IMPLEMENTACJA I KONTROLA POLITYKI - wykład 6

Spis treści

Wstęp

Na drodze od problemu społecznego do realizacji jego rozwiązań jesteśmy na etapie, gdy polityka została już sformułowana włącznie z planem jej realizacji. Dochodzimy już do ostatniej fazy procesu polityki publicznej - fazy realizacji i kontroli. Istotnie wpływa ona na losy polityki, gdyż decyduje o tym, co ostatecznie zostanie osiągnięte, czyli o skutkach, wynikach, rezultatach i wpływie polityki na rzeczywistość oraz o jej ocenie - czy jest sukcesem i warto ją kontynuować oraz rozpowszechniać, czy może poniosła porażkę i należy ją uśmiercić i ewentualnie zastąpić.

Ta faza procesu polityki publicznej długo była niedoceniana i niewiele było badań na ten temat. Przełomem pod tym względem była książka Jeffrey'a L. Pressmana i Aarona Wildavsky'ego „Implementation” (pierwsze wydanie w 1973). Jej długi podtytuł: „Jak wielkie oczekiwania w Waszyngtonie zostały zniweczone w Oakland lub, dlaczego zadziwiającym jest, że programy federalne w ogóle działają”. W Polsce można by szukać podobnych przykładów, gdy uruchamiane z wielką pompą programy na poziomie centralnym przechodzą do procesu realizacji, gdzie okazuje się, że ich znaczenie jest minimalne bądź żadne. „Plan Hausnera”, czyli „Program uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych” został uchwalony przez Radę Ministrów w październiku 2003 r. Wywołał on wiele dyskusji w rządzie i w mediach. Oczekiwania tych, którzy uznali, że był on potrzebny, były ogromne, ale przez parlament przeszła tylko część „pakietu legislacyjnego”. W rządowym raporcie z realizacji tego programu stwierdzono:

• „Wiele z takich działań [strukturalne reformy finansów publicznych] zostało przygotowanych w ramach Programu, lecz jedynie część z nich przeszła pozytywnie przez pełen proces legislacyjny stając się obowiązującym prawem”.

Z tabeli znajdującej się na końcu tego raportu wynika, że pierwotna wersja programu miała przynieść 50 mld zł oszczędności, a to, co stało się obowiązującym prawem przyniosło oszczędności na 28 mld zł.

Między polityką po fazie legislacyjnej (ustawy uchwalone jako konsekwencja „Planu Hausnera”), a jej efektami (np. uzyskane oszczędności) jest to, co nazywamy implementacją.

Znaczenie implementacji

Jest to bardzo istotny podproces procesu polityki publicznej, gdyż to właśnie on może odpowiadać za sukces lub porażkę polityki, czyli oceny jej rezultatów, a więc również za decyzje o jej kontynuowaniu, zmianie lub zakończeniu. Pressman i Wildavsky pisali:

• „wiele polityk opartych na zdrowych ideach napotyka na trudności w praktycznym zastosowaniu. Wartość polityki powinna być mierzona nie tylko jej atrakcyjnością, ale również realizowalnością”.

Oznacza to, że polityka może wydawać się bardzo atrakcyjna pod wieloma względami, ale jeżeli będą problemy z jej realizacją to ma ona nikłe szanse na wejście w fazę implementacji.

Zwracali oni także uwagę na to, że „implementacja i ewaluacja to dwie strony tej samej monety, implementacja to doświadczenie badane przez ewaluację, która dostarcza informacji koniecznych do zrozumienia tego, co się dzieje [podczas implementacji]”. W tytule tego wykładu używam słowa „kontrola”, żeby łatwiej mi było przejść do działalności Najwyższej Izby Kontroli w kontekście implementacji. Kontrola i ewaluacja są jednak blisko związane, różni je m.in. to, że w ewaluacji stosuje się więcej kryteriów oceny polityki, a poza tym jest to bardziej wyodrębniona dziedzina wiedzy i umiejętności oraz profesjonalnych zastosowań.

Dłuższy cytat z P. Sabatiera (za: M. Hill i P. Hupe) ukaże nam wiele rozmaitych aspektów implementacji oraz jej znaczenie:

• „Implementacja to wprowadzenie w życie podstawowej decyzji politycznej, zawartej zwykle w ustawie, która jednak może mieć formę ważnego rozporządzenia lub wyroku sądu. W ideale, decyzja tego rodzaju identyfikuje problem(y), na który ma być odpowiedzią, określa cel(e), do których należy dążyć oraz `strukturalizuje' na różne sposoby proces implementacji. Jej proces przebiega przez kilka faz, a rozpoczyna go uchwalenie podstawowej ustawy, po której następują produkty polityki (decyzje) wytwarzane przez podmioty implementacyjne, zastosowanie się do nich grupy docelowej, rzeczywiste wpływy - zarówno zamierzone, jak i niezamierzone - tych produktów, dostrzegany wpływ decyzji i ostatecznie, istotne poprawki (lub próby poprawienia) podstawowej ustawy”.

Po pierwsze, Sabatier mówi już nie tylko o implementacji decyzji politycznych, które zawierają uchwalone ustawy, ale również inne akty normatywne. Jest to słuszne podejście, np. kłopoty z wykonalnością (egzekucją) wyroków sadów pracy, albo ze ściągalnością zasądzonych alimentów to również zagadnienia z zakresu implementacji decyzji o charakterze publicznym (mało skutecznej, co samo w sobie jest problemem). Po drugie, decyzja publiczna wyraża się w pewnych formach i ma zawierać pewne treści, np. jasne cele i sposób implementacji. Po trzecie, sama implementacja została uznana za proces, który ma kilka faz. Po czwarte, wyróżniono tu „podmioty implementacyjne” decyzji politycznej, czyli realizatorów polityki.

Schemat obrazujący ogólne zagadnienia implementacji i kontroli na tle poprzedniego wykładu o elementach konstrukcyjnych każdej polityki może być następujący.

Realizacja polityki jest czymś w rodzaju jej chrzestu bojowego. Może ona wyjść z niego zwycięsko, czyli przetrwać i rozwijać się, zdominować inne rodzaje polityki, ale równie dobrze może ponieść porażkę i skończyć na politycznym śmietniku lub cmentarzu w niesławie.

Wiele zależy od tego, jak polityka zostanie oceniona w fazie realizacji, a oceny w tym względzie wydaje się zwykle na podstawie ocen jej skutków. Te zaś mogą być pozytywne i negatywne, a same skutki zamierzone lub niezamierzone. Zestawmy te dwa wymiary w jednej tabeli.

Ocena skutków polityki	Skutki w stosunku do zamierzeń
		Zamierzone	Niezamierzone (uboczne)
Pozytywna	Osiągnięcie celu (korzyści właściwe, główne)	Korzyści uboczne (skutki korzystne, ale niezamierzone, nie związane z osiąganiem celu polityki)
Negatywna	Akceptowane koszty realizacji polityki (np. jej koszty finansowe)	Koszty uboczne (skutki niekorzystne i niezamierzone)

Inne interesujące rozróżnienie to podział skutków polityki na bezpośrednie (produkt) i pośrednie (wpływ), np. za jeden z produktów polityki edukacyjnej można uznać liczbę usług edukacyjnych udzielonych uczniom i studentom w danym społeczeństwie, a za jej wpływ, to jak te usługi zmieniły zasoby wiedzy i umiejętności grup, którym zostały udzielone, a ostatecznie jak to wpłynęło na jakość ich życia. Znając to odróżnienie trudniej zgodzić się na to, aby mierzyć sukces polityki wyłącznie na podstawie tego ilu mamy zatrudnionych nauczycieli i ile godzin przepracowali oni nauczając. Taki miernik niewiele wniesie do naszej wiedzy o jakości edukacji i o jej wpływie na dalsze życie uczniów i studentów, a to może być bardziej interesujące dla oceny polityki edukacyjnej.

Ostatni podział skutków, o którym wspomnę wynika z konstatacji, że trudno jest odróżnić wpływ danej polityki (skutki pośrednie) od wpływu innych polityk i czynników pozapolitycznych na problem i grupy docelowe charakterystyczne dla tej polityki. Przedstawię to na kolejnym schemacie.

Dodatkowe wyjaśnienie na przykładzie. W powiecie X uruchomiono program pt. „Pierwsza praca”, jego grupą docelową byli bezrobotni absolwenci ogólnokształcących szkół średnich w tym powiecie (załóżmy 100 osób), a celem - zwiększenie poziomu jej zatrudnienia. Po zrealizowaniu programu okazało się, że 35 osób z grupy docelowej znalazło zatrudnienie, ale tylko 20 z nich brało udział w programie (np. otrzymali usługi szkoleniowe), a z nich tylko 10 znalazło pracę właśnie dzięki temu (tzn. wpływ produktu programu na nich spowodował, że znaleźli pracę, zakładamy, że bez tego wpływu pracy nie znaleźliby). Wpływ brutto w tym przypadku to 35% bezrobotnych absolwentów, którzy znaleźli pracę, a wpływ netto - 10%, które znalazło pracę dzięki udziałowi w programie. Innymi słowy, pojęcie wpływu netto odnosi się wyłącznie do wpływu na osiąganie celu, jaki miała dana polityka. Nie trzeba chyba dodawać, że do jej oceny powinniśmy najpierw zidentyfikować jej wpływ netto, co nie jest proste.

Podejście odgórne vs podejście oddolne

Podejście, które określone została w cytacie z Sabatiera i podobne nazywa się odgórnym ze względu na to, że decyzje i zawarte w nich cele oraz wskazówki implementacyjne idą z góry (władza centralna, centrum decyzyjne), a na dole są wdrażane. Te właśnie założenia były krytykowane. Cele często są niejasne lub w ogóle ich nie ma w decyzji, dlatego trudno ocenić czy polityka odniosła sukces, czy nie. Odgórne wskazówki implementacyjne często są omijane przez realizatorów polityki. Polityka zawarta jest zwykle nie w jednej, ale w wielu ustawach, rozporządzeniach, czy wyrokach sądów. Decyzje publiczne zapadają w wielu miejscach systemu politycznego, poniżej centrum (np. samorządy) i obok niego (agencje względnie niezależne od rządu centralnego). W związku z tym wątpiono w możliwości wyjaśnienia sukcesu lub porażki polityki przy takich założeniach.

Schemat podejścia odgórnego przypomina może trochę niektóre wizje organizmu, w których mózg przedstawia się jako centrum dowodzenia, które wydaje polecenia poszczególnym organom.

Reakcją na krytykę podejścia odgórnego do implementacji było podejście oddolne. Uwaga koncentruje się na realizatorach polityki (np. nauczyciele, lekarze, pracownicy socjalni, pośrednicy pracy, policjanci, sędziowie), którzy bezpośrednio stykają się z przedstawicielami grupy docelowej, a nie podjęta na górze decyzja (ustawa) zawierająca jasno sformułowaną politykę i wskazówki co do jej implementacji. Dla podejścia odgórnego zasadnicze było podporządkowanie realizatorów odgórnym decyzjom, w podejściu oddolnym relacje między decydentami politycznymi a realizatorami są bardziej złożone i często konfliktowe, stąd rzeczywiście realizowana polityka jest zwykle wyrazem przetargów i kompromisu pomiędzy tymi dwiema grupami (np. opór lekarzy rodzinnych przed reformą systemu ochrony zdrowia zaprojektowaną przez ministra Łapińskiego). Ponadto, polityka nie jest w tym ujęciu czymś, co łatwo zidentyfikować poprzez odwołanie się do pojedynczej ustawy. Staje się lub przejawia raczej w dużym zbiorze ustaw, rozporządzeń, praktyk i norm w pewnym obszarze takiej czy innej sprawy publicznej, co też sprawia, że proces implementacji przenika się z innymi elementami procesu polityki publicznej.

Podejście oddolne można zobrazować w następujący sposób (uwzględniłem też możliwość negocjacji i przetargów między decydentami a grupą docelową).

Podejście oddolne również było krytykowane ze względu na założenia, które także nie odpowiadają rzeczywistości. Realizatorzy polityki nie mają zbyt dużo swobody w interpretacji i wykonywaniu przepisów, mogą co prawda opóźniać implementację, ale ich możliwości w tym zakresie są niewielkie. Siła ich wpływu na wyższe szczeble decyzyjne również nie jest duża. Stąd uznanie ich za wykonawców tego, co ustalone odgórnie jest właściwym założeniem. Ponadto wpływ grup docelowych na politykę też nie może być uznany za zbyt duży, chociaż zależy to od tego, z jaką grupą docelową mamy do czynienia, np. wpływ więźniów lub pensjonariuszy domów pomocy społecznej na politykę penitencjarną lub politykę opieki społecznej jest niewielki w porównaniu z wpływem bankowców lub bankierów na politykę monetarną, czy korporacji zawodowych na politykę w zakresie tego, co dotyczy ich żywotnych interesów.

Oba podejścia mają swoje zalety i zastosowania, np. podejście odgórne jest właściwe, gdy da się wyróżnić politykę, która została jasno sformułowana i zawarta jest w jednej ustawie, a ponadto badacz nie ma zasobów koniecznych by analizować zachowania realizatorów, w przeciwnym razie właściwsze jest podejście oddolne.

Trzecia generacja badań nad implementacją

Birkland wspomniał również o „trzeciej generacji” badań nad implementacją, gdzie głównym przedmiotem zainteresowania jest proces przesyłania wiadomości między politykami tworzącymi politykę i tymi, którzy mają być jej realizatorami na różnych poziomach. Sukces lub porażka polityki w procesie implementacji zależy więc bardziej od negocjacji i komunikacji, a mniej od bardziej jednostronnego i asymetrycznego podejścia nakazowego. W tym ujęciu sformułowano m.in. dwa wnioski:

• „Jasne wiadomości wysyłane przez wiarygodnych oficjeli otrzymywane przez otwartych na nie implementatorów, którzy mają wystarczające zasoby i którzy realizują polityki popierane przez grupy docelowe prowadzą do sukcesu realizacyjnego polityki”.

• „Strategiczne opóźnianie przez stany [w naszym przypadku byłyby to województwa] realizacji polityki mogą doprowadzić do poprawy procesu implementacji poprzez innowacje, uczenie się, negocjacje itp.”

Na podstawie tych dwóch twierdzeń można zrekonstruować warunki porażki realizacyjnej każdej polityki publicznej:

1. Niejasne i sprzeczne wiadomości płynące z góry.

2. Niewiarygodni urzędnicy na wysokich stanowiskach.

3. Implementatorzy zamknięci na wiadomości płynące z góry.

4. Implementatorzy bez zasobów koniecznych, aby podporządkować się wskazówkom implementacyjnym.

5. Polityka, której przeciwstawiają się grupy docelowe.

6. Zbyt gorliwe przystępowanie do realizacji polityki na podpoziomach rządzenia.

Spełnienie tych warunków prawdopodobnie gwarantuje porażkę polityki, chociaż stwierdzenie, jaki jest jej wynik i czy jest on sukcesem, czy porażką, też będzie trudne.

Oczywiście, sukces lub porażka polityki mogą być spowodowane problemami na innych niż implementacja etapach procesu polityki publicznej, np. niejasne cele, fałszywy model przyczynowy, źle dobrane instrumenty, nieuwzględnione rozwiązania alternatywne itd. Inne powody porażek polityki publicznej to m.in.: współzależności między różnymi politykami publicznymi (wpływ jednej polityki decyduje o tym, że wpływ innej polityki jest zagrożony); wygórowanymi oczekiwaniami w stosunku do tego, jaki może być rzeczywisty wpływ polityki; ogólniejszymi problemami dotyczącymi instytucji politycznych. O dolegliwościach polityki publicznej wspominam na końcu.

Kontrola realizacji polityki

Jeżeli polityka przedostała się do fazy realizacji, prędzej czy później zostanie poddana kontroli i ocenie o charakterze rutynowym lub z powodu jakiegoś spektakularnego wydarzenia (skandal i jego rola). Najwyższa Izba Kontroli jest instytucją publiczną powołaną specjalne do przeprowadzania kontroli polityki publicznej w trakcie realizacji. Najpierw przyjrzyjmy się temu jak definiuje się kontrolę jako taką w kontekście działania. Prakseologowie definiują ją jako działanie celowe:

• „Porównanie wyniku działania z jego celem (zadaniem) po to, by dokonać oceny prakseologicznej i w przypadku działania powtarzalnego wprowadzić modyfikacje w odniesieniu do celu lub poszczególnych członów działania. W cyklu działania zorganizowanego kontrola jest etapem następującym po preparacji i realizacji”.

Jak widzimy, ważnym kryterium kontroli jest skuteczność, a zastosowanie jej wyników wiąże się z doskonaleniem lub usprawnianiem polityki. Poza tym wskazano, że kontrola ma miejsce już po realizacji działania.

Trochę inną, dużo ogólniejszą definicję proponują L. Kurowski, E. Ruśkowski i H. Sochacka-Krysiak (w książce „Kontrola finansowa w sektorze publicznym”). Przede wszystkim za istotę kontroli uznają oni ujmowanie, porównywanie i wyjaśnianie stosunków między wyznaczeniami („wskazują, jaka powinna być działalność, której dotyczą... Będąc wzorcami działalności rzeczywistej... stanowią zarazem kryterium jej oceny”, są to normy, zasady, wzorce, dyrektywy, plany, wskazówki, zalecenia, stany pożądane) a wykonaniami („faktyczne działania poszczególnych osób lub zespołów”). Definicja kontroli zaproponowana przez tych autorów:

• „Kontrola jest więc swoistą działalnością, na którą składają się następujące zasadnicze rodzaje czynności: ustalanie stanu obowiązującego (wyznaczeń); ustalanie stanu rzeczywistego (wykonań); porównywanie wykonań z wyznaczeniami w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności; wyjaśnienie przyczyn stwierdzonej zgodności lub niezgodności...”.

Czynności, o których jest mowa w tej definicji to:

1. „stwierdzanie, jakie konkretne wyznaczenia obowiązują w konkretnym przypadku”;

2. opis, interpretacja i klasyfikacja zjawisk i stanów rzeczywistych, poznanie rzeczywistości;

3. konfrontacja, porównanie powiązanych ze sobą 1 i 2;

4. metodyczne badania mające na celu wykrycie „pierwotnych przyczyn zjawisk”, zlokalizowanie ich „w układzie przestrzennym i czasowym”, ustalenie zakresu i podziału odpowiedzialności za poszczególne zdarzenia.

Ogólność tego podejścia jest z pewnością zbyt duża, gdyż kontrolą w jego świetle jest porównywanie tego, co jest z tym, co być powinno i wyciąganie stąd wniosków. Cytowani autorzy pisali o doborze i proponowaniu sposobów i środków likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości (praktyczny wymiar kontroli) w kontekście „fazy postępowania pokontrolnego”. Zauważyli oni istnienie ujęć włączających do zakresu znaczeniowego pojęcia kontroli działania uzgadniające wyznaczenia i wykonania w wyniku kontroli, ale odrzucili je uznając, że w takim przypadku trudno byłoby odróżnić kontrolowanie od całokształtu zarządzania. Kontrolę ma wyróżniać „fakt pozbawienia jej wszelkich elementów decyzji zarówno w fazie ich podejmowania, jak i wdrażania”. Wyróżnili oni także kilka pojęć o zbliżonym do kontroli znaczeniu: nadzór (różnice w stosunku do kontroli: odpowiedzialność nadzorującego za nadzorowane, czynna ingerencja nadzorującego w nadzorowane - J. Zieleniewski uznawał nadzór za kontrolę elementów składowych działania w jego trakcie, a kontrola właściwa miała mieć charakter całościowy i końcowy), rewizja, inspekcja, lustracja, wizytacja, sprawdzanie, weryfikacja, czuwanie i rozpatrywanie, analiza.

Nie uwzględnili oni jednak pojęcia audytu, które posiada m.in. taką definicję prawną: „Audytem wewnętrznym jest ogół działań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, a także przejrzystości i jawności” (ustawa o finansach publicznych z 1998, art.35c ust.1). Nie uwzględnili także pojęcia monitoringu. Według J.M. Owena i P. Rogers monitorowanie to pewien rodzaj oceny, kryteriami są efektywność, wydajność i sprawność administracyjna, przedmiotem są nowe programy rządu, zmiany dostosowujące te programy do warunków, zmiany zachowań wynikające z reform strukturalnych. Monitorowanie może mieć charakter bieżącego naprawiania wykrytych błędów działania i skutków ubocznych po jego zakończeniu, ale też może być dokonywane przed podjęciem działania. Pojęcie monitoringu dość dobrze przyjęło się w obszarze polityki ochrony środowiska. W ustawie Prawo ochrony środowiska zapisano:

1. „Źródłem informacji o środowisku jest w szczególności państwowy monitoring środowiska.

2. Państwowy monitoring środowiska stanowi system pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz gromadzenia, przetwarzania i rozpowszechniania informacji o środowisku.

3. Państwowy monitoring środowiska wspomaga działania na rzecz ochrony środowiska poprzez systematyczne informowanie organów administracji i społeczeństwa o:

1. jakości elementów przyrodniczych, dotrzymywaniu standardów jakości środowiska określonych przepisami oraz obszarach występowania przekroczeń tych standardów,

2. występujących zmianach jakości elementów przyrodniczych i przyczynach tych zmian, w tym powiązaniach przyczynowo-skutkowych występujących pomiędzy emisjami i stanem elementów przyrodniczych”.

Wróćmy jednak do NIK, czyli instytucji publicznej zdefiniowanej w Konstytucji jako „naczelny organ kontroli państwowej” (art.202 ust.1), ta kontrola prowadzona jest w oparciu o cztery kryteria:

1. legalność;

2. gospodarność;

3. celowość;

4. rzetelność.

Kontrolę działalności samorządu terytorialnego przeprowadza się z wyłączeniem kryterium 3, a kontrolę działalności organizacji nie będących publicznymi, ale wykorzystujących środki publiczne lub mających zobowiązania wobec państwa, z wyłączeniem kryteriów 3 i 4 (ustawa o NIK, art.5). Żadne z tych kryteriów nie ma definicji prawnej. Poza tym wśród kryteriów ocen NIK nie ma przejrzystości i jawności, uwzględnionych w definicji audytu wewnętrznego wspomnianej wyżej.

Spójrzmy - tytułem przykładu - na wyniki kontroli nr P/00/166 „Prawidłowość wykorzystania przez gminy środków publicznych na zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi”. W wyniku kontroli stwierdzono przypadki:

1. nielegalności, np. „wydatkowanie środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zadania nie ujęte w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych”;

2. niegospodarności, np. „nieegzekwowanie w pełnej wysokości opłat za korzystanie z zezwoleń”;

3. nierzetelności, np. „zamieszczanie w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych zadań sformułowanych w sposób ogólnikowy, bez rozpoznania występujących zagrożeń oraz znaczne opóźnienia w uchwalaniu programów”;

4. niegospodarności i nierzetelności, np. „przyjmowanie przez gminy oświadczeń o wartości sprzedaży bez podejmowania czynności zmierzających do ich weryfikacji”.

W 2003 opublikowano standardy kontroli NIK w „Podręczniku kontrolera” i poszczególne kryteria zdefiniowano tam następująco:

1. Legalność obejmuje badanie zgodności działania z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego), aktami stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym, wiążącymi jedyne podporządkowane organy i jednostki organizacyjne oraz kształtującymi ich sytuację prawną, a także określającymi zadania i kompetencje zatrudnionych pracowników, jak również umowami, decyzjami wydanymi w sprawach indywidualnych oraz innymi rozstrzygnięciami (np. postanowieniami, wyrokami, uchwałami) podjętymi przez uprawnione podmioty.

2. Gospodarność obejmuje badanie oszczędnego i wydajnego wykorzystania środków; uzyskania właściwej relacji nakładów do efektów (wynik działalności w warunkach w jakich działała kontrolowana jednostka można było osiągnąć mniejszym nakładem środków lub czy zastosowanymi środkami można było osiągnąć lepszy wynik); wykorzystania możliwości zapobieżenia lub ograniczenia wysokości zaistniałych szkód.

3. Celowość obejmuje badanie zapewnienia zgodności z celami określonymi dla kontrolowanej jednostki lub działalności; zapewnienia optymalizacji zastosowanych metod i środków, ich odpowiedniości dla osiągnięcia założonych celów; osiągnięcia tych celów (skuteczność).

4. Rzetelność obejmuje badanie wypełniania obowiązków z należytą starannością, sumiennie i we właściwym czasie; wypełniania zobowiązań zgodnie z ich treścią; przestrzegania wewnętrznych reguł funkcjonowania danej jednostki (w szczególności określonego dla poszczególnych komórek i osób zakresu obowiązków); dokumentowania określonych działań lub stanów faktycznych zgodnie z rzeczywistością, we właściwej formie i wymaganych terminach, bez pomijania określonych faktów i okoliczności.

Jak widać, kryteria kontrolne NIK wykraczają poza kontrolowanie zgodności z prawem, ale w porównaniu z listą kryteriów ewaluacyjnych są one jednak ograniczone, a poza tym określone dość ogólnikowo. Jeżeli demokracja powinna być wspomagana przez ewaluację w celu osiągnięcia postępu społecznego, to ustanowienie publicznych instytucji systematycznie ewaluujących publiczne programy społeczne wydaje się być dobrym pomysłem.

Część tych zagadnień można podsumować w tabeli.

Kryterium kontrolne	Ogólne określenie	Przykład stwierdzenia złamania
legalność	zgodności działania z przepisami - ogólnie obowiązującymi, wewnętrznymi (np. statuty, regulaminy), umowami, decyzjami, orzeczeniami, wyrokami, programami, strategiami	„wydatkowanie środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zadania nie ujęte w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych”
gospodarność	oszczędne i wydajne wykorzystanie środków; uzyskanie właściwej relacji nakładów do efektów (efektywność, wydajność); wykorzystanie możliwości zapobieżenia lub ograniczenia wysokości zaistniałych szkód	„nieegzekwowanie w pełnej wysokości opłat za korzystanie z zezwoleń”
celowość	zgodność z celami określonymi dla kontrolowanej jednostki lub działalności; zapewnienie optymalizacji zastosowanych metod i środków, ich odpowiedniości dla osiągnięcia założonych celów; osiągnięcie tych celów (skuteczność)
rzetelność	wypełnianie obowiązków z należytą starannością, sumiennie i we właściwym czasie; wypełnianie zobowiązań zgodnie z ich treścią; dokumentowanie określonych działań lub stanów faktycznych zgodnie z rzeczywistością, we właściwej formie i wymaganych terminach, bez pomijania określonych faktów i okoliczności	„zamieszczanie w gminnych programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych zadań sformułowanych w sposób ogólnikowy, bez rozpoznania występujących zagrożeń oraz znaczne opóźnienia w uchwalaniu programów”

Patologia polityki publicznej

Polityka publiczna może cierpieć na wiele różnych schorzeń. Jeżeli jesteśmy chorzy, to nasze możliwości działania są mniej lub bardziej ograniczone, a im poważniejsza choroba, tym większe problemy z działaniem. Jeżeli polityki publiczne również mogą być „chore” i „leczone”, to systematyczne dociekania w tym względzie można nazwać „medycyną polityki publicznej”. Jakkolwiek ta metafora jest ryzykowna (wiele różni politykę publiczną od ludzkiego ciała, a działania polityczne od interwencji medycznych), wykorzystano ją do skatalogowania „chorób” i „lekarstw” w tym zakresie (Brian W. Hogwood i B. Guy Peters).

Rodzaj choroby	Odmiany	Przykłady
Wrodzone	wady wrodzone (konfliktowe cele, cele niejasne, cele niemożliwe do realizacji), choroby genetyczne (przejęty personel, procedury, zobowiązania), genetyczne bomby czasowe.	System emerytalny jako tykająca bomba w warunkach starzenia się społeczeństwa, zmiana systemu była łatwa bo jej konsekwencje oddalone są w czasie.
Organizacyjne	stereotypy patologicznych biurokratów, zbyt wiele organizacji i brak koordynacji między nimi, zastępowanie celów, procedury jako opium dla biurokratów, nadaktywność (trzeba coś zrobić), budowanie imperium, zanik mięśni, kryzys sukcesji.	Mitręga biurokratyczna przy zakładaniu własnej firmy. Brak koordynacji między systemem podatkowym a systemem świadczeń stąd pułapka ubóstwa, czyli płace po składkach i podatkach są niższe niż świadczenia, co ma zniechęcać do podejmowania pracy.
Informacyjne	wadliwe receptory (problemy z uzyskiwaniem informacji), problemy z komunikowaniem informacji do decydentów, wadliwe sygnały z mózgu do mięśni (między decydentami a realizatorami), problemy z dotarciem informacji do grup docelowych, problemy w uczeniu się, zapominanie, paradoksy związane z lepszymi informacjami.	Informacje GUS o ubóstwie są niskiej jakości m.in. ze względu na zmiany metodologii, nieaktualność w czasie publikacji, niską częstotliwość publikacji (raz na rok).
Umysłowe	paranoja, chorobliwy lęk przed przestrzenią (fascynacja tajnością), złudzenie władzy, obsesje na punkcie jakichś idei, niedołężność, megalomania, złudzenie utopionych kosztów.	Widzenie wszędzie wpływu układu to oznaka paranoi, a obiecywanie zbudowania całkiem nowej IV RP to przejaw megalomanii.
Nadwaga	zbyt duży rozmiar rządu, trudność z szybkim poruszaniem się, podatność na ataki serca, trudności z podjęciem kuracji odchudzającej.	„To nadmierne wydatki państwa są przyczyną wysokich podatków” za Portalem NBP
Budżetowe	znaczenie wpływów (wpływy z niektórych opłat lub podatków przeznaczane są na konkretną politykę, co może prowadzić do namiaru środków, które są w związku z tym marnowane), uprawnienia i inne trudne do kontrolowania wydatki (sztywność wydatków), uzależnienie (od pewnych wydatków rządu i wyeliminowanie innych rodzajów działania - efekt wypychania), oddzielenie wydatków od projektowania wpływów do budżetu (patologiczną konsekwencją jest chroniczna nadwyżka tych pierwszych nad drugimi, czyli deficyt), niedożywienie (zbyt małe wydatki), zatykanie się i krwawienie (wyciekanie środków publicznych), ukrywanie, korupcja.	„Nie odnotowaliśmy żadnego postępu w zakresie przełamania "sztywności" wydatków budżetowych, czyli wysokiego i ciągle rosnącego udziału tych wydatków, nad których dynamiką minister finansów nie ma kontroli (według projektu udział takich wydatków wynosi około 70 procent)” Orłowski za RzP. Problemy z niedofinansowaniem pomocy społecznej, policji, służby zdrowia, służb skarbowych itd.
Śmiertelne	zmiana poprzez śmierć, zbyt długie umieranie (problem zanika, a polityka trwa), śmierć od sukcesu (pierwotny cel został osiągnięty i wyznaczono nowy zbyt ambitny), śmierć od tysiąca ran, zabójstwo (oponenci chcą zabić politykę bo jest zła, ekonomizatorzy bo jest nieefektywna, reformatorzy bo może być zastąpiona przez lepszą), zmartwychwstanie, skrupuły przed uśmierceniem (podobne jak przed eutanazją).

Jak widać polityka publiczna może mieć całkiem sporo rozmaitych dolegliwości. Nieumiejętność ich dostrzegania sama w sobie jest schorzeniem, które może wynikać stąd, że bezkrytycznie przyjmuje się, iż do oceny polityki publicznej wystarczą dobre intencje jej twórców głośno deklarowane w trakcie walki o przepchnięcie jej do agendy i późniejszą realizację.

Guy Peters i Hogwood pisali również o lekach na te choroby, gdzie poruszali takie tematy jak: leczenie kontra lekarstwo, zapobieganie jest lepsze niż leczenie, konieczność wczesnego reagowania, problemy z właściwym adresowaniem i ich leczenie, leczenie poprzez zmianę struktury lub procesu, zmiany w myśleniu o akceptowalnych sposobach leczenia, leczenie nieskuteczne, upewnianie się czy pacjent wziął lekarstwo, choroby spowodowane leczeniem, czy leczenie jest gorsze niż choroba. Ostatecznie zadali pytanie: czy jest doktor w domu? Wiązało się to z takimi tematami, jak: autodiagnoza, eksperci wewnętrzni od efektywności i ewaluacji, konsultanci zewnętrzni, komisje i komitety śledczo-naprawcze, parlament w funkcji kontrolnej, media, znachorzy i ich specyfiki.

Metafora choroby i jej leczenia okazała się bardzo płodna. Nie mam już czasu, ani miejsca żeby rozwijać ten wątek. Warto zapamiętać, że problemem społecznym mogą być problemy z polityka publiczną. Jest to naturalna perspektywa dla wielu „przyjaciół rynku”, którzy jednak mają tendencje do obsesji widząc wyłącznie patologie polityki publicznej i wciąż powtarzając, że wolny rynek jest lekiem na całe to zło, czyli panaceum, a to zalecają raczej znachorzy, a nie lekarze.

Pytania i zadania

1. Wyjaśnij, dlaczego implementacja ma istotne znaczenie w określaniu, czy polityka publiczna odniosła sukces, czy też poniosła porażkę?

2. Spróbuj pokazać niezamierzone skutki pozytywne i negatywne wybranej polityki publicznej, np. polityki ograniczania wydatków publicznych poprzez obniżenie podatków.

3. Publicysta przekonuje, że mamy spore problemy z polityką edukacyjną, gdyż nauczycieli na 100 tys. mieszkańców jest u nas o 10% mniej niż w Szwecji. Dlaczego ta informacja może mieć niewielkie znaczenie w kontekście oceny tej polityki? W odpowiedzi wykorzystaj odróżnienie między produktem polityki i jej wpływem.

4. Po zrealizowaniu programu, który miał ograniczać bezdomność w Warszawie stwierdzono, że liczba bezdomnych zmniejszyła się o 15% i ogłoszono jego sukces. Spróbuj sceptycznie się odnieść do tej oceny, wykorzystując rozróżnienie między wpływem brutto i wpływem netto.

5. Czym różnią się od siebie model odgórnej od modelu oddolnej implementacji? Jakie słabości ma pierwszy model, a jakie drugi?

6. Jeżeli za główny przedmiot badań obierzemy proces komunikacji między decydentami a realizatorami polityki publicznej, jakie warunki będą sprzyjać jej implementacji?

7. Jakie kryteria kontroli stosowane są przez Najwyższą Izbę Kontroli? Wejdź na strony NIK (www.nik.gov.pl) i w raportach z wyników kontroli znajdź przykłady łamania tych kryteriów w trakcie realizacji polityki publicznej.

8. Na jakie choroby może cierpieć polityka publiczna? Podaj przykłady poszczególnych rodzajów schorzeń i zastanów się nad możliwymi terapiami w poszczególnych przypadkach.

9. Postaw się w rolach oponenta, ekonomizatora i reformatora i odpowiednio do roli uzasadnij, że trzeba uśmiercić polityką publiczną polegającą na ochronie życia poprzez ograniczanie wolności przerywania ciąży.

Polityka społeczna i kwestie społeczne, 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów I roku - Implementacja i kontrola polityki

1

Proces przekazywania decyzji na poziom wykonawczy

Proces podejmowania decyzji

Decyzje i działania wykonawcze zgodne z ustawami i wyrokami

REALIZATORZY

CENTRUM decyzyjne

Decyzja publiczna (problem, jasne cele i sposób ich realizacji w jej treści)

DECYDENCI

REALIZATORZY

Czas

Procesy negocjacji, konflikty, przetargi

Decyzje dotyczące kształtu polityki i działania realizacyjne

GRUPY DOCELOWE

Wpływ procesów negocjacji i przetargów

REALIZACJA PLANU I JEJ SKUTKI I WPŁYW

PLAN REALIZACJI POLITYKI

Grupy docelowe

Instrument 2

Wykonawcy

Instrument 1

Problem X

Przyczyna 3

Przyczyna 2

Przyczyna 1

POLITYKA

GRUPA DOCELOWA

Bezpośrednie i pośrednie skutki polityki - kontrola i ocena

Kontrolerzy

Wyniki kontroli

Realizatorzy

Ogół czynników

Ogół skutków zgodnych z celem

Polityka X

Skutki polityki X

Realizacja PX

T1

T2

Wpływ netto

Wpływ brutto

Inne czynniki

---