Lipiec Ludmiła

komentarz

LEX/el 2008

Komentarz do art.166 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).

Stan prawny: 2007.03.01

Artykuł 166 stanowi podstawę do zamieszczania w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego wykazu w formie załącznika określającego:

- limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne;

- limity wydatków na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa oraz środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;

- limity wydatków na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich zawartych między Radą Ministrów a samorządem województwa.

Załącznik do uchwały budżetowej określony w art. 166 ma charakter fakultatywny w tym znaczeniu, że nie podlega uchwaleniu, jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uchwali wieloletniego programu inwestycyjnego. Jeżeli jednak program taki w jednostce samorządowej zostanie uchwalony, konieczne jest zamieszczenie w uchwale budżetowej załącznika wyznaczającego limity wydatków. Dla tego rodzaju składników uchwały budżetowej w literaturze proponuje się nazwę elementów względnie obligatoryjnych [S. Srocki, Opracowanie projektu oraz uchwalenie budżetu (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego 2006, red. W. Miemiec, Wrocław 2006, s. 152]. Obligatoryjność elementów uchwały budżetowej rozumieć należy w ten sposób, że jeżeli określone zdarzenie lub zjawisko pojawia się w działalności jednostki samorządu terytorialnego, to powinno znajdować swoje odzwierciedlenie w treści uchwały budżetowej [zob. także: Z. Ofiarski, Prawo finansowe, s. 251. Zob. także tezy komentarza do art. 184 u.f.p.]. Artykuł 166 w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest odpowiednikiem art. 117 u.f.p.

Funkcją wieloletnich programów inwestycyjnych jest przede wszystkim racjonalizacja wydatków publicznych, osiągana głównie dzięki zapewnieniu ciągłości finansowania inwestycji. Wydłużenie horyzontu czasowego planowania budżetowego stanowi warunek respektowania zasady przejrzystości i stabilności funkcjonowania instytucji sektora finansów publicznych. Planowanie wieloletnie ułatwia tworzenie programów zadań oraz określanie poziomu wydatków w tych programach, sprzyja poszukiwaniu i zastosowaniu efektywnych metod finansowania inwestycji [L. Patrzałek, Przesłanki, funkcje i warunki rozwoju wieloletniego planowania budżetowego (w:) Finanse publiczne, red. A. Pomorska, Lublin 2006, s. 118]. Nie bez znaczenia są także ułatwienia w zakresie absorpcji środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi oraz dopasowanie budżetów krajowych do planowania na szczeblu unijnym. Programy wieloletnie w budżecie samorządowym pozwalają na odejście od pełnych rygorów gospodarki budżetowej, mogą być bowiem ustanawiane niezależnie od wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego na dany cel. W literaturze zauważa się, że nie jest wykluczona sytuacja, gdy ustanowienie programu wieloletniego nastąpi w celu zapewnienia jego realizacji w innym trybie niż w reżimie gospodarki budżetowej [zob.: C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 374].

Ustawowo przyznana możliwość zamieszczania w uchwale budżetowej limitów wydatków na realizację wieloletnich programów inwestycyjnych jest przejawem planowania finansowego o charakterze wieloletnim, powiązanego z planowaniem gospodarczym w formie strategii i wieloletnich programów rozwoju [Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Warszawa 2008, s. 382]. Zasadność tworzenia wieloletnich programów inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego akcentowana jest także w doktrynie [zob.: A. Borodo, Niektóre współczesne problemy prawne finansów samorządu terytorialnego w Polsce, Samorząd Terytorialny 2004, nr 6, s. 7-8].

Podstawą ustanowienia wieloletnich limitów wydatków określonych w art. 166 u.f.p. jest odrębna uchwała organu stanowiącego w sprawie wieloletniego programu inwestycyjnego [J. Glumińska-Pawlic, K. Sawicka, Budżet jednostki samorządu terytorialnego, Zielona Góra 2002, s. 213]. Ustawa o finansach publicznych posługuje się terminem "wieloletnie programy inwestycyjne", co w świetle wykładni językowej wskazywałoby, że w jednostce samorządu terytorialnego funkcjonować może więcej niż jeden program wieloletni, co nie jest prawdą. "Wykładnia celowościowa art. 166 u.f.p. wskazuje więc, że zastosowane w nim sformułowanie «wieloletnie programy inwestycyjne» oznacza to samo, co «wieloletnie zadania inwestycyjne» (program to zadanie). Tak też interpretują to pojęcie niektóre jednostki samorządu terytorialnego, traktując uchwalone przez siebie limity wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne jako sam wieloletni program inwestycyjny" [R.P. Krawczyk, A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Planowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządowe 2008. 410 pytań i odpowiedzi. Wzory uchwał, deklaracji, decyzji, pod red. C. Kosikowskiego, Warszawa 2008, s. 352].

Wydatki budżetowe na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa oraz środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich ustawa o finansach publicznych w art. 191 ust. 1a zaliczyła do wydatków niewygasających z końcem roku budżetowego.

Kontrakt wojewódzki, zawierany przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z zarządem województwa, jest dokumentem określającym zakres wspierania rozwoju regionalnego oraz wielkości udostępnianych przez kwot ze środków budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych. Elementy konieczne kontraktu wojewódzkiego wylicza art. 20 ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Określa on co najmniej:

1. kwotę dofinansowania regionalnego programu operacyjnego środkami pochodzącymi z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych, w podziale na priorytety;

2. warunki przekazywania środków;

3. sposób wykonywania przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków;

4. zakres i tryb sprawozdawczości z realizacji kontraktu;

5. sposób wykonywania przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego kontroli i monitoringu nad realizacją kontraktu wojewódzkiego;

6. kwotę dofinansowania części zadań realizowanych przez samorząd wojewódzki w ramach krajowego programu operacyjnego;

7. kwotę wkładu własnego jednostek samorządu terytorialnego w ramach realizacji regionalnego programu operacyjnego.

Zamieszczanie limitów wydatków określonych w art. 166 ust. 1 u.f.p. jest uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego, a nie jej obowiązkiem. Limity wydatków muszą być określone w formie załącznika do uchwały budżetowej. Konieczne elementy tego załącznika wyznacza art. 166 ust. 2 u.f.p., nakazując określenie w nim:

- nazwy i celu programu, projektu lub zadania;

- jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację lub koordynującej wykonywanie programu, projektu lub zadania;

- okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych;

- wysokości wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.

Reguły wynikające z art. 166 ust. 3 i 4 u.f.p. gwarantować mają stabilność realizacji wieloletniego programu (zadania) inwestycyjnego [R.P. Krawczyk, A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Planowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, s. 352]. Kolejne uchwały budżetowe określają nakłady na uruchomiony program, projekt lub zadanie, w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie (ust. 3). Kolejne uchwały budżetowe mogą ujmować (w sposób alternatywny) wyłącznie limity dotyczące kolejnego roku realizacji programu (projektu, zadania), wynikające z limitów ustalonych wcześniej przyjętym w drodze uchwały budżetowej załącznikiem albo sporządzając nowy załącznik limitów wieloletnich, w którym umieszczony zostaje program (projekt, zadanie) wynikający z załącznika poprzedniej uchwały budżetowej, z tym zastrzeżeniem, że objęte nim działania mają być realizowane w danym roku budżetowym i w kolejnych latach [J.M. Salachna, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2007, s. 477-478]. Zmiana kwot wydatków na realizację programu, projektu lub zadania następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej ich wykonywanie ( ust. 4).

Wieloletnie planowanie finansowe w horyzoncie wieloletnim (co najmniej trzyletnim) ma do spełnienia w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego rozmaite funkcje. Wśród najważniejszych [za: L. Patrzałek, Wieloletnie planowanie finansowe jako instrument polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego (w:) Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych , red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Lublin 2007, s. 231-232], wymienia się:

- funkcję rozpoznawczą polegającą na zidentyfikowaniu przewidywanych procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych w powiązaniu z projektowanymi zmianami w zakresie dostarczania i świadczenia dóbr i usług społecznych;

- funkcję optymalizacyjną ustalającą w perspektywie wieloletniej, korzystne relacje pomiędzy stopniem realizacji wyznaczonych celów a pozyskiwaniem i rozdysponowaniem w tym okresie środków publicznych;

- funkcję koordynacji sprowadzającą się do harmonizacji zróżnicowanych form i źródeł finansowania celów działalności bieżącej i rozwojowej instytucji samorządowych;

- funkcję informacyjną oznaczającą przekazywanie - poprzez wieloletnie programy finansowe, mieszkańcom oraz podmiotom gospodarczym działającym na terenie jednostki samorządu terytorialnego - wiadomości o planowanych do realizacji przez instytucje samorządowe programach i projektach, wraz z określeniem harmonogramu czasowego oraz źródeł finansowania przedsięwzięć.

Kwestia ujmowania limitów wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne w uchwale budżetowej ma bogate orzecznictwo administracyjne. Tytułem przykładu wskazać należy następujące stanowiska regionalnych izb obrachunkowych, prezentowane w toku działalności nadzorczej, odnośnie do stosowania art. 166 u.f.p.:

- zwiększenie wydatków na zadania objęte wieloletnim programem inwestycyjnym przez organ wykonawczy stanowi naruszenie kompetencji przypisanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (uchwała Kolegium RIO w Zielonej Górze z dnia 27 lutego 2008 r., 58/2008, niepubl.);

- wieloletni program inwestycyjny powinien stanowić integralną część uchwały budżetowej (jako jej załącznik). Zmiana zaś tego wieloletniego programu inwestycyjnego będzie się zawsze wiązać ze zmianą uchwały budżetowej (uchwała Kolegium RIO w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2007 r., 55/XIII/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 64);

- w uchwałach budżetowych lat następnych istnieje obowiązek określenia nakładów na uruchomione zadanie w wysokości umożliwiającej jego terminowe zakończenie, jednak nie mniejszej niż to zostało pierwotnie uchwalone, chyba że organ stanowiący zmieni zakres wykonywanego zadania lub wstrzyma jego wykonanie. Przepis art. 166 koresponduje z art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. a, który stanowi podstawę zamieszczenia w uchwale budżetowej upoważnienia dla zarządu (wójta, burmistrza) do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków, o których mowa w art. 166 ust. 1. Wieloletnie planowanie wydatków na zadania inwestycyjne ma na celu zabezpieczenie w budżetach lat następnych środków na te zadania oraz zapewnienie ciągłości finansowania rozwoju gminy przy kadencyjności jej władz (uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2007 r., 44/2007, OwSS 2007, nr 3, poz. 65);

- ustalenie planu wydatków inwestycyjnych w załączniku dotyczącym wieloletniego planowania inwestycyjnego w kwocie wyższej niż wynika to z uchwalonych wcześniej wydatków na przedmiotowe zadania inwestycyjne, stanowi naruszenie prawa (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 1 października 2007 r., 23/150/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 22);

- zmiana kwot wydatków inwestycyjnych na zadania objęte limitami na wieloletnie programy inwestycyjne jest dopuszczalna pod warunkiem zmiany zakresu wykonania programu inwestycyjnego ( uchwała RIO z Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2003 r., OwSS 2004, nr 1, poz. 19);

- niedopuszczalne jest umieszczanie w załączniku do uchwały budżetowej zadań, których realizacja rozpocznie się w następnym roku budżetowym (uchwała RIO w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2002 r., XX/89/2002, OwSS 2003, nr 1);

- rada gminy uchwalając wydatki na wieloletni program inwestycyjny równocześnie winna wprowadzić stosowne upoważnienie dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na finansowanie wydatków na wieloletni program inwestycyjny (uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 1 października 2007 r., 23/150/2007, OwSS 2008, nr 1, poz. 22).

---