Lipiec Ludmiła komentarz
Komentarz do art.176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).
Artykuł 176 ust. 1 wyraża normę prawną przyznającą jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do udzielania dotacji:
1. na rzecz podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych;
2. niedziałających w celu osiągnięcia zysku;
3. na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.
Wymienione elementy pozostają w stosunku koniunkcji, co oznacza, że jednoczesne spełnienie trzech powyższych przesłanek warunkuje działanie jednostki samorządu terytorialnego w granicach prawa, tj. na podstawie art. 176 u.f.p. Dwa pierwsze elementy normy pozwalają na ustalenie kręgu podmiotów objętych postanowieniami art. 176 u.f.p., podczas gdy trzeci element ma charakter przedmiotowy i wskazuje na zakres aktywności, które mogą być finansowane w formie dotacji ze środków budżetów jednostek samorządu terytorialnego (wyrok WSA z dnia 15 listopada 2007 r., I SA/Wr 1279/07, OwSS 2008, nr 2, poz. 50).
Ustawa o finansach publicznych ani przepisy szczególne nie określają, co rozumieć należy pod pojęciem "cele publiczne". W literaturze przedmiotu podnosi się, że "realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, nie zaś jednostkowe" [C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 319 ]. Kryterium celów publicznych interpretować należy łącznie z realizacją zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla, określonych w samorządowych ustawach ustrojowych, a także w przepisach odrębnych. Z kolei "publiczny" oznacza dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, społeczny, powszechny, ogólny, nieprywatny [Nowy słownik języka polskiego, red. E. Soból, Warszawa 2002, s. 813]. "Również za takim rozumieniem pojęcia «publiczny» przemawiają wnioski płynące z analizy znaczenia innych niż «cele publiczne» zwrotów zawierających przedmiotowe pojęcie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że «opinia publiczna» to ogólna opinia społeczna, a «bezpieczeństwo publiczne» to ogół warunków i instytucji chroniących państwo i obywateli. Brak jest z kolei podstaw do odmiennego rozumienia pojęcia «cele publiczne» zawarte w treści art. 176 ust. 1 u.f.p., w szczególności mając na uwadze, iż przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają legalnej definicji pojęcia «cele publiczne», przydającej szczególne, odmienne znaczenie dla potrzeb tejże ustawy" (wyrok WSA z dnia 15 listopada 2007 r., I SA/Wr 1279/07, OwSS 2008, nr 2, poz. 50).
Wspieranie udziału klubu sportowego w rozgrywkach ligi zawodowej nie stanowi zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nawet wtedy, gdy uczestniczący w rozgrywkach klub zorganizowany jest w formie stowarzyszenia co do zasady nieprowadzącego działalności gospodarczej. Wobec tego nie jest dopuszczalne udzielanie dotacji z budżetu gminy na ten cel na podstawie art. 176 ust. 1 i art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 303/06, Lex nr 316225).
Przekazanie jednak z budżetu gminy dotacji na rzecz wspólnot mieszkaniowych na dofinansowanie kosztów remontów nieruchomości wspólnych, kosztów wykonania ogrodzeń tych nieruchomości czy też przyłączy do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy, mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Dotacje z budżetu gminy na rzecz wspólnot mieszkaniowych są bowiem przeznaczone na zaspokojenie potrzeb jedynie tych właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a więc wąskiej grupy mieszkańców, której nie można uznać za wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., 58/07, OwSS 2008, nr 1, poz. 32).
Dopuszczalność udzielenia dotacji na podstawie art. 176 ograniczona jest podmiotowo do podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Jednostki tworzące sektor publiczny ustawa o finansach publicznych wymienia w art. 4. Wnioskując a contrario, dotację na podstawie art. 176 otrzymać może każdy podmiot, niemieszczący się w katalogu sformułowanym w art. 4, bez względu na jego formę organizacyjno-prawną. Jedynym ograniczeniem jest, aby podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych nie działał w celu osiągnięcia zysku. W doktrynie zwraca się uwagę, że warunek powyższy należy rozumieć wąsko i odnosić wyłącznie do działalności objętej dotowaniem, a nie do całokształtu działalności podmiotu ubiegającego się o przyznanie dotacji. Warunek określony w ust. 1 komentowanego przepisu spełniać mogą np. spółki z udziałem samorządu terytorialnego, w tym nawet jednoosobowe spółki gminy, powiatu lub województwa, pod warunkiem że spółki te nie prowadzą działalności w celu osiągnięcia zysku [M. Szydło, Umowne powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2007, nr 5, s. 9].
Tryb udzielania dotacji. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje w dwojakiego rodzaju sposób:
- zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.);
- na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z beneficjentem dotacji, jeżeli dotyczy ona innych zadań niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Sfera zadań publicznych, których realizacja odbywa się na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, określa art. 4 ust. 1 tej ustawy. Obejmuje ona zadania w zakresie:
1) pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób;
2) zapewnienia zorganizowanej opieki byłym żołnierzom zawodowym, którzy uzyskali uprawnienie do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, inwalidom wojennym i wojskowym oraz kombatantom;
3) działalności charytatywnej;
4) podtrzymywania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz rozwoju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej;
5) działalności na rzecz mniejszości narodowych;
6) ochrony i promocji zdrowia;
7) działania na rzecz osób niepełnosprawnych;
8) promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy;
9) upowszechniania i ochrony praw kobiet oraz działalności na rzecz równych praw kobiet i mężczyzn;
10) działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości;
11) działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych;
12) nauki, edukacji, oświaty i wychowania;
13) krajoznawstwa oraz wypoczynku dzieci i młodzieży;
14) kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji;
15) upowszechniania kultury fizycznej i sportu;
16) ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego;
17) porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz przeciwdziałania patologiom społecznym;
18) upowszechniania wiedzy i umiejętności na rzecz obronności państwa;
19) upowszechniania i ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji;
20) ratownictwa i ochrony ludności;
21) pomocy ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą;
22) upowszechniania i ochrony praw konsumentów;
23) działań na rzecz integracji europejskiej oraz rozwijania kontaktów i współpracy między społeczeństwami;
24) promocji i organizacji wolontariatu;
25) działalności wspomagającej technicznie, szkoleniowo, informacyjnie lub finansowo organizacje pozarządowe oraz osoby prawne i jednostki organizacyjne, działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego, a także stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego.
Zlecanie realizacji wskazanych zadań publicznych może przybrać formę powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub wspierania takich zadań, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Wspieranie oraz powierzanie odbywa się - co do zasady - po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Po wybraniu najlepszej oferty z wybraną organizacją pozarządową zawierana jest umowa, której przedmiotem jest albo powierzenie tej organizacji określonego zadania, wraz z udzieleniem dotacji, albo wsparcie realizacji określonego zadania, wraz z udzieleniem dotacji [M. Szydło, Umowne powierzanie wykonywania zadań, s. 8]. Zlecanie zadań następuje na rzecz organizacji pozarządowych, którymi są - niebędące jednostkami sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku - osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia, oprócz partii politycznych, związków zawodowych i organizacji pracodawców, samorządów zawodowych, fundacji, których jedynym fundatorem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (z ustawowymi wyjątkami), fundacji utworzonych przez partie polityczne oraz klubów sportowych.
Forma zlecania zadań inna niż konkurs ofert dopuszczalna jest w dwóch przypadkach:
- dane zadania można zrealizować efektywniej w inny sposób, w szczególności poprzez zakup usług na zasadach i w trybie określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przy porównywalności metod kalkulacji kosztów oraz porównywalności opodatkowania;
- wspieranie oraz powierzanie zadań może nastąpić na zasadach i w trybie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420) [zob. także: M. Paczocha, Glosa do wyroku WSA z dnia 19 czerwca 2006 r., I SA/Rz 400/06, Finanse Komunalne 2007, nr 1-2].
Zlecenie zadania i udzielenie dotacji może nastąpić również na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku (tzw. umowy dotacyjnej), jeżeli zadanie nie jest realizowane w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 176 ust. 2). Tryb ten jest właściwy dla wszelkich zadań publicznych (zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego), niemających statusu zadań pożytku publicznego [M. Szydło, Umowne powierzanie wykonywania zadań, s. 7]. Zlecenie zadania na podstawie umowy dotacyjnej może nastąpić na rzecz każdego podmiotu spełniającego przesłanki określone w art. 176 ust. 1, tj. podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych i niedziałającego w celu osiągnięcia zysku, a nie jedynie organizacji pozarządowej. Ponadto zasady postępowania w sprawie zlecenia zadania oraz udzielenia dotacji określane są przez jednostkę samorządu terytorialnego samodzielnie, w drodze uchwały jej organu stanowiącego.
Uchwała organu stanowiącego, podjęta zgodnie z upoważnieniem sformułowanym w art. 176 ust. 3 u.f.p., jest podstawą zawarcia umowy dotacyjnej. Uchwała ta powinna zawierać:
- określenie zadań podlegających dotowaniu;
- określenie procedury postępowania, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji;
- sposób kontroli wykonywanych zadań (wskazanie podmiotów uprawnionych do przeprowadzania kontroli, dokumentowanie, miejsce przeprowadzania, zakres obowiązków beneficjenta dotyczących udzielania informacji i przedkładania dokumentów);
- zasady rozliczania otrzymanych dotacji.
Ustęp 3 art. 176 u.f.p. nie może być stosowany w oderwaniu od uregulowań zawartych w ust. 1 tego artykułu, a te stanowią, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Z postanowień tego przepisu wynika jednoznacznie, że przedmiotem finansowania mogą być jedynie zadania publiczne właściwe dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania własne gminy określa wprost art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, ich istotą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty tworzonej przez mieszkańców gminy. Sprawy, które należą do zakresu zadań własnych gminy, są wymienione przykładowo w punktach 1-20 art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; wśród nich znajdują się sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, gospodarki wodnej, gminnych dróg, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz utrzymania czystości i porządku (uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., 58/07, OwSS 2008, nr 1, poz. 32).
Elementy umowy dotacyjnej określa art. 131 ust. 2 u.f.p., którego odpowiednie stosowanie do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nakazuje art. 176 ust. 2 in fine. Umowa dotacyjna powinna określać:
1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;
2) wysokość dotacji celowej udzielanej organizacji wykonującej zadanie i tryb płatności;
3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
4) tryb kontroli wykonywania zadania;
5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej;
6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.
Do przyznawania dotacji ze środków publicznych, jeżeli dotacje te są przyznawane na podstawie ustaw, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).
Jednostka samorządu terytorialnego może przekazać środki finansowe na rzecz fundacji jedynie w przypadku, gdy fundacja realizuje zadania zlecone przez te jednostkę; wówczas jednostka samorządu terytorialnego może przekazać fundacji dotacje na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Pismo Ministra Finansów nr ST 1 - 4834 - 241/06/346 z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie stosowania niektórych przepisów prawa, skierowane do Prezesów Regionalnych Izb Obrachunkowych, www.mf.gov.pl).
Przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, określonych w art. 176 u.f.p. oraz w uchwale budżetowej podjętej na podstawie art. 174 ust. 3 u.f.p., stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). W szczególności odpowiedzialnością po stronie udzielającego dotacji skutkuje ogólnikowe sformułowanie opisu dotacji celowej. Przepisy nie uzależniają karalności naruszenia zasady lub trybu udzielenia dotacji od wpływu na jej udzielenie. Przyjąć należy, że znamiona deliktu finansowego wypełnia każde uchybienie w procedurze, m.in. nieokreślenie przez udzielającego dotacji celowej przeznaczenia tej dotacji. W praktyce często przeznaczenie dotacji określone jest na tyle nieprecyzyjnie, że jednostka wykorzystująca tę dotację ma w istocie wolną rękę w jej wydatkowaniu, co nie jest zgodne z wolą ustawodawcy. Nadmierna szczegółowość w określeniu przeznaczenia dotacji może jednak pozbawić beneficjenta dotacji niezbędnej inicjatywy [zob.: P. Kryczko, Wybrane zagadnienia z zakresu podmiotowego i przedmiotowego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w orzecznictwie Głównej Komisji Orzekającej (w:) Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego , red. W. Miemiec, Wrocław 2006, s. 343].
Obligatoryjnym elementem umowy dotacyjnej jest określenie terminu i sposobu rozliczenia udzielonej dotacji celowej. Prawidłowość oraz terminowość realizacji tego obowiązku również obwarowana jest sankcją za naruszenie dyscypliny finansowej, wynikającą z art. 9 pkt 2, penalizującego zaniechanie przez beneficjenta dotacji realizacji obowiązków o charakterze formalnym w postaci nierozliczenia otrzymanej dotacji lub nieterminowego rozliczenie tej dotacji. Umowa powinna również określać termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej. Termin ten nie może być dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania. Niedochowanie umownego postanowienia rodzi odpowiedzialność za niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu dotacji (art. 9 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). [O dotacjach z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, udzielanych w trybie art. 176 u.f.p., zob. także: I. Kopczyska, Kontrola następcza udzielania dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku, Finanse Komunalne 2005, nr 1-2].