„Czas na zmiany - ustawa o gospodarce turystycznej”
Wstęp
O znaczeniu turystyki w gospodarce kraju decyduje jej pozycja w takich wskaźnikach jak wielkość wpływów dewizowych z turystyki przyjazdowej, wielkość kapitału zaangażowanego w inwestycje hotelarskie, infrastrukturę turystyczną, gastronomię, atrakcje turystyczne, przystosowanie obiektów zabytkowych dla potrzeb ruchu turystycznego. O znaczeniu turystyki dla gospodarki decydują także takie czynniki jak możliwość tworzenia miejsc pracy w usługach turystycznych, aktywizacja regionu poprzez turystykę, aktywność społeczeństwa w uczestnictwie w turystyce.
Uznanie znaczenia turystyki dla gospodarki kraju przejawia się m.in. w rozwiązaniach formalno-prawnych, tworzeniu takich rozwiązań, które mają na względzie podnoszenie poziomu życia mieszkańców naszego kraju poprzez szeroki dostęp do turystyki, wypoczynku i rekreacji. W szczególności dotyczy to m.in. dzieci i młodzieży i zapewnienie im warunków dla podnoszenia zdrowotności i aktywności ruchowej.
Określenie jasnych i czytelnych warunków rozwoju gospodarki turystycznej, stworzenie korzystnych przepisów prawa, stabilnych i dających trwałe warunki rozwoju dla małych i średnich przedsiębiorstw turystycznych jest celem proponowanej ustawy o gospodarce turystycznej.
Takie rozwiązania powinna zawierać proponowana Ustawa o gospodarce turystycznej.
1. Ustawa powstawała w początkach lat 90-tych, jej formalne zatwierdzenie przez Sejm RP miało miejsce w sierpniu 1997 roku. Tekst ustawy był wielokrotnie zmieniany i dzisiaj, można powiedzieć, że jest to już „stary”, 10-letni dokument, który wymaga zmiany z wielu, różnych powodów i przyczyn z których najważniejsza to - aktualizacja i przystosowanie do rozwijającej się gospodarki turystycznej w Polsce.
2. Błędne jest także założenie, że „Celem nadrzędnym ustawy jest ochrona interesów konsumenta.
Przedmiotem i głównym celem ustawy winno być:
- ochrona interesów przedsiębiorcy świadczącego usługi turystyczne, organizatorów i agentów usług turystycznych,
- hotele i inne obiekty hotelarskie /noclegowe/
- piloci i przewodnicy wycieczek
- szkoły wyższe, ośrodki i instytuty naukowo-badawcze gospodarki turystycznej
3. Obronę interesów konsumenta regulują inne przepisy i ustawy a o ich interes troszczą się wysokie urzędy państwowe do tego celu powołane. Nie wydaje się słuszne w sposób szczególny i ustawowy wyodrębniać konsumentów usług turystycznych. Minister właściwy dla spraw turystyki powinien troszczyć się i dbać o interesy przedsiębiorstw i gospodarki turystycznej i w tym celu powinna być tworzona ustawa o usługach turystycznych.
4. Ustawa w części dotyczącej usług hotelarskich koncentruje się na wymaganiach dotyczących samych obiektów oraz zakresu świadczonych w nich usług. Pomija całkowicie, niesłusznie, czynnik ludzki, nie ma w tym w ogóle człowieka. Nie określa wymagań dotyczących:
- zawodów turystycznych, hotelarskich, gastronomicznych i innych związanych z gospodarką turystyczną,
- kwalifikacji zawodowych i wymogów formalnych w zatrudnieniu,
- znajomości języków obcych dla poszczególnych zawodów i stanowisk w hotelarstwie.
Świadczenie usług turystycznych, ich jakość i poziom zależy przede wszystkim od człowieka i człowiek jest najważniejszym elementem procesu marketingowego w turystyce, którego nie można pominąć przy świadczeniu usług.
Zauważalny wzrost skarg i zażaleń na jakość usług i poziom w hotelarstwie i gastronomii jest m. innymi wynikiem wykreślenia z ustawy wymogów wykształcenia i kwalifikacji dla osób zatrudnionych w usługach hotelarskich i gastronomii hotelowej.
5. Dyskusyjna jest ustawowa definicja usługi hotelarskiej jako „krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych a także miejsc na ustawianie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie usług z tym związanych”. W tym sformułowaniu definicja usługi hotelarskiej nie jest usługą turystyczną i nie daje możliwości a tym samym wyklucza organizację przez hotel imprez turystycznych dla gości hotelu ograniczając tym samym zakres świadczonych usług. Praktyka pokazuje, że istnieje potrzeba organizacji imprez dla gości hotelowych nie związanych bezpośrednio z wynajmowaniem miejsc lub pomieszczeń i nie powinno to być zmianą charakteru działalności i wymagać `koncesji' na organizacje imprez turystycznych. Zakres i rodzaj tego typu imprez powinien być ściśle określony by tworzyć konkurencji dla organizatorów turystyki - biur podróży, przewodników itp.
6. Ustawa wprowadza podział na dwie grupy obiektów /a faktycznie na trzy/:
a. obiekty hotelarskie - hotele, motele, pensjonaty, kempingi, domy wycieczkowe, schroniska, schroniska młodzieżowe oraz pola biwakowe.
b. Inne obiekty w których świadczone są usługi hotelarskie do których także ostatnia zmiana ustawy zalicza wynajmowane przez rolników pokoje i miejsca na ustawianie namiotów w prowadzonych przez nich gospodarstwach rolnych.
Podział ten jest podstawa do dobrowolnego udziału przedsiębiorców w systemie kategoryzacji obiektów hotelarskich.
Wydaje się /wg mojego zdania/ że kategoryzacja powinna być ustawowym obowiązkiem a nie dobrowolnym udziałem w systemie kategoryzacji.
7. Przy przyjęciu zasady obowiązkowej kategoryzacji wszystkich obiektów świadczących usługi noclegowe można przyjąć propozycję „ hotel dla każdego, gwiazdki dla wybranych” to będzie oznaczać możliwość używania nazwy „hotel” przez obiekty noclegowe skategoryzowane a gwiazdki jako potwierdzenie określonego standardu i poziomu usług mogą uzyskać tylko wybrane obiekty w dzisiejszym rozumieniu ustawy i przepisów kategoryzacyjnych.
8. Dyskusyjny jest także podział na wymienione w ustawie rodzaje obiektów hotelarskich - hotele, motele, pensjonaty, kempingi, domy wycieczkowe, schroniska i schroniska młodzieżowe oraz pola biwakowe, które są szczególnym rodzajem obiektów hotelarskich /?/. Ustawa pomija co najmniej 10 rodzajów obiektów noclegowych w tym miedzy innymi najliczniejszą grupę ośrodków wczasowych i wypoczynkowych, sanatoriów itp. Wydaje się konieczne dostosowanie podziału rodzajowego do przyjętych w statystykach GUS 16 rodzajów obiektów noclegowych. Dobrym przykładem zmian jest tutaj zapis dotyczący kwater /pokoi/ agroturystycznych.
9. Wydaje się konieczne dokonanie w ustawie podziału obiektów hotelarskich a przede wszystkim hoteli na obiekty małe /do 50 miejsc/, średnie / do 100 miejsc/ i duże /ponad 100 miejsc/ ze względu na zasadniczo różne wymogi kategoryzacyjne dla każdej z wymienionych grup dotyczące w szczególności wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, kwalifikacji personelu itp. Wielkość obiektu, sposób zarządzania, wielkość zatrudnienia mają zasadnicze znaczenie dla oceny jakości i poziomu usług w tych obiektach. Tego rodzaju podział był stosowany już w okresie międzywojennym przez organizacje hotelarskie a także jest praktykowany w krajach o wysoko rozwiniętej gospodarce turystycznej.
10. Ustawa powinna także określać stosunek do kategoryzacji /standaryzacji/ obiektów hotelarskich funkcjonujących w ramach międzynarodowych systemów /łańcuchów/ hotelowych w Polsce i przyjętych w świecie zasad ich funkcjonowania. Zagraniczne systemy hotelowe nie mogą dyktować warunków i zasad kategoryzacji i funkcjonowania hoteli w Polsce, dbając o swój interes. Przykładem tego jest presja na Ministra Gospodarki i Pracy i zmiana ustawy w zakresie wymogu posiadania basenu w hotelach 5 gwiazdkowych i zastąpienie go sauną lub siłownią. Zmiana ta powoduje lawinę wniosków hoteli 4 gwiazdkowych o podwyższenie kategorii do 5 gwiazdek albowiem zastąpienie basenu usługą typu sauna lub siłownia jest do zrealizowania praktycznie przez każdy hotel 5 gwiazdkowy. Będziemy mieli wiele /już mamy w Warszawie 7 hoteli 5*/ hoteli najwyższej kategorii ale z tego tytułu nie przybędzie Warszawie ani innym miastom basenów ani hoteli, które różnią się standardem i usługami od 5 gwiazdkowych.
11. Proponowany system obowiązkowej kategoryzacji może być zastąpiony systemem rekomendacji obiektu hotelarskiego /noclegowego/, który należy uznać jako system uzupełniający lub jego drugą część dla hoteli ubiegających się o gwiazdki /*R/ . Doświadczenia w tym względzie posiada Polskie Zrzeszenie Hoteli i wraz z innymi organizacjami samorządu gospodarczego i stowarzyszeniami branżowymi powinno się im powierzyć realizację systemu rekomendacji bazy hotelarskiej. Jest to o tyle ważne, że w związku ze zmianą kompetencji urzędów marszałkowskich i przejęcie przez nich zadań wynikających z ustawy o usługach turystycznych a także przypadających w roku przyszłym wyborach do samorządów, proces wdrażania zadań związanych z ustawą o usługach turystycznych w administracji samorządowej różnych szczebli może być utrudniony.
12. System kategoryzacji, rekomendacji i kontroli powinien być przekazany jako zadania zlecone dla organizacji, stowarzyszeń i samorządów gospodarczych. Administracja samorządowa terenowa /wojewódzka, powiatowa i gminna/ posiada małe doświadczenie w tym zakresie i wskazana jest ścisła współpraca i wykorzystanie doświadczenia i kadry fachowców, specjalistów, praktyków do prawidłowego procesu kategoryzacji, rekomendacji i kontroli obiektów hotelarskich /noclegowych/.
Dotychczasowe doświadczenia z administracją wojewódzką można ocenić dość różnie w części dotyczącej udziału stowarzyszeń branżowych w działaniach komisji kategoryzacyjnych. Zapis w ustawie „organy wymienione w ust. 1 /wojewodowie/ mogą zwracać się o opinie do wyspecjalizowanych stowarzyszeń” oznaczał dla wielu wojewodów, że mogą ale nie muszą.
13. Udział branży turystycznej w komisjach kategoryzacyjnych w dotychczasowej formule prowadzenia kategoryzacji przez urzędy wojewódzkie /marszałkowskie/ jest niezbędny, wręcz konieczny albowiem mamy wiele uwag, listów przedsiębiorców, hotelarzy podających przykłady niekompetencji urzędników administracji wojewódzkiej przy procesie kategoryzacji obiektów, niewłaściwej interpretacji przepisów ustawowych i aktów wykonawczych do ustawy. To jest między innymi powodem tak niskiego udziału przedsiębiorców w procesie kategoryzacji obiektów noclegowych. Ocenia się, że zaledwie ok. 20% obiektów przeszło proces kategoryzacji a pozostałe obiekty noclegowe nie występują o uzyskanie kategorii i albo funkcjonują pod nielegalnie używanymi nazwami, prawnie chronionymi, ale to prawo nie jest egzekwowane i do nielicznych wyjątków należą kary za nielegalne używanie nazwy hotel, motel czy pensjonat, wotelik itp.
14. Ustawowej regulacji wymagają zasady określania i ustalania podatków i opłat związanych z turystyką, rekreacją, inwestycjami hotelarskimi i turystycznymi w szczególności w miejscowościach i centrach turystycznych tak by stymulować rozwój regionu, jego aktywizacje i wzrost gospodarczy w sferze usług i gospodarce turystycznej. Dotyczy to także preferencyjnych systemów podatkowych, funduszy lokalnych i regionalnych, systemu finansowania informacji turystycznej, promocji, bonów wakacyjnych, systemów gwarancyjnych, ubezpieczeniowych, tworzenie stref ekonomicznych dla gospodarki turystycznej itp. Zasady takie wymagają szczegółowego opracowania i analizy całościowej potrzeb i możliwych regulacji w tym zakresie.
15. Wzorem innych resortów rozważyć należy przejęcie nadzoru merytorycznego nad turystycznym szkolnictwem wyższym, planując kształcenie zgodnie z potrzebami gospodarki turystycznej. Regulacji ustawowej wymaga także problematyka badań naukowych gospodarki turystycznej i zapewnienie jej środków na badania, analizy i ekspertyzy związane z konkurencyjnością polskiej gospodarki turystycznej na rynkach światowych i europejskim, jakością i poziomem usług, produktem i marką turystyczną.
16. Funkcjonujący system informacji turystycznej pozbawiony jest zorganizowanej sieci IT w bazie noclegowej, hotelach itp. Powstanie i funkcjonowanie systemy wymaga wpisania takiego wymogu do zasad kategoryzacji, który powinien być obligatoryjny w hotelach np. powyżej 3 gwiazdek a dobrowolny w pozostałej bazie noclegowej. System IT w bazie noclegowej jest podstawowym systemem w wielu krajach europejskich i spełnia swoje zadania ze względu na naturalną bazę materialną i kadrową, która może być wykorzystywana dla potrzeb IT.
17. Osobnego podejścia i szczegółowej analizy wymagają tzw. załączniki kategoryzacyjne do ustawy o usługach turystycznych, które powinny być konstruowane na zasadach ogólnych kryteriów i wymogów i powinny być na tyle elastyczne by nie utrudniać prowadzenia działalności gospodarczej w hotelarstwie i gastronomii. Rozważenia wymaga zmiana koncepcji ustawy i przepisów wykonawczych, które powinny być ustalane przez organy administracji terenowej odpowiedniego szczebla na podstawie wytycznych ustalonych w ustawie. Ważne zadania do spełnienia miałby tutaj samorząd gospodarczy i organizacje branżowe.
18. Ustawa o usługach turystycznych /hotelarskich/ powinna rozwiązywać problemy opłat praw autorskich oraz pochodnych, zgodnie z pracami HOTREC w tym zakresie, Konieczne są regulacje prawne , które jasno określają stosowanie praw autorskich oraz pochodnych i rozliczeń w stosunku do sektora hoteli i restauracji i zarządzania tymi prawami.
19. Rozważenia wymaga stanowisko branży hotelarsko-gastronomicznej i próba zapisania rozwiązań ustawowo-kategoryzacyjnych związanych z wprowadzeniem zakazu lub ograniczeniami palenia tytoniu w lokalach, hotelach i miejscach publicznych co dotyczyć będzie naszego sektora i będzie niewątpliwie miało wpływ na wyniki ekonomiczne /sprzedaż/. Wykorzystać należy tutaj doświadczenia innych krajów w tym zakresie.
20. Konieczne jest wprowadzenie ustawowego wymogu oznakowania i standaryzacji informacji w istniejących hotelach, zgodnie z zaleceniami UE. Dotyczy to oznakowania piktogramami usług świadczonych przez hotel czy inny obiekt hotelarski / 25 piktogramów/. System ten funkcjonuje już w krajach Unii Europejskiej od dwudziestu lat i w naszym kraju powinien także by stosowany.
21. Do rozważenia środowisk hotelarskich, restauratorów, organizacji i samorządów jest propozycja opracowania i przygotowania osobnej ustawy o usługach hotelarskich i gastronomicznych. Pozycja hotelarstwa i gastronomii w gospodarce turystycznej jest wiodąca i tą pozycje należy wykorzystać tworząc przepisy prawa regulujące tą dziedzinie działalności społecznej i gospodarczej.
22. W ustawie i w zarządzeniach wykonawczych wskazana jest zmiana dotyczącą klasyfikacji usług hotelarskich i przyjęcie ich podziału na 12 grup obowiązujących w literaturze przedmiotu, które dostosowuje ten podział do współczesnych wymogów określania rodzaju usług i produktu turystycznego w hotelu.
23. Ustawowej regulacji wymagają stosunki hotel - biuro podróży, zasady współpracy, prawa i obowiązki gościa hotelowego, jeżeli nie regulują tego inne normy prawne.
24. Konieczne jest szersze spojrzenie na problemy całej branży i dyskusja o ustawie o gospodarce turystycznej, która byłaby całościowym ujęciem wszystkich problemów turystyki, zgodnie z szeroko rozumianą definicja gospodarki turystycznej. Tylko czy środowisko turystyczne jest na tyle silne by forsować taką ustawę i czy jego rozbicie nie będzie przeszkodą w podjęciu takich działań by opracować tekst takiej ustawy. Próbować trzeba.
Takim forum dyskusji może stać się Forum Turystyki Polskiej tworzące się przy Krajowej Izbie Gospodarczej czy Krajowa Rada Organizacji Turystycznych, Hotelarskich i Gastronomicznych.
Ustawa o gospodarce turystycznej, o usługach turystycznych czy o usługach hotelarskich i gastronomicznych, powinna stać się merytoryczną płaszczyzną integracji środowiska turystycznego.
Projekt takiego dokumentu powinien być przygotowany do dyskusji na planowanym w czerwcu 2006 roku Forum Turystyki Polskiej.
Do dyskusji i rozmowy na ten temat zapraszamy wszystkie osoby, organizacje i instytucje zainteresowane rozwojem turystyki i hotelarstwa, rozwojem gospodarki turystycznej.
Przedstawione Tezy odnoszą się jedynie do hotelarstwa i nie obejmują innych obszarów gospodarki turystycznej - biur podróży, pilotażu i przewodnictwa, gastronomii, transportu, turystyki młodzieżowej, agroturystyki itp. a o tych problemach powinni wypowiadać się przedstawiciele organizacji reprezentujące te dziedziny aktywności turystycznej.
Powyższe tezy do dyskusji są opracowaniem autorskim i zostały przyjęte przez Prezydium PZH w dniu 16 listopada 2005 roku jako projekt - materiał do dyskusji w środowisku hotelarzy.
Waldemar Błaszczuk - Sekretarz Generalny PZH
Warszawa, październik 2005 rok