogłosić w Monitorze Polskim specyfikację formatu wymiany danych oświatowych, wskazać protokoły komunikacyjne i szyfrujące stosowane przy przekazywaniu danych pomiędzy oprogramowaniem podmiotów prowadzących bazy danych oświatowych. Organ ten był ponadto zobowiązany nieodpłatnie udostępnić oprogramowanie lub dostęp do serwera internetowego, pozwalając na sprawdzenie poprawności wdrożenia specyfikacji i protokołów komunikacyjnych w oprogramowaniu wykonanym przez osoby trzecie. W przypadku poprawności tego wdrożenia, minister miał wydać decyzję o akceptacji takiego oprogramowania. Poza tym organ ten miał nieodpłatnie udostępnić oprogramowanie umożliwiające zakładanie, aktualizowanie zbiorów danych, budowę baz danych oświatowych i ich scalanie, w wersjach działających w systemach operacyjnych powszechnie użytkowanych na obszarze kraju.
7. Współczesna wersja tego przepisu jest znacznie krótsza, bardziej przejrzysta i nawiązuje wyraźnie do art. 5 ust. 2. Niezmieniona została zasada, że minister udostępnia za darmo oprogramowanie służące do prowadzenia baz danych, a jednocześnie musi pozwalać na ich zakładanie, aktualizowanie zawartych tam zbiorów danych oraz ich scalanie "w wersjach działających w systemach operacyjnych powszechnie użytkowanych na obszarze kraju, z uwzględnieniem zasady równego traktowania różnych platform systemowych", a więc wszystkich systemów operacyjnych używanych w Polsce. Istotą tego rozwiązania jest spowodowanie, aby prawnie dopuszczalne było używanie jakiegokolwiek (nawet bezpłatnego, wolnego i otwartego) oprogramowania do przekazywania dokumentów. Obecny stan prawny wymusza de facto ponoszenie znacznych kosztów na oprogramowanie systemowe dostarczane przez monopolistów.
8. Artykuł 6 ustawy o systemie informacji oświatowej reguluje tryb przesyłania zbiorów danych oświatowych oraz określa podmioty właściwe do ich otrzymywania. Nawiązuje zatem do regulacji zawartej w art. 5. Dane te, w zależności od charakteru i rodzaju, są odpowiednio przekazywane właściwej jednostce samorządu terytorialnego, właściwemu ministrowi, kuratorowi oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania (art. 5 ust. 1-3). Natomiast ust. 4 w art. 5 określa formę tego przekazywania. Następuje to w dwojakiej postaci: w formie dokumentu elektronicznego, przez transmisję danych lub za pomocą informatycznych nośników danych z aktualnego oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez ministra właściwego do spraw oświaty została potwierdzona w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 2 ustawy (zob. komentarz do tego artykułu).
9. Przesyłane dane podlegają kontroli pod względem kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym oraz są aktualizowane (art. 8 ustawy). Za wykonanie tych obowiązków odpowiadają m.in. dyrektorzy szkół lub placówek oświatowych, dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i dyrektorzy okręgowych komisji egzaminacyjnych, organy wykonawcze gmin, starostowie, marszałkowie województw, kuratorzy oświaty, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania lub inni właściwi ministrowie. Zapewne z tego powodu, omawiany art. 6 ust. 4 nakłada jeszcze jeden obowiązek dotyczący przekazywania baz danych oświatowych: oprócz dokumentu elektronicznego, następuje to także w formie zestawienia zbiorczego (w wersji papierowej), sporządzanego według specjalnego wzoru, potwierdzonego podpisem np. dyrektora szkoły, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty czy kuratora oświaty (art. 7 ust. 6 ustawy). Należy jednak zaznaczyć, że zestawienie zbiorcze jest możliwe do sporządzenia wyłącznie wówczas, gdy bazy danych w formie elektronicznej są sporządzane rzetelnie. Szczegółowe zagadnienia odnoszące się do zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 277, poz. 2746 z późn. zm.).
10. Z treści art. 6 ust. 4 in fine wynika jednoznacznie, że omawiane zestawienie zbiorcze powinno być sporządzone w formie papierowej z podpisem upoważnionej osoby. Jednoznaczność tego przepisu wyklucza, jak się wydaje, sporządzenie tego zestawienia w formie elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem. Wprawdzie zestawienie zbiorcze ma znacznie skromniejsze rozmiary w stosunku do tego, jakie przybrałaby wydrukowana wersja dokumentu elektronicznego, ale należałoby postulować odejście od tej formy sporządzania zestawień zbiorczych na rzecz formy elektronicznej.
Art. 50.
1. Ustawa o pomocy społecznej należy również do tej kategorii przepisów składających się na tzw. prawo socjalne, realizowane poprzez wykonywanie administracji świadczącej (zob. komentarz do art. 48). Wykonywanie tej administracji należy współcześnie do podstawowych zadań państwa, a zwłaszcza do jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie prawa administracyjnego wykonywanie administracji świadczącej definiowane jest nie tylko jako udzielanie pomocy socjalnej ludziom tego potrzebującym, ale także jako organizowanie i utrzymywanie szkół, przedszkoli, żłobków, szpitali, dróg itp., a więc obejmuje wszystkie środki i urządzenia, jakie są niezbędne do stworzenia odpowiednich warunków życiowych obywatelom (E. Knosala, Pojęcie administracji świadczącej w polskiej literaturze prawa administracyjnego (w:) Regulacja prawna administracji świadczącej, red. K. Podgórski, Katowice 1985, s. 15).
2. Zgodnie z art. 2 ustawy "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Regulacja ta nawiązuje do art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowiącej, że ludzie pozostający bez pracy nie z własnej woli i pozbawieni innych środków utrzymania mają prawo do zabezpieczenia społecznego, uregulowanego przepisami szczególnymi.
3. Adresatami pomocy społecznej są "osoby i rodzina", których ma ona wspomagać w zaspokajaniu ich potrzeb, a także ma umożliwić im "życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (zob. szerzej Cz. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001, s. 21 i n.). Świadczenia z zakresu pomocy społecznej mają zatem różnorodny charakter, ale zasadniczymi przesłankami jej udzielenia jest przede wszystkim ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, a także przemoc w rodzinie, zdarzenia losowe i sytuacje kryzysowe, klęski żywiołowe lub ekologiczne itp. (art. 7 ustawy). Poszczególne rodzaje świadczeń przysługujących tym osobom, w zależności od ich sytuacji, określa art. 36 ustawy, dzieląc je na świadczenia pieniężne i niepieniężne.
4. Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej, dokonana ustawą o informatyzacji, obejmuje tylko jeden z jej artykułów, a mianowicie art. 23. Przepis ten znajduje się w rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym "Zadania pomocy społecznej". Zgodnie z tytułem, w rozdziale tym zostały określone zadania poszczególnych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego. Wśród nich znajduje się również sporządzanie sprawozdań z podjętych działań pomocowych i z ich skutków finansowych. Powyższe sprawozdania w chwili obecnej dotyczą więc zbiorczego wskazania liczby osób, które otrzymały w określonym miesiącu odpowiednie świadczenia z pomocy społecznej oraz informacji o wydatkowanych pieniądzach na poszczególne rodzaje świadczeń. Obecny system nie przewiduje natomiast przekazywania informacji o danych osobowych osób otrzymujących świadczenia z pomocy społecznej. Takie sprawozdania sporządzają organy gmin, powiatów i województw i przekazują je właściwemu wojewodzie (art. 17 ust. 1 pkt 17, art. 19 pkt 17, art. 21 pkt 7 ustawy). Z kolei wojewoda swoje sprawozdanie przekazuje ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 22 pkt 12 ustawy).
5. Wymienione wyżej przepisy nakazują sporządzanie tych sprawozdań w dwóch wariantach: w wersji tradycyjnej (papierowej) oraz w wersji elektronicznej, z zastosowaniem systemu informatycznego. Nie są bliżej znane motywy takiej dwutorowej sprawozdawczości, ale wydaje się, że wynika ona w głównej mierze z braku zaufania do przekazu elektronicznego lub z niedoskonałości tego systemu, który w praktyce może być zawodny. Tak czy inaczej, ten dualistyczny model sprawozdawczości w dobie szybkiego rozwoju przekazu elektronicznego jest anachronizmem.
6. Artykuł 23 ustawy określa natomiast zadania ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Do ministra tego należy m.in. tworzenie koncepcji i określanie kierunków rozwoju w zakresie pomocy społecznej, analiza skuteczności pomocy społecznej, finansowe wspieranie programów w określonym przez ministra obszarze pomocy społecznej, realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego lub inne uprawnione podmioty, a także określanie zadań administracji publicznej w zakresie utrzymania i rozwoju systemu informatycznego w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej w województwach, a także przekazywanie pieniędzy na współfinansowanie oraz sprawowanie nadzoru nad funkcjonowaniem tego systemu (art. 23 ust. 1 ustawy).
7. Wprowadzenie obowiązku sporządzania sprawozdań finansowo-rzeczowych z działalności mieszczącej się w zakresie przedmiotowym ustawy również w wersji elektronicznej spowodowało konieczność wprowadzenia określonych standardów takiej formy przekazu. Do podjęcia takich działań został zobowiązany minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który w wersji pierwotnej ustawy miał określić w drodze rozporządzenia standardy wymagań homologacyjnych i tryb homologacji tych systemów informatycznych, stosowanych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, "przez wskazanie rodzajów oprogramowania objętych procedurami homologacji, ogólnego zakresu wymagań homologacyjnych, sposobu ogłaszania wymagań, warunków zgłaszania oprogramowania do homologacji, przebiegu procedury homologacji, mając na uwadze jednorodność zakresu i rodzaju danych, która umożliwia ich scalanie w zbiór centralny". Wykonując tę delegację, Minister Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie homologacji systemów informatycznych stosowanych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej (Dz. U. Nr 125, poz. 1055).
8. Ustawa o informatyzacji zmieniła jednak zakres podmiotowy i przedmiotowy tego rozporządzenia, znacznie go poszerzając. Organem właściwym do jego wydania stał się minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji. W rozporządzeniu, według brzmienia tej delegacji, miał się znaleźć m.in. "opis systemów teleinformatycznych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 17, art. 19 pkt 17, art. 21 pkt 7 i art. 22 pkt 12, stosowanych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, zawierający strukturę systemu, wymaganą minimalną funkcjonalność systemu oraz zakres komunikacji między elementami struktury systemu, w tym zestawienie struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących", o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o informatyzacji, a także "wymagania standaryzujące w zakresie bezpieczeństwa, wydajności i rozwoju systemu" oraz "sposób postępowania w zakresie stwierdzania zgodności oprogramowania z opisem systemu - mając na uwadze zapewnienie jednorodności zakresu i rodzaju danych, która umożliwi ich scalanie w zbiór centralny, a także zachowanie zgodności z minimalnymi wymaganiami i sposobem stwierdzania zgodności oprogramowania, określonymi na podstawie ustawy" o informatyzacji. Zakres tej regulacji jest niemal taki sam, jak w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. komentarz do art. 48).
9. Użycie czasu przeszłego, że w rozporządzeniu "miały" znaleźć się określone regulacje, wymienione w delegacji, jest całkowicie zasadne, bowiem przepis art. 23 ust. 3, w brzmieniu nadanym mu ustawą o informatyzacji straci swoją moc z dniem 31 grudnia 2006 r. Natomiast od dnia 1 stycznia 2007 r. przepis ten będzie brzmiał: "3. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, standardy wymagań homologacyjnych i tryb homologacji systemów informatycznych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 17, art. 19 pkt 17, art. 21 pkt 7, art. 22 pkt 6, stosowanych w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, przez wskazanie rodzajów oprogramowania objętych procedurami homologacji, ogólnego zakresu wymagań homologacyjnych, sposobu ogłaszania wymagań, warunków zgłaszania oprogramowania do homologacji, przebiegu procedury homologacji, mając na uwadze jednorodność zakresu i rodzaju danych, która umożliwia ich scalanie w zbiór centralny". Stało się tak ma mocy art. 29 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462), która początkowo miała wprowadzić zmianę treści tej delegacji z dniem 1 stycznia 2006 r. Jednak na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. zmieniającego ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 267, poz. 2257), termin uległ przesunięciu i przepis ten wejdzie w życie 1 stycznia 2007 r. Jak widać, treść delegacji ustawowej, która będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2007 r., będzie identyczna z brzmieniem tego przepisu, uchwalonym w wersji pierwotnej. Jedyna zmiana dotyczy art. 22, ponieważ w wyniku nowelizacji wykaz zadań wojewodów został ograniczony i obowiązek składania sprawozdań oznaczony będzie jako pkt 6 w art. 22, a nie jak dotychczas pkt 12. Jest to więc sytuacja, w której dwie ustawy regulujące zagadnienia pomocy socjalnej (ustawa o pomocy społecznej i ustawa o świadczeniach rodzinnych) zawierają podobne obowiązki związane z wykorzystaniem narzędzi informatycznych i które będą miały różniące się zakresem przedmiotowej regulacji, delegacje ustawowe do wydania przepisów wykonawczych.
10. Nie sposób bez emocji oceniać taki sposób tworzenia prawa. Wydaje się jednak, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia nie czuje się już teraz związany treścią obowiązującej delegacji i zapewne oceni, czy zachodzi potrzeba nowelizacji obowiązującego rozporządzenia w świetle delegacji, która wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. Organ ten mimo wszystko powinien ocenić jego zgodność z ustawą o informatyzacji i dostosować treść rozporządzenia do zawartych w niej wymogów, pomimo braku wyraźnego odesłania do tej ustawy. Pojawia się również wątpliwość, czy do art. 23 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stosuje się przepisy art. 63 ustawy o informatyzacji wprowadzające obowiązek dostosowania przepisów wykonawczych do wszystkich ustaw zmienionych tą ostatnią ustawą, do dnia 20 stycznia 2007 r. Wydaje się, że tak, choć drugiej strony, nowe brzmienie przepisu wejdzie w życie wcześniej, bo już 1 stycznia 2007 r. i minister do spraw zabezpieczenia społecznego powinien dostosować omawiane rozporządzenie odpowiednio wcześniej tak, aby weszło ono w życie najpóźniej w tym terminie.
11. Treść art. 23 ust. 4 w pierwotnej wersji omawianej ustawy była zbieżna z pierwotną treścią art. 5 ust. 5 ustawy o systemie informacji oświatowej (zob. komentarz do art. 49 ustawy o informatyzacji). W tym przypadku minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał również dokonać wielu czynności materialno-technicznych, związanych z przekazywaniem danych w wersji elektronicznej. Nowe brzmienie tego przepisu jest znacznie krótsze i wskazuje jedynie na obowiązek ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do nieodpłatnego udostępnienia organom wykonawczym gmin - starostom, marszałkom województw oraz wojewodom - oprogramowania służącego do przesyłania informacji w formie elektronicznej, które będzie zgodne w wymogami określonymi przez tego samego ministra. Skrócenie tego przepisu nie oznacza, że stał się on bardziej przejrzysty. W istocie chodzi o to, że minister musi określić wymogi stawiane temu oprogramowaniu, a następnie, mając takie oprogramowanie, musi je nieodpłatnie udostępnić wszystkim tym, którzy są zobowiązani do przesyłania danych w formie elektronicznej. Wydaje się więc, że skoro w ust. 3 zostały określone przez ministra wymogi stawiane takiemu oprogramowaniu, to w ust. 4 należałoby jedynie wskazać, że minister udostępni nieodpłatnie takie oprogramowanie właściwym organom (podmiotom). Trudno sobie natomiast wyobrazić proces odwrotny, czyli taki, w którym minister najpierw udostępnia oprogramowanie, a następnie bada, czy jest ono zgodne z określonymi przez niego wymogami.
12. Dodanie nowego ust. 4a w tym przepisie nawiązuje do identycznego niemal unormowania, zawartego w art. 23 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć ma ono szerszy zakres podmiotowy. W tym przypadku regulacja ma również charakter fakultatywny, ponieważ pozwala (ale nie zobowiązuje) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego na utworzenie centralnego rejestru zawierającego dane dotyczące osób i rodzin, którym udzielono świadczeń pomocy społecznej z uwzględnieniem form tej pomocy. Rejestr ten mógłby poza tym zawierać dane dotyczące jednostek pomocy społecznej, a więc dane ośrodków pomocy społecznej czy centrów pomocy rodzinie. Gdyby taki rejestr powstał, to przepis ten umożliwiłby także ministrowi przetwarzanie zawartych w tym rejestrze danych z uwzględnieniem zasad ochrony danych osobowych. Do przekazywania danych zobowiązane zostałyby organy gmin, powiatów i województw oraz wojewodowie, ponieważ to właśnie na nich spoczywa ciężar prowadzenia spraw z zakresu pomocy społecznej. Dane w formie elektronicznej byłyby przekazywane z zastosowaniem odpowiedniego oprogramowania, o którym wspomniano już wcześniej. Nie jest jednak jasne, czy w rejestrze tym będzie można zamieszczać również wartość finansową udzielanych świadczeń, podobnie jak to uregulowano w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Wydaje się, że w sformułowaniu zawartym w ust. 4a, wskazującym na "formy udzielonej pomocy społecznej", nie mieści się określenie wartości udzielonych świadczeń i przepisu tego nie należałoby interpretować rozszerzająco.
Art. 51.
1. Przedmiotowy zakres stosowania ustawy o wyrobach medycznych określa szczegółowo jej art. 1, zgodnie z którym ustawa określa m.in. wprowadzanie do obrotu i użytku wyrobów medycznych, ocenę kliniczną tych wyrobów i warunki ich używania, klasyfikację i kwalifikację tych wyrobów oraz ocenę ich zgodności, zasadnicze wymagania wyrobów medycznych, a także nadzór nad wytwarzaniem, wprowadzaniem do obrotu i do użytku wyrobów medycznych. Jak z powyższego wynika, zakres przedmiotowy tej ustawy i stosowana w niej terminologia nawiązują do regulacji zawartej w omówionej wyżej ustawie o systemie oceny zgodności (zob. komentarz do art. 47).
2. Ustawa definiuje również pojęcie wyrobu medycznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 17 należy przez to rozumieć "narzędzie, przyrząd, aparat, sprzęt, materiał lub inny artykuł, stosowany samodzielnie lub w połączeniu, włączając oprogramowanie niezbędne do właściwego stosowania wyrobu, przeznaczone przez wytwórcę do stosowania u ludzi w celu: a) diagnozowania, zapobiegania, monitorowania, leczenia lub łagodzenia przebiegu chorób, b) diagnozowania, monitorowania, leczenia, łagodzenia lub kompensowania urazów lub upośledzeń, c) badania, zastępowania lub modyfikowania budowy anatomicznej lub prowadzenia procesu fizjologicznego, d) regulacji poczęć - który nie osiąga swojego zasadniczego zamierzonego działania w ciele lub na ciele ludzkim środkami farmakologicznymi, immunologicznymi lub metabolicznymi, lecz którego działanie może być przez nie wspomagane".
3. Każdy z wyrobów medycznych musi spełniać określone wymagania zasadnicze, zdefiniowane przepisami szczególnymi. Uprawnienia do określania tych wymagań posiada minister właściwy do spraw zdrowia, który reguluje je w formie rozporządzenia. Przykładowo, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 251, poz. 2516 z późn. zm.) określa wymagania zasadnicze dla aktywnych wyrobów medycznych do implantacji. Klasyfikację i kwalifikację wyrobu medycznego przeprowadza jego wytwórca. Jednak w razie rozbieżności dotyczących klasyfikacji i kwalifikacji wyrobu medycznego między wytwórcą a jednostką notyfikowaną autoryzowaną przez ministra właściwego do spraw zdrowia, powstały spór rozstrzyga Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (art. 15 ustawy). W związku z tym, że wyroby medyczne podlegają rejestracji, organ ten prowadzi także rejestr tych wyrobów, zawierający m.in. nazwę handlową i techniczno-medyczną wyrobu medycznego, jego klasę i rodzaj oraz przeznaczenie. W rejestrze tym zamieszcza się również wykaz podmiotów odpowiedzialnych za wprowadzenie tych wyrobów do obrotu i użytku (art. 51 ust. 1 i 3). Niedokonanie zgłoszenia do rejestru lub niezgłoszenie niezbędnych w nim zmian, zagrożone jest karą grzywny (art. 57 ustawy).
4. Już w wersji pierwotnej art. 51 ust. 2 zobowiązywał do prowadzenia omawianego rejestru w formie elektronicznych nośników informacji, odpowiednio zabezpieczonych przed dostępem osób nieupoważnionych. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na znaczną liczbę tych wyrobów i sporą liczbę podmiotów odpowiedzialnych za ich wprowadzenie do obrotu i użytku, prowadzenie tego rejestru w takiej formie jest wręcz naturalną koniecznością, także ze względu na jego aktualizację.
5. Nowelizacja omawianej ustawy, dokonana ustawą o informatyzacji, ma również charakter porządkujący. Jej celem jest ujednolicenie stosowanej dotychczas w ustawach szczególnych terminologii informatycznej i dostosowanie jej do nowego nazewnictwa zawartego w ustawie o informatyzacji. Dlatego też przepis art. 51 ust. 2, zobowiązujący do prowadzenia rejestru wyrobów medycznych w "formie elektronicznych nośników informacji", został zastąpiony przepisem nakazującym prowadzenie tego rejestru na "informatycznych nośnikach danych" w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji (zob. komentarz do art. 3 pkt 1).
Art. 52.
1. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Zadania te są realizowane na podstawie uchwalanego przez Radę Ministrów Krajowego Planu Działań na Rzecz Zatrudnienia, zawierającego zasady realizacji Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz w oparciu o inicjatywy samorządu gminy, powiatu, województwa i partnerów społecznych. Projekt tego planu przygotowuje minister właściwy do spraw pracy, współdziałając z ministrem właściwym do spraw gospodarki, ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania oraz ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego. Należy także dodać, że zarówno plan, jak i sprawozdanie z jego wykonania, Rada Ministrów jest zobowiązana przedstawić Sejmowi (art. 3 ust. 1, 2 i 6 ustawy).
2. Zadania określone ustawą są realizowane przez instytucje rynku pracy, działające w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich, osiągnięcia wysokiej jakości pracy oraz w celu wzmacniania integracji i solidarności społecznej (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy). Instytucjami tymi są publiczne służby zatrudnienia (np. dyrektorzy wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy), Ochotnicze Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, instytucje dialogu społecznego (np. organizacje związków zawodowych) oraz instytucje partnerstwa lokalnego, tworzone w celu realizacji zadań określonych ustawą i wspierane przez organy samorządu terytorialnego (art. 6 ustawy).
3. W ujęciu podmiotowym ustawa ma zastosowanie wobec obywateli polskich, poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową na terytorium Polski oraz zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za granicą u pracodawców zagranicznych, a także wobec licznej grupy cudzoziemców, wymienionych w art. 1 ust. 3 ustawy.
4. Nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dokonana ustawą o informatyzacji, obejmuje wyłącznie jej art. 4 ust. 1 pkt 8, ust. 2, a także ust. 3 i 4, które dodano w wyniku tej nowelizacji. Przepisy te dotyczą zadań i kompetencji ministra właściwego do spraw pracy jako do naczelnego organu administracji publicznej. Wśród licznych jego zadań art. 4 ust. 1 pkt 8 wymienia także "wprowadzanie i rozwijanie w publicznych służbach zatrudnienia systemów teleinformatycznych zapewniających spójny system obsługi rynku pracy". Zmiana ta ma charakter porządkujący nazewnictwo, ponieważ w poprzednim brzmieniu przepis ten nakładał na tego ministra wprowadzanie i rozwijanie w publicznych służbach zatrudnienia "systemów informatycznych". Dodatkowo poprzedni przepis nakładał na ministra również "ustalenie zasad i procedur homologacji systemów informatycznych" stosowanych w służbach zatrudnienia. Zmiany te nie mają zatem istotnego znaczenia merytorycznego.
5. Zmiana dokonana w art. 4 ust. 2 dotyczy treści delegacji ustawowej do wydania przepisów wykonawczych. Szczegółowa analiza tych zmian wskazuje, że są one niemal identyczne ze zmianami wprowadzonymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym powtórna ich analiza jest niepotrzebna. Jedyna różnica występuje w art. 4 ust. 2 pkt 3, w którym minister określając sposób postępowania w zakresie zgodności oprogramowania z opisem systemu, ma dodatkowo podać również termin tego dostosowania. Nie ulega wątpliwości, że treść obecnej delegacji znacząco poszerza i precyzuje obowiązki ministra w tym zakresie (zob. komentarz do art. 48 ustawy o informatyzacji). Należy dodać, że w oparciu o dotychczasowe brzmienie delegacji ustawowej, ówczesny właściwy w sprawie minister, czyli Minister Gospodarki i Pracy, wydał już w tej sprawie rozporządzenie z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie homologacji systemów informatycznych stosowanych w urzędach pracy (Dz. U. Nr 204, poz. 2085). W związku z poszerzeniem zakresu regulacji, jaka powinna się znaleźć w rozporządzeniu, także i to rozporządzenie musi ulec zmianie w terminie nie dłuższym niż do 20 stycznia 2007 r. (zob. art. 63 ustawy o informatyzacji).
6. Dodane ust. 3 i 4 w art. 4 są również podobne do regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zobowiązują one publiczne służby zatrudnienia do stosowania oprogramowania zgodnego z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. Oprogramowanie to również tutaj ma być wykorzystywane nie tylko do realizacji zadań związanych z promocją zatrudnienia i pomocą dla bezrobotnych, ale także do sporządzania sprawozdań zawierających dane osób poszukujących pracy i dane bezrobotnych, które publiczne służby pracy powinny przekazać ministrowi. Oczywiście dane te będą wymagane wówczas, gdy minister utworzy w tym celu centralny rejestr, co jednak zależy od jego uznania. Gdyby jednak taki rejestr powstał, to przepis ten pozwala ministrowi na przetwarzanie zawartych w tym rejestrze danych, z uwzględnieniem zasad ochrony danych osobowych.
Rozdział 6
Zgodnie z § 30 zasad techniki prawodawczej w "przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych". W przepisach tych określa się również m.in. problematykę, "czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy", "czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów", a także "czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających".
Art. 53.
Przepis nawiązuje do art. 6 ustawy o informatyzacji, zobowiązującej ministra właściwego do spraw informatyzacji, do przedłożenia Radzie Ministrów projektu Planu Informatyzacji Państwa, o którym mowa w rozdziale drugim ustawy. Plan taki został uchwalony przez Radę Ministrów na mocy rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2006 r.
Art. 54.
Zgodnie z art. 17 komentowanej ustawy, przy ministrze do spraw informatyzacji działa Rada Informatyzacji jako jego organ opiniodawczy i doradczy (pomocniczy). Minister powołuje członków Rady na dwuletnią kadencję spośród osób zgłoszonych przez podmioty wymienione w art. 17 ust. 6. Z kolei komentowany przepis określił termin powołania członków Rady pierwszej kadencji: powinno to nastąpić do dnia 20 maja 2005 r. Aby minister mógł dokonywać tych czynności, przepis art. 54 wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy, a więc 20 kwietnia 2005 r.
Art. 55.
Przepis nawiązuje do regulacji zawartej w art. 19 i 20 ustawy, która normuje strukturę oraz zasady funkcjonowania Krajowej Ewidencji Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych. Ustawa weszła w życie w dniu 20 lipca 2005 r., a więc przepis ten zobowiązywał ministra do udostępniania w pełnym zakresie danych z krajowej ewidencji po 20 stycznia 2006 r. Jak jednak wynika z komentarza do art. 19 ustawy, podmioty zobowiązane do zgłaszania tych danych wykonywały ten obowiązek z opóźnieniem i dlatego w terminie określonym w art. 55 ewidencja ta była jeszcze niekompletna.
Art. 56.
Przepis nawiązuje do regulacji zawartej w art. 55, 19 i 20 ustawy. Według tego ostatniego każdy podmiot publiczny, który prowadzi rejestr publiczny oraz który używa systemu teleinformatycznego do realizacji zadań publicznych, jest zobowiązany zgłosić do krajowej ewidencji dane wymienione w art. 20 ust. 1 i 2. W związku z tym, że przepis ten nie zawiera żadnej sankcji za przekroczenie tego terminu zgłoszenia danych, proces ten nie został zakończony do 31 stycznia 2006 r.
Art. 57.
1. Zgodnie z art. 13 podmioty publiczne używające środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych podmiotom innym niż organy administracji rządowej, są ponadto zobowiązane do udostępniania zestawienia stosowanych w oprogramowaniu interfejsowym systemu teleinformatycznego struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych i protokołów komunikacyjnych i szyfrujących oraz testów akceptacyjnych (zob. komentarz do art. 13). Ustawa nie reguluje szczegółowo trybu i formy udostępniania, stanowi jedynie, że udostępnianie to polega m.in. na opublikowaniu testów akceptacyjnych w Biuletynie Informacji Publicznej lub na udostępnieniu ich w inny sposób. Z obowiązku udostępniania testów zwolnione zostały jedynie te podmioty, które w oprogramowaniu interfejsowym będą stosować wyłącznie formaty danych oraz protokoły komunikacyjne i szyfrujące, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym podstawie art. 18 pkt 1 określającym minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych (zob. komentarz do art. 18). Należy również przypomnieć, że uzyskanie pozytywnego wyniku badania systemów teleinformatycznych, przy użyciu testów akceptacyjnych, jest warunkiem dopuszczalności używania oprogramowania interfejsowego do realizacji zadań publicznych (zob. komentarz do art. 21 i 22).
2. W związku z tym, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy weszło w życie 11 listopada 2005 r., omawiane testy akceptacyjne powinny być udostępnione w terminie do dnia 11 lutego 2006 r.
Art. 58.
Komentowany przepis jest klasycznym przykładem regulacji intertemporalnej. Odnosi się on do tych podmiotów realizujących zadania publiczne, które w dniu wejścia w życie ustawy (tzn. po 20 lipca 2005 r.) używają systemów teleinformatycznych niespełniających minimalnych wymagań, określonych w art. 3 pkt 9 ustawy (zob. komentarz do tego artykułu). W stosunku do tych podmiotów ustawa wprowadza okres przejściowy, w którym podmioty te muszą dostosować używany system do wymogów określonych ustawą o informatyzacji. Ta sama regulacja dotyczy podmiotów prowadzących rejestry publiczne, które nie spełniają wymagań określonych w art. 3 pkt 10 ustawy (zob. komentarz do art. 3). Okres przejściowy na dokonanie niezbędnych zmian wynosi 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do 20 lipca 2007 r.
Art. 59.
Podobnie jak w przypadkach omówionych w art. 58, także art. 59 wprowadza okres przejściowy na dokonanie niezbędnych zmian w systemie informatycznym stosowanym przez organy ZUS. Okres ten również upływa w dniu 20 lipca 2007 r.
Art. 60.
Artykuł 47a ust. 2 wprowadza zasadę, że dla zapewnienia wiarygodności i bezpieczeństwa przy przekazywaniu informacji do zakładu ubezpieczeń społecznych, dokumenty przesyłane w formie elektronicznej muszą być opatrzone bezpiecznym podpisem tej osoby zatrudnionej u płatnika, która będzie odpowiedzialna za przekazywanie tych dokumentów do ZUS. Artykuł 60 wprowadza jednak od tej zasady wyjątek i stanowi, że dokumenty określone w art. 47a ust. 1 mogą być przekazywane Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w sposób określony w tym przepisie bez konieczności opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie art. 40 niniejszej ustawy. Ten ostatni wejdzie w życie w dniu 20 lipca 2007 r., czyli obowiązek opatrywania tych dokumentów bezpiecznym podpisem zostanie wprowadzony z dniem 20 lipca 2008 r.
Art. 61.
Rozwiązanie zawarte w art. 61 ustawy zawiera regulację systemową pozwalającą na dokonywanie wykładni odrębnych przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających unormowania dotyczące informatyzacji (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn..., s. 370-371). Ma to zapobiec pojawiającym się czasami wątpliwościom interpretacyjnym, ponieważ w przypadku pojawienia się takich rozbieżności, należy stosować terminologię (definicje) zawartą w ustawie o informatyzacji. Szkoda jedynie, że z zakresu tej regulacji zostały wyłączone ustawy wymienione w art. 61 ust. 2, ponieważ mielibyśmy pełne systemowe ujednolicenie tej terminologii, co nie jest bez znaczenia w praktycznym stosowaniu prawa.
Art. 62.
1. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o informatyzacji dokonała znaczącego uporządkowania terminologicznego w obrębie wielu ustaw, które zawierają (choćby szczątkową) regulację związaną z wykorzystywaniem narzędzi teleinformatycznych. Odnosi się to przede wszystkim do pojęć: "dokument elektroniczny" i "informatyczny nośnik danych". Jest to zabieg niezbędny dla jednolitego stosowania prawa i dokonywania jego wykładni. Ze zrozumiałych względów ustawą o informatyzacji nie można było wprowadzić niezbędnych zmian we wszystkich obowiązujących ustawach i dlatego też w art. 62 znalazła się delegacja do przygotowania przez Radę Ministrów projektu ustawy ujednolicającej te pojęcia w obrębie całego systemu prawa w terminie 2 lat od dnia wejścia tej ustawy w życie, tzn. do dnia 20 lipca 2007 r. Należy podkreślić, że komentowany przepis mówi jedynie o przygotowaniu w tym terminie projektu ustawy w tym przedmiocie, ale nie mówi, kiedy taka ustawa zostanie uchwalona i kiedy wejdzie w życie. Z treści art. 62 nie wynika również żadna sankcja w sytuacji, gdyby Rada Ministrów tego terminu nie dotrzymała. Można z tego wywnioskować, że termin określony w tym przepisie ma charakter instrukcyjny.
2. Oczywiste wydaje się, że standaryzacja pojęciowa jest nieunikniona. Należy więc rozważyć, czy punktem wyjścia dla opracowania takiego słownika nie mógłby być unijny słownik prawa informatycznego, ponieważ unormowania w nim zawarte są dla nas wiążące (G. Szpor, Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian...).
Art. 63.
Ustawą o informatyzacji dokonano również nowelizacji wielu ustaw szczególnych. Wykaz tych zmian został zamieszony w art. 36-52 ustawy. Oprócz zmian obejmujących przepisy merytoryczne, nowelizacjami tymi objęto również wiele delegacji zawartych w tych ustawach do wydawania przepisów wykonawczych. Zmiany te polegają najczęściej na rozszerzeniu zakresu przedmiotowego tych delegacji, uwzględniającego zmiany wynikające z ustawy o informatyzacji. Na ich podstawie Prezes Rady Ministrów i właściwi ministrowie kierujący niektórymi działami administracji rządowej zobowiązani zostali do wydania nowych rozporządzeń do ustaw. Najwięcej takich obowiązków nałożono na ministra właściwego do spraw informatyzacji. Z uwagi na obszerność niektórych aktów wykonawczych oraz ze względu na poszerzenie ich zakresu przedmiotowego, ustawa wprowadza okres 18 miesięcy na dostosowanie tych aktów do nowych wymogów zawartych zarówno w ustawie o informatyzacji, jak i wymogów zawartych w poszczególnych ustawach prawa materialnego. Problematyka uregulowana w tym przepisie była wielokrotnie poruszana w komentarzu (zob. komentarz do art. 40, 48 i 52).
Art. 64.
1. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 20 kwietnia 2005 r. Zasadnicza część jej przepisów weszła w życie w z dniem 20 lipca 2005 r., a więc po upływie trzech miesięcy od ogłoszenia. Niektóre jednak z jej przepisów weszły w życie z dniem ogłoszenia. Artykuł 17 i 54 zawierają regulację dotyczącą Rady do Spraw Informatyzacji, która powinna zacząć funkcjonować jak najszybciej i zapewne dlatego ustawodawca zdecydował się na możliwe jak najszybsze wejście tych przepisów w życie.
2. Przepisy zawarte w art. 36 i 37 odnoszą się do zmian w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W tym przypadku ustawodawca uznał, że nieco dłuższy termin wejścia w życie zmian dokonanych w tych ustawach (20 listopada 2005 r.) jest zupełnie wystarczający na ich praktyczne zastosowanie, co jednak okazało się niemożliwe do zrealizowania. Zasadniczą przeszkodą jest, jak się wydaje, brak możliwości składania podań z zastosowaniem bezpiecznego podpisu (zob. komentarz do art. 36 i 37).
3. Przepisy art. 40 zawierają zmiany wprowadzone w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Tutaj ustawodawca zastosował najdłuższe vacatio legis, bo aż dwudziestosiedmiomiesięczne. Oznacza to, że zmiany te zaczną obowiązywać od 20 lipca 2007 r.
4. Artykuł 42 pkt 1, 4 i 7 dotyczy nowelizacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W pierwotnym brzmieniu przepis ten miał wejść w życie 12 miesięcy po ogłoszeniu ustawy, czyli w dniu 20 kwietnia 2006 r. Tak się jednak nie stało, ponieważ na podstawie ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, termin ten został przedłużony do dnia 1 lipca 2006 r. Jednak już po wejściu w życie tego przepisu Sejm ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz ustawy o podpisie elektronicznym wprowadził do tej ustawy nowy przepis art. 42b w brzmieniu: "Do dnia 1 maja 2008 r. przepisów art. 15 ust. 3a i ust. 5, art. 20a, art. 20b, art. 28a, art. 28b i art. 42a nie stosuje się". Zmiany te obejmują art. 42 pkt 1, 4 i 7 omawianej ustawy, a zatem ustawodawca przedłużył termin wejścia tych przepisów w życie do dnia 1 maja 2008 r.
BIBLIOGRAFIA
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003
Adamski A., Prawo karne komputerowe, Warszawa 2000
Adamski D., Rząd elektroniczny we Wspólnocie Europejskiej. Prawo mediów elektronicznych, dodatek do Monitora Prawniczego 2005, nr 3
Adamski D., Kutyłowski M., Prawne aspekty wykorzystania technologii cyfrowych w komunikacji urząd-obywatel, Kwartalnik Prawa Publicznego 2005, z. 1-2
Aleksandrowicz T.R., Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002
Barta J., Czajkowska-Dąbrowska M., Ćwiąkalski Z., Markiewicz R., Traple E., Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych, Warszawa 2001
Barta J., Markiewicz R., Internet a prawo, Kraków 1998
Barta J., Markiewicz R., Ustawa o ochronie baz danych. Komentarz, Warszawa 2002
Bąkowski T., Ustawa o planowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004
Bendyk E., Antymatrix. Człowiek w labiryncie sieci, Warszawa 2004
Bernaczyk M., Jabłoński M., Wygoda K., Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005
Biernat S., Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1979
Biernat S., Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa-Kraków 1994
Bojanowski E., Skóra A., Bogusz M., Opinia prawna na temat rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne, przekazana dnia 23 października 2003 r. do Ministerstwa Nauki i Informatyzacji, Departament Społeczeństwa Informacyjnego
Borkowski J., Decyzja administracyjna, Warszawa 1970
Broniewicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1998
Cellary W., Po co nam informatyzacja państwa, Gazeta Wyborcza z 10 kwietnia 2006 r.
Cieślak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G., Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, wyd. III, Warszawa 2006
Cieślak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000
Cieślak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G., Prawo administracyjne. Część materialna, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2004
Cieślik Z., Umowa administracyjna w państwie prawa, Zakamycze 2004
Dobro wspólne, władza, korupcja. Konflikt interesów w życiu publicznym, red. E. Popławska, Warszawa 1997
Dobrzeniecki K., Prawo a etos cyberprzestrzeni, Toruń 2004
Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., Michalska-Badziam R., Olejniczak-Szałowska E., Stahl M., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002
Elektroniczna administracja - nowe możliwości przeciwdziałania zjawisku korupcji, red. J. Kucharczyk i J. Zbieranek, Warszawa 2006
Etel L., Ruśkowski E., Zadania regionalnych izb obrachunkowych, Finanse Komunalne 1994, nr 2
Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005
Filipek J., Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ Prace Prawnicze 1982, z. 99
Flakiewicz W., Zasady budowy informacyjnych systemów zarządzania (w:) Informacja i informatyka w administracji publicznej , red. G. Szpor, Katowice 1994
Golat R., Internet - aspekty prawne, Warszawa 2003
Górzynska E., Prawo do informacji i zasada jawności informacyjnej, Zakamycze 1999
Graczyk B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953
Griffin J., XML i SQL Server 2000, Gliwice 2002
Grytner R.A., Zintegrowane Biblioteki Procedur, Elektroniczna Administracja 2006, nr 2(3)
Grzegorzewski Z., Pomoc społeczna. Encyklopedia prawa publicznego, t. 2, Warszawa 1999
Informacja i informatyka w administracji publicznej, red. G. Szpor, Katowice 1993
Informatyka i administracja, red. J. Oleński, G. Bliźniuk, J.S. Nowak, Katowice 2005
Informatyzacja administracji - stan prawny i propozycje zmian. Sprawozdanie z konferencji naukowej zorganizowanej 15 listopada 2006 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Kwartalnik Prawa Publicznego 2007, nr 3
Internet. Problemy prawne, red. R. Skubisz, Lublin 1999
Interoperacyjność i bezpieczeństwo systemów informatycznych administracji publicznej, red. B. Szafrański, Katowice 2006
Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004
Jabłoński M., Wygoda K., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002
Jabłoński M., Wygoda K., Dostęp do informacji i jego granice, Wrocław 2002
Jakimowicz W., Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006
Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005
Jędraszko A., Samorząd terytorialny w Niemczech, Warszawa 1994
Jędrzejewski S., Kontrola administracji państwowej, Toruń 1971
Kłaczyński M., Szuster S., Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 9), Lex Omega 2003
Konarski X., Internet i prawo w praktyce, Warszawa 2002
Konarski X., Komentarz do ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, Warszawa 2004
Konarski X., Sibiga G., Zastosowanie środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu administracyjnym ogólnym po nowelizacji K.P.A, Monitor Prawniczy 2006, nr 2
Koordynacja terenowa, red. K. Podgórski, Katowice 1980
Kopff A. Ochrona sfery życia prywatnego jednostki w świetle doktryny i orzecznictwa, ZNUJ Prace Prawnicze 1982, z. 100
Korus K., Komentarz do ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o ochronie niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną opartych lub polegających na dostępie warunkowym (art. 1), Lex Omega 2002
Kościelny T., Szaniawski K., Ustawa o podpisie elektronicznym. Komentarz, Zakamycze 2003
Kulesza M., Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987
Kustra E., Proces ustawodawczy jako proces informacyjny (w:) Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006
Lem S., Bomba megabitowa, Kraków 1999
Leoński Z., Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2003
Lipowicz I., Administracyjnoprawne zagadnienia informatyki, Katowice 1984
Litwiński P., Z e-podaniem do urzędu, Rzeczpospolita 2005, nr 6
Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I i II, Zakamycze 2005
Marszał K., Proces karny, Katowice 1997
Marcinkowska J., Dozwolony użytek w prawie autorskim, Zakamycze 2004
Martysz Cz., Wykorzystanie narzędzi informatycznych w postępowaniu wyjaśniającym (w:) Europeizacja polskiego prawa administracyjnego , red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005
Martysz Cz., Darmosz M., O pojmowaniu formy pisemnej w prawie i postępowaniu administracyjnym, maszynopis powielony
Martysz Cz., Narzędzia informatyczne w postępowaniu administracyjnym (w:) Wolność informacji i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1997
Martysz Cz., Nitecki S., Szpor G., Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001
Ministerial Declaration on eGovernment, Manchester, November 2005
Niczyporuk J., Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006
Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003
Niewiadomski Z., Planowanie specjalistyczne w systemie zadań samorządu terytorialnego, Warszawa 1994
Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 199; Toruń 2004
Oleński J., Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce, Warszawa 2006
Oleński J., Uwagi do projektu ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne, druk sejmowy nr 3456 z dnia 17 listopada 2004 r.
Paczocha M., Ogłaszanie samorządowych aktów prawnych, cz. II, Finanse Komunalne 2001, nr 6
Pawłowska A., Zasoby informacyjne w administracji publicznej w Polsce. Problemy zarządzania, Lublin 2002
Petzel J., Informatyka prawnicza. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1999
Pietruch-Reizes D., Rozwój środków przekazu informacji o prawie, Katowice 1992
Płoskonka J., Zmiany w stosowanych przez polską administrację publiczną metodach i narzędziach, Kontrola Państwowa 2005, nr 1
Podpłoński R., Podpis elektroniczny w prawie cywilnym i administracyjnym, Prawo Bankowe 2003, nr 12
Prawne i ekonomiczne aspekty komunikacji elektronicznej, red. J. Gołaczyński, Warszawa 2003
Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2005
Podrecki P., Okoń Z., Litwiński P., Świerczyński M., Targosz T., Smycz M., Kasprzycki D., Prawo Internetu, red. P. Podrecki, Warszawa 2004
Prawo informacji. Prawo do informacji, red. W. Góralczyk jr, Warszawa 2006
Przetwarzanie i ochrona danych, red. G. Szpor, Katowice 1998
Ray E.T., XML. Wprowadzenie, Gliwice 2004
Regulacja prawna administracji świadczącej, red. K. Podgórski, Katowice 1985
Rozwój informatyki w Polsce, Raport 2 Kongresu Informatyki Polskiej, Poznań-Warszawa 1999
Shim J.K., Siegel J.G., Chi R., Technologia informacyjna, Warszawa 1999
Sibiga G., Podstawy prawne komunikacji elektronicznej w relacjach obywatel - organ administracji publicznej (od informacji do transakcji) (w:) Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006
Sibiga G., Krajowa Ewidencja Systemów Teleinformatycznych i Rejestrów Publicznych - uwagi krytyczne, Elektroniczna Administracja 2006, nr 2
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. IV, Zakamycze 2002
Słownictwo znormalizowane. Technika informatyczna, Warszawa 1999
Sobczak K., Prawo a informatyka, Warszawa 1978
Sobczak K., Koordynacja gospodarcza, Warszawa 1971
Społeczeństwo informacyjne, red. L. Zacher, Warszawa 1999
Stawecki T., Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005
Stępień J., O sztuce ustalania aktualnego stanu prawnego (w:) Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006
Strategia rozwoju informatyki w Polsce, Raport I Kongresu Informatyki Polskiej, Poznań-Warszawa 1995
Supernat J., Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji, Wrocław 2003
Supernat J., Zarządzanie, Wrocław 2005
Szewc A., Leksykon własności przemysłowej i intelektualnej, Zakamycze 2003
Szostek D., Czynność prawna a środki komunikacji elektronicznej, Zakamycze 2004
Szpor G., Bezpieczeństwo danych osobowych a ochrona informacji niejawnych i biznesowych (w:) Ochrona informacji niejawnych i biznesowych, red. M. Gajos, S. Zalewski, Katowice 2005
Szpor G., Informacja w zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnienia administracyjnoprawne, Katowice 1998.
Szpor G., Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne a prawa człowieka (w:) Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006
Szpringer W., Handel elektroniczny. Konkurencja czy regulacja, Warszawa 2000
Vademecum podpisu elektronicznego, red. W. Paluszyński, Warszawa 2002
Warylewski J., Informacja o prawie a odpowiedzialność karna (w:) Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006
Węgrzyn S., Miejsce informatyki w nauce, Nauka 1999, nr 1
Wiewiórowski W., Wierczyński, Wikariak S., Technologia informacyjna dla prawników i administracji publicznej, Zakamycze 2006
Wikariak S., Można łatwo złożyć podpis, gorzej z jego odczytaniem, Rzeczpospolita 2006, nr 90
Wojsyk K., Czy infomat zastąpi urzędnika?, eAdministracja 2005, nr 1
Wojsyk K., Czy możliwe jest obecnie przygotowanie instrukcji kancelaryjnej uwzględniającej istnienie dokumentu elektronicznego? Archeion 2004, t. CVII
Wojsyk K., Informatyzacja pracy urzędów szansą na wyższy poziom cywilizacyjny, Gazeta Samorządu i Administracji, 15-28 marca 2004 r.
Wojsyk K., Jak połączyć zarządzanie dokumentami z systemem Biuletynu Informacji Publicznej, Gazeta Prawna 2004, nr 4 (1113)
Wolność informacji i jej granice, red. G. Szpor, Katowice 1997
Wróblewski A.K., Nędza prognoz. Raport, Polityka 1997, nr 4
Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986
Young M.J., XML krok po kroku, Warszawa 2000
Zieliński G., XML - rozszerzalny język znakowań, Warszawa 2000
Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005; Kraków 2006
Zoll A., Dostęp do informacji prawnej jako prawo obywatelskie (w:) Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006
Zwierzchowski Z., Informatyzacja, czyli kompromitacja, Rzeczypospolita 2006, nr 178
Zwierzchowski Z., Zalewska U., Informatyzacja leży odłogiem, Rzeczpospolita 2006, nr 249
www.csrc.nist.gov/cryptval/140-2.htm
www.csrc.nist.gov/publications/fips/fips140-2/fips1402.pdf
© Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Redakcja 81-855 Sopot, ul. Rzemieślnicza 7www.LEX.com.pl, e-mail intranet.cli@wolterskluwer.pl
tel. 058 76 76 000, fax 058 76 76 202, infolinia 0 801 802 888