Organy administracji publicznej mogą zatem podejmować działania zwane faktycznymi (czyli w istocie działania niewyczerpująco określone normana prawa powszechnie obowiązującego), jeżeli przy podjęciu takich działań da się wskazać podstawę prawną, zaś ich treść nie przekroczy granic prawa, którymi
są w ostatecznym kształcie normy, zasady i wartości zawarte w obowiązującej konstytucji.
Organy administracji publicznej nie mogą tworzyć faktów pojmowanych jako tworzenie sytuacji faktycznych nie przewidzianych w obowiązujących prawie. Organy administracji faktycznej w państwie prawa mają jedynie obój wiązek uwzględnienia sytuacji faktycznych, bez których nie byłoby możliwe wykonanie norm prawa. Mają zatem obowiązek rzetelnie, starannie i wyczerpująco ustalić w każdym wypadku wykonywanej normy prawa wszystkie j fakty, bez ustalenia oceny i uwzględnienia których wykonanie normy praw stałoby się niemożliwe. Wszystkie pozostałe fakty, z jakimi chce mieć c czynienia administracja publiczna z tego na przykład powodu, że nie przewiduje ich aktualnie obowiązujące prawo, pozostają w sferze wątpliwej prawniczo interpretacji.
3. Zakresy swobody działania administracji publicznej
Zasada pełnego związania prawnego działań administracji publicznej powiązaniu z fundamentalnym założeniem, że każde działanie administracji musi posiadać podstawę prawną, nie oznacza, że każde działanie administracji musi posiadać podstawę prawną, nie oznacza, że prawo powszechnie obowiążujące nie pozostawia określonych zakresów swobody działania dla organów administracji publicznej.
Jak wyżej wskazaliśmy, podstawa prawna oznacza, że każde działania organów administracji publicznej powinno być oparte na upoważnieniu udzielonym organowi przez normę ustawową do:
a) podjęcia działania,
b) do podjęcia działania w określonej formie,
230
C) do podjęcia działania w określonych warunkach.
Normy prawa mogą pozostawiać organowi administracji publicznej przyswobodę co do miejsca, czasu podjęcia działania, co do skonkretyzowania treści działania, w tym zaś zakresie treści uprawnień i obowiązków jednostki w konkretnej sytuacji faktycznej. Normy prawa mogą pozostawiać także ograniczoną swobodę w ustalaniu stanu faktycznego ze względu na który stan faktyczny stosowana jest norma prawna. Możliwe jest także pozostawienie organowi administracyjnemu swobody w dokonywaniu ocen stanu etycznego, a w tym zakresie swobody w ustalaniu kryteriów, wedle których oceny te będą przez organ administracyjny dokonywane. Możliwa jest także swoboda w przeprowadzeniu interpretacji normy prawnej, którą organowi przyjdzie stosować w konkretnym przypadku.
Istotą swobody organu administracyjnego jest zawsze dokonanie pewnego wyboru (miejsca, czasu, wariantu rozstrzygnięcia merytorycznego spośród wielu możliwych w obliczu normy prawnej wariantów takiego rozstrzygnięcia). Istotą swobody, o której mowa, nie jest przywilej przysługujący organowi administracyjnemu z jakimś uzasadnieniem doktrynalnym lub praktycznym, podejmowania działań niczym nieograniczonych. Swoboda organu
administracyjnego w państwie prawa nie pochodzi z natury czy też z istoty
administracji publicznej. Swoboda organu administracyjnego nie jest żadnym atrybutem władztwa organu i nie jest udzielona organowi administracyjnemu, aby mu umożliwić wykonywanie władztwa, czy też szerzej: aby umocnić władzę Wykonawczą, którą sprawują organy administracji publicznej. Swoboda udzielona organowi administracyjnemu przez normę prawa nie jest atrybutem ani Władzy, ani władztwa organu i nie wynika z faktu, że prawo powszechnie obowiązujące nie reguluje jakiejś kwestii wyczerpująco lub też nie reguluje jakiejś kwestii w ogóle.
Źródłem swobody organu administracyjnego, pojmowanej jako możliwość dokonania określonego wyboru, jest zawsze norma prawna, która udziela organowi takiej swobody lub mu jej nie udziela.
Udzielenie możliwości dokonywania pewnego wyboru zawarte jest zawsze w odpowiedniej konstrukcji normy prawnej. Jedne normy prawne zawierają konstrukcje rozszerzające możliwość dokonywania wyboru, inne zaś normy prawa zawierają konstrukcje ograniczające możliwość dokonywania wyboru lub też wykluczające w ogóle możliwość dokonywania jakiegokolwiek wyboru przez organ administracyjny. Skoro zakres wyboru, jakiego organ może dokonać, wyznaczony jest przez konstrukcję normy prawnej, Przeto swobody organu administracyjnego nie można rozszerzać w drodze interpretacji; idzie tu np. o kwestie nie stanowiące wyboru, o którym mowa wyżej, i w których nie można wyinterpretować swobody ze źródeł innych niż normy prawa powszechnie obowiązującego.
231