ROZDZIAŁ 1
SAMORZĄD TERYTORIALNY
Formą administracji publicznej jest samorząd terytorialny, to jego mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę i stosunkowo niezależnie decydują o wypełnianiu zadań, które wynikają z potrzeb tej właśnie wspólnoty, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej. Samorząd terytorialny powołany jest do samodzielnego wykonywania zadań administracji publicznej. Został on zaopatrzony w środki materialne, które mają za zadanie pomóc w realizacji własnych potrzeb i nałożonych zadań przez administrację publiczna. Ustawodawca konstytucyjny i zwykły powierza samorządowi wykonanie części zadań z zakresu administracji lokalnej. Ważnym aspektem jest także kontrola i ochrona samorządu przez niezawisłe sądy powszechne i administracyjne, to one rozstrzygają spory pomiędzy samorządem i organem go nadzorującym.
Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia. Powstaję ona z mocy prawa, na skutek nabycia przez osobę fizyczna określonej cechy, np. zamieszkiwania na obszarze gminy. Kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego organizacja, z tego powodu członkowie związku powołują w drodze wyborów organy, które w sposób bezpośredni wykonują zadania nałożone na samorząd. Istotnym elementem jest przyznawana przez prawo terytorialnym związkom samorządowym osobowość prawna. Dzieli się ona na osobowość publicznoprawną i cywilnoprawną. Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządowym możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa. Skoro gmina wykonuje zadania publiczne to może ona korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków prawnych o charakterze władczym. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają także osobowość cywilnoprawną, co oznacza, że mogą swobodnie dysponować mieniem we własnym imieniu. Mogą posiadać własny majątek, niezależnie zarządzać nim, i o nim decydować. Czyli, że mogą być takimi samymi uczestnikami obrotu gospodarczego, jak i inne podmioty gospodarcze.
Przedmiotem samorządu jest sprawowanie w wyznaczonym zakresie zadań administracji publicznej. Samorząd terytorialny wykonuje te zadania, które nie są zastrzeżone przez ustawy dla innych władz publicznych.
1.1. POJĘCIE SAMORZĄDU GMINNEGO
Z samorządu terytorialnego możemy wyróżnić samorząd gminny. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce. W myśl ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę rozumieć należy wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium. A zatem o samorządzie gminnym możemy mówić , gdy istnieją dwa równoprawne czynniki: odpowiednie terytorium i wspólnota samorządowa. Przy pominięciu któregokolwiek czynnika nie możemy mówić o samorządzie terytorialnym na szczeblu gminnym. Zatem wspólnotą samorządową możemy nazwać ogół mieszkańców zamieszkałych na danym terenie, który ma określone charakterystyczne cechy, np. więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych oraz jednolity układ przestrzenny. Zaś mieszkańcy to społeczność zintegrowana mająca wspólną świadomość społeczną ze względu na warunki lokalne, która zdolna jest do organizacji
i wypełniania zadań.
1.2. USROJOWA POZYCJA GMINY
Ważne w ustrojowej pozycji gminy są: zasada prawnej ochrony samodzielności gminy, zasada osobowości prawnej oraz zadania własne i zlecone.
W myśl artykułu 6,ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku: „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym , niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”, jeśli jednak ustawy nie stanowią inaczej rozwiązanie tych spraw należy do gminy.
Zadania własne gminy jest to zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Mają one na celu zaspakajanie potrzeb wspólnoty i każdego jej członka z osobna. W artykule 7 ustęp 1, ustawy o samorządzie gminnym wymienione są przykładowe sprawy z zakresu zadań własnych gminy np.:
ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
gminnych dróg , ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
wodociągów i za opatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną
i cieplną oraz gaz,
lokalnego transportu zbiorowego
ochrony zdrowia,
pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
gminnego budownictwa mieszkaniowego,
edukacji publicznej,
kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
targowisk i hal targowych,
zieleni gminnej i zadrzewień,
cmentarzy gminnych,
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej
i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,
utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
promocji gminy,
współpracy z organizacjami pozarządowymi,
współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Te oto zadania wykonywane są przez gminę we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Gmina w procesie wykonywania zadań publicznych na własnym terenie jest niezależna, jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczane tylko przepisami ustaw.
Co da zadań zleconych , wykonywane są przez jednostki samorządu z mocy ustaw lub
w formie porozumienia. Jednak warunkiem wykonywania zadań zleconych przez administrację rządową jest otrzymanie środków , które są potrzebne do ich realizacji. Nie przekazanie środków w terminie skutkuje przyznaniem odsetek gminie w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Przekazywanie zadań gminie może następować tylko na zasadach określonych w ustawie. Zadania mogą być zlecane na rzecz gmin, do wykonywania tych zadań mogą być upoważnione tylko określone jednostki organizacyjne
i tylko w ramach struktury organizacyjnej gminy. Gmina nie może wnioskować
o subdelegowanie w drodze umowy wykonywania zadań zleconych przez administrację rządową innemu podmiotowi.
Zasada prawnej ochrony samodzielności gminy stanowi, że samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Niezależność gminy, co do wykonywania zadań ograniczona jest ilością posiadanych środków finansowych i majątku służących do wykonywania zadań oraz prawa do dysponowania tymi środkami i majątkiem. Ważnym punktem ograniczającym niezależność jest działanie w granicach obowiązującego prawa. Instytucją ochrony samodzielności gminy jest sąd administracyjny, który rozstrzyga spory pomiędzy terenowymi organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego. Druga instytucją jest Kolegium Kompetencyjne przy Sadzie najwyższym, które rozstrzyga spory między organami administracji publicznej a sądami. Gmina może korzystać z uregulowań artykułu 24 Kodeksu cywilnego w przypadku, gdy zostało naruszone jej dobro osobiste. Może żądać zaprzestania tego działania, chyba że jest ono zgodne z prawem. Gmina może zażądać za szkody zadośćuczynienia lub zapłaty określonej sumy na wskazany cel społeczny lub usunięcia jej skutków. Gdy nastąpiła szkoda materialna na rzecz gminy ,może żądać jej naprawienia na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego.
Osobowość prawna została nadana gminie z mocy samego prawa z chwilą jej powstania, ma ważność zasady konstytucyjnej- jest to zasada osobowości prawnej. Gmina posiada osobowość prawną, zatem może być podmiotem praw i obowiązków oraz podejmować czynności o charakterze cywilnoprawnym. Posiadanie osobowości prawnej jest bardzo ważne, gdyż pozwala to na zarządzanie majątkiem, stanowienie o gospodarce finansowej, możliwością występowania w obrocie prawnym we własnym imieniu.
1.3. ORGANY GMINY
Z ustawy o samorządzie gminnym jasno wynika, że są dwa organy gminy: rada gminy i zarząd gminy.
Zarząd gminy jest to kolegialny organ wykonawczy gminy. Członkowie w liczbie 3 do 7 osób wybierani są przez radę gminy spoza składu rady albo spośród radnych. Podczas wyboru zarządu rada wybiera prezydenta, burmistrza lub wójta, głosowanie jest tajne z opcją bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Później to burmistrz ( wójt, prezydent) przedstawia wybranych przez siebie kandydatów na stanowisko swojego zastępcy i pozostałych członków rady. Celem tego wyboru jest dobór zaufanych pracowników dla dobrej współpracy. Rada gminy wybiera pozostałą część członków zarządu oraz zastępców burmistrza lub wójta, opcją zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. W razie nie wybrania zarządu w okresie 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów rada gminy zostaje rozwiązana z mocy prawa.
Ważne jest też pojęcie absolutorium, kiedy rada go nie udzieli jest to równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Zapoznanie się z wnioskiem odwoławczym jest poprzedzone wyjaśnieniami zarządu i opiniami regionalnej izby obrachunkowej i komisji rewizyjnej.
Zarząd jest odwoływany przez radę gminy w głosowaniu tajnym z bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, nie może to jednak nastąpić wcześniej, niż po 14 dniach od nieudzielania absolutorium zarządowi. Z innych przyczyn odwołanie zarządu może nastąpić na wniosek ¼ ustawowego składu rady. Taki wniosek przed zapoznaniem musi być zaopiniowany przez właściwą komisję i komisję rewizyjną, musi on być przedstawiony
w formie pisemnej wraz z uzasadnieniem. W przypadku odwołania zarządu rada gminy wybiera nowy zarząd w okresie jednego miesiąca , do tego czas obowiązki pełni dotychczasowy zarząd. Z funkcji mogą rezygnować też sami członkowie zarządu w takim przypadku rada w ciągu miesiąca musi przyjąć rezygnację. Inna procedura odwoławcza dotyczy burmistrza lub wójta, rada może go odwołać większością 2/3 ustawowego składu rady, głosuje tajnie po zaopiniowaniu przez określone komisje i wysłuchaniu jego wyjaśnień. Na wniosek burmistrza rada może odwołać poszczególnych członków zarządu, zwykłą większością głosów w głosowaniu tajnym przy co najmniej połowie ustawowego składu rady.
Zarząd posiada od 3 do 7 członków, nie mogą oni łączyć członkostwa z innymi funkcjami
w administracji rządowej. Związane to jest z tym, żeby osoby te w związku z urzędowanym stanowiskiem nie tworzyły sobie możliwości do przysparzania sobie korzyści majątkowych,
i aby ich działalność nie była uznawana za stronniczą.
Zarząd jest organem wykonawczym rady gminy, wykonuje on jej uchwały, przygotowuje także projekty uchwał. Kompetencją jest też zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych, zarządzanie majątkiem komunalnym, a także wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa. Zarząd gminy wykonuje projekt budżetu gminy i jego założenia, ma za zadanie informować o rozplanowaniu środków budżetowych, ukierunkowaniach polityki społecznej i gospodarczej oraz o założeniach planu budżetu.
Rada gminy jest organem uchwałodawczym, który stanowi o przepisach gminy, kontroluje
i rozstrzyga sprawy z zakresu działania gminy, chyba że są zastrzeżone dla referendum. Na czele rady stoi przewodniczący i wiceprzewodniczący w liczbie od 1 do 3, wybierani bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Kadencja rady trwa 4 lata licząc od dnia wyboru. Liczba radnych uzależniona jest od liczby mieszkańców gminy, w gminie:,
do 20.000 mieszkańców jest 15 radnych,
do 50.000 mieszkańców 21 radnych,
do 100.000 mieszkańców 23 radnych,
do 200.000 mieszkańców jest 25 radnych,
oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100.000, nie więcej jednak niż 45 radnych.
Zadania rady gminy wymieniane są w ustawie o samorządzie gminnym i są to między innymi:
uchwalanie statutu gminy,
ustalenia wobec burmistrza: jego wynagrodzenie, działalność i kontrola jego pracy,
powoływanie i odwoływanie skarbnika i sekretarza gminy na wniosek burmistrza,
uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu,
uchwalanie programów gospodarczych,
uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego,
ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki,
podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat,
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania, wynajmowania nieruchomości o ile ustawy nie stanowią inaczej, zasady zaciągania pożyczek i kredytów, zasady wnoszenia i zbywania udziałów, akcji oraz zasady tworzenia, przystępowania do, rozwiązywania i występowania ze spółek, spółdzielni, a także tworzenia i wyposażania przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych,
określanie wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania,
podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku,
podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej,
podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów, studentów oraz nadawania honorowego obywatelstwa gminy,
podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych, a także wznoszenia pomników,
stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Rada gminy kontroluje działalność wójta i gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Do tego powołane są komisje mają one charakter pomocniczy, to rada gminy określa zakres ich działania i skład. Rada powołuje komisje ze względu na zapotrzebowanie: komisje stałe powoływane są przez cały okres kadencji rady, zaś komisje doraźne powoływane są w określonych przypadkach celu wykonywania zadań, które wykraczają za zakres działania stałych komisji. Szczególną pozycje posiada komisja rewizyjna, wykonuje zadania zlecone przez radę, kontroluje zarząd gminy i gminne jednostki organizacyjne. Wydaje opinie o budżecie i innych sprawach, występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi.
Rada obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego, sesje dzielą się na zwyczajne i nadzwyczajne. Sesje zwoływane są przez przewodniczącego w miarę potrzeby jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. Pierwszą sesję nowo wybranej rady zwołuje przewodniczący poprzedniej rady w ciągu 7 dni po ogłoszeniu wyników wyborów. Sesje nadzwyczajne zwoływane są na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy. Sesja musi być zwołana w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku.
Zadaniami przewodniczącego rady jest: zwoływanie i prowadzenie sesji oraz organizowanie trybu pracy rady. Przewodniczący może wyznaczyć wiceprzewodniczącego, który ma za zadanie przejęcie funkcji przewodniczącego w przypadku nie jego obecności, w razie nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Rada może odwołać przewodniczącego i wiceprzewodniczących na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady, ma za zadanie także podjęcie uchwały o rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego w ciągu 1 miesiące do daty złożenia rezygnacji.
1.4. WYBORY SAMORZĄDOWE
Mieszkańcy gminy jako lokalna wspólnota samorządowa mają bezpośredni i pośredni wpływ na losy gminy. Mogą to robić dzięki głosowaniu w powszechnych wyborach oraz przez referendum, a także przez organy gminy ( wybrane w wyborach), poprzez ich przedstawicielstwo.
W myśl ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw mieszkańcy wybierają radę gminy w sposób równy, bezpośredni, powszechny w głosowaniu tajnym. Głosować mogą obywatele polscy, którzy najpóźniej
w dniu głosowania kończą 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze działania tej rady. Prawo wybierania do rady gminy ma obywatel polski, który jest wpisany do prowadzonego gminie stałego rejestru wyborców. Czynnego prawa wyborczego nie posiadają osoby, które pozbawione są praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, pozbawione są praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu lub ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym. Bierne prawo wyborcze posiada osoba mająca prawo wybierania do danej rady. Takiego prawa nie mają osoby, które są karane za przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego, na które wydany jest prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, lub na które wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności. Biernego prawa wyborczego nie posiada także obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem. Wybory przeprowadzane są przez terytorialne (wojewódzkie, powiatowe i gminne) komisje wyborcze oraz obwodowe komisje wyborcze. Wybory do rad zarządzane są nie później niż na 30 dni przed upływem kadencji obecnych rad, a przeprowadzane w ciągu 60 dni po upływie kadencji rad. Wybory wyznaczane są na dzień wolny od pracy. Burmistrz w obwieszczeniach przekazuje informację o numerach
i granicach obwodów głosowania oraz wyznaczonych siedzibach obwodowych komisji wyborczych dla danych wyborów nie później niż 21 dni przed głosowaniem.
W myśl ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta wybory są powszechne, bezpośrednie, wolne, równe i odbywają się
w głosowaniu tajnym. Czynne prawo wyborcze posiada każdy obywatel, który ma prawo wybierania do rady tej gminy. Kandydat na wójta nie może w tym samym czasie kandydować na wójta w innej gminie. Kandydować na to stanowisko może obywatel polski, który ma prawo wybieralności do rady gminy i najpóźniej w dniu wyborów ukończy 25 lat , natomiast nie musi on zamieszkiwać terenu gminy w której kandyduje. Kandydat wygrywa wybory, kiedy na niego została oddana więcej niż połowa ważnie oddanych głosów. Jeżeli taka sytuacja nie zaistniała w 14 dni po pierwszym głosowaniu odbywa się kolejne głosowanie,
w którym uczestniczą dwaj kandydaci, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą ilość głosów. Za wygranego uważa się kandydata, który zebrał największa ilość głosów.
Ważna w decydowaniu przez wspólnotę gminną o jej sprawach jest instytucja referendum. Referendum polega na powszechnym głosowaniu wspólnoty gminnej, w którym udziela ona pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na pytania zadane przez organ zarządzający referendum. Obywatel oddający głos w referendum musi posiadać czynne prawo wyborcze. Referendum przeprowadzane jest w różnych sprawach np. podjęcie określonej decyzji państwowej, poparcie dla danej osoby lub ugrupowania (zwane plebiscytem), czy akceptowany jest nowowprowadzany akt prawny o doniosłym znaczeniu, konstytucja lub też ważna społecznie ustawa. Możemy wyróżnić różne rodzaje referendum w zależności od zasięgu terytorialnego referendum może być ogólnokrajowe lub lokalne, w zależności od sposobu związania władz państwowych z wynikami referendum - wiążące, gdy wynik zobowiązuje organy państwa do przeprowadzenia zmian oraz konsultatywne, gdy organy państwa nie są zmuszone realizować zwycięskiej opcji referendalnej, lub też w zależności czy prawo nakazuje przeprowadzenie referendum w sprawie - obligatoryjne, jeśli władze państwowe są zobowiązane do jego przeprowadzenia i fakultatywne, gdy prawo dopuszcza, ale nie nakazuje jego przeprowadzenia. Referendum przeprowadzane jest na wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania lub z inicjatywy rady gminy. Możemy uznać je za ważne jeżeli udział w nim wzięło co najmniej 30% uprawnionych do głosowania.
Zatem przez wybory i referendum mamy bezpośredni wpływ na kształtowanie się istotnych spraw w gminie.
1.5. STATUT I ZAKRES DZIAŁANIA GMINY
Statut jest to akt prawny regulujący zadania, strukturę organizacyjną i sposób działania podmiotu prawa publicznego lub prywatnego. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego w nim zawarte są postanowienia o wewnętrznym ustroju gminy i jednostkach pomocniczych. Gmina podlega przepisom zawartym w Konstytucji, ustawie o samorządzie gminnym, także przepisom przez nią stworzonym, czyli statutowi gminy. Przepisy zawarte
w statucie stanowią o ustroju gminy, zadaniach i zakresie jej działania, w nim określona jest także organizacja wewnętrzna i tryb prac organów gminy. Status określa także organizację
i zakres działania jednostek pomocniczych, a także zasady ich podziału, tworzenia i łączenia. Uchwaleniem statutu zajmuje się rada gminy, zostaje on także ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
O zakresie działania gminy stanowi Konstytucja i to ona wprowadza zasadę podwójnego domniemania. Oznacza to, że to samorząd gminny, gdy nie określone są unormowania dotyczące przekazania wykonywania określonych zadań publicznych, jest odpowiedzialny za ich realizację. Do obowiązków gminy należy także rozstrzyganie wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, lecz warunkiem tego jest, że sprawy te nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Na gminę mogą być nakładane obowiązki wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Gmina może także wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej, gdy porozumie się
z organami tej administracji. W zakresie zadań gminy mogą leżeć także zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa, ale tylko wtedy gdy porozumie się z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Na tego typu zadania gmina może otrzymać środki finansowe w wysokości koniecznej do ich wykonania. Jeżeli gmina nie dostanie tych środków w określonym terminie przysługują jej odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, kiedy na celu ma wykonywanie zadań. Gmina może także prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, ale tylko w określonych przypadkach. Gmina może realizować zadania publiczne przy pomocy współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Do pomocy przy realizowaniu zadań mogą być zaangażowane związki międzygminne i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Pomoc przy zadaniach może być różnego rodzaju także finansowa.
Zasady współdziałania gmin, tworzenie jednostek organizacyjnych i związków międzygminnych. Zakres zadań do zrealizowania przez gminę jest czasami dość obszerny, dlatego też pomocne w realizacji mogą być jednostki powoływane przez gminę. Może ona tworzyć jednostki organizacyjne, które będą realizować część zadań własnych i zleconych. Gmina może tworzyć, likwidować, reorganizować, a także wyposażać w majątek takie jednostki.
Jeżeli realizowanie zadań publicznych przekracza możliwości jednej gminy tworzy się związki międzygminne. Są one tworzone, gdy możliwości finansowe, techniczne lub organizacyjne gminy są niewystarczające do realizacji zadania. Związek jest utworzony
z inicjatywy rad zainteresowanych gmin. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących
w związku międzygminnym są zawarte w statucie związku. Związek międzygminny posiada osobowość prawną, a zadania publiczne wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jeżeli gmina ma zamiar zawrzeć związek musi o tym powiadomić wojewodę. Rejestr związków międzygminnych jest prowadzony przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przyjęcie statutu związku oznacza jego utworzenie, zatwierdzenie statutu jest przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W związku organem stanowiącym i kontrolnym jest zgromadzenie związku, to ono wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy w zakresie zadań zleconych związkowi. Zgromadzenie podejmuje uchwały bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Do składu zgromadzenia należą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd jest on powoływany i odwoływany przez zgromadzenie.
Porozumienia międzygminne są tworzone, gdy gminy powierzają jednej realizację określonych zadań publicznych. Gmina, która wykonuje te określone zadania publiczne przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, ich zadanie jest sfinansowanie tych zadań.
Gminy w celu ochrony swoich interesów tworzą także stowarzyszenia.
1.6. PRAWO MIEJSCOWE
Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na jej obszarze, zwanych przepisami gminnymi. To znaczy, że rada gminy i zarząd mają uprawnienia do ustanawiania aktów prawa miejscowego, które obowiązują na terenie ich działania, lub ich części. W myśl ustawy o samorządzie gminnym organy gminy wydają akty prawa miejscowego w zakresie:
wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
organizacji urzędów i instytucji gminnych,
zasad zarządu mieniem gminy
zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli ich zakres jest nieuregulowanym
w odrębnych ustawach lub innych przepisach, za ich naruszenie wymierzana jest karę grzywny.
Akty prawa miejscowego wydaje rada gminy w formie uchwały. Jeżeli sytuacja tego wymaga przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia, musi on jednak przedstawić je na najbliższym posiedzeniu rady gminy, jeśli rada gminy je odrzuci lub nie zostanie ono przedstawione traci moc. W razie ustanowienia przepisów porządkowych burmistrz przesyła je następnego dnia po ich ustanowieniu, wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu,
w którym leży gmina. Akty prawa miejscowego ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który jest wydawany przez wojewodę. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, lub w innym wyraźnie określonym terminie. Zapewniona jest także możliwość powszechnego wglądu do przepisów gminnych i zapoznania się z nimi.
1.7. MIENIE KOMUNALNE
Mienie komunalne jest to własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków, a także mienie gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W myśl ustawy o samorządzie gminnym nabycie mienia komunalnego może nastąpić:
na podstawie ustawy,
przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy, przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, zaś gdy brak porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia,
w wyniku własnej działalności gospodarczej,
przez inne czynności prawne,
w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
Podmioty mienia komunalnego mogą samodzielnie decydować w jaki sposób wykorzystać składniki majątkowe, ale muszą pamiętać o zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zasady zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami określone są w statucie. Nie ma też mowy o odpowiedzialności za zobowiązania gminy względem gminnych osób prawnych, ani gminnych osób prawnych względem gminy. W przypadku, kiedy gmina zostaje zniesiona lub podzielona odpowiedzialność za jej zobowiązania ponoszą solidarnie gminy, które przejęły jej mienie.
1.8. FINANSE GMINY
Budżet gminy jest rocznym planem finansowym dochodów i wydatków oraz przychodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, a także przychodów
i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych. Konstrukcja treści budżetu jest wyznaczona przez zespół zasad budżetowych, wśród których najważniejsze znaczenie mają zasady : jedności , jawności, uprzedniości, równowagi , szczegółowości. W Zasadzie jedności jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu. W zasadzie jawności gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest jawna, zaś zarząd ma obowiązek informowania mieszkańców
o założeniach projektu budżetu , kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz źródłach gromadzenia zasobów pieniężnych i sposobie ich wykorzystania. W zasadzie uprzedniości jednostka samorządowa musi uchwalić budżet do końca roku budżetowego poprzedzającego rok budżetowy . Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Uchwałę budżetową organ stanowiący uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, zaś
w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do 31 marca roku budżetowego. W zasadzie szczegółowości budżet jest uchwalony i sporządzony ze szczególnym podziałem dochodów i wydatków budżetowych. W zasadzie równowagi budżetowej jednostki samorządu terytorialnego muszą podjąć wszelkie kroki, które mają na celu doprowadzenie do zachowania równowagi budżetowej w każdym stadium prowadzenia gospodarki budżetowej. W budżecie samorządu wydatki nie mogą przekroczyć dochodów.
Projekt budżetu zawiera:
plany przychodów i wydatków,
źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetu,
wydatki budżetu w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej,
wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi,
upoważnienia zarządu do zaciągania długu oraz spłat zobowiązań,
prognozowane dochody według ważniejszych źródeł i działów i klasyfikacji
budżetowej,
zakres i kwoty dotacji przedmiotowych.
Gmina prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu Gminy. Burmistrz przygotowuje projekt budżetu uwzględniając w nim zasady prawa budżetowego. Przedstawia on projekt wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami radzie gminy najpóźniej do 15 dnia listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła projekt do zaopiniowania do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rada gminy nie może wprowadzić
w projekcie budżetu gminy zmian bez zgody burmistrza, które mogą spowodować zwiększenie wydatków lub planowanych dochodów. Chyba, że rada przedstawi źródła ich sfinansowania. Gospodarka finansowa jest prowadzona samodzielnie przez gminę na podstawie budżetu, który jest uchwalany na rok kalendarzowy. Rada gminy określa procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych, które mają towarzyszyć projektowi budżetu. Do chwili, kiedy rada gminy uchwali projekt budżetu nie może to być jednak później, niż do 31 marca roku budżetowego, gospodarka prowadzona jest według projektu, który został przedstawiony radzie gminy. Jeżeli zaistnieje sytuacja, że budżet nie zostanie uchwalony do 31 marca to ustala go regionalna izba obrachunkowa do końca kwietnia roku budżetowego. Regionalna izba obrachunkowa ustala budżet w zakresie obowiązkowych zadań własnych gminy oraz zadań zleconych.
Według ustawy o samorządzie gminnym dochodami gminy są:
podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy,
dochody z majątku gminy,
subwencja ogólna z budżetu państwa.
Zaś dochodami gminy mogą być:
dotacje celowe na realizację zadań zleconych oraz na dofinansowanie zadań własnych,
wpływy z samoopodatkowania mieszkańców,
spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy
inne dochody.
Dochodami gminy są dochody własne, a także subwencje wyrównawcze i dotacje celowe. Dochodami własnymi gmin są udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowy od osób prawnych, które stanowią dochód budżetu państwa także wpływy
z podatku leśnego, wpływy z podatku od nieruchomości, wpływy z podatku rolnego, wpływy z opłaty skarbowej, wpływy z podatku od środków transportowych, wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, wpływy z podatku od spadków i darowizn, wpływy z podatku od posiadania psów, wpływy z opłat lokalnych, wpływy z opłaty eksploatacyjnej, dochody z majątku gminy, odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę, odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału, spadki, zapisy
i darowizny, opłaty prolongacyjne oraz odsetki od nieterminowo regulowanych należności stanowiących dochody gminy, dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych gminy, dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych odrębnymi przepisami, inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów. Oprócz dochodów własnych gmina posiada także subwencje wyrównawcze z budżetu państwa mają one na celu wyrównanie różnic, które wytworzyły się pomiędzy gminami najbogatszymi
i najbiedniejszymi oraz dotacje celowe, które służą do finansowania określonych zadań. Oprócz dochodów gmina posiada także wydatki są to zadania publiczne, które mają na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Takimi zadaniami są np. zadania związane
z oświatą, z zaopatrzeniem w energię elektryczną i cieplną, z wodociągami, z kanalizacją,
z usuwaniem i oczyszczaniem ścieków komunalnych, z utrzymaniem czystości i porządku,
z komunalnym budownictwem mieszkaniowym, z pomocą społeczną i ośrodkami oraz zakładami opiekuńczymi, z oświatą, z gospodarką terenami i ochroną środowiska,
z utrzymaniem targowisk i hal targowych, z utrzymaniem gminnych dróg oraz organizacji ruchu drogowego, z utrzymaniem porządku publicznego, z utrzymaniem obiektów administracyjnych oraz utrzymaniem gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a także z rozpowszechnianiem kultury w gminie mowa tu o bibliotekach komunalnych
i innych placówkach upowszechniania kultury.
W niektórych przypadkach , kiedy wydatki gminy są o wiele większe niż dochody gmina może się zadłużyć, ale wysokość zadłużenia jest ograniczona ustawowo do 60% dochodów budżetowych w danym roku. Taką sytuację nazywamy deficytem budżetowym, w przypadku wystąpienia deficytu część wydatków musi być pokryta z przychodów.
Gospodarkę finansową gmin kontrolują regionalne izby obrachunkowe. Gospodarka finansowa gminy jest jawna, burmistrz jest zobowiązany do ogłaszania uchwał budżetowych
i sprawozdań z jej wykonania, a także do informowania mieszkańców o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Burmistrz odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy, dlatego może on zaciągać zobowiązania mające pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków oraz emitować papiery wartościowe w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy, może także dokonywać wydatków budżetowych, zgłaszać propozycje zmian w budżecie gminy, dysponować rezerwami budżetu gminy i blokować środki budżetowe.
1.9. NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM
Instytucja nadzoru nad działalnością gminną to swego rodzaju ingerencja
w samodzielność gminy. Celem nadzoru jest prawidłowe funkcjonowanie gminy zgodne
z przepisami, a także ochrona państwa i ochrona gminy przed zaniedbaniami, błędami
i nadużyciami jej reprezentantów. Celem jest także zapewnienie utrzymania jednolitości działania wszystkich elementów administracji publicznej. Wyróżniamy dwie funkcje nadzoru: pierwszą z nich jest funkcja strzeżenia prawa, a drugą funkcja ochronna i wspierająca. Funkcja strzeżenia prawa ma za zadanie strzeżenie legalności postępowania organów gmin zwłaszcza w zakresie zadań własnych. Funkcja ochronna i wspierająca określa obowiązek ochrony gminy przez organy nadzorcze przed nieuzasadnionymi żądaniami organów nadzoru specjalnego i osób trzecich, także obowiązek doradzania i opiekowania się gminą w trakcie wykonywania zadań publicznych. Z pojęcia nadzoru możemy wyróżnić też kryteria nadzoru: kryterium celowości, legalności, rzetelności i gospodarności. Kryterium celowości wiąże się
z podziałem zadań na własne i zlecone. Nadzór nad zadaniami zleconymi sprawowany jest na podstawie kryterium legalności i celowości, zaś nad zadaniami własnymi jest sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Kryterium celowości związane jest z wyborem najodpowiedniejszego działania, który pozwoli osiągnąć zamierzony cel. Kryterium gospodarności wiąże się z podjęciem zadania, które będzie najmniej kosztowne, zaś kryterium rzetelności ma za zadanie nakłonić do działania zgodnie z wymogami uczciwości, wiedzy
i techniki.
Organami nadzoru są:
Prezes Rady Ministrów - nadzór nad działalnością samorządu gminnego, powiatowego, wojewódzkiego
Wojewoda - nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego
Regionalna izba obrachunkowa - nadzór wykonywany przez RIO ograniczony został wyłącznie do spraw finansowych
Organy nadzoru mogą żądać informacje i dane, które dotyczą organizacji i funkcjonowania gminy, a są niezbędne do wykonywania przysługujących im uprawnień. Ale należy pamiętać, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność podmiotu nadzorowanego tylko
w przypadkach określonych ustawami samorządowymi i innymi ustawami.
Względem ustawy o samorządzie gminnym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały, kiedy stwierdzono naruszenie prawa i wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa.
W celu usprawnienia nadzoru burmistrz jest zobowiązany do przedłożenia organom nadzoru uchwał. Regionalnej izbie obrachunkowej uchwały budżetowej i uchwały o absolutorium dla zarządu oraz innych uchwał, którymi zajmuje się izba, zaś wojewodzie uchwały rady w ciągu 7 dni od ich podjęcia. Gdy uchwały zostaną przedłożone organom nadzoru rozpoczyna się postępowanie nadzorcze, czas tego postępowania wynosi 30 dni. Organ nadzorczy sprawdza zgodność uchwały w przypadku, kiedy odkryje niezgodności wszczyna postępowanie
o unieważnienie uchwały już wtedy może wstrzymać jej wykonanie, a decyzja w tej sprawie jest ostateczna. Postępowanie może się zakończyć:
stwierdzeniem nieważności uchwały,
wstrzymaniem przez wojewodę uchwały w sprawach zleconych i cofnięcie jej do ponownego rozpatrzenia, wojewoda w takiej sytuacji wskazuje uchybienia i ustala termin załatwienia sprawy,
wskazanie, że Ustawa jest wydana z naruszeniem prawa, a naruszenie jest istotne,
uchyleniem przez wojewodę uchwały i wydaniem zastępczego zarządzenia,
wskazanie radzie gminy przez regionalną izbę obrachunkową nieprawidłowości, które są w uchwale budżetowej, izba musi także podać sposób i termin ich usunięcia,
ustalenie budżetu gminy w kwestii zadań własnych i zleconych przez regionalną izbę obrachunkową,
podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż stało się bezprzedmiotowe, gdy organ nadzorczy dojdzie do wniosku, że uchwała jest zgodna z prawem i go nie narusza.
Stosowane są także nadzwyczajne środki nadzoru w przypadku, kiedy rada lub zarząd gminy po raz kolejny narusza Konstytucje i ustawy, lub kiedy nie widać poprawy
w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. W tym przypadku organami nadzoru są: Sejm i Prezes Rady Ministrów. W przypadku, kiedy rada gminy kilkakrotnie łamie przepisy Konstytucji lub ustaw Prezes Rady Ministrów może rozwiązać rade gminy
i jej inne organy. Gdy występuje sytuacja, kiedy zarząd gminy kilkakrotnie narusza Konstytucję wojewoda wzywa radę gminy do podjęcia odpowiednich kroków, jeśli to nie przynosi skutku występuje do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu. Jeżeli następuje sytuacja, gdy nie widać poprawy w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy Prezes Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny. Występuje także instytucja szczególnego środku nadzoru, który dotyczy współdziałania dwóch lub więcej organów. Rozstrzygnięcie organu gminy ważne jest, wtedy gdy wystąpi o zatwierdzenie, jeśli tego nie zrobi uznawane to jest za naruszenie prawa i rozstrzygniecie organu gminy jest nieważne.
Jeżeli gmina uważa, że rozstrzygnięcie nadzorcze ingeruje w jej działalność może zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze. Gmina jest uprawniona do złożenia skargi , gdy wskaże niezgodności z prawem, które są w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Środkiem nadzoru jest także powszechne prawo skargi każdy może wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia, gdy rzeczywiście naruszono jego interes prawny lub uprawnienia. Skargę można złożyć również w przypadku, gdy organ nie wykonuje czynności nakazanych prawem, lub gdy naruszono interesy osób trzecich przez podejmowane czynności prawne.
10