TRYB TWORZENIA PARTII POLITYCZNYCH
Coraz częściej dochodzi do uregulowania problematyki partii politycznych przez normy prawa państwowego, co określa się w nauce prawa konstytucyjnego mianem instytucjonalizacji partii politycznych. Klasyczne określenie tego pojęcia przedstawione zostało w 1958 przez Konstantego Grzybowskiego. Instytucjonalizacja jest tu rozumiana jako “normowanie, przez powołane do tworzenia norm prawnych organy państwowe, zagadnień odnoszących się do organizacji społecznej, określanej formalnie jako partia polityczna”[49]. Chodzi tu więc o proces wkraczania prawa na teren całej problematyki związanej z partiami politycznymi, w szczególności o normy konstytucyjne ich dotyczące oraz szczegółowe ustawy o partiach politycznych. Podobnie ten problem rozumieją inni autorzy[50], aczkolwiek nie zawsze uważa się, że właściwa dla tego procesu jest nazwa instytucjonalizacji[51]. Instytucjonalizacja nasiliła się w okresie powojennym i to właśnie wtedy pojęcie partii politycznych zaczęło pojawiać się w Konstytucjach[52], a także zaczęły powstawać ustawy dotyczące tej problematyki[53]. Jednak jeszcze dzisiaj w niektórych państwach partie polityczne uznawane są za szczególną formę stowarzyszeń, gdyż historycznie to właśnie z zasady wolności stowarzyszeń wywodzi się wolność ich działania[54]. Inaczej przedstawia się ta sprawa w prawie angielskim, które ze względu na swoją specyfikę inaczej ukształtowało wolność tworzenia partii politycznych, wywodząc ją głównie z zasad tamtejszego prawa wyborczego, gdzie pierwotnie traktowano partie jako swego rodzaju porozumienia komitetów wyborczych[55], o czym będzie jeszcze później mowa.
Analizując regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia partii w literaturze wyróżniono trzy typy:
a) s
ystem koncesyjny, charakteryzujący się udzieleniem pozwolenia na działanie partii przez organ państwowy, w przypadku spełnienia przewidzianych prawem warunków (np. system austriacki w latach1945-49);
b) system administracyjny , gdzie nadzór nad działalnością partii sprawowany jest przez organy administracji na zasadach zbliżonych do stowarzyszeń;
c) system rejestracyjny, charakteryzujący się zasadą swobody tworzenia partii, które muszą jednak podlegać rejestracji bądź to sądowej, bądź administracyjnej, a odmowa wpisu do rejestru zawsze może być jednak zaskarżona do sądu powszechnego konstytucyjnego[56].
Niektórzy autorzy widzą ten podział trochę inaczej uznając, iż nawet gdy istnieje możliwość odwołania do sądu to i tak, gdy rejestrację przeprowadza organ administracyjny mamy do czynienia z drugim systemem[57]. Wydaje się, że konieczne jest jeszcze wyodrębnienie systemu czwartego, w którym istnieje swoboda tworzenia partii, bez konieczności wpisu do ewidencji, jednak partia może zostać zdelegalizowana przy istnieniu pewnych przesłanek, przez uprawniony do tego organ sądowy. Standardy europejskie za nowoczesne i pluralistyczne pozwalają uznać tylko dwa ostatnio wymienione tryby powstawania partii, gdyż tylko one nie naruszają swobody działalności politycznej.
W państwach, w których zasadą jest ustrój demokratyczny, jedną z podstawowych wartości konstytucyjnych stała się wolność tworzenia partii politycznych, wynikająca z ogólniejszej zasady wolności zrzeszania się. Jej treścią jest uniezależnienie powstania partii politycznej od zgody organów państwowych[58], co jednakże nie oznacza braku konieczności spełnienia pewnych przesłanek formalnych, jak i materialnych, z tym, że te drugie z reguły stanowione są w formie negatywnej[59]. Wolność ta nie ma więc charakteru bezwzględnego, co zresztą z uwagi na cele jakie pełnią partie polityczne w państwie, mogłoby być groźne dla całego porządku konstytucyjnego (z uwagi na istnienie pewnych grup zawsze kwestionujących niektóre zasady ustrojowe). Modelowym przykładem istniejących ograniczeń w zasadzie wolności tworzenia partii politycznych może być ustawodawstwo Republiki Federalnej Niemiec. Warto tu zacytować artykuł 21 Ustawy Zasadniczej RFN z 23 maja 1949 mówiący, że “zakładanie ich (tj. partii jest) wolne”. Ich wewnętrzna struktura musi odpowiadać zasadom demokratycznym[60]. Bardziej szczegółowe przesłanki naruszania porządku prawnego przez partie określa ustęp 2 tego artykułu. I tak partie, które stosownie do swoich celów lub poprzez zachowanie się swoich zwolenników zmierzają do naruszania albo obalania wolnościowego, demokratycznego porządku ustrojowego, bądź zagrożenia istnienia Republiki Federalnej Niemiec, są sprzeczne z Konstytucją. O ich sprzeczności orzeka Federalny Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe. Trzeba zauważyć, że użycie w tym artykule słowa partie w liczbie mnogiej stanowi gwarancję dla systemu wielopartyjnego[61]. Z cytowanego powyżej przepisu konstytucyjnego wynika wprost i jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia działalności partii są oceniane po ich zaistnieniu i tylko przez Trybunał Konstytucyjny, wyłącznie uprawniony do orzekania o ich delegalizacji.
Przy uchwalaniu ustawy o partiach politycznych pojawiły się wątpliwości, czy ich rejestracja nie byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą wolności tworzenia partii, gdyż o czym była mowa powyżej, wyłącznie Trybunał Konstytucyjny jest władny do rozstrzygania o sprzeczności działania partii z Ustawą Zasadniczą, a poddanie jego kompetencji rejestracji tychże nie byłoby racjonalne, w związku z czym zaniechano jej. Innym tego powodem było pojmowanie wolności tworzenia partii w literaturze niemieckiej w sposób nieograniczony, a więc obejmujący też wolność tworzenia partii o antydemokratycznych celach lub niedemokratycznej strukturze organizacyjnej[62]. Tym samym partia taka istnieje do momentu delegalizacji, a nie jest uznawana za nieistniejącą. Partia, w świetle paragrafu 43 ustawy o Federalnym Trybunale Konstytucyjnym może zostać zdelegalizowana na wniosek złożony przez Rząd Federalny, Parlament Federalny, bądź Radę Federalną, a w przypadku, gdy jej działalność ogranicza się tylko do jednego kraju związkowego, także przez rząd krajowy. Orzeczenie Trybunału zostaje wydane po przeprowadzeniu rozprawy i gdy wniosek jest uzasadniony, stwierdza sprzeczność partii politycznej z Konstytucją, co pociąga za sobą rozwiązanie partii, a także konfiskatę jej majątku na cele użyteczności ogólnej (paragrafy 45-46). Trybunał delegalizując partię (miało to miejsce dwukrotnie i dotyczyło w 1952 roku Socjalistycznej Partii Rzeszy i w 1956 Komunistycznej Partii Niemiec), orzekł również o utracie mandatów poselskich, zajmowanych przez członków tych partii w Parlamencie Federalnym, jak i w parlamentach krajowych, wychodząc tym samym poza ramy ustawy. Sędziowie z Karlsruhe uzasadniali tę decyzję wykluczeniem możliwości głoszenia na forum parlamentarnym poglądów o treści antykonstytucyjnej[63]. Obecnie podobne rozwiązanie zawarte jest już w niemieckim prawie wyborczym. Paragraf 49 tej ustawy stanowi, iż tracą mandat poselski do Bundestagu członkowie zdelegalizowanej partii wybrani z jej list krajowych, a ich mandaty pozostają nieobjęte, aż do końca kadencji. Swe mandaty tracą też członkowie tych partii wybrani w okręgach jednomandatowych, z tym, że ich wakaty zostają objęte na drodze wyborów uzupełniających[64].
Warto jeszcze zwrócić uwagę, iż zakres pojęciowy wolności partii zawiera się tutaj w ramach wolności stowarzyszeń (artykuł 9 ustęp 2 Ustawy Zasadniczej), a więc partia nie tylko nie może naruszać lub dążyć do naruszenia demokratycznego porządku ustrojowego, ale też jej działalność nie powinna naruszać ustaw karnych i nie może być wymierzona przeciwko idei porozumienia między narodami[65]. Jak się wydaje, szczególnie ważne jest to ostatnie ograniczenie, które redukuje idee nacjonalistyczne w programach i działaniach partyjnych, a które to są obecnie w Niemczech coraz popularniejsze, głównie w związku ze znaczną liczbą cudzoziemców przebywających na terytorium RFN, o czym może świadczyć wzrost poparcia dla postfaszystowskich Republikanów w wyborach z 0,2 % w 1983 do ponad 3 % w 1994 roku (w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 1989 roku uzyskali aż 7,2 % głosów)[66].
Jak już była mowa poprzednio, partie polityczne nie są w Niemczech ewidencjonowane, a ich powstanie jest czysto faktyczne. Tracą one swój charakter nie tylko wskutek delegalizacji, ale też gdy w okresie sześciu ostatnich lat nie brały udziału ani w wyborach do Bundestagu, ani do Landtagów, nie wysuwając własnych list kandydatów[67]. Nie jest konieczne zdobycie jakiegokolwiek mandatu, czy też uzyskanie określonego wyniku wyborczego, a wystarczy sam w nich start. Norma ta jest zgodna z powszechnie przyjmowanym w doktrynie celem partii, którym jest utrzymanie bądź też zdobycie władzy, w zależności od tego czy chodzi o partię rządzącą czy opozycyjną, a jedynym sposobem jego realizacji w państwie demokratycznym jest uczestnictwo w procesie wyborczym.
Brak formalnej rejestracji partii politycznych nie jest rozwiązaniem powszechnie spotykanym na kontynencie europejskim. Wynika to między innymi z powszechnie przyznanej im zdolności prawnej, a tylko jakaś forma ewidencji jest w stanie zapewnić bezpieczeństwo obrotu. Drugim tego powodem są trudności w określeniu jaka organizacja jest partią w przypadku, gdy jest ona strukturą funkcjonalną. W żadnym wypadku nie narusza to zasady wolności ich tworzenia. Właśnie na takich zasadach opiera się hiszpański model prawnej regulacji problematyki partii politycznych. Artykuł 6 Konstytucji Królestwa Hiszpanii stwierdza, że tworzenie partii i ich działalność są wolne w ramach Konstytucji i ustaw[68], a więc jedyne ograniczenia mogą zawierać akty prawne o mocy ustawy[69]. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja ta ma zbyt wąski charakter i powinna być rozszerzona o kwestie finansowania i nadzoru nad działalnością partyjną[70]. Szczegółowy tryb, w jakim powstaje partia polityczna zawarty został w ustawie o partiach politycznych[71], która zastąpiła tymczasowy dekret królewski z mocą ustawy z 7 lutego 1977 mający przygotować grunt pod wprowadzenie wolności partyjnej po latach rządów autorytarnych w systemie monopartyjnym. Ustawa jest regulacją oszczędną i zawierającą normy ogólne, niezbędne dla funkcjonowania nowoczesnych i demokratycznych partii[72]. Przyjęto w niej administracyjny tryb rejestracji (nie należy mylić z administracyjnym systemem regulacji tworzenia partii[73]). Dokonuje tego Biuro Rejestracyjne w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, po złożeniu w nim, przez kierownictwo ugrupowania, aktu notarialnego przez nie podpisanego, wyraźnie stwierdzającego i dane personalne kierownictwa wraz z załączonym statutem, którym partia ma się kierować. Biuro ma dwadzieścia jeden dni na wpisanie partii do rejestru i z tą chwilą nabywa ona osobowość prawną. Jeśli jednak z przedstawionej dokumentacji wynikałoby, że partia jest niedozwolona w świetle prawa karnego, Biuro Rejestracyjne przekazuje te dokumenty Prokuraturze, która to bądź nakazuje rejestrację, bądź też wnosi do sądu o stwierdzenie nielegalności partii (artykuły 2-3). Administracja podlega więc kontroli sądowej i to tylko sąd może nie dopuścić do wpisania partii politycznej do rejestru. Nieco szerzej kształtują się przesłanki sądowego rozwiązania partii, gdyż obok wypełniania znamion niedozwolonych przez prawo karne, może ono nastąpić, gdy jej organizacja lub działalność pozostają w sprzeczności z zasadami demokracji (artykuł 5). Właśnie na tej podstawie miała zostać w 1997 roku rozwiązana baskijska partia Herri Batasuna, stanowiąca polityczne skrzydło terrorystów z ETA, jednak pod wpływem ogólnonarodowej dyskusji, odstąpiono od tego. Osądzeni i skazani za wspieranie terroryzmu zostali jedynie jej liderzy[74].
Podobnie jak w Hiszpanii, także w Finlandii rejestracja odbywa się przed organem administracyjnym, jednak jest tu konieczne spełnienie licznych warunków formalnych, aby związek mógł zostać wpisany do rejestru partii, prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości[75]. Związek musi powstać wcześniej niż partia, w trybie przewidzianym dla stowarzyszeń i to on, jeśli taka jest wola członków, może stać się partią, po spełnieniu licznych, prawnie przewidzianych przesłanek. Ustawa zobowiązuje go do dążenia do osiągnięcia celów politycznych. Nie jest to określenie jasne, lecz wydaje się, że powinno być rozumiane podobnie jak w literaturze szwedzkiej, czyli nie jako termin prawny, a w znaczeniu powszechnie przyjętym (jako dążenie do udziału we władzy)[76]. Kolejną przesłanką jest posiadanie co najmniej pięciu tysięcy zwolenników uprawnionych do głosowania (paragraf 2 pkt. 2), co na warunki fińskie jest liczbą znaczną, zważywszy, że cała ludność tego kraju liczyła w 1992 roku niecałe pięć milionów[77]. Ich spis musi być dołączony do wniosku o rejestrację i zawierać dane osobowe zwolennika, jego oświadczenie o możliwości wykonywania praw wyborczych oraz datę i własnoręczny podpis. Dalsze warunki konieczne, przewidziane w paragrafie 2, to zapewnienie przestrzegania demokratycznych zasad przy podejmowaniu decyzji związkowych i działalności tegoż oraz konieczność posiadania programu, z którego wynikają zasady oraz cele działalności politycznej związku. Ustawa z 1969 roku odmawia prawa do rejestracji zrzeszeniom mającym lokalny charakter, paralelny czy wspierający. Do wniosku o rejestrację jako partia konieczne jest też dołączenie wyciągu z rejestru związków (nie dotyczy to partii istniejących przed jej wejściem w życie, dla których paragraf 13 przewidział możliwość uzupełnienia tego wymogu w terminie późniejszym), urzędowo poświadczonego odpisu ważnego statutu oraz ogólnie sformułowanego programu. Skreślenie z rejestru odbywa się nie tylko, gdy partia przestanie być związkiem rejestrowym czy sama o to wystąpi, ale także wtedy, gdy podczas dwóch ostatnich wyborów nie wprowadziła do parlamentu żadnego ze swoich kandydatów (paragraf 6). Jest to więc warunek znacznie bardziej restrykcyjny, niż przewidziany w niemieckim prawie obowiązek udziału w wyborach.
Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja w Republice Włoskiej, gdzie mimo iż partie polityczne od czasu zakończenia II Wojny Światowej odgrywały znaczną rolę i były nawet nazywane “tyranami bez twarzy”[78], do dziś nie istnieje ustawa regulująca w sposób kompleksowy problematykę partii politycznych. W Konstytucji z 1947 roku zawarta została zasada wolności tworzenia partii, którą stanowi artykuł 49. Zgodnie z nim “wszyscy obywatele mają prawo swobodnego zrzeszania się w partie, celem wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki narodowej”. nie jest do tego wymagane żadne zezwolenie, jednakże cele zrzeszenia nie mogą być zakazane przez prawo karne, a także nie może ono mieć charakteru tajnego i wojskowego. Ponadto zakazane jest reaktywowanie partii faszystowskiej[79]. Brak ustawy o partiach nie oznacza braku prób jej stworzenia. Już w 1945 roku proponowano, aby do ich tworzenia konieczne było posiadanie pięciu tysięcy członków oraz własnego regulaminu i wyraźnie określonego kierunku polityki podanego do publicznej wiadomości. Projekt ten, jak i kolejne nie został uchwalony, ale odegrał znaczną rolę w teorii prawa konstytucyjnego[80]. Ostatnio, w związku z ujawnieniem powszechnej korupcji wśród partii politycznych, na bazie reform z 1993 roku, były także próby instytucjonalizacji tej problematyki[81], jednak ze względu na utratę znaczenia dotychczasowych sił politycznych na rzecz nowych, luźno ze sobą powiązanych bloków wyborczych, przeprowadzono tylko reformy prawa wyborczego i zlikwidowano subwencjonowanie partii z budżetu.
Wolność tworzenia partii politycznych oraz sposób ich powstawania w Wielkiej Brytanii, gdzie są one wytworem prawa wyborczego, różni się znacznie od zasad obowiązujących w krajach kontynentalnych. Powstały one jako sieć komitetów organizowanych w jednomandatowych okręgach wyborczych[82]. Wszelkie zasady dotyczące partii politycznych wywodzą się głównie z konwenansów i praktyki ustrojowej, uzupełnionej tylko normami prawnymi[83]. Nie są to jednak partie w klasycznym rozumieniu tego słowa, albowiem przypominają one (w szczególności trzy największe[84]) bloki wyborcze, o czym świadczy chociażby instytucja członkostwa zbiorowego, o której będzie mowa przy problematyce organizacji partii politycznych. W prawie brytyjskim nie istnieją żadne wymogi formalne, pozwalające wyróżnić partię, nie licząc elementu specyficznego jakim jest udział w wyborach.
M. Sobolewski, Zagadnienie instytucjonalizacji partii politycznych w literaturze naukowej NRF, “Państwo i Prawo
A. Zięba, Z zagadnień instytucjonalizacji