ADMINISTRACJA PUBLICZNA 19-11-2006

Administracja publiczna pojęcia i problemy podstawowe

Pod pojęciem administracja publiczna rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie ustawy i określonych prawem formach.

W sferze podmiotowej definicja administracji publicznej zaznacza ogólnie, że wykonywanie administracji znajduje się w gestii rozczłonkowanej struktury organizacyjnej sektora publicznego, na które składają się „różne podmioty, organy i instytucje”.

(MSWiA- instytucja, Minister - organ administracji publicznej)

Co do przedmiotu administracji publicznej definicja odwołuje się do kategorii nadrzędnej do pojęcia interesu publicznego. Pojęcie to jest tożsame (zamienne) z dobrem wspólnym i jest kluczowe dla zrozumienia współczesnej administracji. Zrozumienie interesu publicznego znajduje przede wszystkim wyraz w obowiązującym prawie, jest to zatem czynnik kluczowy dla prawa administracyjnego. Często o tym co jest interesem publicznym decyduje wola polityczna. Wola ta to przejaw rządzenia, które w państwie prawnym odbywa się w ramach prawa.

W określeniu administracji musi być zachowana równowaga między ujęciem przedmiotowym, funkcjonalnym i czynnościowym.

Funkcje administracji publicznej.

Do podstawowej funkcji administracji publicznej zaliczamy:

1/ funkcję rządzenia, czyli realizacji programu politycznego, który legł   u  podstaw     objęcia władzy przez zwycięzców w wyborach

2/ realizacja zadań bieżącej administracji wynikających z obowiązujących ustaw,      wśród których występują zarówno klasyczne zadania władcze jak i administracja      świadcząca usługi publiczne czy zarząd majątkiem publicznym (funkcje       właścicielskie), a także funkcje związane z zarządzaniem rozwojem.

Główne sfer działania administracji publicznej.

Główne sfer działania administracji publicznej wynikają z ustaw, które administracja wypełnia działając na rzecz interesu publicznego. W wielkim uproszczeniu chodzi przede wszystkim o zadania z zakresu:

1/ klasycznej administracji porządkowo-reglamentacyjnej ( policyjnej)

2/ administracji świadczącej usługi publiczne

3/ administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie (zarząd majątkiem     publicznym)

4/ zarządzanie rozwojem.

Ad. 1

W pierwszej kolejności należy tu omówić funkcje policyjne państwa związane z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego, będące atrybutem każdego państwa w każdym czasie. W sferze policyjnej (administracji porządkowej) obok nakazów i zakazów o charakterze indywidualnym zarządzenia administracyjne mają również wymiar ogólny. W sferze reglamentacyjnej państwo posiada monopol a przez to i administracja publiczna wyłączność na wydawanie określonych decyzji w zakresie gospodarki czy niektórego rodzaju usług. Z funkcją reglamentacyjną związana jest również kwestia ciężarów publicznych ponoszonych przez obywateli na utrzymanie instytucji i urządzeń służących ochronie porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego.

Ad. 2

Administracja tradycyjnie świadczy usługi publiczne. Chodzi tu zarówno o usługi typu społecznego z karesu oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury. Chodzi też o usługi o charakterze technicznym takich jak komunikacja zbiorowa, wodociągi kanalizacja, światło i energetyka cieplna, oczyszczanie miasta, a także o rozwój świadczeń społecznych jak system ubezpieczeń społecznych czy emerytalno-rentowych. Realizacja tych świadczeń powinna być dokonywana przez kontrolę obywatelską (samorząd różnych szczebli)

Ad. 3

Administracja wykonuje uprawnienie właścicielskie w imieniu państwa w odniesieniu tak do rzeczy publicznych służących wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych jak i majątku gospodarczego (akcje, papiery wartościowe, zakłady produkcyjne, majątki rolne i leśne). Administracja jest też wielkim nabywca pracy ludzkiej oraz towarów i usług. W tym ostatnim zakresie zastosowanie mają reguły zamówień publicznych, które służą zagwarantowaniu konkurencji dostępności przedsiębiorców do środków publicznych, które służą przejrzystości ich wydawania i racjonalizacji wydatków publicznych.

Ad. 4

Współczesne państwo ingeruje w sferę gospodarki nie sporadycznie lecz uczestniczy w niej systematycznie nieraz w sposób bardzo intensywny. Interwencja ta odbywa się przez pryzmat strategicznego spojrzenia na długofalowy rozwój państwa. Sfera zarządzania rozwojem jest dziś jednym z głównych czynników polityki publicznej i jej istotnym wyznacznikiem. Planowanie publiczne wynika z uprawnień publiczno-prawnych władzy wobec podmiotów trzecich. Najwcześniej ta forma planowania została zastosowana w sferze rozbudowy miast. Sfera rozbudowy stanowi narzędzie racjonalnego zagospodarowania, a także przekształcania przestrzeni. To planowanie rozwoju znajduje wyraz w przygotowaniu ogólnej strategii rozwoju regionu.

Administracja i polityka

Administracja jest aparatem wykonawczym decyzji politycznych. Jest aparatem aktywnym, na którym spoczywa obowiązek inicjowania określonych decyzji politycznych. Administracja w tym obszarze dzieli się na dwie grupy:

- wykonująca decyzje zarządzania politycznego (rządzenia)

- aparatu wykonawczego funkcje o charakterze administracyjnym (administracji     wykonawczej)

Podmioty, organy i instytucje administracji publicznej

Zadania administracji publicznej wykonywane są:

- w ramach administracji państwowej przez scentralizowaną i rozbudowaną              hierarchicznie administrację rządową;

- na zasadach zdecentralizowanych przez inne podmioty i samodzielne               instytucje administracji;

- w formie zadań zleconych różnym organizacjom i instytucjom i innym               podmiotom zwłaszcza spoza sektora publicznego.

ADMINISTRACJA PUBLICZNA 25-11-2006

Temat: Funkcjonowanie Administracji Centralnej

Problem organizacji i funkcjonowania administracji centralnej.

POLSKI MODEL FUNKCJONOWANIA ADMINISTRACJI CENTRALNEJ

Najważniejszym organem wykonawczej administracji centralnej jest Rada Ministrów, na której czele staje Prezes Rady Ministrów wraz ze swymi ministrami. Z punktu widzenia istoty problemu trzeba rozróżnić dwie wyraźnie rysujące się funkcje:

- polityczną rządu

- wynikającą z zadań administracji publicznej.

Funkcja polityczna rządu jest następstwem wygranych wyborów przez o kreślone partie polityczne i realizowanie programu politycznego tych partii.

Funkcja administracji publicznej to przede wszystkim wykonywanie zadań wynikających
z funkcji wykonawczych rządu, których to rząd jest reprezentantem organu administracji centralnej.

Skupimy się przede wszystkim nad działanie rządu jako organu administracji centralnej.

Rząd stanowi centrum władzy wykonawczej. Jemu też podlegają urzędy i władze administracji centralnej. Rząd jest kolektywnym organem skupiającym w swoich ramach ministrów, którzy są organami władzy, a jednocześnie kierownikami urzędów centralnych. Urzędy te pracują na rzecz całego rządu. Prezes Rady Ministrów w zasięgu swojego działania posiada aparat pomocniczy, który służy mu w bieżącym zarządzaniu i przygotowywaniu decyzji. W Polsce jest to Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów dzieli się prostych kategoriach na dwie części (funkcje):

• część apolityczną, jaką jest czuwanie nad przebiegiem procesów decyzyjnych, przygotowawczych i uzgodnieniowych, koordynowanie działalności administracji centralnej;

• część polityczną - czuwanie nad realizacją polityki przyjętej Premiera i Rząd

Rząd jako centrum organizacji zarządzania państwem posiada określony aparat wykonawczy w postaci resortów, który to aparat wykonawczy przekłada na akty wykonawcze uchwalone centralnie prawo i sprawuje centralny nadzór nad wykonaniem swoich zarządzeń.

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów na bieżąco i merytorycznie nadzoruje akty wykonawcze poszczególnych ministerstw, urzędów centralnych i rządowej administracji terenowej.

MINISTERSTWA I INNE AGENDY ADMINISTRACJI CENTRALNEJ

Ministerstwa są urzędami administracji centralnej, na których czele stoi minister jako organ nadzorujący tej administracji. Ministerstwa nadzorują odpowiednie działy administracji państwowej. Zasady organizacji ministerstwa są w Polsce ujednolicone. W strukturze ministerstwa funkcjonuje sekretariat ministra jako komórka koordynująca działania administracji i akty wykonawcze realizujące postanowienia kolegium ministerstwa.

W skład kolegium ministerstwa wchodzą najczęściej Minister, I V-ce Minister (Sekretarz Stanu), Podsekretarze Stanu stojący na czele określonych departamentów, które to departamenty realizują określone działy, którymi zajmuje się ministerstwo. W skład Kolegium Ministerstwa wchodzi również Generalny Dyrektor, który jest pracodawcą dla wszystkich pracowników Ministerstwa. Dyrektorowi Generalnemu podlegają bezpośrednio dyrektorzy departamentów merytorycznych, ale tylko w zakresie prawa pracy. Merytoryczny nadzór nad departamentami sprawuje resortowy Podsekretarz Stanu. W skład Kolegium Ministra wchodzi również szef Gabinetu Politycznego. Kolegium Ministerstwa podejmuje decyzje merytoryczne w zakresie problematyki ministra.

RZĄDOWY PROCES DECYZYJNY

Proces decyzyjny definiuje się jako nielosowy charakter wyboru, jako działanie zorganizowane, świadome, nieautomatyczne nastawione na osiągnięcie zamierzonego celu. Mamy dwie formy procesu decyzyjnego:

• decyzję polityczną

• decyzję administracyjną.

Decyzja polityczna polega na rozpoznaniu problemu, ustaleniu stanu rzeczywiście istniejącego oraz stanu pożądanego, określeniu różnic i możliwości w ich usunięciu i wyborze dostępnych sposobów postępowania.

Decyzja administracyjna ma postać prawną, która zawsze musi być zgodna z wymogami, jakie stawia konstytucja i ustawy oraz ma merytoryczną strukturę procesu decyzyjnego. Celem tego procesu jest optymalizacja rozstrzygnięcia podejmowanych decyzji w danych warunkach. Decyzja administracyjna musi posiadać również kryterium legalności.

Te dwa sposoby podejmowania decyzji wpisują się w ogólny model podejmowania decyzji w Ministerstwie. Wszelkie decyzje merytoryczne podejmują określone merytorycznie departamenty, które odpowiadają również za formalno-prawną stronę każdej decyzji.

FAZY RZĄDOWEGO PROCESU DECYZYJNEGO:

FAZA I:

Pojawienie się inicjatywy, która ma przekształcić się w rozstrzygnięcie rządowe poprzez przyjęcie określonego dokumentu rządowego.

FAZA II:

Jest opracowanie projektu rozstrzygnięcia i formalne zgłoszenie go do rządowego procesu decyzyjnego. Projekt dokumentu powstaje zasadniczo we właściwym Ministerstwie. Faza ta jest jedną z najważniejszych, ponieważ na tym etapie pomysł programowy przekształca się w dokument, który zaczyna żyć własnym życiem. Tu następuje realna identyfikacja problemu w różnych jego aspektach, przede wszystkim w aspekcie merytorycznym, społecznym, a także politycznym. Projekt dokumentu rządowego podlega formalnym uzgodnieniom i konsultacjom zewnętrznym. Uzgodnienia to przede wszystkim uzgodnienia międzyresortowe. Konsultacje zaś zewnętrzne to konsultacje z organami
i instytucjami merytorycznie zbliżonymi do tematyki zakładanego projektu.

FAZA III:

Podjęcie rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów stanowi ostatni w zasadzie etap rządowego procesu decyzyjnego. Na posiedzeniu Rady ministrów rzadko toczy się dyskusja nad poszczególnymi projektami rozstrzygnięć i dokumentów rządowych. Wprowadzenie projektu powinno kończyć się podjęciem decyzji, Należy zwrócić uwagę, że na etapie procesu decyzyjnego biorą udział w zasadzie już tylko politycy, czyli członkowie Rady Ministrów. Udział personelu administ5racy7jnego jest ograniczony do funkcji usługowych.

Komitet Stały Rady Ministrów to organ pod obrady, którego trafiają wszystkie decyzje i są rekomendowane do ostatecznej decyzji Rady Ministrów. Komitet Stały Rady Ministrów ma charakter jakościowy.

Wzory obce a rozwiązania własne w organizacji Rządu i administracji Centralnej III RP.

Organizacja Rządu i administracji centralnej stanowi na tle innych problemów organizacji administracji zagadnienie zupełnie szczegółowe. Każde bowiem rozwiązanie z tego obszaru jest z instytucjonalnego punktu widzenia unikalne. Jest tylko jedna Rada Ministrów, a każde ministerstwo czy każdy urząd centralny jest instytucją swoiście jednostkową. Polska w latach transformacji przyjęła pewne zewnętrzne rozwiązania (np. ustawa o funkcjonowaniu Rady Ministrów z 1996r. przyjęła pewne mechanizmy z tradycyjnego modelu niemieckiego). Na czele Urzędu Rady Ministrów w tym czasie stał Minister członek Rady ministrów, który ........... niedopowiedziane

W 1989r. kiedy nastąpiła zmiana społeczno-ekonomiczna w Polsce zaistniała również

Potrzeba fundamentalnej zmiany rządu. W latach poprzednich takich możliwości nie było. Zmiana ta została wymuszona niejako z przyczyn politycznych. Ponieważ członkami rządu stali się ministrowie nie z jednej a z kilku opcji politycznych. Ta wielość polityczna reprezentantów w rządzie spowodowała konieczność powołania takiego centrum. Lata 90-te to okres ciągłego eksperymentowania w tworzeniu takiego centrum rządowego. Po roku 2001 Premier Rządu zaczął w większym stopniu korzystać z uprawnień jakie mu przysługują jako szefowi. Nastąpiła w tym czasie zmiana sposobu sprawowania funkcji Premiera. Premier stał się jednostką samodzielną, wydająca decyzje w wielu sprawach bez politycznej konsultacji. Regulacja prawna dokonana w 1999r. w ustawie o działach administracji rządowej spowodowała, że to właśnie od Centrum Rządu powinny wychodzić decyzje, które mają na celu rzeczywiste wprowadzenie zmian jakościowych w zarządzaniu państwem. Dała ona również większe możliwości Radzie Ministrów w inicjowaniu aktów prawnych zmierzających do realizacji zamierzonych celów.

Kadry administracji.

NAJWAŻNIEJSZE SĄ KADRY !!!!!

Proces rekrutowania. Kształcenia oraz statusu kadr urzędniczych należy do najistotniejszych problemów administracji publicznej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że najlepiej nawet zorganizowana administracja nie będzie zdolna do sprawnego działania jeśli stanowiska nie zostaną obsadzone przez odpowiednio wykwalifikowane i umotywowane osoby, których status formalny i materialny odizoluje je w miarę możliwości od sfery bieżącej polityki, a jeszcze bardziej od sfery prywatnej przedsiębiorczości.

Pracownicy administracji rządowej.

Administracja rządowa zatrudnia różne kategorie pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu (bez ograniczenia do osób pozostających w stosunku pracy na podstawie ogólnych przepisów prawa pracy):

• wyższych urzędników tj. tych, którzy podejmują decyzję lub przynajmniej je merytorycznie    przygotowują

• średni personel administracyjny

• personel pomocniczy

• pracowników obsługi.

Poszczególne ustawodawstwa dość istotnie różnią się między sobą gdy idzie
o szczegółowe zasady podziału na kategorie, ale są lub bardziej staję się do siebie zbliżone co do ogólnych kryteriów podziału. W szczególności wyraża się to w tendencji do wytwarzania nielicznej elity najwyższych urzędników tzw. generalistów, zdolnych do podejmowania najwyższych stanowisk w różnych działach administracji gdzie następuje bliski kontakt z polityką i gdzie potrzeba raczej ogólnej wiedzy o administrowaniu. W polityce kadrowej współczesnej Polski i jej administracji ważnym krokiem było powołanie na przełomie 1990 i 1991r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wzorowanej na szkole francuskiej. Krajową Szkołę Administracji Publicznej i jej działalność ustalono w ustawie, w której czytamy „...kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej...” W 1999r. weszła w życie ustawa o służbie cywilnej. Potrzebę stworzenia służby cywilnej w Polsce uznano za bardzo ważną w okresie transformacji ustrojowo-ekonomicznej. Podstawowy charakter służby cywilnej miał zapewnić apolityczny korpus urzędników, który miał służyć państwu. Wprowadzenie służby cywilnej napotykało wiele trudności z racji politycznego manipulowania przy jego zasadach i próbami ominięcia tych zasad przez różne opcje polityczne. Ustawa stwierdza, że każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach w służbie cywilnej, a nabór do służby jest otwarty. W terminologii ustawy członkiem korpusu służby cywilnej jest zarówno pracownik służby cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę jak i urzędnik służby cywilnej zatrudniony na podstawie mianowania, a zatem mający pełny status publiczno-prawny. Ustawa wprowadziła kategorię wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Są to stanowiska Dyrektora Generalnego Urzędu, Dyrektora departamentu i jego zastępców. Dzięki ustawie o służbie cywilnej istnieje szansa wykreowania rzeczywistej służby cywilnej, odpowiadającej standardom państwa rozwiniętego gospodarczo i politycznie.

ADMINISTRACJA PUBLICZNA 26-11-2006

Problemy funkcjonowania administracji rządowej w Polsce.

Organizacja samorządu terytorialnego po 1990r.

Reguła jest, że samorząd występuje na co najmniej dwóch szczeblach podziału terytorialno-administracyjnego kraju, zawsze w gminie a w naszych polskich warunkach na szczeblu powiatu. Najwięcej zadań z reguły przypada samorządowi gminnemu, do odpowiada wymogom zasady pomocniczości i jest na tyle zrozumiałe i naturalne, że właśnie gmina stanowi podstawową społeczność lokalną, związek osób silnie związanych interesem typu komunalnego, miejscowego. Rozbudowa samorządu terytorialnego ma zapewnić lepszą realizację i zaspakajanie potrzeb obywatel zamieszkałym na danym terenie. Rozwój samorządu terytorialnego w Polsce wyraźnie nastąpił po 1990r.. W szczególności chodzi tu o ustrojowe warunki prawidłowego funkcjonowania mechanizmu finansów publicznych i wykonywanie podstawowych usług publicznych o charakterze zbiorowym tj.: ochrona zdrowia, opieka społeczna, porządek publiczny i inne. Te zasadnicze sfery interesu publicznego to z jednej strony interes lokalny obejmujący praktyczne zadania publiczne, z drugiej zaś interes ogólnopaństwowy dotyczący strategicznych zadań życia zbiorowego z zakresu polityki państwowej. Między nimi sytuuje się trzecia sfera interesu publicznego tj. interes regionalny.

Zadania interesu lokalnego określone tu jako wykonawcze obejmują samodzielne prowadzenie administracji z prawami publicznymi w skali lokalnej, zwłaszcza bezpośrednie świadczenie usług publicznych w różnych dziedzinach. Zadania tego rodzaju o charakterze miejscowym, komunalnym czyli wspólnotowym w zakresie możliwie najszerszym powinny znajdować się w gestii samorządu lokalnego.

Z kolei funkcje i zadania państwowe nazwane strategicznymi nie mogą należeć do samorządu lokalnego, mają bowiem wymiar ogólnospołeczny.

Między tymi funkcjami istnieje sprawa działalności regionalnej działania samorządu. W Polsce samorząd regionalny czyli wojewódzki działa od 1998r. i przejął od rządu znaczną część funkcji o charakterze strategicznym, w tym przede wszystkim kierowanie rozwojem regionalnym. Należy przy tym przypomnieć, że ciała regionalne pochodzące z wyborów powszechnych powinny mieć pełną autonomię, wtedy to następuje decentralizacja władzy i środków finansowych.

Samorząd terytorialny w Polsce - stan obecny.

Reforma gminna 1990r., która polegała na zmianach terytorialnych i na przebudowie zasad działania skupiła się przede wszystkim na takich zagadnieniach jak:

- organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania     stanowisk w administracji komunalnej, prze4dsiębiorstwach, zakładach i innych     instytucjach samorządowych);

- administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjnych    i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych w    ramach upoważnień ustawowych;

- ekonomiczny (zasoby majątkowe w tym uprawnienia właścicielskie i środki   finansowe, w skromnym zakresie władztwo podatkowe);

- polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie   dylematach rangi ogólnopaństwowej);

- prawny (osobowość prawna, odrębna podmiotowość w prawie publicznym).

Tak określona samodzielność gminy jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej i jako osobie prawnej podlega ochronie sądowej. Gmina stanowi podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W gminach mogą być tworzone jednostki pomocnicze tj sołectwa, osiedla, dzielnice i inne. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art.6 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Podstawowym zakresem działania gminy jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej art.7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Następnym krokiem przy modernizacji samorządu terytorialnego była reforma państwowa. Miała ona doprowadzić do przybliżenia decyzji do obywatela w zakresie usług komunalnych, a także rozdziału finansów.

Istotą reformy samorządu terytorialnego były i są następujące działania:

- dalsza decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi, rozbudowa    mechanizmów państwa obywatelskiego, demokracji, społecznej kontroli    działania administracji;

- większa efektywność instytucji świadczących usługi publiczne, zarówno w skali    lokalnej jak i państwowej, konsekwentna racjonalizacja wydatków publicznych;

- przebudowa finansów publicznych w kierunku zwiększenia jego szczelności oraz   decentralizacji;

- uporządkowanie podziału administracyjnego;

- uporządkowanie systemu kompetencyjnego administracji publicznej i   usprawnienie przepływu informacji;

- stworzenie lepszych warunków instytucjonalnych dla ochrony porządku   publicznego, bezpieczeństwa zbiorowego, w tym zarządzanie w warunkach   kryzysowych;

- przyspieszenie rozwoju gospodarczego i warunków instytucjonalnych rozwoju    regionalnego;

- usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rządu zwłaszcza oddzielnie władzy    politycznej rządu od administracji centralnej z jej uprawnieniami regulacyjnymi
   i nadzorczymi.

Podział zadań i kompetencji.

Z pośród trzech szczebli samorządu terytorialnego jedynie w odniesieniu do samorządu powiatowego przyjęto jaką wyłączną podstawę wyznaczania zakresu jego działań (enumeracje przedmiotową) - ma szczegółowo rozpisane kompetencje np. co może , a czego nie może starosta, który nie jest przedstawicielem rządu w terenie.

Enumeracja zadań i kompetencji powiatowych niezbędna była dlatego, że stosunki między powiatem a gmina zostały oparte na zasadach uzupełniania (komplementarności) a nie przy użyciu formuły zależności hierarchicznej (podległości i podporządkowania).

PODSUMOWANIE

Nowy system administracji publicznej obok aspekty podmiotowego (samorząd terytorialny i administracja rządowa) wyodrębnia się silnie aspekt funkcjonalny. W tym zakresie wymaga zwłaszcza podkreślenia mechanizm służący realizacji klasycznej funkcji policyjnej państwa tj. ochronie porządku publicznego
i bezpieczeństwa zbiorowego. Aspekt ten realizowany jest przez wszystkie elementy struktury władzy publicznej w Polsce. Rozdział funkcji władzy publicznej między trzy główne segmenty ustroju administracyjnego państwa wyniesione
są w konstytucji:

- samorząd lokalny (gminy, powiaty) odpowiada przed mieszkańcami przede     wszystkim za zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych, a więc    za dostarczanie usług publicznych, rządzenie majątkiem publicznym, za    administrację reglamentacyjną (oświata, służba zdrowia, instytucje kultury, drogi    powiatowe), służby, inspekcje i straże.

- samorząd regionalny w województwach, który przede wszystkim odpowiada za    politykę regionalną, stworzenie konkurencyjnych warunków rozwoju    gospodarczego w danym terenie.

- rząd i administracja rządowa (centralna i terenowa) wykonują zadania związane z   polityką państwa i zarządzaniem sprawami ogólnopaństwowymi. Rząd na podstawi   ustaw ustanawia standardy interesu publicznego w poszczególnych dziedzinach   życia zbiorowego.

Administracja publiczna tworzy w Polsce pewien system. Na system ten składają się dwie podstawowe struktury: administracja państwowa (rządowa) i administracja samorządowa. Obie powyższe części mają na celu wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej. Istnieją jednak też między nimi różnice o charakterze strukturalnym, kompetencyjnym czy organizacyjnym.

I. Organy administracji rządowej można ze względu na terytorialny zasięg działania podzielić na 

• organy naczelne 

• organy centralne

• organy terenowe

Często jednak bardzo trudno ustalić jednoznacznie charakter poszczególnych jednostek organizacyjnych. Problem pojawia się m.in. w przypadku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (ustawa z dnia 19 X 1991 r., tekst jedn. Dz.U. z 1995 r., nr 57, poz. 199 z późn. zm.). Jest to państwowa osoba prawna, działająca w formach prawa cywilnego. Trzeba jednak stwierdzić, że wiele jej zadań ma charakter administracyjny. Podobne wątpliwości pojawiają się w przypadku Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji (na podst. Ustawy z 3 IV 1993 r. o badaniach i certyfikacji - Dz.U. nr 55, poz. 250 z późn. zm.). Centrum to pełni funkcje badawcze, ma też jednak zadania typu administracyjnego.

Obszar działania organów naczelnych i centralnych obejmuje cały kraj (ale wyjątek stanowili: Minister ds. byłej dzielnicy pruskiej i Minister Ziem Odzyskanych). To jest ich cecha wspólna. Istnieją też oczywiście różnice. Najważniejsza z nich sprowadza się do tego, ze organy naczelne tworzą rząd, a organy centralne nie wchodzą w skład rządu.

Organy naczelne mają następujące cechy-(oprócz tworzenia składu rządu):

1.  Są one powoływane przez Prezydenta (bezpośrednio lub po wyborze przez Sejm),

2. Są organami zwierzchnimi wobec innych organów,

3.  Ponoszą one odpowiedzialność konstytucyjną i polityczną.

Art. 147 Konstytucji wskazuje organy naczelne.

Są to: 

• Rada Ministrów,

• Prezes Rady Ministrów, 

• ministrowie, 

• przewodniczący określonych w ustawie komitetów.  

• Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej.

-  Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego.

-  Rada Ministrów kieruje administracją rządową.

-  W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności:

  1)  zapewnia wykonanie ustaw,

  2)  wydaje rozporządzenia,

  3)  koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej,

  4)  chroni interesy Skarbu Państwa,

  5)  uchwala projekt budżetu państwa,

  6)  kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu,

  7)  zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny,

  8)  zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa,

  9)  sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi,

  10) zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe,

  11) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej,

  12) określa organizację i tryb swojej pracy.

• Prezes Rady Ministrów - W myśl art. 148 konstytucji prezes Rady Ministrów: reprezentuje Radę Ministrów, kieruje pracami rządu, wydaje rozporządzenia, zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów oraz określa sposoby jej wykonywania, koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów, sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w konstytucji oraz w ustawach, jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej.

Art. 5 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów przyznaje prezesowi Rady Ministrów prawo do podejmowania konkretnych działań w celu wypełnienia zadań określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach. Prezes Rady Ministrów może w szczególności:

1. wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których działa on z upoważnienia prezesa Rady Ministrów;

2. żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewody oraz od pracowników urzędów administracji rządowej;

3. zarządzić przeprowadzenie korespondencyjnego uzgodnienia stanowisk członków Rady Ministrów;

4. zwoływać, brać udział i przewodniczyć posiedzeniom organów pomocniczych Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów;

5. zwoływać posiedzenia z udziałem właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych lub wojewodów i im przewodniczyć;

6. przekazać, z urzędu, na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony, sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony;

7. rozstrzygać o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między ministrami.

• Ministrowie- Art. 149 konstytucji stanowi, że ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy.

Ministrem, który nie kieruje żadnym działem administracji rządowej jest minister - członek Rady Ministrów, wypełniający zadania powierzone przez premiera. W rządzie Leszka Millera funkcję tę pełnią minister Lech Nikolski oraz minister Danuta Hübner. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 10 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia szczegółowego zakresu działania Ministra-członka Rady Ministrów Danuty Hübner, Danuta Hübner koordynuje prace związane z przygotowaniem Polski do przystąpienia do Unii Europejskiej. Minister Lech Nikolski, mocą rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 3 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia szczegółowego zakresu działania Ministra-członka Rady Ministrów Lecha Nikolskiego kieruje Rządowym Centrum Studiów Strategicznych do czasu powołania Narodowego Centrum Studiów Strategicznych. W gestii ministra leży również podejmowanie wszelkich działań mających na celu utworzenie NCSS.

Centralny organ administracji rządowej to zwykle szef jednostki podlegającej Radzie Ministrów (np. Komitet Obrony Kraju), Prezesowi Rady Ministrów (np. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, Komisja Papierów Wartościowych), czy też ministrowi (np. Prezes Krajowego Urzędu Pracy). Organ taki jest jednak utworzony zawsze na podstawie szczególnej ustawy. Szef takiej jednostki nie wchodzi w skład Rady ministrów, nie ma więc rangi ministra, jednakże przepisy zrównują czasem jego pozycję z pozycją ministra (por. np. art. 5 § 2 pkt 2 kpa). Trzeba stwierdzić, że liczba organów centralnych jest znaczna, a ich status prawny - zróżnicowany. W tym miejscu warto jeszcze wskazać na uprawnienia, jakie posiada minister resortowy wobec organów centralnych. Są one określone a art. 34, 34a, 35 ustawy z dnia 8 VIII 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Wśród tych kompetencji można wymienić: powoływanie i odwoływanie kierowników takich jednostek, organizacja kontroli sprawności działania, efektywności gospodarowania, nadzór i kontrola, wydawanie wytycznych i poleceń (mających wiążący charakter).

Przyszedł czas na omówienie terenowych organów administracji rządowej. Do tej grupy należy zaliczyć formalnie wojewodę, organy administracji zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody a także organy administracji niezespolonej.

Wojewoda to organ administracji ogólnej w województwie. Jest on przedstawicielem Rady Ministrów w województwie (w tej roli odpowiada on za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa), a także zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej w województwie. Inne role wojewody sprowadzają się do tego, że jest on także organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (na zasadach określonych w ustawach o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatu i o samorządzie województwa), organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Pod zwierzchnictwem wojewody nastąpiło zespolenie kilkunastu terenowych organów administracji specjalnej - określonych służb, inspekcji i straży. Wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej kieruje nią i koordynuje jej działalność, zapewnia warunki do skutecznego jej działania i ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania. Do tych organów zaliczyć można m.in. Państwową Straż Pożarną, Policję Państwową, Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcję Handlową, Inspekcję Sanitarną, Inspekcję Farmaceutyczną, Inspekcję Budowlaną. Kierowników tych organów powołuje wojewoda (za wyjątkiem komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta Państwowej Straży Pożarnej). Poza tym zespolenie przejawia się w tym, że organizację wojewódzkiej administracji zespolonej określa statut urzędu wojewódzkiego. Zespolenie uzewnętrznia się również w płaszczyźnie kompetencyjnej: zadania i kompetencje wojewody są wykonywane przez wojewódzkich inspektorów lub komendantów, którzy działają w imieniu wojewody z ustawowego upoważnienia (chyba że działają we własnym imieniu).

Organy administracji niezespolonej to z kolei terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Organy te pozostają więc poza zwierzchnictwem wojewody. Organy te wymienione są w załączniku do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577 z późn. zm.). Można tu wymienić m.in.: dyrektorów izb skarbowych, naczelników urzędów skarbowych, inspektorów kontroli skarbowej, dyrektorów okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, dyrektorów okręgowych urzędów miar i naczelników obwodowych urzędów miar, dyrektorów urzędów morskich, dyrektorów urzędów statystycznych.

Na system administracji publicznej składają się w Polsce ponadto struktury samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny to forma decentralizacji administracji publicznej. W przypadku decentralizacji ustawodawca dzieli kompetencje na poszczególne szczeble struktury organizacyjnej kraju. Organ zdecentralizowany posiada prawem chronioną samodzielność.

WŁAŚCIWOŚĆ ORGANÓW ADMINISTRACJI

Właściwość można określić jako powierzenie danemu organowi rozstrzygania określonego rodzaju spraw administracyjnych.

Powierzenie to może nastąpić poprzez wskazanie w ustawie lub w sytuacji gdy ustawa przewiduje, że kompetencje innego organu mogą zostać przeniesione na dany organ, jak również w sytuacji gdy organ właściwy został wyłączony stosownie do przepisów KPA art. 25 § 1 KPA (jest to tzw. właściwość z delegacji),

W art. 19 Kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia 2 właściwości: rzeczową i miejscową.

Właściwość rzeczowa to kompetencja organu do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych, a ustala się ją na podstawie przepisów o zakresie działania organu administracji publicznej. Np. prawo budowlane daje organowi kompetencję do wydawania pozwoleń na budowę. Odmianą właściwości rzeczowej jest właściwość instancyjna, która wskazuje, który organ w pionie organów właściwych rzeczowo jest w tej sprawie organem I a który organem II instancji.

Właściwość miejscowa jest wyznaczona przez terytorialny obszar działania organów administracyjnych. W art. 21 KPA zawarte są zasady ustalania właściwości miejscowej. I tak art. 21 §1 mówi nam o typowych sytuacjach dotyczących nieruchomości i zakładów pracy. Natomiast §2 zawiera reguły pomocnicze które mogą być stosowane tylko wtedy gdy sytuacje opisane w §1 nie pozwalają na ustalenie właściwości miejscowej.

Przestrzeganie zarówno właściwości miejscowej jak i rzeczowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu administracji. Jako przykład skutku jej nieprzestrzegania może nam posłużyć art. 156 §1 pkt 1 KPA który stanowi, iż: „organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej”.

Przedmiotem regulacji KPA jest również rozstrzyganie sporów o właściwość czyli sytuacji, w których zachodzi wątpliwość, który z co najmniej dwóch organów jest właściwy. Ze względu na ocenę przez same organy swej właściwości do załatwienia sprawy odróżnia się:

- spory pozytywne czyli takie, w których co najmniej dwa organy uznają się za właściwe w sprawie,

- spory negatywne, w których żaden z organów nie uważa się za właściwy.

Do czasu rozstrzygnięcia takiego sporu organ administracji na którego obszarze wynikała sprawa, podejmuje czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu.

Spory o właściwość rozstrzygają:

- między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny,

-  między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta,

- między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 - wojewoda,

-  między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej,

-  między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej,

-  między wojewodą a organami administracji nie zespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą,

-  między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej,

- między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów.

- Spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny.

A z wnioskiem o rozpatrzenie takiego sporu może wystąpić:

- strona,

-organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze,

 -minister właściwy do spraw administracji publicznej,

 -minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny,

-Rzecznik Praw Obywatelskich.

---