Ustawa o samorządzie gminnym

Gospodarka finansowa gminy

Gospodarka finansowa gminy jest częścią systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego i tym samym częścią sektora finansów publicznych. Samorządowy sektor finansów publicznych obejmuje obok jednostek samorządu terytorialnego także :

- ich organy

- podległe tym organom jednostki organizacyjne (jednostki i zakłady budżetowe)

- oraz spółki handlowe, w których jednostka samorządu terytorialnego ma ponad 50%

kapitału zakładowego).

Gospodarka finansowa gminy - źródła prawa

Konstytucja zawiera przepisy dotyczące bezpośrednio gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności stanowi ona, że:

• jednostkom tym zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań,

• dochodami tych jednostek są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa,

• źródła ich dochodów są określone w ustawie,

• jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.

Na aprobatę zasługuje nade wszystko wyrażenie zasady, że przesunięcie zadań publicznych na szczebel lokalny powinno być związane ze stosowną zmianą w podziale dochodów publicznych. Zasada ta jednak została sformułowana mało precyzyjnie, co niestety, pozwala władzom centralnym na przekazywanie jednostkom samorządowym zadań bez odpowiedniego przekazania dochodów.

Podział dochodów publicznych

Właściwy podział dochodów publicznych pomiędzy szczebel centralny (budżet państwa) a szczeble lokalne (budżety jednostek samorządu terytorialnego) pozostaje nadal zadaniem, które stoi przed ustawodawcą. Dlatego tak ważne jest wskazanie, że dokonując tego podziału, należy uwzględnić zakres zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Konstytucja przesądziła, że budując system dochodów tych jednostek, należy przyznać im prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, jednakże tylko w zakresie określonym w ustawie. Takie sformułowanie pozwala przekazać tym jednostkom część władztwa podatkowego. Skoro granice tego władztwa są określone w ustawie, jest to gwarancją, iż jednostki samorządu terytorialnego nie mogą go nadużywać przez wprowadzanie lokalnych obciążeń finansowych. Należy jednak oczekiwać, że ustawodawca będzie systematycznie powiększał zakres uprawnień jednostek samorządu terytorialnego dotyczących ustalania wysokości podatków lokalnych, wprowadzania w nich zwolnień i ulg.

Jest bardzo istotne, aby organy samorządowe miały wpływ na pobór i egzekucję ich należności fiskalnych, gdyż zwiększy to ich odpowiedzialność za realizację tych dochodów.

Model mieszany

• Model mieszany - jednostki samorządu terytorialnego dysponują dochodami własnymi, z drugiej strony są zasilane z budżetu państwa.

• Dochody jednostek samorządu terytorialnego transferowane z budżetu państwa powinny odgrywać coraz mniejszą rolę ich wysoki udział to ograniczenie przez państwo zakresu ich samodzielności.

• Gmina w rzeczywistości - wbrew wyraźnym deklaracjom ustawodawcy - nie może swobodnie dysponować całą subwencją ogólną, skoro zasadnicza jej część to subwencja oświatowa, w istocie przeznaczona na konkretne zadania.

• Procentowy udział gmin w podatkach dochodowych powinien nie tylko wzrosnąć. Podatki dochodowe mogą być wykorzystywane jako istotny element prowadzenia lokalnej polityki gospodarczej. Dlatego pozbawienie ich wpływu na kształt podatków dochodowych niewątpliwie utrudnia realizację tej polityki.

• Mechanizm wyrównawczy jest niezbędny, powinien on w większym stopniu opierać się na dodatkowym zasilaniu najsłabszych jednostek, a w mniejszym na redukowaniu dochodów jednostek najsilniejszych finansowo.

Budżet gminy

• Podstawowym mechanizmem gospodarki finansowej gmin jest jej budżet. Pomimo jego znaczenia dla podstaw ustroju gminy ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje tego pojęcia. Ustawodawca podkreśla, że gmina prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie budżetu - element ustroju gminy.

• Definicja budżetu jst — oprócz dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów - obejmuje także planowane przychody i wydatki jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych powiązanych z daną gminą (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy celowych).Pozwala to organom gminy na decydowanie o pełnym zakresie gospodarki finansowej, jak również na kontrolę realizacji zadań przez jej jednostki organizacyjne.

• Prawo wójta — z wyłączeniem innych organów — do przygotowania projektu budżetu nie jest w żadnym stopniu ograniczone. Możliwość dokonywania przez radę gminy istotnych zmian w tym projekcie jest — bez zgody wójta — jest stosunkowo niewielka. Wójt jest także tym organem, który ma wyłączne prawo proponowania zmian w uchwalonym budżecie gminy, a także wykonuje budżet gminy jako całość. Wynika z tego, że to wójt prowadzi gospodarkę finansową gminy ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest istotnych kompetencji w zakresie spraw budżetowych. Ustawodawca poszukuje swoistej równowagi pomiędzy uprawnieniami organu stanowiącego i organu wykonawczego w zakresie decydowania o realizacji gospodarki finansowej. Kompetencja rady gminy do przyjęcia uchwały budżetowej i dokonywania w niej zmian nie może być ograniczona.

• Uprawnienia regionalnej izby obrachunkowej do ustalenia budżetu gminy w ściśle określonych przypadkach w niczym nie ograniczają prawa rady gminy do podjęcia uchwały budżetowej, czy dokonania w niej zmian w każdym czasie.

• Na podkreślenie zasługują również prawa rady gminy do kontroli wykonania całego budżetu, jak i poszczególnych zadań budżetowych.

Nadzór i kontrola

Przestrzeganie zasad porządku prawnego — także przez gminy — wymaga od państwa ustanowienia skutecznego nadzoru i kontroli nad ich gospodarką finansową. Przesłanki sprawowania tych czynności przez regionalną izbę obrachunkową muszą być różne od przesłanek kontroli wykonywanej przez społeczeństwo lokalne. Państwowe jednostki organizacyjne — co do zasady — nie powinny oceniać działań gminy w zakresie jej gospodarki finansowej na podstawie kryterium celowości, rzetelności, gospodarności. Te przesłanki powinni stosować mieszkańcy gminy, dokonując wyboru radnych, czy też uczestnicząc w referendach gminnych dotyczących spraw finansowych. Natomiast jedynym kryterium nadzoru i kontroli gospodarki finansowej gmin ze strony regionalnych izb obrachunkowych powinna być zgodność tej gospodarki z prawem.

Art. 51.
1. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy, zwanego dalej budżetem.

• Samodzielność finansowa gmin - ma aspekt prawny i ekonomiczny Samodzielność finansową gmin wyznaczają przepisy Konstytucji, EKST oraz ustaw zwykłych, w szczególności — poza ustawą o samorządzie gminnym, ustawy o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej: pobierania dochodów określonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi — w granicach określonych przez ustawy — do realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe)

• Zdaniem Trybunału, art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Wykonując ten obowiązek, ustawodawca jednak musi pamiętać o sytuacji finansowej całego państwa. Samodzielność finansowa więc nie ma charakteru absolutnego.

Art. 51.1. odniesienie do zasad art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego

• Społeczności lokalne mają prawo — w ramach narodowej polityki gospodarczej — do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swoich uprawnień.

• Przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których stawkę społeczności te mają prawo ustalać.

• Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez ustawę.

• Ochrona społeczności lokalnych, ekonomicznie słabszych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub rozwiązań równoważnych mających na celu korygowanie skutków nierównomiernego podziału źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą.

• Społeczności lokalne są konsultowane w sprawie form przyznawania zasobów pochodzących z redystrybucji oraz mają one dostęp do narodowego rynku kapitałowego w granicach określonych ustawą.

Samodzielność dochodowa gmin

• Źródła dochodów gmin określają ustawy, a w szczególności ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

• Katalog tych źródeł ma charakter zamknięty - wszelkie próby wprowadzania dodatkowych tytułów pozyskiwania środków finansowych, nie mających stosownego umocowania w obowiązujących przepisach, są uznawane za niezgodne z prawem.

• W wyroku z dnia 27 listopada 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uprawnienie organów gminy do wykonywania budżetu i samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej nie oznacza prawa uchwalania podatków i opłat innych niż przewidziane w odrębnych ustawach.

• Podkreślić należy, że dochody z tych ustawowych źródeł mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że muszą znaleźć swój wyraz po stronie dochodów w budżecie gminy. Samodzielność dochodowa więc wyraża się nie w prawie do wprowadzania źródeł pozyskiwania środków pieniężnych lecz w samodzielnej ocenie ich wydajności.

Samodzielność wydatkowa gmin

• Zakres samodzielności pozostaje w oczywistym związku z zakresem nałożonych na gminę zadań. Wydatki organów gminy związane są z realizacją jej własnych zadań publicznych, nie można finansować innych zadań realizowanych przez jednostki spoza systemu samorządu terytorialnego.

• Regionalna izba obrachunkowa uznała, że gmina nie ma prawa do dokonywania wydatków, które wspierają jedynie określone grupy obywateli (związki zawodowe, ugrupowania polityczne, wspólnoty parafialne), nie służąc tym samym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb całej wspólnoty samorządowej.

• Dyrektywność budżetu po stronie wydatków polega na tym, że stanowią one nieprzekraczalny limit . Oznacza to, że dysponenci wydatków budżetowych są uprawnieni do ponoszenia wydatków na cele wskazane w budżecie wyłącznie do wskazanej w nim wysokości. Przekroczenie tego limitu jest równoznaczne z przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków co wyczerpuje znamiona czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych

• W budżecie mogą być tworzone rezerwy - nie ma to charakteru obligatoryjnego. Ustawodawca dopuszcza możliwość ujęcia w nim rezerwy ogólnej, której wysokość nie może przekroczyć 1% wydatków budżetu oraz rezerw celowych (jednej lub wielu), których łączna suma nie może być wyższa niż 5% wydatków budżetu.

• Przeniesienia wydatków budżetowych polegają na zmniejszeniu określonego wydatku i jednoczesnym zwiększeniu innego wydatku o taką samą kwotę. Wynika z tego, że ogólna kwota wydatków budżetowych w wyniku dokonania przeniesienia nie ulegnie zmianie. Przeniesień dokonuje się pomiędzy tymi samymi podziałkami klasyfikacji budżetowej. W budżecie gminy ustawodawca wykluczył możliwość dokonywania przeniesień pomiędzy działami budżetu (art. 128 ust. 2 pkt 1 u.f.p.). W praktyce oznacza to, że wprowadzenie zmian w wysokości wydatków w poszczególnych działach budżetu gminy jest możliwe tylko przez przyjęcie przez radę gminy uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Dokonywanie przeniesień pomiędzy rozdziałami i paragrafami budżetu jest dopuszczalne, jeżeli rada gminy upoważni do tego wójta, burmistrza lub prezydenta (art. 128 ust. 2 pkt 1 u.f.p.).

Art. 51.
2. Budżet jest uchwalany na rok kalendarzowy.

• Budżet gminy uchwalany jest na rok budżetowy, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Roczności budżetu nie zmienia nawet fakt prowadzenia gospodarki budżetowej przez część roku, czy to na podstawie projektu uchwały budżetowej, czy to na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym. Roczny horyzont czasowy budżetu może dla wielu zamierzeń finansowanych z budżetu okazać się zbyt krótki. Dlatego też ustawodawca wprowadził instytucję wieloletnich programów inwestycyjnych, czy też wprowadził wyjątki od zasady wygasania niezrealizowanych kwot wydatków z budżetu.

• Podstawy prawne pobierania dochodów oraz realizowania poszczególnych wydatków muszą wynikać z innych aktów prawnych. Budżet zawiera natomiast ilościowe ujęcie tych dochodów i wydatków

3. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

• Jednostki pomocnicze gminy nie tworzą własnych budżetów. Przepis sugeruje, że statut gminy może przyznać jednostkom pomocniczym pewien zakres uprawnień do samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. W świetle definicji budżetu nie wydaje się to możliwe. Ramy budżetu mają charakter sztywny i nie ma w nich miejsca na przyznawanie uprawnień innym podmiotom niż organy gminy. Przepis ten więc należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gmin wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych. Jednakże zamieszczenie tych wydatków w budżecie nie może być rozumiane jako przyznanie tym jednostkom jakichkolwiek uprawnień. W szczególności jednostka pomocnicza nie nabywa z tego tytułu żadnego roszczenia ani też nie ma uprawnienia do innego przeznaczenia środków przekazanych z budżetu gminy niż to wynika z uchwały budżetowej.

• W orzecznictwie kolegiów regionalnych izb obrachunkowych przyjęto, że jednostka pomocnicza nie może otrzymać dotacji (uchwała RIO z dnia 18 sierpnia 1993 r., XII/38/93, OSS 1994, nr 2, poz. 103). Wykorzystanie przez jednostki pomocnicze środków budżetu gminy nie może się odbywać przez przekazanie ich na odrębny rachunek tej jednostki. Uruchamianie tych środków powinno następować na podstawie rachunków lub innych dokumentów uzasadniających dokonanie płatności na ujęte w budżecie zadanie.

Art. 52.

Projekt budżetu przygotowuje wójt.

Bez zgody wójta rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian

powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach

lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych

dochodów. Projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami

wójt przedkłada radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok

budżetowy i przesyła projekt regionalnej izbie obrachunkowej celem zaopiniowania. Budżet

jest uchwalany do końca roku poprzedzającego rok budżetowy.

Projekt budżetu gminy musi nawiązywać swoim zakresem i konstrukcją do wymagań jakie ustawa stawia samemu budżetowi. Konieczne jest objęcie tym projektem wszystkich zadań, które będą realizowane przez gminę, co dotyczy w szczególności zadań o charakterze obligatoryjnym. Pojęcie budżetu obejmuje również plany finansowe zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych oraz funduszy celowych to tym samym wójt jest zobowiązany do ich uwzględnienia w przygotowywanym projekcie budżetu.

Dochody budżetu gminy należy ująć w projekcie według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji, wydatki zaś w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych

Art. 52 .1. Wyłączność kompetencji wójta

• Organem wyłącznie uprawnionym do przygotowania projektu budżetu jest wójt. Uprawnienia tego nie ma nawet rada gminy. Jednakże organ stanowiący gminy jest władny do oceny przedstawionego projektu i może go nie przyjąć, jeśli jest on niezgodny z przepisami prawa, w tym także z określoną przez radę -— procedurą uchwalania budżetu lub rodzajami i szczegółowością materiałów informacyjnych towarzyszących budżetowi. W tym przypadku rada może zobowiązać wójta do uzupełnienia (poprawienia) przedstawionego projektu lub nawet przygotowania nowego projektu . Każdy projekt budżetu spełniający wymagania stawiane przez prawo powinien być przedmiotem dalszej procedury budżetowej. W ramach tej procedury rada gminy ma uprawnienia do zmiany projektu w zakresie określonym w art. 52 ust. 1a u.s.g.

Art. 52 Wyłączność inicjatywy do zmiany uchwały.

• Art. 119 u. fin. publicz. wprowadza wyłączność wójta w podejmowaniu inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Tym samym organ, który podjął uchwałę, nie może z własnej inicjatywy dokonać w niej żadnych zmian. Jest to o tyle niezrozumiałe, że to organ stanowiący może upoważnić wójta do dokonywania niektórych zmian w budżecie

• W żadnym przypadku jednak wójt nie może być upoważniony do dokonywania przeniesień między działami budżetu. Okazuje się, że tych zmian może dokonać rada gminy, pod warunkiem jednak, że ze stosowną inicjatywą wystąpi wójt. Powstaje pytanie, czy rada gminy, działając na wniosek wójta, może wykroczyć poza merytoryczny zakres jego inicjatywy. Należy na nie udzielić odpowiedzi negatywnej - rada gminy w tej sprawie może działać jedynie w granicach zakreślonych przez wójta. Rozwiązanie to wydaje się nadmiernie rygorystyczne, biorąc pod uwagę chociażby uprawnienia rady gminy do dokonywania zmian w projekcie budżetu Oznacza to bowiem, że rada gminy ma większy wpływ na kształt budżetu w momencie jego opracowywania i uchwalania niż w trakcie jego wykonywania, a przecież dopiero w tej fazie procesu budżetowego dochodzi do konfrontacji założeń planowych z rzeczywistością.

Art. 52 Dopuszczalność zmian w projekcie.

• Wójt jako autor projektu budżetu gminy jest uprawniony do wprowadzania w nim zmian (autopoprawek) także po formalnym przekazaniu projektu radzie gminy.

• Rada gminy bez zgody wójta nie może zmienić w projekcie budżetu relacji pomiędzy ogółem dochodów budżetu a sumą wydatków. Zmiany, których może dokonać rada gminy w projekcie, można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich, to te, które nie wymagają zgody wójta. Należą do nich w szczególności zmiany polegające na zmniejszeniu określonych wydatków, co rzecz jasna, nie może dotyczyć tzw. wydatków sztywnych, tj. takich, których wysokość wynika z przepisów prawa. Dokonanie tej operacji pozwala „zaoszczędzone środki" przeznaczyć na zwiększenie wydatków — do równowartości pomniejszonych wydatków — na inne cele lub na wprowadzenie wydatków w ogóle nieprzewidzianych w projekcie budżetu przygotowanym przez wójta. Bez zgody wójta rada gminy może także zwiększyć wydatki w przypadku, gdy przedstawiony projekt zamyka się nadwyżką budżetową. Dokonanie takiej zmiany spowoduje bądź zmniejszenie planowanej nadwyżki, bądź uchwalenie budżetu ściśle zrównoważonego. Zgody wójta natomiast wymaga takie zwiększenie wydatków, które nie znalazłoby pokrycia w planowanych dochodach. Jest bardzo charakterystyczne, że rada gminy — bez zgody wójta — nie może zwiększać planowanych dochodów ze źródeł już istniejących (może zwiększyć ustanawiając nowe źródło dochodów)

• Projekt budżetu jednak zawiera — oprócz dochodów i wydatków — również przychody i rozchody budżetu.

Art. 52 Zakres informacji.

Zakres informacji o stanie mienia komunalnego konkretyzuje art. 120 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem informacja ta zawiera dane:

• dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności,

• dotyczące innych niż własność praw majątkowych (ograniczone prawa
  rzeczowe, użytkowanie wieczyste, wierzytelności, udziały w spółkach, akcje),

• o zmianie w stanie mienia komunalnego w stosunku do dnia złożenia
  poprzedniej informacji,

• o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych
  praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,

• pozostałe dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia
  komunalnego.

W literaturze podkreśla się, że informacja o stanie mienia umożliwia podanie społecznej kontroli organu stanowiącego wszelkich operacji dotyczących tego mienia, a w szczególności zbywania i nabywania składników majątkowych .

Art. 52 Termin przedstawienia projektu.

• Zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o finansach publicznych (art. 121 ust. 1) stanowi, że projekt budżetu wójt przedstawia radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Żadne przepisy nie określają skutków niedotrzymania tego terminu. Wójt ma obowiązek przedstawienia projektu budżetu zarówno radzie gminy, jak i regionalnej izbie obrachunkowej

• Obowiązkiem wójta jest przedstawienie radzie gminy opinii izby o projekcie budżetu, przed jego uchwaleniem (art. 121 ust. 2 u.f.p.). Jeśli w opinii o projekcie izba wskazuje wady, które mogą rzutować na zgodność z prawem uchwały budżetowej, to jest oczywiste, że rada gminy powinna je wyeliminować. W przypadku gdy opinia jest negatywna, obowiązkiem wójta jest ponadto przedstawienie radzie gminy odpowiedzi na zarzuty podniesione przez izbę (art. 21 ust. 1 u.r.i.o.).

• Na marginesie warto wskazać, że aczkolwiek opinia izby w sprawie projektu budżetu nie ma charakteru wiążącego, to wójtowi przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania od uchwały składu orzekającego w sprawie opinii o tym projekcie. Odwołanie rozpatruje kolegium izby w terminie 14 dni od daty jego wniesienia (art. 20 u.r.i.o.).

Art. 52 Termin uchwalenia budżetu.

• Zasada uprzedniości budżetu - zadania budżetowe powinny być opracowane i przyjęte w formie aktu prawnego przed rozpoczęciem okresu, którego budżet dotyczy. Zgodnie z art. 122 u.f.p., uchwałę budżetową organ stanowiący uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Nie istnieją żadne obiektywne kryteria, na podstawie których możliwe byłoby stwierdzenie, czy dany przypadek jest „uzasadnioną", „szczególnie uzasadnioną", czy też może w ogóle nieuzasadnioną przyczyną opóźnienia w uchwaleniu budżetu gminy. Co więcej, to rada gminy decyduje, czy ten konkretny przypadek jest „szczególnie uzasadniony" i jeżeli chce uchwalić budżet po rozpoczęciu roku budżetowego, to tak uczyni, i to bez względu na to, czy istnieją jakiekolwiek obiektywne ku temu przesłanki. Żaden podmiot nie jest uprawniony do badania przyczyny opóźnienia uchwalenia budżetu gminy, pod warunkiem wszakże, że rada gminy zdąży uchwalić go do dnia 31 marca roku budżetowego.

Art. 53

• Procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy. Do czasu uchwalenia budżetu przez radę gminy, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu przedłożony radzie gminy. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie, o którym mowa w ust. 2, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadali własnych oraz zadań zleconych w terminie do końca kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu.

Procedura uchwalania budżetu

• Pojęcie procedury uchwalania budżetu gminy odnosi się do tej fazy procesu budżetowego, której początek wyznacza przekazanie projektu budżetu przez wójta radzie gminy, jej zakończenie zaś następuje z chwilą podjęcia uchwały budżetowej. Rada gminy może tę procedurę określić w odrębnej uchwale lub w regulaminie prac rady gminy . W szczególności niezbędne jest wyznaczenie komisji rady, która — jako wiodąca — będzie koordynowała całość prac nad budżetem. Każda komisja rady powinna wypowiedzieć się o tej części projektu budżetu gminy, dla której jest ona właściwa merytorycznie. Niezależnie od tego każdy radny może składać propozycje poprawek. Pracę nad projektem budżetu komplikuje dodat­kowo możliwość dokonywania w nim zmian przez wójta.

Konsekwencje nieuchwalenia budżetu

• „Naruszenie nieprzekraczalnego terminu uchwalenia budżetu przez radę gminy do dnia 31 marca roku budżetowego powoduje ustanie kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie budżetu, a organem umocowanym (...) do ustalenia budżetu staje się regionalna izba obrachunkowa" (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1993 r., SA/Gd 1373/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 154). Zakres przedmiotowy ustalenia zastępczego nie obejmuje zadań własnych nieobowiązkowych, jak również wszelkich innych zadań, których nie sposób zaliczyć do kategorii zadań własnych lub zleconych, a realizowanych dzięki uznaniu ich przez organy gminy jak należące do spraw publicznych. Najbardziej dotkliwą konsekwencją tego ustalenia dla organów gminy jest konieczność czasowego zaniechania wykonywania zadań określonych w projekcie budżetu, które jednak nie mają charakteru obowiązkowego ani też nie są zadaniami zleconymi.

• Ustawodawca wyznaczył regionalnej izbie obrachunkowej nieprzekraczalny termin do przyjęcia ustalenia zastępczego. Niedotrzymanie tego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji kolegium izby do podjęcia stosownej uchwały.

Art. 54 Dochodami gminy są

• podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy,

• dochody z majątku gminy,

• subwencja ogólna z budżetu państwa.
  

Dochodami gminy mogą być:

• dotacje celowe na realizację zadań zleconych oraz na dofinansowanie zadań własnych,

• wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,

• spadki, zapisy i darowizny,

• inne dochody.

Dochody własne gmin.

• Pojęcie dochodów własnych gmin nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Kategoria „dochodów własnych" obejmuje tak różnorodne tytuły, o tak różnej treści prawnej, że nie sposób stworzyć dla nich wspólny mianownik, wyjaśniający ich charakter prawny. Dochody własne o charakterze fiskalnym obejmują w szczególności dochody podatkowe, dochody z tytułu opłat, oraz udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa. Jak się wydaje, do tej kategorii należą również opłaty prolongacyjne oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności o charakterze fiskalnym. Natomiast do tych dochodów nie powinno zaliczać się wpływów z samoopodatkowania mieszkańców

Dochody podatkowe.

• Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymienia poszczególne podatki, z których wpływy są dochodami gminy. Są to podatki:

• od nieruchomości,

• od środków transportowych,

• od posiadania psów, które ustalane są na podstawie ustawy o podatkach
  i opłatach lokalnych,

• rolny i leśny

• od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty
  podatkowej,

• od spadków i darowizn

• od czynności cywilnoprawnych (ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych, Dz.U. Nr 86, poz. 959 ze zm.).

Katalog ten należy poszerzyć o świadczenia o charakterze podatkowym, nazwane przez ustawodawcę niepoprawnie opłatami, co dotyczy opłaty targowej i opłaty miejscowej ustalanych na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

W żadnym przypadku gmina nie może zostać upoważniona do nakładania podatków, czy też innych danin publicznoprawnych, ponieważ - stosownie do art. 217 Konstytucji — zostało to zastrzeżone wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Wynika z tego, że gmina nie ma prawa do wprowadzania na swoim terytorium podatków

Podatek od nieruchomości.

Podatnikami tego podatku są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które są:

• właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych, chyba że przedmiot opodatkowania znajduje się w posiadaniu samoistnym, wówczas podatnikiem jest ten posiadacz;

• posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych;

• użytkownikami wieczystymi gruntów;

• posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie:

- wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Nieruchomości Rolnych lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości,

- jest bez tytułu prawnego (art. 3 ust. 1 u.p.l.).

• Zakresem przedmiotowym tego podatku objęto grunty, budynki lub ich części oraz budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podatkowi natomiast nie podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Rada gminy ma obowiązek ustalenia wysokości stawek tego podatku w drodze uchwały. Przy określaniu wysokości stawek rada gminy jest uprawniona do różnicowania ich wysokości dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania. W przypadku gruntów jak i budynków stawki podatku powinny być różnicowane w zależności od lokalizacji, rodzaju prowadzonej działalności, rodzaju zabudowy, przeznaczenia i sposobu ich wykorzystywania. Dla wysokości opodatkowania budynków istotny jest także ich stan techniczny oraz wiek. Ustawodawca określił w ustawie ich maksymalną wysokość stawek podatkowych.

• Rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzać zwolnienia przedmiotowe od tego podatku inne niż określone w ustawie. Zwolnienia te nie mogą mieć indywidualnego charakteru. Ponadto rada gminy ma obowiązek określić wzory formularzy, w których zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku.

Podatek rolny i podatek leśny

• Przedmiotem opodatkowania podatkiem rolnym objęto grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Dla tych gruntów podstawą opodatkowania jest ich powierzchnia wyrażona w hektarach przeliczeniowych. Uprawnienia rady gminy w zakresie ustalania istotnych elementów konstrukcji tego podatku są stosunkowo niewielkie. W szczególności rada gminy nie określa wysokości jego stawek. Co najwyżej może zwrócić się do wojewody z wnioskiem o zaliczenie gminy do innego okręgu podatkowego w celu zmniejszenia liczby hektarów przeliczeniowych gospodarstw w tej gminie. Natomiast ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do wprowadzania zwolnień i ulg przedmiotowych w tym podatku, innych niż określone w ustawie

• Konstrukcja podatku leśnego jest bardzo zbliżona do podatku rolnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że podstawą opodatkowania gruntów leśnych - sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako lasy - jest wyłącznie ich powierzchnia, wyrażona w hektarach, wynikająca z tej ewidencji (art. 3 u.podat.leś.).

Dochody gmin z tytułu opłat

Przedmiotowy zakres tej publicznej daniny obejmuje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej:

• podania (żądania, wnioski, odwołania, zażalenia) i załączniki do podań,

• czynności urzędowe dokonywane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego,

• zaświadczenia wydawane na wniosek zainteresowanego,

• zwolnienia (pozwolenia, koncesje) wydawane na wniosek zainteresowanego.

Dochody z majątku

Dochody z majątku gminy obejmują w szczególności:

• dochody z wynajmu bądź wydzierżawienia nieruchomości, lokali i przedmiotów majątkowych,

• dochody ze sprzedaży majątku gminy,

• dochody z tytułu oddania nieruchomości gminnych w użytkowanie wieczyste,

• odsetki od środków finansowych gmin gromadzonych na rachunkach bankowych,

• odsetki od pożyczek udzielanych przez gminy,

• dochody z akcji i udziałów gminy w spółkach.

Do dochodów o charakterze majątkowym należy również zaliczyć te, które są uzyskiwane przez jednostki budżetowe oraz wpłaty zakładów budżetowych. Gmina może prowadzić działalność w formie lokowania mienia komunalnego w bankach lub papierach wartościowych. Dochody z akcji i udziałów gminy w spółkach mogą być przez nią uzyskiwane pod warunkiem, że gmina nie obejmuje całego kapitału za­kładowego spółki

Subwencja ogólna

Ogólny charakter subwencji został podkreślony w art. 7 ust. 3 u.doch., zgodnie z którym przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decyduje rada gminy. Subwencja ogólna składa się z trzech części: wyrównawczej, oświatowej, równoważącej. Stosownie do art. 27 ust. 2 u.f.p. zamieszczenie w budżecie państwa wydatków na subwencję ogólną dla gmin stanowi podstawę prawną roszczeń gmin wobec państwa.

Rodzaje dotacji celowych.

• Dotacje celowe z budżetu państwa muszą być wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, gdyż w przeciwnym wypadku podlegają zwrotowi do tego budżetu wraz z odsetkami w wysokości odpowiadającej zaległościom podatkowym, w terminie do dnia 28 lutego następnego rok. Zwrotowi podlegają także dotacje celowe pobrane w nadmiernej wysokości

• Dodatkową sankcją — poza odsetkami — za niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji celowej przez gminę jest pozbawienie jej prawa do ubiegania się o przyznanie dotacji przez kolejne trzy lata (art. 93 ust. 4 u.f.p.). Odrębną kategorią są dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez gminy jako zadania własne albo z zakresu administracji rządowej albo zlecone innymi ustawami

Art. 55

• Subwencje ogólne są ustalane dla gmin według zobiektywizowanych kryteriów, które określa odrębna ustawa. Minister Finansów ustala, zgodnie z ust. 1, wysokość i rozdziela subwencje ogólne na rzecz każdej gminy bezpośrednio z budżetu państwa. Subwencja ogólna składa się z trzech części: wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Zasady obliczania, jak i przekazywania subwencji ogólnej w jej poszczególnych częściach określa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

• Kwoty przeznaczone na część subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego określa corocznie ustawa budżetowa. Ustawodawca nie wskazał na jakiekolwiek kryteria ustalania wysokości tych kwot. W praktyce oznacza to brak gwarancji dla jednostek samorządu terytorialnego otrzymywania poszczególnych części subwencji, choćby w minimalnej wysokości.

• Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla gmin składa się z kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej. Kwotę podstawową otrzymują tylko te gminy, w których wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest mniejszy od 92% analogicznego wskaźnika obliczonego łącznie dla wszystkich gmin.

• Podstawowe dochody podatkowe obejmują wpływy gmin nie tylko z podatków lokalnych (z wyjątkiem podatku od posiadania psów), ale również z tytułu opłaty skarbowej oraz eksploatacyjnej, a także z tytułu udziałów w podatkach dochodowych

• Kwotę uzupełniającą otrzymują te gminy, w których gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju, chyba że w takiej gminie poziom jej dochodów podatkowych na jednego mieszkańca jest wyższy od 150% wskaźnika dla wszystkich gmin. W tym przypadku równowartość wyliczonej dla tej gminy kwoty uzupełniającej zasila pulę środków przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin.

• Część równoważąca jednak składa się nade wszystko z kwot wyrównawczych wpłacanych przez najbardziej „zamożne" gminy. Innymi słowy, część równoważąca znajduje swoje pokrycie w istocie nie w środkach budżetu państwa, lecz w środkach gmin, w których poziom dochodów podatkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest wyższy od 150% wskaźnika dla wszystkich gmin. Ta część subwencji ogólnej ma na celu uzupełnienie dochodów gmin w związku ze zmianą finansowania zadań. Kryteria jej przyznawania określi Minister Finansów w rozporządzeniu, kierując się sytuacją finansową gmin, a w szczególności wysokością wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej

Ustalanie części oświatowej

• W budżecie państwa wydziela się ogólną kwotę przeznaczoną na tę subwencję dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Następnie, z tej kwoty odlicza się 0,6% na rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Rezerwą tą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jst (art. 28 ust. 3 u.doch.). Pozostałą, po odliczeniu rezerwy, kwotę dzieli się pomiędzy poszczególne gminy, powiaty j województwa według zasad ustalonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji z dnia 20 grudnia 2002 r.

Poszczególne części subwencji ogólnej są przekazywane gminom przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zasadą jest przekazywanie tych dochodów w ratach, z reguły miesięcznych, Jeżeli jakakolwiek część subwencji nie zostanie przekazana w tym terminie, gminie przysługują, licząc od dnia następnego po upływie odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych (art. 34 •2u.doch.).

Art. 57

• W uchwale budżetowej określa się źródła pokrycia niedoboru budżetu, jeżeli planowane wydatki przewyższają planowane dochody,

• Niedobór budżetu oznacza występujące w ciągu roku budżetowego przejściowe
  trudności z finansowaniem zadań budżetowych. Trudności te ustawodawca pozwala rozwiązać przez pozyskanie zwrotnych przychodów, które jeszcze w tym samym roku muszą zostać spłacone lub wykupione. Niedobór budżetu w tym znaczeniu nie znajdzie wyrazu w uchwalonym na początku roku budżecie. Znaczenie to jest tożsame z używanym w ustawie o finansach publicznych pojęciem „deficyt budżetowy".

• Źródła pokrycia deficytu - u o f p. art. 112 ust. 2 zawiera zamknięty katalog przychodów, z których możliwe jest pokrycie deficytu budżetu gminy. Do przychodów tych ustawodawca zalicza środki pochodzące:

• ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę
  samorządu terytorialnego,

• z kredytów,

• z pożyczek,

• z prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego,

• z nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych,

• z wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku
  bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikającej z rozliczeń
  kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Zobowiązania dłużne - uwarunkowania

• Zaciągnięcie przez wójta kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie gminy. Ubieganie się przez gminę o udzielenie kredytu lub pożyczki, a także zamiar emisji papierów wartościowych stwarza obowiązek zwrócenia się do regionalnej izby obrachunkowej o wydanie opinii o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych.

Gmina przekazuje tę opinię podmiotowi udzielającemu kredytu lub pożyczki. Zaciągając wymienione zobowiązania na pokrycie deficytu, gmina musi przestrzegać zasady, że jeżeli koszty obsługi tych zobowiązań ponoszone są co najmniej raz do roku to:

• dyskonto od emitowanych przez gminę papierów wartościowych nie może
  przekroczyć 5% wartości nominalnej,

• kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna

• regulacja ta służy ograniczeniu kosztów zaciągania zobowiązań finansowych i przeciwdziała nadmiernemu zadłużaniu się gmin

• ponadto gminie nie wolno zaciągać zobowiązań finansowych, których maksymalna wartość nominalna nie została ustalona w dniu zawierania transakcji

Przepis ten stanowi w istocie zakaz zaciąga­nia zobowiązań wyrażonych w walutach obcych.

Granice zadłużenia gmin

• Ustawodawca nałożył na gminę następujące ograniczenia przy zaciąganiu kredytów, pożyczek, emisji obligacji i udzielaniu poręczeń:

• 1) łączna kwota przypadających do spłaty w danym roku budżetowym rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez gminę poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających w danym roku budżetowym wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może przekroczyć 15% planowa­nych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 1 u.f.p.),

• 2) w przypadku gdy relacja łącznej kwoty państwowego długu publicznego
  powiększonej o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji
  udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych do produktu krajowe­
  go brutto przekroczy 55%, to kwota, o której mowa, nie może przekroczyć 12%
  planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego, chyba że obciążenia
  te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej
  relacji;

• 3) łączna kwota długu gminy na koniec roku budżetowego nie może prze­
  kroczyć 60% jej dochodów w tym roku budżetowym (art. 170 u.f.p.).

Dodatkowe ograniczenia dotyczące wysokości deficytu budżetowego gminy są wprowadzane, gdy państwowy dług publiczny przekroczył poziom 50% wartości produktu krajowego brutto. W szczególności w sytuacji, gdy relacja ta przekroczy 60%, gminy nie mogą uchwalić budżetu zawierającego deficyt.

Art. 58

• 1. Uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte.

• 2. Uchwały rady gminy, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.

Źródła spłaty zobowiązań.

W praktyce orzeczniczej RIO znalazły wyraz w szczególności zobowiązania finansowe z tytułu długoterminowych kredytów, pożyczek lub emisji obligacji. W każdym przypadku zaciągnięcia takich zobowiązań izby uznają za konieczne wskazanie źródeł ich spłaty . RIO uznają za niewystarczające wskazanie, że źródłem tym będzie budżet gminy lub środki własne gminy. Źródło dochodów, z których nastąpi spłata, powinno być określone konkretnie. Co więcej, izby roszczą sobie prawo do oceny, czy źródło to jest realne, wystarczające.

Art. 59. 1. Dyspozycja środkami pieniężnymi gminy jest oddzielona od kasowego jej wykonania.

• Dysponentem środków budżetu gminy jest wójt. Podstawą jego umocowania w tym zakresie jest uchwała budżetowa określająca limity wydatków na poszczególne zadania Uruchomienie środków budżetowych także na rzecz innych dysponentów budżetu gminy (np. kierowników jednostek budżetowych) jest możliwe wyłącznie przez złożenie stosownych dyspozycji bankowi wykonującemu kasową obsługę budżetu. Rada gminy ma obowiązek wybrać bank, który będzie dokonywał kasowej obsługi budżetu, stosując przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. — prawo zamówień publicznych

• Kasowa obsługa budżetu przez bank, który wygra stosowny przetarg, polega w szczególności na prowadzeniu rachunków bankowych, na których gromadzone są dochody gminy i przez obciążenie których dokonywane są wydatki budżetowe. Wybór banku prowadzącego kasową obsługę budżetu nie oznacza, że gmina nie może współpracować z innymi bankami. Dotyczy to lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach oraz zaciągania w nich kredytów. Zarówno jedna, jak i druga czynność może być podjęta przez wójta wyłącznie w przypadku posiadania stosownego upoważnienia od rady gminy

Art. 60.

Za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt.

2. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo:

• zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy,

• emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy,

• dokonywania wydatków budżetowych,

• zgłaszania propozycji zmian w budżecie,

• dysponowania rezerwami budżetu gminy,

• blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą.

Zakres odpowiedzialności wójta

• Na wójcie ciąży odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej gminy. Określenie „prawidłowość" gospodarki finansowej należy rozumieć jako jej zgodność z przepisami prawa. Wójt, prowadząc gospodarkę finansową, może - działając w granicach prawa - podejmować czynności, które nie mają akceptacji społeczności lokalnej. Zakres tej odpowiedzialności obejmuje całą gospodarkę finansową gminy, bez względu na to, kto faktycznie podejmuje działania mieszczące się w ramach tej gospodarki. Wójt — w świetle ustawy o finansach publicznych — jest kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 28a ust. 1 tej ustawy każdy kierownik takiej jednostki jest odpowiedzialny za całość jej gospodarki finansowej

• Dopuszcza się powierzenie przez kierownika określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie tych obowiązków powinno zostać stwierdzone dokumentem. Nie zwalnia to jednak wójta z odpowiedzialności

Odpowiedzialność skarbnika.

Skarbnikowi gminy wójt powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:

• prowadzenia rachunkowości,

• wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,

• dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,

• dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych (art. 35 ust. 1 u.f.p.)

Ustawodawca przyjął, że złożenie przez głównego księgowego podpisu na dokumencie oznacza, że:

• nie zgłasza zastrzeżeń do merytorycznej prawidłowości operacji i jej zgodności z prawem,

• nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji,

• zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym
  oraz harmonogramie dochodów i wydatków, a jednostka ma środki finansowe na ich pokrycie (art. 35 ust. 3 u.f.p.)

Naruszenie dyscypliny finansów.

Ustawa o finansach publicznych wprowadziła zamknięty katalog czynów, których

popełnienie rodzi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

• zaniechanie ustalenia należności gminy, a także pobranie, ustalenie lub dochodzenie jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodne z przepisami jej umorzenie lub dopuszczenie do przedawnienia,

• przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych,

• przekroczenie upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie,

• niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków otrzymanych z rezerwy budżetowej, dotacji z budżetu, funduszu celowego oraz ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi oraz z funduszy
  strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej,

• przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań obciążających budżet,

• naruszenie zasad udzielania dotacji z budżetu,

• dopuszczenie się zwłoki w regulowaniu zobowiązań gminy powodującej uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek za opóźnienie w zapłacie,

• naruszenie zasady, formy lub trybu postępowania przy udzieleniu zamówienia publicznego, ustalonych ustawą z dnia 29 stycznia 2004r. — prawo zamówień publicznych,

• zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym,

• wykazanie w sprawozdaniu budżetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej,

• przyznanie lub przekazanie środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi oraz z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej z naruszeniem procedur zawartych w umowie międzynarodowej lub z innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystywaniu,

• dopuszczenie do uszczuplenia wpływów należnych budżetowi wskutek zaniedbań w przedmiocie organizacji pracy i kierowania jednostką,

• dopuszczenie do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez zaniedbanie obowiązków w zakresie nadzoru.

Art. 61

• Gospodarka finansowa gminy jest jawna

• Wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego

• Wójt informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych.

Jawność finansów gminy

• Jawność gospodarki finansowej gminy w aspekcie formalnym oznacza różne możliwości poznania toku prac związanych z jej prowadzeniem oraz wybranych danych jej dotyczących. Zasada jawności musi być respektowana przez cały proces budżetowy, Ustawodawca, nakazując ogłoszenie uchwały budżetowej, sprawozdania z jej wykonania, określonych informacji, pragnie w ten sposób podkreślić ich znaczenie dla realizacji zasady jawności finansów. Wójt ma obowiązek opracować projekt budżetu z uwzględnieniem określonej w przepisach klasyfikacji budżetowej

• musi być zachowana jawność debat budżetowych oraz debat nad sprawozdaniami budżetowymi gmin

• głosowanie za przyjęciem uchwały budżetowej oraz udzieleniem absolutorium z jego wykonania powinno się odbywać w sposób jawny

• muszą zostać podane kwoty dotacji udzielone z budżetu

• należy udostępnić informację, dokumenty, w tym protokoły z posiedzenia organów gminy, komisji rady gminy dotyczące gospodarki finansowej gminy.

• wójt powinien podawać do publicznej wiadomości przede wszystkim notę objaśniającą do budżetu gminy oraz informację o stanie mienia komunalnego

Art. 62. 1. Kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe.

• Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Z przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wynika, że oprócz sprawowania nadzoru nad działalnością gmin w zakresie spraw finansowych, dokonują one kontroli finansowej zamówień publicznych. Izby dokonują kontroli gospodarki finansowej gmin na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Jedynie w zakresie zadań administracji rządowej wykonywanych przez gminę kontrola gospodarki dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności (art. 5 u.r.i.o.).

• RIO nie mają tytułu do kontrolowania gospodarki finansowej gmin na podstawie jej zgodności np. z uchwałą Rady Ministrów określającą zasady przyznawania dotacji celowej. Ponadto izby nie mają uprawnienia do kontrolowania gospodarki finansowej gmin w zakresie jej zgodności z aktami wewnętrznymi (np. zarządzeniami wójta), jeżeli nie pozostają one w sprzeczności ze źródłami prawa powszechnie obowiązującego, a gospodarka finansowa prowadzona na podstawie tych aktów mieści się w granicach tego prawa.

• Gminie przysługuje prawo wniesienia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym w terminie 14 dni od jego otrzymania (art. 9 ust. 1, 2 i 4 u.r.i.o.). Zastrzeżenia te rozpatruje kolegium izby. Uchwała kolegium w tej sprawie nie podlega zaskarżeniu. Wnioski pokontrolne bowiem nie mają mocy wiążącej. Jednakże obowiązkiem gminy jest zawiadomienie izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania (art. 9 ust. 3 u.r.i.o.).

Izba, prowadząc postępowanie nadzorcze, bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez gminę w następujących sprawach:

• procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

• budżetu i jego zmian,

• zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu gminy oraz
  udzielania pożyczek,

• zasad i zakresu przyznawania dotacji,

• podatków i opłat lokalnych,

• absolutorium (art. 11 ust. 1 u.r.i.o.).

• W przypadku naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia, jeżeli to naruszenie jest istotne. W przeciwnym przypadku izba ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Szczególne zasady dotyczą postępowania nadzorczego w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną w całości lub w części. W pierwszej kolejności izba wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli nie zostaną one usunięte w tym terminie, kolegium orzeka o nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części i w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność.

9

---