Mienie komunalne a mienie gminne.
Funkcjonują dwa zbliżone pojęciowo określenia mienia, jakim dysponują jednostki samorządu terytorialnego - mienie komunalne i mienie gminne.
Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Własność samorządu terytorialnego, nast. stanowiące własność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, to zatem nie mienie gminne, lecz mienie komunalne.
Mienie gminne to wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe.
Pojęcia te nie należy ze sobą mylić, gdyż w ich skład wchodzą odmienne grupy składników majątkowych. Nie znaczy to, iż brak jest formalnego przełożenia między mieniem gminnym a mieniem komunalnym. Chodzi tu o realizację nast. 48 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie określono co do zasady stosowanie do mienia gminnego przepisów dotyczących mienia komunalnego (por. nast. 44 i nast. Powyższej ustawy). Zwłaszcza, że „obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.”
II. Przedmiotowy charakter mienia komunalnego
Pojęcie mienia komunalnego odnosi się do definicji mienia, określonego w kodeksie cywilnym. Według kodeksu mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Zbieżność między dwoma powyższymi pojęciami jest duża, biorąc pod uwagę uwzględnione w tym zakresie rodzaje składników mienia.
Na przedmiotowy zakres mienia komunalnego składa się zatem, z jednej strony - prawo własności, natomiast z drugiej - inne prawa majątkowe, niezależnie od ich charakteru. Dlatego też pojęciu mienia komunalnego przypisywany jest szerszy kontekst znaczeniowy, co łączy się ze stawianiem znaku równości między mieniem a majątkiem, gdzie majątek kojarzony jest zarówno z aktywami jak i pasywami.
III. Podmiotowy charakter mienia komunalnego
W zakresie podmiotowym mienie komunalne dzieli się na mienie gmin i ich związków, oraz na mienie innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. W pierwszym przypadku powyższa formuła nie nastręcza większych wątpliwości, gdyż precyzuje ona zarówno to, co wchodzi w skład mienia komunalnego, jak i wymienia wyczerpująco jego dysponentów, którymi są gminy oraz związki gmin, stanowiące w sensie normatywnym odrębne osoby prawne.
Więcej problemów pojawia się w drugim przypadku. Po pierwsze, pojęcie „mienie” użyte zostało tutaj jedynie hasłowo. Zakładając konsekwencję normatywną, założyć należy, iż interpretowane powinno być ono identycznie jak w pierwszym członie definicji, czyli jako własność i inne prawa majątkowe.
Znacznie gorzej przedstawia się sprawa w przypadku sformułowania „inne osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa”. Na wstępie należałoby zauważyć iż, mimo że z definicji mienia komunalnego wyraźnie to nie wynika, w grę wchodzić mogą tutaj jedynie komunalne osoby prawne, tzn. funkcjonujące w oparciu o mienie publiczne, np. przekazane im przez gminy. Dlatego też wymienione w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym przedsiębiorstwa należałoby utożsamiać z posiadającymi odrębną podmiotowość prawną przedsiębiorstwami komunalnymi, świadczącymi różne usługi użyteczności publicznej. Jeżeli chodzi o inne niż przedsiębiorstwa komunalne osoby prawne, to wskazać można wśród nich przykładowo gminne stowarzyszenia (art. 84 ustawy o samorządzie gminnym). Pojęciem tym nie będą natomiast objęte dysponujące mieniem gminnym jednostki organizacyjne, pozbawione osobowości prawnej, np. urzędy gminne, wyposażone w mienie, będące mieniem gminy jako osoby prawnej (stanowiącym jej własność).
W praktyce może się zdarzyć, iż mienie, którym dysponuje inna niż gmina lub związek gmin, komunalna osoba prawna, będzie stanowiło mienie komunalne, mimo iż nie będzie mogło być zakwalifikowane jako własność tej osoby albo jako przysługujące jej inne majątkowe prawa. Dotyczy to przede wszystkim mienia gmin, przekazywanego w zarząd innym osobom. I tak np. rada gminy, której mienie pozostaje w administracji przedsiębiorstwa komunalnego na warunkach zlecenia, zachowuje uprawnienie do decydowania o jego przeznaczeniu oraz sposobie jego wykorzystania. Może to określić, w granicach tego uprawnienia, zasady gospodarowania tym mieniem przez przedsiębiorstwo, w tym także określać zasady ustalania stawek czynszu za dzierżawę tego mienia (wyrok NSA z 23 lipca 1991 r., SA/Wr 668/91, ONSA z 1993 r. nr 2, poz. 31).
Mienie komunalne a mienie samorządowe
W ustawodawstwie termin „komunalny” kojarzony jest z pojęciem „samorządowy”, w kontekście samorządu terytorialnego. W przypadku definicji mienia komunalnego występuje w tym zakresie o tyle pewna niekonsekwencja, iż mienie komunalne utożsamione zostało z mieniem gminnym, natomiast definicje pozostałego mienia samorządowego, tzn. powiatowego i wojewódzkiego, czyli dwóch wyższych w stosunku do gminy szczebli samorządu terytorialnego, zawierają dwie nowe regulacje ustawowe poświęcone samorządowi powiatowemu i wojewódzkiemu, tzn. odpowiednio art. 46 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578 z późn. zm.) i art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 z późn. zm.).
Regulacje mienia powiatowego i wojewódzkiego, które zostały wprowadzone kompleksowo w jednym czasie, wykazują pewne różnice w stosunku do posiadającego dłuższy rodowód unormowania mienia komunalnego sensu stricte (dotyczącego mienia samorządowego na poziomie gminnym). Różnice te widoczne są w brzmieniu samych definicji mienia. I tak mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), mieniem zaś województwa - własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne (art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Rozdział 5
Mienie powiatu
Art. 46. [Mienie należące do powiatu] 1. Mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne.
2. Powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat.
3. Powiat jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia powiatu nienależącego do innych powiatowych osób prawnych.
Art. 47. [Nabycie mienia przez powiat] 1. Nabycie mienia przez powiat następuje:
1) na podstawie odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ono mienia jakiejkolwiek gminy,
2) przez przekazanie w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu w trybie art. 3; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych powiatów, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
3) w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia,
4) przez inne czynności prawne,
5) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
2. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi:
1) tryb przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom, z uwzględnieniem potrzeb w zakresie wykonywania zadań powiatów,
2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia.
Art. 48. [Zasady reprezentacji powiatu] 1. Oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd.
2. Zarząd może upoważnić pracowników starostwa, kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu.
3. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
4. Skarbnik powiatu, który odmówił kontrasygnaty, ma jednak obowiązek jej dokonania na pisemne polecenie starosty, przy równoczesnym powiadomieniu o tym rady powiatu i regionalnej izby obrachunkowej.
Art. 49. [Odpowiedzialność za zobowiązania] Powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych powiatowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne powiatowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania powiatu.
Art. 50. [Obowiązek działania ze szczególną starannością] Zarząd i ochrona mienia powiatu powinny być wykonywane ze szczególną starannością.
Rozdział 5
Mienie komunalne
Art. 43. [Mienie komunalne] Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Art. 44. [Nabycie mienia komunalnego] Nabycie mienia komunalnego następuje:
1) na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym,
2) przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej,
3) w wyniku przekazania przez administrację rządową na zasadach określonych przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia,
4) w wyniku własnej działalności gospodarczej,
5) przez inne czynności prawne,
6) w innych przypadkach określonych odrębnymi przepisami.
Art. 45. [Wykorzystanie składników majątkowych] 1. Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa.
2. (skreślony).
Art. 46. [Oświadczenie woli składane w imieniu gminy] 1. Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.
2. (skreślony).
3. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.
4. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową.
Art. 47. [Kierownicy jednostek organizacyjnych] 1. Kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta.
2. (skreślony).
Art. 48. [Jednostka pomocnicza] 1. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
1a. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do jednostki niższego rzędu, o której mowa w art. 35 ust. 2.
2. Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.
3. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone.
4. Do mienia gminnego mają zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego.
Art. 49. [Odpowiedzialność za zobowiązania] 1. Gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy.
2. W przypadku zniesienia lub podziału gminy odpowiedzialność za jej zobowiązania ponoszą solidarnie gminy, które przejęły jej mienie.
Art. 50. [Obowiązki zarządzających mieniem] Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.
Rozdział 4
Mienie samorządu województwa
Art. 47. [Mienie województwa] 1. Mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne.
2. Wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo.
3. Województwo jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia województwa nienależącego do innych wojewódzkich osób prawnych.
Art. 48. [Nabycie mienia województwa] Nabycie mienia województwa następuje na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, a także w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w niniejszej ustawie.
Art. 49. [Mienie Skarbu Państwa] 1. Przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14, następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu, z zastrzeżeniem art. 50.
2. Organem odwoławczym od decyzji, o której mowa w ust. 1, jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.
3. Nabycie mienia jest nieodpłatne i następuje z dniem, w którym decyzja o jego przekazaniu stała się ostateczna.
Art. 50. [Wniosek o przekazanie mienia Skarbu Państwa] 1. Przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego wykonywaniu zadań gospodarczych przekraczających zakres użyteczności publicznej, może nastąpić na wniosek zarządu województwa, jeżeli mienie to służyć ma realizacji strategii rozwoju województwa i regionalnych programów operacyjnych, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia.
2. Przekazanie mienia określonego w ust. 1 następuje nieodpłatnie, w trybie właściwym dla przenoszenia nabywanych praw, z tym że przekazanie własności i innych praw do rzeczy następuje na podstawie ostatecznej decyzji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
3. Odmowa przekazania mienia, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze ostatecznej decyzji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Art. 51. [Obciążenia mienia] 1. Nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu.
2. Ujawnienie obciążeń nie narusza praw osób trzecich.
3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałych przed dniem jego przejęcia przez województwo.
Art. 52. [Zwolnienie od podatków i opłat] Przekazanie mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych województwu jest wolne od podatków i opłat.
Art. 53. [Zastosowanie przepisów K.p.a] Do postępowania w sprawie przekazania mienia, w drodze decyzji, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 54. [Wpis w księdze wieczystej] 1. Ostateczna decyzja o przekazaniu województwu praw, które są lub mogą być ujawnione w księdze wieczystej, stanowi podstawę wpisu w księdze.
2. Postępowanie w przedmiocie wpisu jest wolne od opłat sądowych.
Art. 55. [Wyłączne prawa majątkowe województwa] Prawa majątkowe województwa, nienależące do innych wojewódzkich osób prawnych, wykonuje zarząd województwa.
Art. 56. [Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych] 1. Kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa.
2. Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa wymagana jest zgoda, w formie uchwały, zarządu województwa.
Art. 57. [Oświadczenia woli w imieniu województwa] 1. Oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej.
2. Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa.
3. Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej.
4. Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową.
5. Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa.
Art. 58. [Uchwała dotycząca nieodpłatnego rozporządzenia mieniem] 1. Wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują, w granicach ustaw, o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych, z tym że nieodpłatne rozporządzenie mieniem oraz zbycie:
1) nieruchomości służącej do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych,
2) przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą
- wymaga zgody, w formie uchwały, zarządu województwa.
2. Zgody zarządu województwa wymaga także zmiana przeznaczenia składników mienia określonego w ust. 1 pkt 1 i 2.
3. Uchwały zarządu województwa, o których mowa w ust. 1 i 2, podlegają nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 7 ustawy.
Art. 59. [Prawo pierwokupu] 1. W przypadku zbycia przez województwo lub inną wojewódzką osobę prawną przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą Skarbowi Państwa przysługuje prawo pierwokupu lub wykupu wykonywane na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
2. Mienie nabyte nieodpłatnie od Skarbu Państwa podlega, w przypadkach określonych w ust. 1, zwrotowi na jego rzecz, jeżeli uprawniony organ państwowy wystąpi z żądaniem zwrotu.
Art. 60. [Wyłączenie odpowiedzialności za zobowiązania] Województwo nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych wojewódzkich osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne wojewódzkie osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania województwa.
art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.)
art. 48, p.3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.)
art. 50 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm.)
Art. 44 Kodeksu Cywilnego