DEFINICJA I CELE ZARZĄDZANIA

Zarządzanie środowiskiem w przedsiębiorstwach przemysłowych jest nową dziedziną praktyki i teorii zarządzania. Do końca lat sześćdziesiątych zainteresowanie środowiskowymi skutkami działalności człowieka ograniczało się do naprawiania poczynionych szkód i tworzenia obszarów chronionych, w których ingerencja człowieka była ograniczona. Na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych w przedsiębiorstwach pojawiła się koncepcja zapobiegania szkodom wyrządzonym w środowisku. Koncepcja ta, chociaż rozwijana powoli, funkcjonuje do dzisiaj. W przedsiębiorstwach wdrażano systemy zarządzania ochroną środowiska. Zajmowała się tym wydzielona komórka, której zadaniem było monitorowanie emitowanych zanieczyszczeń i nadzór nad funkcjonowaniem urządzeń oczyszczających. W latach siedemdziesiątych pojawił się pogląd, że ochrona środowiska przyrodniczego musi być obiektem zarządzania i że zarządzanie środowiskiem musi być traktowane na równi z zarządzaniem zasobami pracy lub finansami. Wtedy też ukazały się pierwsze prace z zakresu ekonomiki ochrony środowiska - nauki zajmującej się głównie zarządzaniem obiektami, urządzeniami lub procesami służącymi redukcji zanieczyszczeń.

W latach osiemdziesiątych pojawiła się koncepcja kompleksowego podejścia do ochrony środowiska w przedsiębiorstwie. Uznano, że ochrona środowiska to nie tylko prewencyjne działania „końca rury”, lecz przede wszystkim właściwie proekologiczne projektowanie i wdrażanie nowej technologii. W aspekcie teoretycznym na szczeblu makroekonomicznym pojawiła się koncepcja trwałego i zrównoważonego rozwoju (ekorozwoju), a w teorii zarządzania - koncepcja zarządzania zintegrowanego, którą w odniesieniu do zarządzania użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska zaczęto nazywać zarządzaniem środowiskowym

Koncepcja ta nie tyle eliminowała działania już prowadzone, ile uzupełniała je o nowe jakościowo czynności prewencyjne.

Dynamiczny rozwój zarządzania środowiskiem datuje się od połowy lat osiemdziesiątych. Wzrosła rola ochrony środowiska w zarządzaniu gospodarką, rozszerzyło się pojęcie działań ochronnych, pojawiła się nowa terminologia. Zarządzanie środowiskiem zaczęło się wyodrębniać jako nowa gałąź ogólnej wiedzy o organizacji i zarządzaniu.

Dziś zarządzanie środowiskiem a szczególnie zarządzanie środowiskowe (zarządzanie środowiskiem zintegrowane z ogólnym systemem zarządzania) w przedsiębiorstwie jest wyzwaniem współczesności, elementem walki konkurencyjnej.

Pod pojęciem zarządzania środowiskiem rozumiemy ogół procesów zarządzania na poziomie przedsiębiorstwa, miasta, gminy, kraju itp., dotyczących spraw związanych z oddziaływaniem danej organizacji na środowisko naturalne; w zarządzaniu środowiskiem dąży do osiągnięcia jak najmniejszej uciążliwości danej organizacji dla środowiska. Zarządzanie środowiskiem oznacza zarządzanie użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska, czyli zarządzanie ochroną środowiska w szerokim tego słowa znaczeniu. Zarządzanie środowiskiem zintegrowane z ogólnym systemem zarządzania w przedsiębiorstwie nazywa się zarządzaniem środowiskowym lub ekologicznym.

Z punktu widzenia zakresu działania nowoczesne zarządzanie środowiskiem to:

• Racjonalne zarządzanie zasobami przyrody - stanowiącymi naturalny lub przetworzony wsad do cyklu produkcyjnego, takimi jak surowce, energia, woda i materiały - pod kątem znaczącego zmniejszenia jednostkowego zużycia surowców i materiałów i eliminacji wsadu o wysokim stopniu szkodliwości i toksyczności.

• Zarządzanie zasobami osobowymi dla zwiększenia stopnia świadomości proekologicznej i ich pozyskiwania oraz przekonania o konieczności zasadniczych zmian w relacji człowiek - przyroda, a także dla znacznego podniesienia skuteczności pracy ludzkiej - fizycznej, organizacyjnej i zarządczej.

• Zarządzanie obiegami występującymi w cyklu produkcyjnym, a więc procesami jednostkowymi, technologiami w kierunku zamykania tych obiegów oraz redukcji wytwarzania odpadów „u źródła”, czyli w trakcie procesu produkcyjnego.

• Zarządzanie wytworami cyklu produkcyjnego - produktami i usługami dla maksymalizacji funkcji użytkowej oraz odpadami stałymi, ciekłymi i gazowymi pod kątem ich minimalizacji i ostatecznej eliminacji.

• Zarządzanie finansami dla pozyskiwania i racjonalnego użytkowania środków na działalność inwestycyjną, zapewniającą wiązanie efektów ekologicznych z efektami produkcyjnymi i stwarzających dla przedsiębiorstwa szanse rozwoju, a nie zagrożenia.

• Zarządzanie informacją niezbędną dla realizacji dynamicznego modelu ochrony środowiska i zasady ciągłej poprawy realizacji przedsiębiorstwo - przyroda.

Nadrzędną zasadą powinno być integrowanie tych działań z całym zarządzaniem przedsiębiorstwa, gdyż obecnie taka zasada warunkuje nowoczesność stylu zarządzania.

Nowoczesne zarządzanie środowiskiem ma na celu przede wszystkim zatrzymanie dewastacji środowiska i odwrócenie występujących dzisiaj niekorzystnych trendów w korzystaniu z zasobów przyrody.

NARZĘDZIA ZARZĄDZANIA ŚRODOWISKIEM

System zarządzania środowiskiem obejmuje zarządzanie użytkowaniem, ochroną i kształtowaniem środowiska w skali państwa, regionu (województwa), samorządu terytorialnego, a także zarządzanie ochroną środowiska lub zintegrowane zarządzanie środowiskowe w przedsiębiorstwach. Tak złożony system jest uzależniony od uwarunkowań polityczno-ustrojowych, miejsca polityki ekologicznej w ogólnej polityce państwa oraz narzędzi zarządzania, różnych w zależności od szczebla zarządzania.

Narzędzia zarządzania to instytucje polityczne i prawne oraz środki, instrumenty i procedury zarządzania, a więc wszystko to, co zapewnia organizację systemu, jego wewnętrzne funkcjonowanie i regulacyjne (zarządcze) oddziaływanie na obiekt zarządzania.

Instytucje polityczne i prawne to regulacje ogólnoprawne o charakterze ustrojowym, dotyczące polityki ekologicznej.

Środki zarządzania to takie narzędzia, które organizują system. Do środków zarządzania zalicza się instytucje prawne o charakterze szczegółowym organizujące system (ustawy, rozporządzenia, statuty itp.), jednostki organizacyjne systemu (urzędy, agencje, organizacje, rady, komisje), podsystem informacji, dzięki któremu system zarządzania funkcjonuje i oddziałuje na zarządzany obiekt, oraz podsystem programowani i planowania, który porządkuje przedsięwzięcia zapewniające realizację celów polityki ekologicznej.

Instrumenty zarządzania to narzędzia, które w sposób bezpośredni lub pośredni oddziałują na obiekt zarządzania. W zarządzani środowiskiem wyodrębnia się instrumenty regulacji bezpośredniej (zakazy i nakazy prawno-administracyjne) i regulacji bezpośredniej (obciążenia lub ułatwienia finansowe, wskazania, zalecenia itp.).

Procedura zarządzania to sformalizowane sposoby postępowania ułatwiające osiąganie celu.

Nauka o zarządzaniu dzieli instrumenty sterowania na normy wyznaczające zadania i środki ich realizacji oraz na normy określające sposoby działania. W ekonomice ochrony środowiska preferuje się podział na instrumenty regulacji bezpośredniej i instrumenty regulacji pośredniej.

Do instrumentów regulacji bezpośredniej zalicza się akty prawne (określają system zarządzania) oraz normy dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń, emisji, zrzutu lub składowania odpadów, a ponad to normy regulujące ważniejsze procesy produkcyjne, normy monitoringu środowiska, a także akty prawne regulujące korzystanie z powierzchni i przestrzeni. Regulacje pośrednie dotyczą instrumentów ekonomicznych, przepisów importowych, procedur, zaleceń i narzędzi partycypacji społecznej.

Z punktu widzenia podmiotu oddziaływania możemy wyróżnić:

• instrumenty prawnoadministracyjne;

• instrumenty ekonomiczne;

• instrumenty (techniki) oddziaływania społecznego.

INSTRUMENTY PRAWNOADMINISTRACYJNE

Instrumenty administracyjno-prawne mają w zestawie instrumentów racjonalnego zarządzania środowiskiem pierwotny charakter. Do instrumentów administracyjno-prawnych zalicza się przede wszystkim przepisy prawne w całości lub części służące ochronie środowiska (w tym postępowanie administracyjne, zasady planowania przestrzennego), dopuszczalne normy emisji, koncesje, limity i pozwolenia (ilościowa kontrola wejścia), standardy technologiczne i nakazy (jakościowa kontrola wejścia).

W praktyce stosowany jest podział instrumentów na:

• normy o charakterze ogólnym (dotyczą użytkowania i ochrony środowiska);

• normy ekologiczne szczegółowe (ochrona poszczególnych komponentów środowiska: kopalin, wód, zwierząt i in.). Spośród tych norm można wyróżnić:

• normy jakości środowiska;

• normy emisji;

• normy techniczno-technologiczne;

• normy produktowe.

Normy jakości środowiska (normy imisji) charakteryzują pożądany stan środowiska. Zostały opracowane dla powietrza atmosferyczne­go, wody i gleby. Określono 3 klasy czystości wód oraz 57 wskaźników dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń śródlądowych wód powierz­chniowych w poszczególnych klasach czystości, dopuszczalne stężenia 44 substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne, dopuszczalne natężenia hałasu w środowisku, oraz dopuszczalną zawartość metali ciężkich w gle­bach.

Normy emisji określają maksymalne dozwolone do wprowadzenia do środowiska ilości zanieczyszczeń. Normy emisji można podzielić na ogólne, ustalone w formie aktu prawnego obowiązującego na obszarze całego kraju, i szczegółowe, określone imiennie dla danego podmiotu gospodarczego w formie aktu administracyjnego. Na szczeblu kraju są normowane zanieczyszczenia w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi (47 wskaźników dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń). Obowiązują także normy dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ilości dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i pyłu, powstających w procesach energetycznego spalania paliw oraz normy emisji zanieczyszczeń z silników samochodowych.

Normy techniczno-technologiczne określają parametru procesu produkcji zmniejszającego uciążliwość dla środowiska. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw zobowiązuje ministra ochrony środowiska do określe­nia dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego ilości i rodzajów substancji zanieczyszczających pochodzących z proce­sów technologicznych i operacji technicznych wraz z podaniem sposo­bu i zakresu pomiarów tych substancji.

Normy produktowe określają parametry lub cechy produktów, głównie zanieczyszczających środowisko. Przykładem stosowanych w Polsce norm produktowych mogą być określone w zarządzeniu ministra zdrowia dopuszczalne zawartości metali ciężkich w niektórych środkach spożywczych oraz dopuszczalne zawartości aznotanów w warzywach.

Akty administracyjne to decyzje administracyjne, koncesje, licencje, pozwolenia, zezwolenia, zgody. Główne akty administracyjne stosowane w Polsce to:

• decyzje planistyczne, a zwłaszcza decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

• decyzje reglamentacyjne wyznaczające zakres dozwolonego korzystania ze środowiska przyrodniczego oraz zakres emisji, czyli dopuszczalnego szkodliwego oddziaływania na środowisko. Do tej grupy aktów możemy zaliczyć:

• pozwolenia wodoprawne na szczególne korzystanie z wód;

• decyzje o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego ustalające ich rodzaj i ilość;

• decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu lub wibracji przenikających do środowiska;

• decyzje o wyznaczeniu składowiska odpadów;

• pozwolenia na usuwanie drzew oraz krzewów z terenu nieruchomości;

• pozwolenia na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji;

• koncesje na poszukiwanie i wydobywanie kopalin ze złóż;

• decyzje dotyczące wymierzania kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska;

• decyzje interwencyjne.

Do instrumentów prawnoadministracyjnych ponadto zalicza się:

• normy regulujące zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz reprodukcję roślin i zwierząt oraz kompleksów przyrodniczych i ekosystemów;

• system norm prawnych regulujących zasady prowadzenia gospodarki leśnej;

• system norm prawnych regulujących zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych;

• ustanowienie urzędowego wykazy odpadów niebezpiecznych, których nie można sprowadzić do kraju;

• wprowadzenie obowiązku stosowania niektórych polskich norm, co w konsekwencji powoduje eliminowanie produktów o niewłaściwych parametrach z punktu widzenia ochrony środowiska.

Obowiązujące w Polsce instrumenty prawnoadministracyjne nie zapewniają skutecznego sterowania ochroną środowiska w warunkach rozwijającej się gospodarki rynkowej. Brak przede wszystkim wymogów ekologiczno-technologicznych, określających standardy, licencje lub normy emisji oraz zintegrowanych wskaźników zanieczyszczeń i prawnej regulacji zintegrowanego ograniczenia zanieczyszczeń.

INSTRUMENTY EKONOMICZNE

Instrumenty ekonomiczne, to narzędzia finansowe, które pośrednio oddziałują na ceny (podatki, opłaty) lub kształtują ceny w sposób bezpośredni (opłaty usługowe). Należą do narzędzi regulacji pośredniej i zajmują szczególne miejsce w systemie zarządzania środowiskiem. Zadaniem instrumentów ekonomicznych powinno być inspirowanie podmiotów gospodarczych do oszczędnego korzystania z zasobów i walorów środowiska, eliminowanie produktów, których użytkowanie, wytwarzanie jest uciążliwe dla środowiska, internalizowanie kosztów zewnętrznych oddziaływania procesów produkcyjnych na środowisko oraz gromadzenie środków finansowych na przedsięwzięcia ochronne. Gama dotychczas wypracowanych instrumentów ekonomicznych jest względnie szeroka i zróżnicowana pod względem ich konstrukcji.

Do najważniejszych instrumentów ekonomicznych należy zaliczyć:

1. opłaty ekologiczne

2. podatki ekologiczne (opłaty produktowe),

3. systemy depozytowo-refundacyjne,

4. uprawnienia zbywalne,

5. subsydia (dotacje, kredyty i pożyczki preferencyjne, ulgi podatkowe),

6. zastawy,

7. kary pieniężne.

Instrumenty ekonomiczne można podzielić na dwie grupy:

• instrumenty motywacyjno-sankcyjne;

• instrumenty zasilania.

Do pierwszej grupy czyli instrumentów motywacyjno-sankcyjnych zaliczamy opłaty i kary. Funkcje opłat zbliżone są do funkcji cen. Pełnią one rolę motywacyjną, zachęcając do oszczędnego gospodarowania zasobami naturalnymi oraz do minimalizacji emisji zanieczyszczeń. Z kolei nieprzestrzeganie norm korzystania ze środowiska jest zagrożone sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej, nazywanej powszechnie karą ekologiczną.

Opłaty to przymusowe świadczenia bezzwrotne, pobrane w celu pokrycia wydatków państwa związanych z niektórymi czynnościami i świadczeniami ze strony organów państwowych. Opłaty ekologiczne stanowią pewnego rodzaju cenę za bezpośrednie lub pośrednie użytkowanie środowiska przyrodniczego. Rozróżniamy następujące rodzaje opłat:

• opłaty za emisję zanieczyszczeń do środowiska;

• opłaty za korzystanie ze środowiska, czyli świadczenia za wydobywanie ze środowiska zasobów naturalnych oraz wycinanie drzew i krzewów;

• opłaty produktowe (za wprowadzanie do publicznego obrotu lub/i korzystanie z produktów, które powodują zanieczyszczenie środowiska w fazie produkcji, konsumpcji lub utylizacji;

• opłaty administracyjne, czyli płatności za czynności urzędowe (np. za wydanie licencji, rejestrowanie chemikaliów);

• opłaty usługowe, czyli płatności za zbiorowe lub publiczne unieszkodliwianie zanieczyszczeń.

Uzupełniający charakter względem opłat mają kary pieniężne. Kary pieniężne wyznacza się przede wszystkim za niszczenie elementów środowiska lub też za przekroczenie dopuszczalnych limitów (naruszenie warunków korzystania ze środowiska) czyli ogólnie za nieprzestrzeganie norm korzystania ze środowiska. Wymuszający charakter kar pieniężnych polega na tym, że przedsiębiorstwo nie może ich włączyć do kosztów, ponieważ obciążają one jego wynik finansowy. Kary ekologiczne mają silne bodźcowe oddziaływanie, ponieważ są płacone z zysku netto (po opodatkowaniu). Organem powoływanym do kontroli przestrzegania warunków ochrony środowiska jest i nakładania kar jest wojewódzki inspektorat ochrony środowiska. Procedura nakładania kar ekologicznych jest stosunkowo skomplikowana i różna w zależności od rodzaju elementu środowiska.

Istnieją następujące rodzaje kar:

• Kary za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków. Podstawą do wymie­rzenia kary są wyniki trzykrotnego w ciągu godziny pomiaru stanu i składu ścieków lub też wyniki jednego pomiaru, jeżeli odprowadzanie ścieków trwa krócej niż jedną godzinę. W przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych stężeń w kontro­lowanych ściekach organ kontrolny przesyła zakładowi wyniki analiz przed upływem 21 dni od momentu przeprowadzenia pomiarów ścieków. Na podstawie analizy wyników pomiarów wojewódzki inspektor wydaje:

• decyzję o karze dobowej, która określa termin rozpoczęcia naliczania kary i dobową wysokość kary pieniężnej,

• decyzję o karze łącznej, gdzie karę nalicza się za każdą dobę, poczynając od dnia stwierdzenia przekroczenia do dnia jego ustania.

Jednostka organizacyjna, po przeprowadzeniu odpowiednich usprawnień w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, może złożyć wniosek o wydanie decyzji o karze łącznej i zaprzestanie naliczania kary dobowej. Jeżeli jednak organ kontrolny uzna wniosek za bezzasadny, wymierzy zakładowi karę podwyższoną o 100%.

Naliczanie kar pieniężnych za ścieki nieodpowiedniej jakości, wprowadzane do wód powierzchniowych lub do ziemi, odbywa się na podstawie podziału wskaźników zanieczyszczeń na grupy i kategorie oraz na podstawie wielkości jednostkowego ładunku zanieczyszczeń.

• Kary pieniężne za pobór wody w ilości większej niż ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym zależą od wielkości przekroczenia ustalonego limitu.

• Kary pieniężne za naruszanie wymogów środowiska w zakresie ochrony powie­trza atmosferycznego nalicza się w przypadku stwierdzenia przekroczeń w stosunku do posiadanej przez zakład decyzji o dopuszczalnej emisji. W takim przypadku woje­wódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na zakład karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej jednorazowej stawki opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń i ustala:

• decyzję o karze godzinowej,

• decyzję o karze łącznej po stwierdzeniu, że przekroczenia, za które została naliczona kara godzinowa, zostały wyeliminowane.

Jednostka organizacyjna, po wprowadzeniu odpowiednich usprawnień i przeprowa­dzeniu ponownych badań kontrolnych, może złożyć wniosek o wydanie decyzji o karze łącznej i zaprzestaniu naliczania kary godzinowej. Jeżeli jednak organ kontrolny uzna wniosek za bezzasadny, wymierzy zakładowi karę podwyższoną o 100%.

• Kary pieniężne za składowanie odpadów w nie wyznaczonych na ten cel miej­scach lub niezgodnie z wymogami określonymi decyzją właściwego organu wymie­rza wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Kary zależą od rodzaju i ilości odpa­dów. Jednostkowa stawka kary za każdą rozpoczętą tonę odpadów (podlegających karze) i każdą dobę składowania wynosi 0,05 jednostkowej stawki opłaty jednorazowej. Kary pieniężne są podwyższone o 100% w następujących przypadkach:

• jeśli po raz kolejny ta sama jednostka organizacyjna gromadzi lub wylewa odpady w miejscach nie przeznaczonych na ten cel i niezgodnie z warunkami decyzji,

• jeśli wyrzucanie odpadów następuje do wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych lub do wód morza terytorialnego,

• jeśli odpady są gromadzone lub wylewane na brzegach zbiorników wodnych lub w strefach ochronnych ujęć wód, lub na terenach wypływu wód z warstw wodo­nośnych,

• jeśli zakopuje się odpady w ziemi lub miesza się je z ziemią,

• jeśli odpady są gromadzone i wylewane na obszarach, które podlegają szczególnej ochronie (na terenach parków narodowych i rezerwatów przyrody, na terenach leśnych, uzdrowiskowych lub przeznaczonych na cele turystyczno-wypoczynkowe).

Decyzję o wymiarze kary wydaje, po przeprowadzeniu kontroli, wojewódzki inspek­tor ochrony środowiska. Może ona mieć formę:

• decyzji o karze dobowej,

• decyzji o karze łącznej, w której karę nalicza się za każdą dobę, od dnia stwierdzenia do dnia ustania naruszeń w zakresie zagospodarowania odpadów.

• Kary pieniężne za naruszanie wymogów środowiska w zakresie ochrony przed hałasem nalicza się w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w stosunku do posiadanej przez zakład decyzji o emisji hałasu. Przekroczenie wymagań określonych decyzją o dopuszczalnym natężeniu hałasu przenikającego środowiska jest stwierdzane na podstawie badań akustycznych.

• Kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów nalicza się za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia gminy oraz za zanieczyszczanie terenów zieleni.

Inną grupą instrumentów ekonomicznych są tzw. instrumenty zasilania. Są to między innymi subwencje oraz ulgi podatkowe (zwolnienia podatkowe lub zmniejszone stawki podatków).

Subwencje jest to pomoc finansowa przyznawana podmiotom prawnym podejmującym działania proochronne, szczególnie w tych przypadkach, gdy koszty krańcowe redukcji zanieczyszczeń są znacznie wyższe od sumy opłat i podatków uiszczanych z tytułu emisji tych zanieczyszczeń lub, gdy jest realizowane przedsięwzięcie ochronne służące wielu podmiotom, np. komunalna oczyszczalnia ścieków. Obejmują one różne formy pomocy finansowej dla gmin, przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, które powinny być wykorzystane do finansowania różnych przedsięwzięć proekologicznych mających na celu ograniczenie emisji zanieczyszczeń i podniesienie efektywności użytkowania zasobów naturalnych obecnie i w przyszłości.

Formy pomocy finansowej to:

• dotacje (bezzwrotna forma pomocy finansowej podmiotom realizującym określone przedsięwzięcia ochronne);

• kredyty i pożyczki preferencyjne (o zmniejszonej stopie procentowej);

• ulgi podatkowe w formie pozwoleń na przyspieszoną amortyzację lub w postaci zwolnień lub rabatów podatkowych z tytułu podejmowania określonych przedsięwzięć ochronnych lub produkcji służącej wyłącznie (lub głównie) ochronie środowiska;

• subwencje właściwe (stałe wspomaganie finansowe określonej działalności proochronnej).

Zaletą tych form pomocy jest przede wszystkim to, że pozwalają skoncentrować wysiłek inwestycyjny na określonych przedsięwzięciach, których w warunkach rozproszenia przestrzennego i czasowego podmioty gospodarcze i gospodarstwa domowe nie byłyby w stanie podjąć.

Subsydia w ochronie środowiska są instrumentem szeroko praktykowanym na świecie. W ostatnich jednak latach nasilił się spór między zwolennikami i przeciwnikami tego instrumentu. Krytycy subsydiów podnoszą następujące argumenty:

1) przewaga wykorzystywania środków na technologie ochronne a więc mające na celu leczenie objawów a nie przyczyn zagrożeń środowiska,

2) wprowadzanie zakłóceń na rynkach finansowych, to znaczy pogorszenie atrakcyjności finansowania przez komercyjny sektor bankowy,

3) możliwość przeinwestowania w zakresie urządzeń finansowanych tańszym kapitałem,

4) możliwość manipulacji funduszami ekologicznymi przez administratorów funduszy.

Subsydia oznaczają także zakwestionowanie rzeczywistej internalizacji kosztów zewnętrznych i wynikającej z tego zasady "zanieczyszczający płaci". Kto więcej zanieczyszcza, ten więcej dostaje środków publicznych. Mankamentem subsydiów są także trudności przy ocenie dodatnich efektów zewnętrznych przedsięwzięć proekologicznych dla ustalenia racjonalnego poziomu dotacji, kredytów i pożyczek preferencyjnych.

Istniejące w systemie podatkowym zwolnienia i ulgi podatkowe związane z ochroną środowiska sprawiają, że podatki pełnią ważną rolę w tym systemie. Podatki to świadczenia o charakterze przymusowym, powszechnym i bezzwrotnym na rzecz podmiotów publicznych, pobierane na podstawie przepisów prawnych. Proekologiczne znaczenie mogą mieć podatki powszechnie obowiązujące takie jak podatek od nieruchomości służących ochronie środowiska, podatek VAT, który może być niższy dla produktów i usług służących ochronie środowiska, podatek akcyzowy. W literaturze anglojęzycznej pojawiła się koncepcja tzw. podatków zielonych, zgodnie z którą podatki powinny spełniać funkcję ekologiczną.

Zróżnicowania podatkowe polegają na zmniejszeniu stawki podatku na produkty przyjazne środowisku i jej zwiększeniu na produkty tej samej grupy, ale uciążliwe dla środowiska. Zróżnicowanie wprowadza się na pewien okres (od roku do kilku lat) w taki sposób, aby sumaryczna wartość zmniejszania wpływów do budżetu z tytułu zmniejszenia podatku została pokryta wpływem ze zwiększenia.

Stosowane w Polsce zróżnicowania podatkowe wydają się być często przypadkowe i nie mają charakteru spójnego systemu. W obecnie obowiązujących ustawach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. Nr 11, poz. 50 z późn.zm.; Dz. U. z 1993 r. Nr 106, poz. 482 z późn.zm.; Dz. U. z 1993 r. Nr 90, poz. 416 z późn.zm.) funkcjonują m.in. następujące postanowienia, które mogą być traktowane jako preferencje ekologiczne.

• obniżanie stawek podatku od towarów i usług (VAT) dla producentów niektórych wyrobów i urządzeń związanych z ochroną środowiska. Obniżenia takie zdarzają się sporadycznie, np. stawką siedmioprocentową (stawka podstawowa wynosi 22%) objęte są maszyny, urządzenia i narzędzia dla gospodarki leśnej, brykiety z trocin, wyroby hutnictwa żelaza wytwarzane z odpadów, zbiorniki w oczyszczalniach ścieków, wodomierze, urządzenia do utylizacji odpadów, budowa składowisk odpadów; zwolnione z podatku VAT są produkty gospodarki leśnej i łowieckiej, usługi związane z leśnictwem i pozyskiwaniem drewna, usługi w zakresie rozprowadzania wody;

• zróżnicowanie stawek podatku akcyzowego dla paliw płynnych (niższe dla benzyny bezołowiowej i olejów napędowych o niższej zawartości siarki);

• zróżnicowanie stawek podatku akcyzowego dla opakowań plastikowych (w zależności od rodzaju tworzywa i stopnia jego uciążliwości dla środowiska).
  Pewne rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska naturalnego zawarte są w ustawach o podatku dochodowym od osób prawnych i od osób fizycznych. Należą do nich m.in. postanowienia przewidujące, że:

• zwalnia się od podatku fundusze celowe utworzone na podstawie odrębnych ustaw (dotyczy to m.in. funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej);

• kary i inne zobowiązania z tytułu nieprzestrzegania przepisów ochrony środowiska nie stanowią kosztu uzyskania przychodu;

• wolne od podatku dochodowego są dochody podatników, których celem statutowym jest działalność w zakresie ochrony środowiska – w części przeznaczonej na ten cel (zwolnienie to obłożone jest licznymi ograniczeniami);

• od dochodów stanowiących podstawę opodatkowania podatkiem dochodowym odlicza się darowizny przeznaczone na cele związane z ochroną środowiska (do wysokości 10% dochodu);

• stosuje się odliczenia inwestycyjne i tzw. premię inwestycyjną związaną z poniesieniem wydatków inwestycyjnych na cele związane z ochroną środowiska.

Dodatkowe ulgi podatkowe o charakterze proekologicznym wprowadzone zostały ustawą o odpadach. Na mocy tej ustawy:

• zwolniono od podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych część dochodów uzyskanych z działalności gospodarczej, w której odpady wykorzystywane są jako surowiec wtórny;

• rozszerzono możliwość korzystania z inwestycyjnych ulg podatkowych przez podmioty wykorzystujące odpady w działalności gospodarczej przez obniżenie wymogu rentowności uprawniającej do korzystania z ulg;

• wprowadzono preferencyjne stawki dla odliczeń inwestycyjnych i premii inwestycyjnych dla podmiotów wykorzystujących odpady w działalności gospodarczej.

INSTRUMENTY ODDZIAŁYWANIA SPOŁECZNEGO

Instrumenty oddziaływania społecznego wykazują największy stopień oddziaływania zwrotnego w relacji: zarządzający → obiekt zarządzania, jak i, odwrotnie, obiekt zarządzania (społeczeństwo)→ system zarządzający. Celem instrumentów o charakterze społecznym jest, zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie oddziaływanie na jednostki i grupy społeczne w celu ukierunkowania ich proekologicznego zachowania w sensie przestrzegania nakazów i zakazów oraz ograniczenia zakłóceń w procesie sterowania za pomocą instrumentów (np. ekonomicznych) oddziaływania pośredniego. Stosunek ludzi do środowiska przyrodniczego i narzędzi jego ochrony kształtuje wiele istotnych czynników (m. in. tradycje historyczne i kulturowe, konserwatyzm ludzi). Trudno te czynniki wyodrębnić, ponieważ zmieniają się one w zależności od czasu i układów regionalnych. Muszą mieć charakter ogólny. Badania psychologiczno - socjologiczne potwierdzają, że na zachowanie społeczne w procesie zarządzania duży wpływ mają przede wszystkim takie czynniki, jak:

• świadomość istoty realizowanego procesu;

• bezpośredni udział w podejmowaniu decyzji;

• stopień zgodności prowadzonych działań z potrzebami i interesami indywidualnymi lub społecznymi;

• inne.

Czynniki te determinują dobór technik oddziaływania psychospołecznego. W przypadku sterowania procesami ochrony środowiska są to przede wszystkim edukacja ekologiczna i propaganda ekologiczna.

Edukacja ekologiczna społeczeństwa, która powinna zapewnić:

• właściwe postrzeganie środowiska i miejsca w nim człowieka, jego działalności gospodarczej oraz aktywności społecznej;

• rozumienie procesów zachodzących w środowisku i ich zmian pod wpływem antropopresji;

• znajomość systemu zarządzania środowiskiem, a szczególnie poznanie narzędzi zarządzania i mechanizmów ich funkcjonowania;

• umiejętność zdobywania informacji o stanie środowiska.

Edukacją tą powinni być zainteresowani przedstawiciele rządu i organów administracyjnych. Gwarantuje to układ partnerski i zapewnia dominację argumentów merytorycznych nad emocjonalnymi. Edukacja może mieć wymiar formalny (nauczanie w szkołach) oraz nieformalna (poprzez środki masowego przekazu). Edukacja ekologiczna w szerokiej per­spektywie realizowana jest przez następujące środowiska: dom, szkołę, grupy rówie­śnicze, mass media oraz instytucje i organizacje pozarządowe.

Dom rodzinny stanowi miejsce, gdzie kształtowane są pierwsze postawy wobec środowiska naturalnego. Rodzina posiada szczególne znaczenie w rozwoju prototypowych zachowań wobec przyrody. Stanowi bowiem ona najwcześniejsze środowisko, w którym żyje i rozwija się dziecko. Znaczenie to wynika również ze szczególnej podatności małego dziecka na modelujący wpływ rodziców czy innych osób znaczących. Istotnym aspektem oddziaływania rodziny na rozwój postaw proekologicznych jest organizowanie trybu życia dziecka. Takie sposoby spędzania czasu, jak: spacer w parku, przejażdżka rowerem, poszukiwanie darów natury mogą być istotnym czynnikiem kształtowania pozytywnego stosunku dziecka do przyrody. Tego typu działania mają wymiar nieformalny i często nieintencjonalny, a ich powodzenie zależy w najwyższym stopniu od tego, czy sami rodzice (opiekunowie) prezentują odpowiednie postawy i zachowania proekologiczne.

Edukacja szkolna naj­częściej odwołuje się do pewnych naukowych faktów. Porządkuje ona doświadczenie dziecka i młodego człowieka według określonych kategorii. Ten rodzaj edukacji ma charakter intencjonalny i zaprogramowany: dziecko uczy się treści i przyswaja wiedzę coraz bardziej złożoną, tworząc zróżnicowany obraz rzeczywistości. Przekaz informacji w tym systemie najczęściej odbywa się w sytuacji lekcyjnej, w klasie i dotyczy przede wszystkim wiedzy biologicznej. W tych warunkach dziecko wykorzystuje je­dynie funkcje poznawcze związane z analizą materiału książkowego. Wyjściem poza ten tradycyjny obraz edukacji ekologicznej w szkole są organizowane różnego rodzaju przedsięwzięcia, takie jak: wycieczki do lasu, opieka nad ogródkiem czy konkursy ekologiczne.

Zarówno intencjonalna, jak i nieintencjonalna edukacja ekologiczna mają miej­sce również w grupach rówieśniczych (formalnych i nieformalnych). W tym przy­padku oddziaływanie następuje poprzez o procesy naśladownictwa i modelowania. Liderzy tego typu grup mają szczególnie duży wpływ na kształtowanie od­powiednich zachowań u członków grupy.

Szczególną rolę w rozwijaniu różnorodnych postaw środowiskowych mają środki masowego przekazu. Przykładem pozytywnych oddziaływań edukacyjnych jest zapoznawanie społeczeństwa z wydarzeniami, które są konsekwencją działań na rzecz poprawy jakości środowiska. Warto jednak zaznaczyć, że także zdarzenia negatywne, spowodowane aktywnością człowieka, spełniają rolę edukacyjną i pod pewnymi warunkami mogą przyczynić się do kształtowania po­zytywnych postaw środowiskowych. Niektóre z pozarządowych organizacji eko­logicznych polskich i zagranicznych wykorzystują mass media do prowadzenia specy­ficznej formy edukacji, nazywanej czasami radykalną edukacją ekologiczną. Otóż organizując różnego rodzaju spektakularne kampanie oraz akcje bezpośrednie, które najczęściej spotykają się z dużym zainteresowaniem mediów, zwracają uwagę na określone zagrożenia środowiskowe, kształtując tym samym postawy odbiorców wo­bec podejmowanych problemów. Istotną rolę w edukacji proekolo­gicznej odgrywają tutaj także reklamy jako czynnik wpływający na dokonywanie podstawowych wyborów konsumenckich przez człowieka. Za­chęcanie ludzi do kupna coraz to nowych produktów, które często szkodzą człowiekowi szkodzących środowisku przyczynia się do rozwoju nadmiernej konsumpcji i w tym sensie z pewnością nie służy rozwojowi postaw prośrodowiskowych.

Planową działalność edukacyjną prowadzi także poprzez różnorodne instytucje państwo oraz organizacje pozarządowe. Ich celem jest kształtowanie postaw i zachowań prośrodowiskowych. W tym przypadku edukacja ekologiczna opiera się na specjalnych programach, które sta­nowią ważne narzędzie rozwijania pozytywnego stosunku człowieka do świata natu­ralnego. Działania te nastawione są zwykle na określoną grupę odbiorców, np. osoby mieszkające w miejscu silnie zdegradowanym ekologicznie. Badania wska­zują, że w tym przypadku zabiegi edukacyjne mogą być skutecznym sposobem zmiany niekorzystnych zachowań oraz mogą powodować wzrost poczucia odpowiedzialności i sprawstwa. Najczęściej jednak grupę odbiorców w takich oddziaływaniach sta­nowią dzieci i młodzież.

Wymienione powyżej sposoby i formy edukacji ekologicznej mają swoje różnorodne ograniczenia. Kształtowanie postaw prośrodowiskowych w rodzinie ma charakter nieintencjonalny i prawdopodobnie dość przypadkowy; szkoła, mimo że w sposób ciągły wpływa na rozwój tego typu postaw, oddziaływanie to sprowadza najczęściej do przyswajania informacji, z pominięciem sfery emocjonalnej, stąd niewielka siła, trwałość i stopień zinternalizowania takich postaw. Mass media mają duży wpływ na zachowanie się ludzi, jednak w kontekście postaw prośrodowiskowych ich rola jest w dużym stopniu niejednoznaczna. Wreszcie instytucje państwowe (samorządowe) i or­ganizacje pozarządowe oferując profesjonalne i wykraczające poza tradycyjny system szkolny programy edukacyjne zwykle koncentrują się na wybranych i stosunkowo nielicznych grupach odbiorców.

Propaganda ekologiczna jest specyficzną formą przekazywania informacji, które są istotne lub niezbędne w danym okresie dla uczestników, decydentów i wykonawców procesu zarządzania środowiskiem (przez pojęcie propaganda ekologiczna należy rozumieć aktualną informację, której celem jest upowszechnienie ważnych poczynań lub zachowań bezpośrednich użytkowników środowiska oraz różnych przedsięwzięć proochronnych). Socjotechnika propagandy (informacja krótka, zrozumiała, wielokrotnie powtarzana, poparta praktyczną prezentacją) łatwo trafia do świadomości społecznej. Tymczasem w Polsce przez dłuższy czas do propagandy ekologicznej nie przywiązywano należytej wagi. Okazuje się bowiem, że pracownicy zatrudnieni w zakładach produkcyjnych szczególnie uciążliwych dla środowiska ponad 95% informacji proekologicznej otrzymują za pośrednictwem środków masowego przekazu, a tylko w wyjątkowych sytuacjach za pośrednictwem radiowęzłów zakładowych. W zakładach brak plakatów i ulotek, pomija się nawet najważniejsze problemy związane z ochroną środowiska.

Drugą grupę oddziaływania społecznego stanowią narzędzia nieformalne. Są to instrumenty lub procedury służące obywatelom do wywierania wpływu na decyzje dotyczące użytkowania, ochrony i kształtowania środowiska na różnych szczeblach rządzenia bez stosowania odpowiednich procedur prawnych. Użycie tych środków nie jest nakazem, ale także nie jest zakazane przez prawo. Podstawą funkcjonowania tych narzędzi jest Konstytucja. Tradycyjne metody i narzędzia edukacji nieformalnej (broszury, seminaria, itd.) są stosunkowo efektywne, jednak należy je ciągle urozmaicać. Nowoczesne działania nastawione są na aktywny udział samych edukowanych (np. sprzątanie świata, wysyłanie apeli do władz, Internet, rajdy turystyczne).

Narzędzia nieformalne wymagają spełnienia przynajmniej dwóch warunków:

• potrzebni są aktywni obywatele lub organizacje pozarządowe gotowe do tego, aby zrobić użytek z możliwości stwarzanych przez podstawowe prawa obywatelskie, a nie na drodze już przetartej, usankcjonowanej istniejącymi procedurami;

• potrzebne są władze, które akceptują prawa i zasady, pozwalające społeczeństwu partycypować w procesie decyzyjnym nawet wówczas, gdy nie ma jeszcze do tego prawnych procedur..

W literaturze wyróżnia się narzędzia nacisku bezpośredniego, lobbystyczne, usługowe oraz narzędzia działań komplementarnych i alternatywnych.

Narzędzia nacisku bezpośredniego to petycje, zbieranie podpisów lub bardziej radykalne - manifestacje, demonstracje, pikietowanie. Przy ich użyciu obywatele i organizacje pozarządowe zmuszają władze do wydania lub zmiany decyzji, zapewnienia dostępu do informacji, zwrócenia uwagi na poważne zagrożenia środowiska lub naruszenie prawa środowiskowego. Przyciągają one uwagę mediów, co z kolei wywiera pośredni nacisk na władze. Łatwiej wówczas o organizowanie akcji ogólnonarodowych, mobilizowanie opinii publicznej czy też pozyskiwanie poparcia organizacji zagranicznych.

Narzędzia lobbystyczne to grupy nacisku, oddolne inicjowanie konsultacji społecznej, okrągłego stołu, forum, wspólnego przygotowywania inicjatyw legislacyjnych lub tworzenia programów alternatywnych w stosunku do oficjalnej polityki ekologicznej, wspólnego tworzenia propozycji ekologizacji budżetów, wspólnego publikowania wyników niezależnych badań itp. Działania organizują na ogół organizacje pozarządowe lub niezależni eksperci. Stanowią one środek bardziej pośredniego i "miękkiego" oddziaływania obywateli w procesie podejmowania decyzji.

Narzędzia usługowe to uruchamianie gorących linii, zielonych telefonów, prowadzenie centrów informacyjnych dla obywateli. Bardziej aktywne jest udostępnianie usług adwokatów i ekspertów, wyspecjalizowanych w problematyce ekologicznej, działających w jednostka prowadzonych przez organizacje pozarządowe. Narzędzia usługowe są stosowane przede wszystkim przez organizacje pozarządowe. Ich zasadniczym celem jest wypromowanie partycypacji obywatelskiej, bezpośrednich akcji innych organizacji pozarządowych lub wzmocnienia efektywności takich działań.

Narzędzia działań komplementarnych mogą być stosowane uzupełniająco w stosunku do istniejących procedur lub powtarzać te procedury, jednak niezależnie od działań oficjalnych organów. W szczególności narzędzia te mogą być stosowane w ram procedur oceny wpływu na środowisko i procedur planowania przestrzennego. Organizacje pozarządowe i grupy ekspertów mogą prowadzić własne badania oddziaływania na środowisko, niezależnie od badań zlecanych w ramach oficjalnej procedury przez organ administracyjny. Mogą one organizować własne narady publiczne i publikować własne raporty. Mogą przedstawiać „konkurencyjne” w stosunku do oficjalnych wersje planów zagospodarowania przestrzennego, tworzyć własne wersje planów rozwoju gospodarki w regionie, czy alternatywne, zorientowane ekologicznie budżety.

WNIOSKI

Reasumując należy podkreślić, że w dążeniu do ekorozwoju w zarządzaniu środowiskiem konieczne jest stosowanie różnych grup instrumentów pomimo ich większych lub mniejszych wad i ułomności. Nie ma bowiem idealnych środków ochrony środowiska ani też idealnych mechanizmów włączenia zasad ekorozwoju w praktyczne zasady gospodarowania. Synergiczny efekt ekologiczny łatwiej jest osiągnąć, gdy oddziałuje się pełną gamą dostępnych instrumentów. Można wtedy także uniknąć ryzyka niekontrolowanej sytuacji. Ważne jest także, aby zarządzanie środowiskiem nie ograniczało się do jednego poziomu zarządzania. Obok zarządzania na szczeblu krajowym i międzynarodowym konieczna jest decentralizacja zarządzania na poziom lokalny, branże i przedsiębiorstwa oraz gospodarstwa domowe. Powyższe stwierdzenia nie umniejszają potrzeby reformy stosowanych instrumentów i ich harmonizacji na płaszczyźnie krajowej i międzynarodowej.

15

---