PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO ORAZ SZCZEGÓLNEGO

pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie

• w kodeksie nie używa się wprost pojęcia „przedmiot postępowania", ale jest o nim mowa a contrario w art. 105 § l (art. 208 § 1 o.p.), w którym stanowi się o umorzeniu postępowania, które „z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe". Postępowanie administracyjne może wobec tego toczyć się tylko wtedy, gdy jest „przed­miotowe".

• autor pierwszego podręcznika skodyfikowanego postępowania administracyj­nego w rozdziale pt. „Przedmiot i pojęcie postępowania administracyjnego" zajmował się postępowaniem administracyjnym, będącym „łańcuchem czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby zainteresowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego, o ile orzecznictwo należy do władz i urzędów administracji państwowej i samorządu terytorialnego". Wyróż­nił dwa działy postępowania: orzekające i egzekucyjne oraz cztery stadia po­stępowania orzekającego: przygotowawcze, wyjaśniające, orzekające sensu stricto i odwoławcze². Przedmiot postępowania był charakteryzowany pośrednio przez wyróżnienie — jak to dziś by określono — ciągu czynności procesowych i ich stadiów.

• pojęcie „przedmiotu postępowania administracyjnego" wprowadził do roz­ważań podręcznikowych W. Dawidowicz. W pierwszym podręczniku jako charak­teryzujące to pojęcie wymieniał dwa elementy:

1. zewnętrzny akt administracyjny (w procesowej formie decyzji lub postanowienia) oraz

2. indywidualną sprawę z zakresu administracji państwowej (zgodnie z pierwotną treścią art. l k.p.a.)⁵.

W następnych podręcznikach odpowiednio do zmiany brzmienia art. l k.p.a. W. Dawidowicz przedmiot postępowania administracyjnego charakteryzował w nawiązaniu do sprawy indywidualnej pozostającej we właściwości organów administracyjnych.

• inni autorzy nie używają tego pojęcia, lecz posługują się np. określeniem celu postępowania administracyjnego, którym ma być „prawidłowe ustalenie lub stwo­rzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej"⁷. Cel postępowania bywa jednak również utożsamiany z rolą lub z zadaniami samej regulacji prawnej postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego^.

• przedmiot postępowania administracyjnego, rozumiany jako obiekt regulacji prawnej, jest to pewien zbiór reguł, które powinny odnosić się wyłącznie do samego podejmowania decyzji stosowania prawa. Jeżeli przyjąć podział systemu norm prawnych na normy merytoryczne, normy stanowienia nowych norm praw­nych i normy formalne, a w grupie norm formalnych wyróżnić jeszcze te z nich, które tworzą reguły stosowania prawa oraz reguły organizacyjne⁹, to przepisy postępowania administracyjnego są źródłem norm prawnych formalnych, tworzą­cych reguły stosowania prawa.

Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, od którego rozpoczęły się roz­ważania w tym rozdziale, wprost daje się odnieść do związku po­stępowania administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty, dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa material­nego. Gdy on ustaje, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe. W niektórych przypadkach bezprzedmiotowość postępowa­nia prowadziłaby do tego, że samo postępowanie administracyjne byłoby uznane za nieistniejące"

elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego (W. Dawidowicz)

Elementy pojęcia przedmiotu postępowania wg. W. Dawidowicza są następujące:

1. Pojęcie sprawy

W obrębie prawa publicznego można wyróżnić takie przepisy, które bezpośred­nio z mocy prawa kształtują prawa lub obowiązki różnych podmiotów, oraz inne — czyniące to niejako „pośrednio", bo kształtowanie praw lub obowiązków, nawiązanie stosunków prawnych będzie wymagać aktów stosowania prawa dokonywanych przez organy administracyjne. Tylko w przypadku pośredniego regulowania prawnego stosun­ków społecznych będą zawsze istniały sprawy, które mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wyjątkowo mogą pojawiać się sprawy rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy prawo bezpośrednio reguluje stosunki prawne.

Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej „na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) wymaga dopełnienia stwierdzeniem, że nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy, która powinna być rozpat­rywana w postępowaniu administracyjnym. Wszelkie działania niemające jednoznacznej podstawy w normach prawa publicznego (administracyjnego, finansowego) muszą być zdecydowanie traktowane jako wykraczające poza zakres umocowania do sprawowania admini­stracji publicznej. Nie może wobec tego być sprawy kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub szczególnym bez wyraźnej i wprost określonej podstawy prawnej, zawartej w powszechnie obowią­zujących przepisach prawa publicznego.

2. pojęcie aktu administracyjnego indywidualnego zewnętrznego, występującego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia

3. przesłanki istnienia postępowania administracyjnego czyli elementy podmiotowe, tzn. legitymowany organ administracyjny oraz strona.

Wynikają z tego dwie ważkie konsekwencje:

1. musi istnieć organ administracji publicznej, umocowany do działania w określonej sferze prawa publicznego i umocowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określo­nych stosunków społecznych lub gospodarczych;

2. te stosunki społeczne lub gos­podarcze muszą być prawnie uznane za kwalifikujące się do uregulowania ich w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

• podstawą prawną decyzji administracyjnej adresowanej do podmiotu zewnętrznego w stosunku do administracji państwowej może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązu­jącego, a więc ustawy lub aktu wykonawczego do niej.

jurysdykcyjne postępowanie administracyjne

• indywidualny charakter sprawy nie daje jeszcze podstaw do rozstrzygania jej w drodze decyzji administracyjnej. W celu wyjaśnienia tego stwierdzenia trzeba odwołać się do pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wprowa­dzonego do doktryny przez M. Zimmermanna w drodze zapożyczenia zarówno pojęcia, jak również terminu z nauki prawa procesowego cywilnego.

• postępowanie jurysdykcyjne to takie postępowa­nie administracyjne, w którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia:

1. strony

2. interesu prawnego,

3. decyzji administracyjnej.

• w przeciwieństwie do rozwiązań przyjętych na gruncie prawa cywilnego (każdy interes cywilny może być rozpatrzony na drodze postępowania cywilnego), w przypadku postępowania administracyjnego za właściwością jurysdykcyjną organów administracji publicznej nie przemawia domniemanie - konieczny jest tu w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego za tym ujęciem przemawia sposób określenia przez prawodawcę zakresu stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym.

• przepisy o postępowaniu administracyjnym ogólnym zawarte w k.p.a. stosuje się do typowych spraw regulowanych prawem administracyjnym oraz do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych poddanych dość złożonej regulacji prawnej (należących do spraw cywilnych w rozumieniu art. l k.p.c.).

• prawodawca wyznacza przedmiot postępowania jurysdyk­cyjnego, ustanawiając powszechnie obowiązującym przepisem prawnym właś­ciwość organów administracyjnych do sprawowania funkcji orzecznictwa admini­stracyjnego, wykonywanego w drodze wydawania decyzji administracyjnych kie­rowanych do indywidualnie oznaczonych podmiotów w konkretnych sprawach

Można więc stwierdzić, że zasadniczym czynnikiem będzie to, co obrazowo można nazwać „decyzyjnością" sprawy, tzn. że jest prawnie dopuszczalne in­gerowanie organów administracyjnych w określone sprawy jednostkowe w drodze decyzji administracyjnej. Muszą więc być co najmniej dwa podmioty: organ właściwy w danej dziedzinie, podmiot będący stroną w sprawie; musi istnieć prawna możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej.

określenie przedmiotu postępowania administracyjnego

przedmiot postępowania administracyjnego tworzą takie przypadki decyzji stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w których te organy są wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa, w drodze zewnętrznego aktu ad­ministracyjnego indywidualnego, w prawnie uregulowanym trybie podejmowania decyzji stosowania prawa, zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej.

• w tym określeniu pojęcie organu administracyjnego jest użyte na oznaczenie organów administracji publicznej wszystkich szczebli i rodzajów (terenowe, cen­tralne, administracji ogólnej, specjalnej), organów samorządu terytorialnego działa­jących w sprawach własnych lub zleconych, a także wszystkich innych państwo­wych, społecznych, samorządowych jednostek organizacyjnych, jeżeli przepisem ustawowym powierzono im sprawowanie funkcji administracji publicznej, połą­czone z umocowaniem do wydawania decyzji administracyjnych.

• akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym w postępowaniu administracyjnym występuje w procesowej formie albo decyzji administracyjnej, albo postanowienia.

• materialną treść decyzji stosowania prawa ocenia się również przez pryzmat poprawności procedury, przy której zastosowaniu została ona podjęta

przedmiotem procesu administracyjnego (przedmiotem konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego) jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopusz­czalności takiego orzekania (bez orzekania co do istoty sprawy - jej przedmiotu).

• na uwagę zasługuje to ustalenie doktrynalne, z którego wynika, że w sprawach podatkowych dotyczących poszczególnych ich rodzajów najpierw trzeba ustalić przedmiot podatku, a dopiero na tej podstawie z uwzględnieniem zróżnicowania praw i obowiązków (sytuacji podatkowej) określa się podmiot obowiązku podat­kowego²⁴, a w dalszym biegu sprawy — zobowiązania podatkowego.

Autor wyróżnia postępowanie jurysdykcyjne - dotyczące interesu prawnego stron, a także postępowanie skargowe dotyczące interesów nie mających charakteru prawego

^{KPA - ROZDZIAŁ XI - PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA ADM. OGÓLNEGO ORAZ SZCZEGÓLNEGO}

3

---