Polityka budżetowa

Funkcje polityki budżetowej

Polityka budżetowa (fiskalna) jest wyodrębniana podobnie jak polityka pieniężna - ze względu na specyfikę środków, którymi się posługuje, a nie finalnych celów, które są wyznaczone w założeniach polityki ekonomicznej państwa.

Budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów:

(1) organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa

(2) sądów i trybunałów,

(3) administracji rządowej.

Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego.

Współcześnie budżet określa się jako „pewien zespół rachunków przedstawiających na okres jednego roku kalendarzowego wszelkie stałe wpływy i obciążenia państwa". Zaletą tej definicji jest podkreślenie wewnętrznej istoty budżetu. Rachunek w tym rozumieniu jest liczbowym opisem gospodarki finansowej państwa, umożliwiającym jej kształtowanie ­i kontrolę.

Gospodarka może być zrównoważona, ale może też przynosić deficyt lub nadwyżkę.

Budżet jest także pewną prezentacją programu działania rządu, w którym ogólne cele polityczne i społecz­no-gospodarcze zostały przekształcone w konkretne, wyrażone liczbowo zamierzenia realizacyjne.

Budżet jest więc zespołem narzędzi i środków służących do realizacji świadomie określanych zadań społeczno-gospodarczych państwa.

Polityka budżetowa zajmuje się sposobami wykorzystania dochodów i wydatków publicznych w celu realizacji zadań stojących przed państwem. Z jednej strony, dochody i wydatki budżetowe są wykorzystywane do zapewnienia wykonania określonych usług publicznych oraz ochrony istniejących instytucji polityczno-ustrojowych, z drugiej zaś, w celu zapewnienia rozwoju i ochrony określonych dziedzin i form działalności gospodarczej oraz realizacji określonych przemian w gospodarce.

Współcześnie wydatki i przychody budżetowe w wielu krajach osiągnęły taką skalę, że mają istotny wpływ na funkcjonowanie gospodarki, udział budżetu państwa w produkcie krajowym brutto jest uważany za ważny wskaźnik stopnia ingerencji państwa w gospodarkę.

1. Funkcja alokacyjna

Gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez państwo jest jednoznaczne z dokonywaniem zmian struktury wytwarzanego produktu społecznego.

Treścią alokacyjnych zadań polityki budżetowej jest:

• kształ­towanie podziału czynników wytwórczych między sektor prywatny i sektor publiczny

• dalsza ich alokacja wewnątrz tych sektorów.

W ramach sektora publicznego proces alokacji następuje przez bezpośrednie określenie wielkości środków przeznaczonych na konkretne zadania, co w konsekwencji przesądza o zakresie i formie wytwarzania poszczególnych rodzajów usług publicznych.

W ramach sektora prywatnego proces alokacji budżetowej dokonuje się pośrednio, przez korygowanie cen dóbr, usług i czynników produkcji za pomocą dotacji (subsydiów) i podatków. Wprawdzie realizacji alokacyjnej funkcji polityki budżetowej służą zarówno dochody, jak i wydatki budżetowe, jednak zasadniczym odzwier­ciedleniem alokacji budżetowej jest wydatkowa strona budżetu, określająca zakres działalności sektora publicznego.

Renesans koncepcji neoliberalnych w latach osiemdziesiątych spowodował jednak dążenie do ograniczenia, a przynajmniej zahamowania wzrostu roli sektora publicznego. Tendencję tę uzasadnia się tym, że ekspansja sektora publicznego powoduje nienadążanie wzrostu dochodów publicznych za wzrostem wydatków i stały brak równowagi finansowej w sektorze publicznym.

Zdaniem przeciwników interwencjonizmu państwowego, sektor publiczny w wielu krajach osiągnął rozmiary zagrażające długookresowym możliwościom wzrostu gospodarcze­go, kontrolowanie zaś przez państwo wielkości sektora publicznego staje się coraz trudniejsze.

W Polsce w ostatnich latach nastąpiły zmiany w strukturze wydatków budżetowych. Zakres alokacji środków na rzecz osób opłacanych bezpo­średnio z budżetu (sfera budżetowa) wzrósł ponad dwukrotnie. Tak znaczny wzrost wynikał przede wszystkim z potrzeby zbliżenia dochodów osób pracujących w sferze budżetowej do dochodów pracowników sfery pozabudżetowej oraz ze wzrostu wydatków na świadczenia społeczne.

2) Funkcja redystrybucyjna

Redystrybucyjna funkcja polityki budżetowej polega na świadomym oddziaływaniu przez państwo na ostateczny podział dochodów indywidual­nych.

Niezależnie od tego, jak kształtuje się podział dochodów pierwotnych, państwo przez politykę redukowania (podatki) i uzupełniania (pieniężne transfery socjalne) dochodów indywidualnych może wpływać na kształ­towanie podziału dochodów w społeczeństwie.

W praktyce polityki budżetowej można wyróżnić trzy płaszczyzny oddziaływania budżetu na podział dochodów w społeczeństwie.

1. bezpośrednia redystrybucja dochodów pieniężnych za pomocą systemu podatków i pieniężnych transferów socjalnych, obejmujących różne świadczenia społeczne, będące przedmiotem zainteresowania polityki społecznej.

2. bezpłatne (lub częściowo tylko odpłatne) zaspokajanie pewnych potrzeb poprzez wykonywanie przez sektor publiczny określonych usług społecznych (oświata, ochrona zdrowia itd.). Świadczenia te nie zmieniają podziału dochodów pieniężnych, niemniej jednak przez uniezależnienie stopnia zaspokojenia pewnych potrzeb od dochodu pieniężnego przyczyniają się do zmniejszania realnych różnic w standardzie życia. (płaszczyzna o bardziej pośrednim charakterze)

3. oddziaływanie na warunki, w jakich się kształtuje pierwotna dystrybucja dochodów (np. wydatki na szkolenie zawodowe). Przedmiotem oddziaływania w tym wypadku jest nie redystrybucja dochodów pieniężnych, lecz kształtowanie warunków rynkowego podziału dochodów. (o najbardziej pośrednim wpływie na podział dochodów ).

Zarówno bezpłatne zaspokajanie przez państwo określonych potrzeb, jak i długookresowe oddziaływania na warunki rynkowego podziału dochodów mogą odgrywać istotną rolę w niwelowaniu zróżnicowania stopy życiowej w społeczeństwie, a tym samym ograniczać potrzebę bezpośredniego korygowania podziału dochodów pieniężnych. Jednak tylko pierwsza płaszczyzna oddziaływania, a więc bezpośrednie korygowanie podziału dochodów pieniężnych za pomocą podatków oraz transferów socjalnych, ma decydujące znaczenie w dystrybucji dochodów i jest właściwym przedmiotem redystrybucyjnej funkcji polityki budżetowej.

Instrumenty polityki gospodarczej

PODATEK - podstawowy instrument polityki gospodarczej, jest to:

• „dokonywane przez władzę publiczną przymusowe pobranie, którego podstawowym celem jest pokrycie obciążeń publicznych,
  repartycja zaś uwzględnia zdolności podatkowe obywateli".

• jest publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym oraz bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym na rzecz skarbu państwa lub
  miny.

Podstawowym celem podatku jest konieczność zapewnienia środków finansowych na pokrycie wydatków publicznych.

Redystrybucyjna funkcja podatków to przede wszystkim wykorzystanie opodatkowania jako narzędzia makroekonomicznego kształtowania popytu.

Działania służące temu celowi mogą przybierać postać zarówno uznaniowego manewrowania poziomem obciążeń, stosownie do zmian w poziomie aktywności gos­podarczej, jak i dążenia do takiego ukształtowania systemu podatkowego, aby mógł on samoczynnie reagować na zmiany koniunktury gospodarczej.

Interwencja władz publicznych w postaci pobierania podatków jest spowodowana także potrzebą osiągania celów społecznych.

Władze państwowe, wychodzące z założenia, że dystrybucja dochodów ukształtowana przez działanie mechanizmów rynkowych jest nadmiernie zróżnicowana, dokonują jej korekty przez opodatkowanie dochodów oraz majątku.

Opodatkowanie to może mieć charakter:

• stały (ryczałt),

• liniowy (w stałej proporcji do dochodu),

• degresywny

• progresywny.

dochód brutto

Zdecydo­wanie najczęściej stosowana jest formuła progresywna, przyczyniająca się niekiedy do znacznego spłaszczenia dochodów.

W działaniach zmierzających do osiągnięcia celów społecznych podatki, są wykorzystywane również jako narzędzia oddziaływania na strukturę konsumpcji przez selektywne zróżnicowanie podatku wliczanego do wybranych produktów.

Jest to uzasadnione względami natury zdrowotnej (zniechęcanie do niepożądanej konsumpcji tytoniu czy alkoholu przez stosowanie wysokiego podatku od wartości dodanej) albo też dążeniem uwzględniania w cenie dodatkowych kosztów - poza kosztami producenta - ponoszonych przez społeczeństwo w związku z produkcją i konsumpcją tych produktów (np. zanieczyszczanie środowiska naturalnego).

Podstawowe zadania, jakie może spełniać podatek, są realizowane przez system podatkowy - jest to zespół podatków pobieranych danym państwie.

Podatki pośrednie w systemie podatkowym to:

• podatek od towarów i usług (VAT),

• podatek akcyzowy

• podatek od gier

Służą przede wszystkim osiąganiu celów fiskalnych, w związku z czym są stosunkowo pewnym i wydajnym źródłem dochodów publicznych. Wynika to ze sposobu ich poboru, a w przypadku podatku VAT z możliwości pobierania go w każdej fazie cyklu produkcyjno-handlowego, aż po ostatecznego nabywcę towarów i usług. Analizując możliwości wpływania podatków pośrednich na gospodarkę, trzeba wskazać na ich oddziaływanie inflacyjne w razie podnoszenia stawek oraz ewentualność pojawienia się bariery popytu.

3) Funkcja stabilizacyjna

Stabilizacyjna funkcja polityki budżetowej polega na wykorzystywaniu dochodów i wydatków budżetowych do osiągnięcia makroekonomicznych celów gospodarczych:

• wysokiego stopnia wykorzystania potencjału wy­twórczego (ograniczenie bezrobocia),

• stabilności ogólnego poziomu cen,

• wysokiego, zrównoważonego tempa wzrostu gospodarczego

• stabilności bilansu płatniczego.

Koncepcja świadomego wykorzystywania dochodów i wydatków budżetowych z trudem torowała sobie drogę do praktyki polityki gospodarczej. Decydujący wpływ na jej rozwój wywarła teoria J.M. Keynesa. Podważając tradycyjne poglądy na rolę oszczędności, podatku, kredytu i budżetu państwa, stworzyła ona nowe przesłanki polityki gospodarczej, zgodnie z którymi państwo oddziałuje na ukształtowanie na odpowiednim poziomie popytu efektywnego, przy uwzględnieniu wy­stępujących skłonności do konsumpcji i inwestowania.

Przyjęcie rozmiarów globalnego popytu za podstawowy czynnik wyznaczający perspektywy wzrostu dochodu było też podstawą key­nesowskiej koncepcji interwencji państwa w przebieg procesów gospodar­czych za pomocą narzędzi budżetowych.

Gdy istniejący popyt ogranicza działalność gospodarczą do poziomu nie zapewniającego wykorzysta­nia potencjału wytwórczego, polityka gospodarcza powinna stymu­lować wzrost popytu.

Osiąga się to przez zmniejszanie przychodów budżetu (obniżkę podatków) oraz zwiększanie wydatków budżetu (z jednoczesnym dopuszczeniem do wystąpienia deficytu budżetowego). Prowadzi to do wzrostu konsumpcji i inwestycji, działanie zaś efektu mnożnikowego powoduje dodatkowy wzrost wydatków ludności.

W razie potrzeby hamowania nadmiernie „gorącej" koniunktury, a także konieczności przeciwdziałania wzrostowi inflacji, trzeba dążyć do zwiększania przychodów budżetu oraz ograniczania wydatków, co przyczynia się do zmniejszenia konsumpcji i inwestycji, obniżenia poziomu zatrudnienia i produkcji oraz hamowania wzrostu cen.

Za najbardziej skuteczne narzędzie polityki budżetowej uważa się zmiany w obciążeniach podatkowych w zależności od sytuacji koniunkturalnej.

Instrumenty podatkowe mogą pobudzać wzrost gospodarczy. Można nań oddziaływać przez

• pomniejszanie podatku od wartości dodanej o kwotę przypadającą na inwestycje,

• odliczanie kosztów inwestycji od podlegającego opodatkowaniu dochodu osób fizycznych i spółek,

• ulgi podatkowe związane z eksportem, stymulujące rozwój gałęzi produkujących na eksport.

Polityka fiskalna może być także skutecznym środkiem regulowania popytu konsumpcyjnego.

Gdy bieżący popyt konsumpcyjny przewyższa podaż towarów na rynku, powstaje nierównowaga typu inflacyjnego, wywołująca wzrost cen. Przy niemożności przywrócenia równowagi przez szybki wzrost podaży towarów skutecznym rozwiązaniem będzie ograni­czenie siły nabywczej za pomocą zwiększenia obciążenia podatkami bezpośrednimi (podatek dochodowy) lub pośrednimi (głównie podatek od wartości dodanej).

Bardziej skutecznie działa podatek od wartości do­danej - zmiany stawki powodują bowiem natychmiastową zmianę cen detalicznych.

Zdaniem przedstawicieli orientacji propodażowej (tzw. ekonomiki podaży), przy niskim, bliskim zera opodatkowaniu produkt społeczny jest niski, gdyż państwo nie jest w stanie dostarczać w odpowiednim rozmiarze podstawowych dóbr publicznych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania systemu gospodarczego (m.in. bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości).

W miarę wzrostu opodatkowania rośnie również podaż dóbr publicznych, stwarzając bardziej korzystne warunki rozwoju działalności gospodarczej.

Początkowo pozytywne skutki rosnącej podaży podstawowych dóbr publicznych przewyższają negatywne skutki oddziaływania wzrostu podatków na bodźce do pracy, oszczędzania i inwestowania.

Dalszy wzrost opodatkowania pociąga za sobą coraz mniejszy przyrost wydajności, związany ze wzrostem podaży dóbr publicznych, natomiast w coraz większym zakresie ujawniają się ujemne skutki osłabienia bodźców do pracy, oszczędzania i inwestowania. Tak więc przy pewnym poziomie obciążeń podatkowych poziom produktu społecznego osiąga maksimum ⇒ dalszy wzrost stopy opodatkowania pociąga za sobą jego spadek. Podobna zależność występuje między poziomem opodatkowania a wielkością dochodów budżetowych.

Wielkość dochodów budżetowych jest iloczynem stopy opodatkowania i podstawy wymiaru podatku.

Graficzną prezentacją tej zależności jest tzw. krzywa Laffera.

Rys. Krzywa Laftera

Przychody z tytułu podatków

Stopa opodatkowania (%)

dochody

budżetu

Rys Realna krzywa Laffera

Stopa opodatkowania (%)

Pasywna polityka budżetowa jest oparta na założeniu, że określone elementy dochodów i wydatków budżetowych cechuje tendencja do automatycznego reagowania na zmiany sytuacji gospodarczej w celu wyzwalania impulsów kompensujących, będących przeciwwagą wahań koniunktury.

Ta forma polityki budżetowej opiera się na koncepcji działania automatycznych stabilizatorów.

Automatyczne stabilizatory oddziałują na popyt globalny. Uruchamianie ich nie wymaga żadnych decyzji, natomiast moment „wejścia do akcji" oraz siła działania stabilizatorów wynika niemal wyłącznie z rozwoju sytuacji gospodarczej.

Mechanizm ich działania to: gdy spadają dochody brutto ludności, rośnie bezrobocie. Elastyczność systemu podatkowego (wynikająca z progresywnego charakteru stawek podatkowych) sprawia, że wpływy podatkowe maleją jeszcze szybciej - coraz mniejsza część dochodów ludności w postaci podatków trafia do budżetu.

Dochód pozostający do dyspozycji, będący podstawą wydatków na zakup dóbr i usług, zmniejsza się wolniej niż dochody brutto, w rezultacie spadek popytu globalnego jest mniejszy, niż wynikałoby to z rozmiarów pierwotnego spadku dochodów brutto.

W okresie ożywienia gospodarczego. Elastyczność systemu podatkowego sprawia, że wzrost dochodu pozostającego do dyspozycji następuje wolniej niż wzrost produktu społecznego; wskutek tego zatrudnienie i produkcja także rosną relatywnie wolniej.

Po stronie dochodów budżetowych automatyczny efekt stabilizujący wiąże się ze stosowaniem podatków wymierzanych od tych podstaw opodatkowania, które zmieniają się zależnie od poziomu aktywności gospodarczej, a więc przede wszystkim podatków od dochodów indywidual­nych i od zysków, podatków pośrednich od sprzedaży. Po stronie wydatków budżetowych zaś elastyczność wobec zmian w poziomie produktu społecznego cechuje zasiłki z tytułu bezrobocia, pomoc społeczną i subsydia dla rolnictwa.

Działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury prowadzi do określonych zmian salda budżetu państwa. W okresie ekspansji automatyczne stabilizatory wywołują tendencję do powstawania nadwyżki budżetowej (czy też do zmniejszania się deficytu), a w okresie recesji przyczyniają się do powstania (czy też powiększania) deficytu budżetowego.

Podstawowa zaleta stabilizatorów, którą jest szybkość reakcji na cykliczne wahania popytu, może sugerować, że pasywna polityka budżetowa powinna być skuteczną formą budżetowego reagowania na zmiany sytuacji koniunkturalnej. Dodatkowym argumentem przeciwników interwencjonizmu państwowego jest samoczynny charakter automatycznej stabilizacji, upodabniający ją do naturalnych mechanizmów rynkowych.

Słabości automatycznych stabilizatorów:

1. mechaniczny charakter ich reakcji na zmiany popytu globalnego. Wobec zakłóceń natury strukturalnej są one bezradne, nie są też w stanie stworzyć bodźców do zmiany istniejącej sytuacji gospodarczej. Ich funkcją jest obrona istniejącego poziomu aktywności gospodarczej przez obronę wyjściowych rozmiarów popytu globalnego, niezależnie od tego, czy popyt ten ustabilizował się na poziomie zapewniającym wysokie zatrudnienie, czy też nie.

2. ich działanie zmniejsza skalę problemów wynikających ze zbyt szybkiego spadku lub wzrostu popytu globalnego, ale nie można po nich oczekiwać działania, którego celem byłby powrót do pożądanego poziomu popytu globalnego. Wynika to z samej natury ich działania, w przeciwieństwie bowiem do polityki świadomych wydatków państwa, nie tworzą one dochodów w czasie recesji (dokładniej: nie tworzą nowego popytu), lecz hamują jedynie spadek już istniejących.

W związku z tym zwolennicy aktywnej ingerencji państwa w procesy gospodarcze przypisują stabilizatorom ograniczoną rolę w polityce budżetowej. Przedstawiciele tego nurtu w automatycznych stabilizatorach widzą tylko pierwszą linię obrony przed cyklicznymi wahaniami koniunktury, wymagającą korygującego i uzupełniającego wsparcia ze strony aktywnej (dyskrecjonalnej) polityki budżetowej.

Aktywna polityka budżetowa ma miejsce wówczas, gdy rząd stosuje wybrane środki w celu przeciwdziałania cyklicznym fluktuacjom oraz w celu stabilizacji cen czy ograniczania bezrobocia. Polityka ta wymaga wprowadzania zmian legislacyjnych w programach budżetowych.

Podstawowymi rodzajami aktywnych posunięć z zakresu polityki budżetowej są:

1) zmiany stawek podatków,

2) zmiany podziału transferów z budżetu państwa (np. zwiększenie subwencji rządu dla władz lokalnych z tytułu ich udziału w
ponoszeniu ciężarów lokalnej pomocy społecznej),

3) zmiany wydatków na roboty i inwestycje publiczne.

Prowadzenie polityki aktywnej jest zadaniem złożonym i niełatwym. Powstanie zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki jest procesem przechodzącym różne stadia; działania podejmowane w ramach aktywnej polityki budżetowej i mające na celu neutralizację tych zakłóceń zaczynają dawać efekty dopiero po upływie pewnego czasu.

W związku z tym efekty te mogą wystąpić już w innych warunkach i - w razie zmiany sytuacji koniunkturalnej - spowodować destabilizację gospodarki. Opóźnienia w reakcji polityki budżetowej na zakłócenia w funkcjonowaniu gospodarki wynikają z różnych obiektywnych przyczyn.

W związku z tym okres, jaki upływa od powstania zakłócenia do wystąpienia wszystkich efektów działań podjętych w ramach polityki budżetowej, może być podzielony na kilka faz:

- fazę rozpoznania - obejmującą okres od powstania zakłócenia do jego ujawnienia się w danych sprawozdawczych, umożliwiających ocenę sytuacji, a więc okres potrzebny do analizy sytuacji i oceny, czy podejmowanie działań w ramach polityki budżetowej jest niezbędne (głównym elementem tej fazy jest prognozowanie i programowanie rozwoju sytuacji gospodarczej),

- fazę decyzyjną - obejmującą ustalenie form i zakresu niezbędnych zmian w polityce budżetowej (wybór instrumentów oddziaływania, określenie skutków projektowanych zmian),

- fazę instrumentalną - obejmującą postępowanie administracyjne i legislacyjne związane z realizacją zamierzonych zmian w polityce budżetowej.

Pełny cykl reakcji polityki budżetowej na zakłócenia koniunkturalne obejmuje również okres, jaki upływa między uruchomieniem działania instrumentów a efektem w postaci wpływu tego działania na zmianę globalnego popytu.

Charakterystyczną cechą opóźnień w reakcji polityki budżetowej na wahania koniunkturalne jest to, że opóźnienia te nie są jednakowe w każdej fazie cyklu koniunkturalnego.

Wymienione cechy aktywnej polityki budżetowej sprawiają, iż w długofalowym ujęciu kryje ona w sobie pewne ryzyko: że inter­wencja, zamiast przyczynić się do złagodzenia cyklicznych wahań, bę­dzie źródłem tendencji inflacyjnych.

Z tego powodu przeciwnicy dyskrec­jonalnej polityki budżetowej kwestionują przydatność instrumentów budżetowych jako narzędzia makroekonomicznego regulowania procesów gospodarczych. Twierdzą oni, że system automatycznych stabiliza­torów jest mniej szkodliwy niż działania administracji państwowej.

Deficyt budżetowy

Wspominaliśmy już, że jedna z głównych idei keynesowskich podstaw interwencjonizmu państwowego opierała się na założeniu, że budżet państwa nie musi być zrównoważony, umożliwia to bowiem prowadzenie aktywnej polityki antycyklicznej.

W razie pogorszenia się koniunktury gospodarczej, spadku produkcji i wzrostu bezrobocia państwo, zwiększając wydatki budżetowe, może oddziaływać na wzrost popytu globalnego, redukcję skali bezrobocia oraz wzrost produkcji.

Natomiast w razie pojawienia się presji inflacyjnej, przy wysokim poziomie wykorzystania mocy produkcyjnych, zmniejszając wydatki budżetowe państwo może ograniczyć popyt globalny.

W latach siedemdziesiątych coraz większego znaczenia w teorii polityki gospodarczej zaczęły nabierać neoklasyczne i liberalne nurty myśli ekonomicznej, które kwestionowały istotne punkty teorii keynesowskiej.

Krytyka objęła m.in. celowość i praktyczną, skuteczność wykorzystania deficytu budżetowego jako narzędzia polityki stabilizacyjnej. Główny zarzut przedstawicieli tych nurtów polegał na tym, że jest to polityka skierowana na usuwanie symptomów, a nie rzeczywistych przyczyn kryzysowych zjawisk w gos­podarce; przyczyną tą bowiem jest nie koniunkturalnie niski popyt, lecz strukturalne osłabienie bodźców do inwestowania, związane z pogor­szeniem rentowności inwestycji i wzrostem ryzyka inwestycyjnego.

Zobowiązując się do utrzymania wysokiego stanu aktywności gospodarczej, państwo przyczynia się do usztywnienia istniejących struktur, stymulowanie zaś popytu globalnego daje niewielkie efekty, nie zwiększające w sposób odczuwalny skłonności do inwestowania. Finansowanie deficytu budżetowego, z jednej strony, prowadzi do nasilenia presji inflacyjnej w gospodarce, z drugiej zaś, ogranicza dostępny w przyszłości potencjał produkcyjny i wywołuje w długim okresie przemiany strukturalne, ograniczające możliwości wzrostu gospodarczego.

Wiąże się z tym silnie akcentowany przez przedstawicieli nurtów neoklasycznych tzw. efekt wypychania (crowding out effect) inwestycji i wydatków prywatnych. Zdaniem przedstawicieli tych nurtów, podstawową konsekwencją deficytu budżetowego jest wzrost zapotrzebowania rządu na kredyt.

Z kolei wzrost popytu na rynku kapitałowym prowadzi do wzrostu stopy procentowej. W tej sytuacji reakcją sektora prywatnego jest odkładanie popytu na inwestycje (w wyniku wzrostu atrakcyjności bankowych lokat kapitałowych) lub spadek popytu konsumpcyjnego. Oznacza to, że dodatkowy popyt, uruchomiony ewentualnie przez rosnące wydatki budżetowe, jest neutralizowany spadkiem aktywności gospodarczej sektora prywatnego.

Wymienione argumenty przedstawicieli neoklasycznych nurtów myśli ekonomicznej spotykają się z wieloma kontrargumentami neokeynesistów, zdaniem których zrównoważony budżet wcale nie jest tożsamy ze zrównoważoną, gospodarką, której właściwym wyznacznikiem jest zgodność między globalnym popytem a globalną podażą.

Dlatego też fetyszyzowanie zrównoważonego budżetu może w określonych warunkach przyczyniać się do wydłużenia recesji lub do przegrzania koniunktury. W myśl tego rozumowania, polityka ekonomiczna może czasem wymagać istnienia deficytu, a czasem nadwyżki budżetowej.

Problemu tego nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od istniejącej koniunktury gospodarczej. W czasie załamania koniunktury deficyt budżetowy odzwierciedla przede wszystkim skutki pogorszenia się sytuacji gospodarczej. Toteż przy wysokim stopniu niewykorzystania mocy produkcyjnych i ogólnym spadku aktywności gospodarczej wzrost deficytu budżetowego pozwala, zdaniem neokeynesistów, skompensować spadek popytu globalnego, chociaż zazwyczaj jest to okupione wzrostem wskaźnika inflacji. Natomiast rozstrzygnięcie dylematu: wzrost inflacji czy utrzymanie poziomu aktywności gospodarczej jest już decyzją polityczną, przy której uwzględnia się zwykle także preferencje pozaekonomiczne.

Kolejna wątpliwość co do zalet zrównoważonego budżetu dotyczy tego, że kwestii budżetowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od charakteru stosowanej polityki monetarnej. Praktyczna realizacja polityki gospodarczej może wymagać, by jednemu rodzajowi polityki pieniężnej towarzyszyła polityka budżetowa cechująca się deficytem, innemu zaś, w innych okolicznościach - nadwyżką budżetową.Spór między neokeynesistami i neoliberałami jest więc w istocie rzeczy sporem między zwolennikami aktywnej polityki gospodarczej, posługującej się również instrumentami budżetowymi, a mającymi znacznie większą wiarę w samosterujące mechanizmy rynkowe przeciwnikami systematycznej ingerencji państwa w przebieg procesów gospodarczych.

Na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych w większości wysoko rozwiniętych krajów zasadniczy wpływ na politykę budżetową wywierały koncepcje monetarystyczne. Pierwszoplanowym celem polityki gospodarczej stała się walka z inflacją, a nie wzrost gospodarczy i walka z bezrobociem, natomiast podstawową płaszczyzną oddziaływań - polityka pieniężna, której podporządkowano politykę budżetową.

W takiej sytuacji rządy tych państw podjęły działania zmierzające do redukcji i stopniowej likwidacji deficytu budżetowego.

((Podstawowych przyczyn utrzymywania się deficytu budżetowego należy upatrywać w spadku produkcji przemysłowej, który spowodował zasadnicze ograniczenie dochodów z podatków, we wzroście wydatków budżetowych (ochrona socjalna, płace pracowników sfery budżetowej), w nieskuteczności egzekwowania należności budżetu państwa od sektora prywatnego i w rozszerzaniu się tzw. szarej strefy w gospodarce.

Wydaje się, że działania ukierunkowane niemal wyłącznie na ograniczanie wydatków budżetowych są nieskuteczne. Dalsze ich zmniejszanie może spowodować pogłębianie się zapaści cywilizacyjnej w sferze społecznej (w ochronie zdrowia, oświacie), a także zachwianie nadziei na stworzenie warunków trwałego wzrostu, w następstwie tego zaś przekreślenie szansy na zrównoważenie budżetu w przyszłości.))

Jeśli w krajach należących do Unii Europejskiej wprowadzona zostanie wspólna waluta, a co za tym idzie także wspólna polityka pieniężna, to polityka budżetowa pozostanie praktycznie jedynym ważnym mechanizmem makroekonomicznej polityki poszczególnych krajów-członków UE. Indywidualizacja polityki budżetowej jest wymuszana przez poważne zróżnicowanie sytuacji społeczno-ekonomicznej krajów europejskich, w tym w tak istotnej dziedzinie, jak sytuacja na rynku pracy.

Regulowanie rynku pracy

Cele:

1. osiąganie równowagi wewnętrznej - stabilność cen, pełne zatrudnienie

2. osiąganie równowagi zewnętrznej - równowaga ta występuje gdy jest zrównoważony bilans obrotów bieżących, czyli nie ma znacznego deficytu i znacznej nadwyżki.

Polityka zatrudnienia i jej funkcje

Polityka zatrudnienia - czynne oddziaływanie władz państwowych na rynek pracy pod kątem potrzeb gospodarki kraju oraz godzenia interesów pracodawców i robotników. Jej początki wywodzą się ze znanych w XIX w. oddziaływań ustawodawczych w ramach tzw. polityki pracy, a jej rozwój to lata 30-te.

Polityka zatrudnienia służy osiąganiu równowagi zewnętrznej.

Traktowanie zagadnień warunków pracy jako podstawowych w polityce ekonomicznej sprawiło, że jej formą instytucjonalną stały się Inspekcje Pracy. Dały one podstawę do rozwoju publicznych służb zatrudnienia. Rola i zadania tych służb z czasem rozszerzyły się na różne formy pośrednictwa pracy i promocji zatrudnienia.

Istotne znaczenie miało powstanie w 1919 r. Międzynarodowej Orga­nizacji Pracy (MOP). Za pomocą konwencji i zaleceń oddziałuje ona na politykę zatrudnienia.

Dynamiczny rozwój badań i oceny rynku pracy w obecnym kształcie trwa od lat międzywojennych, kiedy to sformułowano kryteria klasyfikacji ludności według wieku, z wyodrębnieniem wieku produkcyjnego. Osoby w tej grupie wieku dzielono na zatrudnionych, bezrobotnych i nieaktywnych zawodowo. Klasyfikacja ta umożliwiała określenie zasobów siły roboczej, czyli podaży pracy.

Bezrobocie - sytuacja, w której ludzie którzy chcą pracować nie mogą znależć pracy.

Kryteria te są dość trudne do interpretacji, co powoduje, że granice między bezrobociem a nieaktywnością zawodową są mało ostre. Z tego powodu często mamy do czynienia z niedoszacowaniem wielkości bezrobocia oraz z nieporównywalnymi wielkościami, ilustrującymi jego skalę.

Według wymienionych wyżej zasad do grupy pracujących mogą być zaliczone osoby o statusie biernych zawodowo, np. emeryci, a do kategorii biernych zawodowo lub bezrobotnych - osoby wykonujące pracę zarobkową.W grupie biernych zawodowo znajdują się osoby , które:

• nie muszą pracować

• nie chcą pracować

• przeszły na emeryturę

• czasowo porzuciły pracę (np. aby wychowywać dzieci lub podnosić kwa­lifikacje).

Najczęściej wyróżnia się bezrobocie: frykcyjne, strukturalne, wynikające z nieefektywnego popytu, klasyczne lub płacowe oraz ukryte.

Bezrobocie frykcyjne - polega na równoległym występowaniu bezrobocia i wolnych miejsc pracy, powstaje w wyniku terytorialnego lub zawodowego niedopasowania podaży siły roboczej do popytu. Wiąże się ono z ruchliwością pracowników (zmianą miejsca pracy, przechodzeniem na emeryturę czy z wchodzeniem na rynek pracy ludzi wkraczających w wiek produkcyjny) i nie może być całkowicie wyeliminowane. Zmianom miejsca pracy towarzyszą dobrowolne przerwy w pracy lub trudności ze znalezieniem odpowiedniego nowego zajęcia. Część bezrobocia frykcyjnego powstaje też w związku z przekwalifikowy­waniem się pracujących.

Bezrobocie strukturalne jest rezultatem niedostosowania liczby osób poszukujących pracy i wolnych miejsc pracy w całej gospodarce oraz w przekroju regionalnym, kwalifikacyjnym lub gałęziowym. Towarzyszy rozwojowi społeczno­-ekonomicznemu, zwłaszcza zaś wprowadzaniu innowacji techniczno-or­ganizacyjnych, oszczędzających pracę ludzką, lub zmianom konkurencyjności gałęzi przemysł.

Bezrobocie nieefektywnego popytu - którego przyczyną jest niedostateczny popyt na pewne dobra. Określa je różnica między liczbą osób poszukujących pracy a liczbą wolnych miejsc pracy.

Niektórzy ekonomiści łączą powstanie bezrobocia z wymuszaniem przez silne związki zawodowe zbyt wysokiego poziomu płac realnych. Powstałe na tym tle bezrobocie jest nazywane klasycznym lub płacowym

Bezrobocie ukryte - utożsamiane z przerostami zatrudnienia. Wynikają one zarówno z nadmiernego, jak i nieracjonalnego zatrudnienia. Bezrobocie ukryte przejawia się w:

- nieuzasadnionym ekonomicznie zatrudnianiu kobiet (i mężczyzn), - sztucznym skracaniu czasu pracy,

- niewykorzystaniu czasu pracy,

- „przeludnieniu" administracji państwowej,

- rozbudowie sił bezpieczeństwa ponad rozsądne rozmiary,

• wydłużeniu okresu kształcenia w szkołach dla niepracujących.

Bezrobocie ukryte obejmuje także zniechęconych poszukiwaniem pracy.

Polityka pełnego zatrudnienia

Pełne zatrudnienie to:

• sytuacja, w której każdy człowiek zdolny do pracy i chcący pracować może znaleźć pracę w stosunkowo krótkim czasie i na warunkach regulowanych przepisami prawa pracy.

• grupa ludzi, dla których praca jest niezbędna.

Można też spotkać pogląd, że istotne znaczenie ma możliwość nie tylko otrzymania pracy, lecz także wyboru zawodu i miejsca pracy. Polityce pełnego zatrudnienia towarzyszyło często powstawanie przerostów zatrudnienia, będących formą bezrobocia ukrytego (zwanego też bezrobociem w miejscu pracy). Zjawisko to występuje nie tylko przy obfitości rąk do pracy, lecz także przy ogólnym ich deficycie.

Za granicę pełnego zatrudnienia można uznać stopę bezrobocia równą 4,5-5% poszukujących pracy w stosunku do ogółu zatrudnionych.

Główne problemy racjonalnego zatrudnienia sprowadzają się do:

- metod określania celów tej polityki i kolejności ich realizo­wania,

- podziału zadań między poszczególne podmioty polityki społecznej i gospodarczej,

- doboru odpowiednich instrumentów.

Realizacja polityki racjonalnego (optymalnego) zatrudnienia wymaga określenia relacji między jego aspektami ekonomicznymi i społecznymi, wzajemnie się dopełniającymi.

Procesom racjonalizacji zatrudnienia w gospodarce polskiej towarzyszą, niestety, różne zjawiska negatywne, zwłaszcza zaś wzrost bezrobocia strukturalnego, frustracje związane z koniecznością poszukiwania pracy, zmiany zawodu, miejsca pracy, pozycji zawodowej itp.

Polityka zatrudnienia a polityka kształcenia

Polityka zatrudnienia wymaga ścisłego powiązania z polityką kształ­cenia. Szybki rozwój nowoczesnej techniki i technologii, a w następstwie tego zmiany wymagań stawianych pracownikom, pociągają za sobą konieczność prowadzenia różnych systemów szkoleń zawodowych.

Polityka zatrudnienia powinna dostarczać systemowi kształcenia informacji o pożą­danych zmianach w kierunkach szkolenia zawodowego. Aktywne kształ­towanie struktury podaży siły roboczej według kwalifikacji zawodowych jest jedną z form instrumentacji polityki zatrudnienia. Zapotrzebowanie na pracowników o określonych kwalifikacjach powinno być zaspokajane przez szkolnictwo ogólne i zawodowe.

W dyskusjach nad rozwojem szkolnictwa można wyróżnić dwa stanowiska:

- kształcenie przyszłych kadr w ramach wąskich specjalizacji, co umożliwia szybką adaptację w miejscu pracy;

• kształcenie przyszłych kadr w sposób bardziej ogólny i wszechstronny w celu zapewnienia szerokich możliwości
  dostosowawczych związanych z przyszłą pracą.

Wprawdzie okres szkolenia i okres adaptacyjny tak wyszkolonych osób w miejscu pracy jest wówczas dłuższy, ale lepiej dostosowują się oni do zmieniających się wymogów rynku pracy. Inicjatywa prowadzenia szkoleń może wychodzić zarówno od jednostek gospodarczych, jak i od organizacji zajmujących się prowadzeniem szkoleń.

Niedostosowanie kwalifikacji do potrzeb rynku jest powodowane nie tylko dynamicznym rozwojem nowoczesnych technologii i metod produkcji, lecz także niedostosowaniem szkolnictwa zawodowego do chłonności lokalnych i regionalnych rynków pracy. W Polsce ten problem jest bardzo dotkliwy. Trudną sytuację młodzieży na rynku pracy tłumaczy się właśnie niedostosowaniem kierunków kształcenia do potrzeb praktyki gospodarczej.

W ogólnej liczbie bezrobotnych absolwenci szkół ponadpodstawowych stanowią 3,6%, a stopa bezrobocia wśród młodzieży jest dwukrotnie wyższa od stopy bezrobocia ogółem.

Za główne zadania w zakresie modernizacji polskiego systemu kształcenia i doskonalenia zawodowego uważa się:

- zmniejszenie rekrutacji do szkół przygotowujących kandydatów do zawodów nieatrakcyjnych, na które jest mały popyt,

- poprawę elastyczności kształcenia w zakresie czasu nauki, organizacji systemu szkolnego oraz treści nauczania,

• rozszerzenie profilu kształcenia i ograniczenie liczby specjalności,

• zmianę organizacji i treści kształcenia dorosłych.

Koncepcje teoretyczne i założenia regulacji rynku pracy

W krajach rozwiniętych rynek pracy funkcjonuje z dużymi zakłóceniami, oddalającymi go od teoretycznego modelu rynku pracy przy doskonałej konkurencji, w którym wielkość zatrudnienia jest funkcją płac, mechanizm rynkowy zapewnia automatycznie optymalne zatrudnienie, bezrobocie zaś ma charakter frykcyjny lub dobrowolny. Model ten opiera się na nastę­pujących założeniach:

- na rynku pracy występuje pełna konkurencja i nie ma żadnych przeszkód w dostępie do niego,

- oferowana na rynku praca ma homogeniczny charakter, tzn. przedstawia jednakową produktywność,

- istnieje pełna informacja dotycząca obecnej i przyszłej sytuacji (np. dotycząca wolnych miejsc pracy i wysokości wynagrodzenia),

- siła robocza jest w pełni mobilna (dotyczy to mobilności sektorowej, przestrzennej, zawodowej).

Podstawą klasycznej koncepcji rynku pracy są trzy główne hipotezy:

1) podaż zawsze tworzy odpowiedni popyt,

2) krańcowa użyteczność określa podaż siły roboczej,

3) krańcowa produktywność determinuje popyt na siłę roboczą.

W tym modelu równowaga na rynku siły roboczej jest osiągana na poziomie płac realnych, zrównujących podaż z popytem; wszelkie bariery i ograniczenia w działaniu mechanizmów rynkowych powodują utrzymywanie się bezrobocia.

Zwolennicy doktryn liberalnych, przyjmujący takie założenia, byli i są negatywnie nastawieni do działalności związków zawodowych i ingerencji państwa.

Rys. Rynek pracy w ujęciu klasycznym

Odmiennie przedstwiają się koncepcje pracy i polityki zatrudnienia w teorii J.M. Keynesa, uważał, on że bezrobocie ma charakter nie tyle dobrowolny, ile przymusowy i że elastyczność płac jest ograniczona. O łącznej wielkości zatrudnienia decydują, zdaniem Keynesa, skłonność do konsumpcji i stopa nowych inwestycji, przy danej zaś skłonności do konsumpcji zatrudnienie może wzrastać wyłącznie jednocześnie z inwestycjami.

Keynesa nie interesują procesy wzrostu podaży siły roboczej czy też wzrostu jej wyposażenia kapitałowego, istotne są dla niego:

• bieżąca sytuacja (ilość i kwalifikacje siły roboczej),

• poziom techniki i technologii,

• gusty konsumentów,

• struktura społeczna.

Uznając zasadniczą rolę efektywnego popytu w kształtowaniu rozmiarów zatrudnienia, Keynes odrzucił prawo rynków Saya wskazując, że równowaga gospodarcza jest możliwa także przy niepełnym zatrudnieniu. Oznaczało to uznanie przymusowego charakteru bezrobocia i podważenie skuteczności mechanizmów rynkowych w stwarzaniu tendencji do pełnego zatrudnienia.

Opartą na zaleceniach Keynesa politykę zatrudnienia charakteryzuje aktywność państwa, tj. jego pośrednie i bezpośrednie działania w celu zwiększenia liczby miejsc pracy i produkcji. Na szczególną uwagę w walce z bezrobociem zasługują proponowane przez Keynesa roboty publiczne.

Wzrost zatrudnienia przy robotach publicznych powoduje „mnożenie się zatrudnienia w całej gospodarce, bowiem wzrost funduszu płac i popytu konsumpcyjnego pociąga za sobą kolejne przyrosty zatrudnienia w gałęziach dóbr konsump­cyjnych.

Ilościowym ujęciem tego zjawiska jest mnożnik zatrudnienia - relacja między całkowitym wzrostem zatrudnienia a wzrostem zatrudnienia przy robotach publicznych.

Jest ona określona - podobnie jak w mechanizmie mnożnika inwestycyjnego - przez krańcową stopę konsumpcji.

We współczesnej doktrynie neoliberalnej istotną rolę odgrywa koncepcja tzw. „naturalnej" stopy bezrobocia, opracowana przez M. Friedmana i E.S. Phelpsa.

Koncepcja ta opiera się na przyjęciu tezy o długookresowej stabilności gospodarki rynkowej opartej na swobodnym działaniu przedsiębiorstw.

„Naturalna" stopa bezrobocia - to „odsetek siły roboczej obejmujący bezrobotnych w warunkach równowagi na rynku pracy. Są oni dobrowolnie bezrobotni, gdyż nie chcą podjąć pracy przy płacy realnej zapewniającej równowagę".

Zwolennicy doktryny liberalnej uważają, że do wzrostu rzeczywistej stopy bezrobocia - ponad poziom stopy „naturalnej" - przyczyniają się różne zakłócenia na rynku pracy, związane z:

• niepełną informacją,

• ograniczoną mobilnością siły roboczej,

• różnymi formami ingerencji publicznej, a zwłaszcza działalnością związków zawodowych.

Rozmiary bezrobocia wiązano także z inflacją. Próbą określenia współzależności między stopą bezrobocia a stopą inflacji jest krzywa Phillipsa - wyższej stopie bezrobocia odpowiada niższy poziom inflacji, i odwrotnie.

Wystąpienie zjawiska stagflacji (równoczesny wzrost inflacji i bez­robocia) w wielu krajach pod koniec lat sześćdziesiątych podważyło wiarygodność krzywej Phillipsa, a zwłaszcza interpretacji tej krzywej mówiącej o substytucyjności inflacji i bezrobocia.

Monetaryści nadali krzywej Phillipsa nową interpretację. Twierdzą, że wymienialność między inflacją i bezrobociem ma charakter krótkookresowy, który wynika z nieprzewidzianej inflacji. Natomiast w długim okresie nie ma alternatywy inflacja-bezrobocie, bowiem stopę bezrobocia wyznaczają czynniki realne, a nie pieniężne. Dla każdej oczekiwanej stopy inflacji istnieje jeden kształt krzywej Phillipsa: kolejne zmiany stopy inflacji powodują przesunięcie tzw. krótkookresowej krzywej w górę

Rys. Krzywa Phillipsa a różne poziomy inflacji

Stopa bezrobocia (%)

W okresie analizowanym przez Phillipsa można wprawdzie zauważyć współzależność między inflacją a bezrobociem, ale w wyjaśnianiu tego zjawiska trzeba uwzględnić dynamiczny rozwój sektora nieprodukcyjnego, który stwarzając nowe miejsca pracy, wywołuje silniejsze efekty popytowe niż podażowe, w rezultacie zaś - przyspieszenie procesów inflacyjnych. Analizy statystyczne przeprowadzane w różnych okresach w celu weryfikacji hipotez Phillipsa wykazały niezbyt wysoką korelację inflacji i bezrobocia w ujęciach długookresowych, a nawet tendencje sprzeczne z tą hipotezą.

„Nowa mikroekonomia bezrobocia" - zajmuje się szczegółową analizą funkcjonowania rynku pracy. Przyjmuje ona założenia ekonomii neoklasycznej dotyczące doskonałej konkurencji, giętkości cen i płac, pełnego zatrudnienia, z wyjątkiem tezy, że podmioty gospodarcze mają dobre informacje o wszystkich cenach.

Według tej teorii mechanizm konkurencji nie powoduje bezrobocia, lecz wywołuje jedynie trudności z zapewnieniem przepływu informacji o rynku pracy w gospodarce konkurencyjnej. W ramach „nowej mikroekonomii" rozwinęły się teorie poszukiwania pracy, bezwarunkowej umowy o pracę i inwestowania w człowieka

Rola państwa według tych teorii ma się koncentrować wokół:

- realizacji funkcji podmiotu gospodarczego, czyli pracodawcy w sektorze publicznym, który zalicza się do rynku pierwotnego,

- polepszania warunków pracy w sektorze wtórnym przez angażowanie środków publicznych, a także tworzenie długookresowych strategii pełnego zatrudnienia,

- subsydiowania płac w ramach aktywnych środków zwalczania bezrobocia,

- tworzenia i realizacji programów antydyskryminacyjnych, chroniących interesy „pokrzywdzonych" na rynku pracy.

Jako reakcja na słabości dominujących teorii w wyjaśnianiu charakteru bezrobocia, szczególnie w latach osiemdziesiątych, pojawia się hipoteza histerezy.

Histereza - słowo pochodzenia greckiego - oznacza dosłownie pozostawanie w tyle. Oznacza zjawisko polegające na tym, że zmiany parametrów charak­teryzujących stan pewnego układu wywołane zmianami czynników zewnętrznych zależą od poprzednich stanów układu.

Hipoteza histerezy przeniesiona na grunt życia gospodarczego próbuje wyjaśniać kształtowanie się stopy bezrobocia występowaniem tendencji podążania „naturalnej" stopy bezrobocia za stopą rzeczywistą, sytuacji, w której wysokość bezrobocia nie powoduje ani przyspieszenia, ani zwolnienia inflacji (tzw, poziom NAIRU), a także zbyt wolnym działaniem samoczynnych mechanizmów przywracania równowagi na rynku pracy.

Ogólnie, hipoteza histerezy wzmacnia argumenty na rzecz bardziej aktywnej polityki gospodarczej.

Wśród stosunkowo dużej liczby instrumentów polityki zatrudnienia ukształtowanej przez teorię i praktykę możemy wyróżnić trzy główne grupy:

• służące wywieraniu wpływu na wzrost popytu na siłę roboczą,

• zmniejszające podaż siły roboczej,

• dotyczące porozumień międzynarodowych w sprawie transferu siły roboczej.

Działania w celu zwiększenia popytu na siłę roboczą

Polityka zwiększania popytu na siłę roboczą jest związana z nurtem keynesowskim i neokeynesowskim. Często przeciwstawia się ją innemu podejściu, a mianowicie utrzymywaniu za pomocą zasiłków dochodów ludzi pozostających bez pracy.

Można wyróżnić następujące kierunki działań służących zwiększaniu liczby miejsc pracy:

a) Subwencjonowanie płac.

W razie istnienia silnej presji inflacyjnej możliwości tworzenia miejsc pracy w sektorze prywatnym za pomocą stymulowania popytu globalnego są ograniczone. W związku z tym większą rolę przypisuje się selektywnemu oddziaływaniu na zatrudnienie przez subwencjonowanie części kosztów płacowych przedsiębiorstw prywatnych w celu skłonienia ich do utrzymania lub zwiększenia dotychczasowego zatrudnienia.

Subwencje płacowe mogą przybierać formy:

- subwencji uzależnionych od liczby nowo przyjętych pracowników oraz od ich relacji do liczby już zatrudnionych,

- subwencji uzależnionych od ogólnej liczby zatrudnionych,

- subwencji przyznawanych w jednakowej wysokości albo róż­nicowanych w zależności od regionu, gałęzi przemysłu, wysokości płac, wieku pracownika itd.

Podstawowym argumentem za subwencjonowaniem płac jest to, że w przeciwieństwie do innych sposobów pobudzania popytu, takich jak np. obniżka podatków, nie powoduje ono zwiększenia napięć inflacyjnych. W razie stosowania tego narzędzia zatrudnienie wzrasta dlatego, że siła robocza w wyniku subwencji staje się dla pracodawcy tańsza.

Funkcję analogiczną do funkcji subsydiów płacowych spełniają subsydia eksportowe. Dzięki nim zatrudnienie w sektorach konkurencyjnych wzrasta w skali międzynarodowej. Subwencje płacowe mogą być zo­rientowane celowo, tzn. mogą dotyczyć określonych grup zawodowych czy społecznych.

Subwencjonowanie płac wiąże się z różnymi problemami:

- stosowanie przez przedsiębiorców różnych nieuczciwych praktyk w celu otrzymania subwencji,

- wzrost kosztów administracyjnych związanych z badaniem sytuacji przedsiębiorstw i ocenianiem, czy kwalifikują się one do przyznania dotacji,

- stosowanie skomplikowanych metod kwalifikowania przedsiębiorstw do grupy subwencjonowanych.

Jeżeli programy subwencjonowania nie obejmują wszystkich przedsię­biorstw, to są tylko częściowo skuteczne, gdyż tworzone w ich wyniku miejsca pracy częściowo zastępują miejsca pracy zlikwidowane w przed­siębiorstwach nie objętych tym programem.

b) Selektywne programy zatrudnienia w sektorze państwowym.

Programy te służą aktywizacji zawodowej w dziedzinach gospodarki charakteryzujących się wysoką stopą bezrobocia.

Ta forma interwencji daje wymierne efekty społeczne dość szybko. Często programy te są jedyną możliwością zapewnienia miejsc pracy bezrobotnym, gdyż osoby przez długi czas pozostające bez pracy mają duże trudności z uzyskaniem zatrudnienia w firmach prywatnych.

W praktyce wpływ tego typu działań na zmniejszenie bezrobocia jest skromny, gdyż skala tych programów jest zbyt mała w porównaniu z rozmiarami potrzeb.

c) Popieranie przedsiębiorczości indywidualnej.

Formy i sposoby pobudzania inicjatywy prywatnej:

- ogólne oddziaływanie państwa w celu zapewnienia warunków rozwoju przedsiębiorczości prywatnej,

- specjalne programy rządowe popierające rozwój małych i średnich przedsiębiorstw

- różnego rodzaju lokalne inicjatywy w dziedzinie zatrudnienia.

Metody popierania przedsiębiorczości:

1. system zasiłków celowych na zakładanie własnych firm.

Polega on na skłanianiu bezrobotnych lub pracowników zagrożonych redukcją do zakładania własnych małych przedsiębiorstw. Program ten zapewnia zasiłek podejmującym się założenia takich przedsiębiorstw.

Warunkiem jest posiadanie pewnych własnych środków na potrzeby związane z uruchomieniem nowego przedsiębiorstwa.

Środki własne mogą pochodzić z kredytu bankowego.

Zasięg tych programów jest stosunkowo ograniczony; wynika to zarówno z limitowania ilościowego zasiłków, jak i z ryzyka podejmowania działalności przez nowych przedsiębiorców. Doświadczenie wykazuje, że prawie połowa osób, które pobrały ten zasiłek, zaprzestaje działalności już w drugim roku istnienia własnego przedsiębiorstwa.

2. tworzenie wolnych stref gospodarczych albo stref aktywności gospodarczej.

Idea takich obszarów wywodzi się z doświadczeń stref bezcłowych. Wolne strefy gospodarcze to obszary, na których pewne rodzaje działalności gospodarczej mogą być podejmowane przy ułatwieniach podatkowych.

W programach działań bierze się pod uwagę dwa cele, ściśle związane z założeniami polityki regionalnej:

1. tworzenie nowych miejsc pracy na obszarach dotkniętych kryzysem,

2. rozwój pewnych regionów, głównie regionów opóźnionych, de­presyjnych itd.

Ta forma zwiększania zatrudnienia jest narzędziem przeciwdziałającym bezrobociu, wspomagającym wcześniej wymienione instrumenty.

Wśród form pomocy małym i średnim przedsiębiorstwom wyróżnia się:

- udzielanie kredytów przez specjalnie powołane do tego instytucje finansowe,

- przyznawanie ulg podatkowych,

- tworzenie systemu ochrony przed bankructwem,

- gwarantowanie zamówień rządowych,

- rozwijanie inicjatyw lokalnych na rzecz tych przedsiębiorstw.

Roboty publiczne

Roboty publiczne jako narzędzie polityki zatrudnienia były i są stosowane w krajach zachodnich w ramach różnych programów i planów.

Wydatki z budżetu na roboty publiczne służą oddziaływaniu zarówno na koniunkturę, jak i bezpośrednio na struktury ekonomiczne i społeczne, poprawiając stan zagospodarowania kraju, sieć dróg, mostów, kolei itd. Tworzy się w ten sposób nowe miejsca pracy, a także eliminuje bezczynność bezrobotnych i skraca czas ich oczekiwania na nowe miejsca pracy, co ma znaczenie zwłaszcza przy reaktywizacji grup bezrobotnych długookresowo

Przeciwdziałanie bezrobociu w Polsce przez wzrost popytu na siłę roboczą przybiera stopniowo formy aktywne. Głównym kierunkiem działań jest tworzenie nowych miejsc pracy. Celowi temu służą:

1) pożyczki z Funduszu Pracy

• dla bezrobotnych chcących podjąć pracę na własny rachunek,

• dla zakładów pracy na tworzenie dodatkowych miejsc pracy,

• dla zwalnianych z PGR rolników na podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej;

2) szkolenia i przekwalifikowywania zawodowe dla bezrobotnych i zagrożonych zwolnieniem z pracy.

Inne narzędzia do walki z bezrobociem to:

- prace interwencyjne i roboty publiczne organizowane przez organy samorządu lokalnego lub terenowej administracji lokalnej,

- stwarzanie warunków rozwoju pozarządowych instytucji, których celem jest łagodzenie skutków bezrobocia (dotychczas powstały: Bank Inicjatyw Gospodarczych, Agencja Inicjatyw Lokalnych, towarzystwa inwestycji społeczno-ekonomicznych, izby przemysłowo-handlowe, centra doskonalenia zawodowego, inkubatory przedsiębiorczości).

Działalność Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej jest wspierana przez programy międzynarodowe, których celem jest tworzenie miejsc pracy. Są to: program PHARE wspomagania mikroprzedsiębiorczości, pożyczki Banku Światowego, brytyjski program „Knoty-how", a także program współpracy amerykańsko-polskiej i francusko-polskiej.

Ograniczanie podaży siły roboczej

Możemy tu wyróżnić:

1. zmniejszanie rozmiarów zasobów siły roboczej, zaliczamy umożliwienie:

• wcześniejszego przechodzenia na emeryturę,

• przedłużania okresu kształcenia,

• przedłużania lub wprowadzania obowiązkowej służby wojskowej,

• osłabiania aktywności zawodowej, np. przez zachęty dla kobiet do zajmowania się wychowywaniem dzieci czy zachęty do podnoszenia kwalifikacji.

2. zmniejszanie liczby godzin pracy.

• skracanie czasu pracy,

• wydłużanie urlopów,

• zmniejszanie liczby godzin ponadwymiarowych,

• zatrudnianie w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Skracanie czasu pracy jako środek przeciwdziałania bezrobociu wywołuje wiele kontrowersji i sprzecznych opinii. Odnoszą się one zarówno do ekonomicznej, jak i do społecznej strony zagadnienia. Jeśli chodzi o aspekt ekonomiczny, to często podnosi się problem niepełnej zastępowalności zwolnionych miejsc pracy nowym zatrudnieniem.

Wcześniejsze prze­chodzenie na emeryturę może wywoływać wzrost obciążeń budżetu i funduszy socjalnych. Zdarza się, że zmniejszone zatrudnienie bywa rekompensowane nieprzyjmowaniem nowych pracowników, lecz wzrostem godzin nadliczbowych; zmniejsza to rezultaty działań podażowych polityki zatrudnienia.

Wśród aspektów społecznych zwraca się uwagę na skutki dezaktywizacji ludzi, a w wieku emerytalnym - trudności z zaakceptowaniem przez nich nowej sytuacji. Bezczynność wywołuje wiele problemów natury społecznej; wskazuje się też na wzrost chorób związanych z wczesną bezczynnością.

Z narzędzi oddziaływania na zmniejszenie podaży siły roboczej dużą popularność zyskało zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przyczynia się ono - przy minimalnych kosztach - do zmniejszenia bezrobocia.

Porozumienia międzynarodowe w sprawie transferu siły roboczej

Od dawna ludzie nie mogący znaleźć pracy we własnym kraju poszukiwali jej za granicą, decydując się na stałą lub czasową emigrację. Jej wyrazem był masowy przepływ ludności z Europy do Ameryki.

W krajach Europy Zachodniej na ogólną podaż pracy w wysokim stopniu wpływa napływ siły roboczej z zewnątrz, a na rynku pracy znaczną rolę odgrywają tzw. gastarbeiterzy - robotnicy cudzoziemcy. W rozwiniętych krajach Europy Zachodniej tworzą oni milionowe armie pracowników, zwiększając nacisk na zatrudnienie.

W tej sytuacji rozwiązanie problemów zatrudnienia i walka z bezrobo­ciem wymagają skoordynowanych działań w skali międzynarodowej. Były i są one podejmowane w krajach członkowskich Unii Europejskiej i OECD.

W UE, gdzie zniesiono wiele ograniczeń przepływu siły roboczej między państwami członkowskimi, nie wypracowano zasad europejskiego rynku pracy - wspólnej polityki w zakresie zbiorowego negocjowania płac, jednolitego systemu ubezpieczeń społecznych czy wspólnej polityki socjalnej i imigracyjnej.

Traktat z Maastricht ujmuje te zagadnienia w sposób bardzo ograniczony. Także „biała księga" opisuje jedynie liczne możliwe przyczyny bezrobocia europejskiego, nie opowiadając się zdecydowanie za żadną z prezentowanych opinii i nie wskazując na żaden z instrumentów polityki przeciwdziałania bezrobociu jako skuteczny i możliwy do zastosowania w skali UE lub w krajach będących jej członkami.

Integracji gospodarek w UE mają sprzyjać: zapobieganie dyskryminacji i nieuczciwej konkurencji oraz działania wpływające na wzrost mobilności i podnoszenie kwalifikacji siły roboczej.

Układy o stowarzyszeniu krajów Europy Środkowej z UE, będące podstawą umów dwustronnych umożliwiających sile roboczej tych krajów dostęp do europejskich rynków pracy, w praktyce okazały się bardzo mało skutecznym narzędziem przezwyciężania bezrobocia, gdyż niewielki procent osób w stosunku do potrzeb jest objęty tą formą transferu.

Polska, jako państwo stowarzyszone z Unią Europejską, podpisała umowę o transferze zasobów pracy z Niemcami, Francją i Belgią. Na podstawie tych umów pracodawcy zagraniczni mogą legalnie zatrudniać polskich pracowników. Jednak skuteczność tych umów w przeciwdziałaniu bezrobociu jest znikoma, gdyż faktycznie bezrobotni stanowią tylko około 2% liczby osób wyjeżdżających do pracy za granicę.

Regulowanie dochodów i cen

Polityka dochodowa - zakres i funkcje

Poziom dochodów społeczeństwa jest proporcjonalny do osiągnię­tego przez dany kraj poziomu rozwoju gospodarczego, którego powszech­nie stosowaną miarą jest:

- wielkość produktu narodowego (krajowego) brutto (lub dochodu narodowego) przypadająca na jednego miesz­kańca, wyrażona w walucie porównywalnej (najczęściej w dolarach).

Nie jest to miernik precyzyjnie ilustrujący poziom rozwoju. Miernik dochodu narodowego nie odzwierciedla także poziomu życia społeczeństwa, gdyż nie uwzględnia m.in. wielkości majątku wytworzonego i zakumulowanego w latach wcześniejszych, decydującego o dobrobycie społecznym.

Oczywista jest więc ścisła korelacja między wartością dochodu narodowego na jednego mieszkańca a poziomem przeciętnej płacy, mimo iż niektóre czynniki modyfikują prosty charakter tej zależności, np. udział płac w dochodzie narodowym, struktura demograficzna i zawodowa, różnica między dochodem wytworzonym a dochodem podzielonym itd.

Istnieje także korelacja między poziomem dochodu narodowego a strukturą spożycia. Zaspokojenie podstawowych potrzeb konsumpcyjnych społeczeństwa w krajach wysoko rozwiniętych ma dużo mniejszy udział w strukturze spożycia niż w krajach biedniejszych.

Natomiast udział wydatków na zaspokojenie pozostałych potrzeb, wśród nich także potrzeb wyższego rzędu, jest dużo większy.

Oznacza to, że efektywny popyt na towary wysoko przetworzone w krajach rozwiniętych, w porównaniu z krajami rozwijającymi się, jest jeszcze wyższy, niż wynikałoby to z relacji poziomów dochodu narodowego.

Analogiczne relacje występują w ramach kraju: grupy społeczne o niskich dochodach przeznaczają na zaspokojenie potrzeb podstawowych większą niż przeciętna część dochodów.

Zależność ta występuje także w okresie depresji, kiedy konsumenci rezygnują głównie z dóbr i usług wyższego rzędu, co prowadzi do zmiany struktury spożycia. Przedstawione zależności mają istotny wpływ na kształtowanie się skali efektywnego popytu oraz struktury i dynamiki gospodarki. Wskazują one jednocześnie na redystrybucyjną funkcję regulowania przez państwo poziomu i struktury dochodów.

Polityka dochodowa bywa niekiedy błędnie utożsamiana z polityką płac. Polityka dochodowa ma zasięg szerszy, gdyż na ogólną sumę dochodów składają się nie tylko wynagrodzenia pracowników najemnych (w sektorze prywatnym i publicznym).

Niekiedy politykę dochodową ogranicza się jedynie do dochodów, których podstawą jest praca i kapitał (własność). Jest to zawężenie, gdyż nie tylko w Polsce, ale i w wielu krajach Unii Europejskiej świadczenia społeczne obejmują 1/3 PKB. Przy tym wpływ administracji na ich poziom jest pełny i ma charakter działań bezpośrednich.

Politykę dochodową, wiąże się zwykle z polityką cen, gdyż:

- wzrost cen powoduje, że pracownicy żądają podwyżek płac, a pracodawcy (właściciele) podejmują działania zmierzające do powiększenia nominalnej masy zysku w celu (co najmniej) stabilizacji poziomu swoich dochodów realnych,

- wzrost płac powoduje wzrost kosztów, co prowadzi do wzrostu cen.

Regulowanie dochodów nominalnych w oderwaniu od zjawisk cenowych nie jest możliwe do zastosowania w praktyce - uczestnicy działań gospodarczych wykazują zainteresowanie głównie wzrostem dochodów realnych (czyli ilorazem współczynnika wzrostu dochodów nominalnych i współczynnika wzrostu cen), mających określoną siłę nabywczą.

Gdy ceny rosną szybciej niż dochody nominalne, następuje powolna pauperyzacja społeczeństwa. Grozi to wybuchem niezadowolenia i za­chwianiem stabilności politycznej przy występowaniu równowagi na rynku pieniężnym.

Szybszy wzrost dochodów niż cen bez odpowiedniego zwiększenia wydajności pracy implikuje w przyszłości przyspieszenie inflacji destabilizującej system pieniężny oraz osłabiającej koniunkturę ekonomiczną.

Efektem jest zaprzepaszczenie korzyści płynących z wysokich w pewnym okresie dochodów przez długotrwałe ich realne obniżenie. Dlatego śledzenie zmian dochodów i cen pozwala na podjęcie właściwych decyzji korygujących ewentualne odchylenia (krótkotrwałe odchylenia na ogół wzajemnie się znoszą).

Zmiany siły nabywczej ludności i poziomu życia społeczeństwa przy nasilonych zjawiskach inflacyjnych są trudne do jednoznacznej oceny. Szczególnie w okresie transformacji systemu społeczno-gospodarczego analizę komplikuje nie tylko wzrost ogólnego poziomu cen dóbr konsump­cyjnych, lecz także znaczna ewolucja ich struktury oraz struktury spożycia. Spadkowi średniego poziomu realnych dochodów społeczeństwa może towarzyszyć np. wzrost siły nabywczej ludności w stosunku do niektórych grup towarów.

Siła nabywcza ludności oznacza możność nabycia przez ludność określonej ilości dóbr i usług wyrażoną sumą pieniędzy i otwartych kredytów znajdujących się w danym momencie do dyspozycji ludności.

Siła nabywcza pieniądza - ilość towarów otrzymywanych w zamian za jednostkę pieniądza

Znaczne zróżnicowanie ogólnego poziomu cen powoduje, że Szwajcarzy, osiągający nominalne dochody o blisko połowę większe niż Amerykanie, jednak w ujęciu realnym mają dochody nieco niższe. Polska, mając nominalny PKB na 1 mieszkańca 3-12-krotnie niższy niż kraje członkowskie Unii Europejskiej, wykazuje poziom życia niższy 2-5-krotnie.

Cele polityki dochodowej

Celem polityki ekonomicznej państwa jest podnoszenie dobrobytu i maksymalizowanie realnej wartości dochodów społeczeństwa.

Wzrost dochodów jest wynikiem zwiększenia i lepszego wykorzystania potencjału gospodarczego kraju.

Chociaż polityka dochodowa jest formą konkretyzacji ogólnej polityki gospodarczej, samodzielnie nie może doprowadzić do podniesienia poziomu dochodów. Polityka dochodowa w związku z tym może być ukierunkowana na zapewnienie sprawności gospodarowania.

Bezpośrednie cele polityki dochodowej:

• kontroli płac (pay policy),

• regulowanie dochodów (incomes policy),

• regulowanie cen (price policy).

Niekiedy przyjmuje się (L.C. Hunter i C. Mulvey), iż dwa cząstkowe wymienione tu elementy, tzn. kontrola cen i kontrola płac, są stosowane w celu ograniczania nadmiernych zysków.

Większość ekonomistów uważa, że ważnym celem polityki dochodowo-cenowej jest przeciwdziałanie inflacji. Często łączy się ten cel z warunkami ograni­czającymi, takimi jak utrzymanie popytu globalnego (W.J. Baumol, A.S. Blinder) albo pełnego zatrudnienia.

Polityka dochodowa podejmuje wówczas zadanie zmniejszenia inflacji szkodzącej wzrostowi i wpływanie na wzajemne proporcje dochodów nominalnych, czyli płac i zysków.

Polityka dochodowa to zespół różnorodnych działań polityki ekonomicznej, poprzez które państwo dąży do zmniejszenia wzrostu dochodu nominalnego, wywierając bezpośredni wpływ na płace i ceny.

Najczęściej wymieniane cele (od najważniejszego do stosunkowo najmniej ważnego):

1) przeciwdziałanie inflacji,

2) zapewnienie sprawiedliwego podziału dochodów,

3) zmniejszanie przestrzennych dysproporcji dochodowych,

4) poprawa systemu płac w celu zwiększenia wydajności,

5) przeciwdziałanie bezrobociu.

Jednoczesne ograniczanie bezrobocia i inflacji okazuje się trudne do realizowania w praktyce, ale nie jest niemożliwe. Odwrotna proporcjonal­ność tych zjawisk, której ilustracją jest krzywa Phillipsa, nie jest powszechną regułą, gdyż analiza empiryczna pozwala wykryć okresy oraz kraje, w których zjawiska te bywały w stosunku wprost proporc­jonalnym.

Siła robocza ma wiele cech towaru, m.in. podlega działaniu praw rynkowych i jest opisywana krzywymi podaży i popytu.

Przy strukturalnym bezrobociu za możliwe uważa się działanie w celu wzrostu zatrudnienia przez obniżenie ceny siły roboczej stanowiącej koszt producenta.

Polityka dochodowa sprzyja podnoszeniu efektywności gospodarowania przez prawidłowo konstruowane systemy płac, właściwie spełniające swoją funkcję motywacyjną (bodźcową).

Płaca powinna być instrumentem pobudzającym pracowników do aktywnej realizacji zadań gospodarczych: wzrostu produkcji, podniesienia jakości i nowoczesności wyrobów, oszczędności materiałów, obniżki kosztów produkcji, wzbogacenia asor­tymentu wyrobów, wzrostu rentowności itd.

Realizacja bodźcowej funkcji płac jest warunkiem efektywnego wykorzystania siły roboczej w przed­siębiorstwie i w całej gospodarce.

Płace spełniają również dwie inne funkcje:

• dochodową - płace stanowią główny składnik dochodu pracownika

• kosztową - są ważnym elementem kosztów w przedsiębiorstwie i informują, w jaki sposób zużycie pracy żywej wpływa na poziom kosztów i wielkość dochodów przedsiębiorstwa.

Przedsiębiorcy biorą pod uwagę jednak nie tylko poziom płac, lecz także i inne koszty związane z siłą roboczą, głównie składki ubezpieczeniowe oraz obligatoryjne i dobrowolne świadczenia (fundusz socjalny, bezpłatne wyżywienie, samochód służbowy, koszty szkoleń, dopłaty do zakwaterowania, ubez­pieczenia komercyjne).

Sprawiedliwy podział dochodów - pojęcia sprawiedliwości nie da się zdefiniować na gruncie ekonomii, może to uczynić jedynie filozofia (etyka, aksjologia). Pojęcie sprawiedliwości nie jest aksjomatem; każda próba jego skon­kretyzowania oznacza jednocześnie samookreślenie postawy politycznej.

Liberałowie definiują sprawiedliwy podział jako dany przez naturalny rozwój wypadków i wyrażający rzeczywiste znaczenie ludzi w procesie gospodarowania (dlatego poprzestają na antyinflacyjnym celu polityki dochodowej).

Zasadą podziału głoszoną przez teoretyków utopijnego so­cjalizmu i komunizmu była proporcjonalność w stosunku do pracy i do potrzeb. To ostatnie miało nastąpić wraz z powstaniem społeczeństwa masowej obfitości. W okresie przejściowym, jakim miał być socjalizm, uznawano zasadę proporcjonalności do ilości i jakości pracy. W praktyce występowało stosunkowo niewielkie zróżnicowanie dochodów pracujących, ale nawet ono było często przez społeczeństwo oceniane jako zbyt duże.

W krajach zachodniej Europy, w których dominujący wpływ na gospodarkę miały partie socjaldemokratyczne (kraje skandynaws­kie, Holandia, Hiszpania), występowała silna tendencja do zmniejszania rozpiętości dochodów. Wpływ tych zasad podziału oddziaływał niekiedy również na programy niektórych partii liberalnych, np. Partii Wolnych Demokratów (FDP) w RFN.

Niemieccy liberałowie nawiązują do sprzeczności powstających na linii egalitaryzm-sprawiedliwość społeczna, odrzucając populistyczną równość, jednocześnie zaś postulując „uetycznienie" życia gospodarczego i podejmując problem naprawy stosunków międzyludz­kich. W konsekwencji polityka gospodarcza państwa w RFN obejmuje wszelkie segmenty życia gospodarczego, określając m.in. płace socjalne (za tę samą pracę), minimum socjalne, system świadczeń społecznych, i decyduje o istnieniu tzw. społecznej gospodarki rynkowej.

Bliska tej koncepcji jest polityka dobrobytu i doktryna państwa dobrobytu - wykazuje, że miernikiem osiągniętego poziomu rozwoju może być malejąca relacja zysków do płac, a tym samym tendencja do wzrostu udziału płac w dochodzie narodowym.

Oznacza to powolne zacieranie się podstawowej dla Marksa sprzeczności między kapitałem a pracą, m.in. w wyniku zacierania się różnic między uzyskiwaniem dochodów z tytułu własności i z tytułu pracy („kapitalizm ludowy" oznacza wzrost liczby właścicieli środków produkcji, przede wszystkim w wyniku objęcia akcji przez pracowników najemnych). Jest to odejście od modelu dziewiętnastowiecznego, drapieżnego kapitalizmu, w którym za niemoralne uważano, że płace robotników przekraczały pewien poziom minimalny, odpowiadający minimalnym kosztom utrzymania.

W wielu krajach dojście do władzy konserwatystów na początku lat osiemdziesiątych sprzyjało szybszemu wzrostowi zysków niż płac, co w konsekwencji doprowadziło do niewielkiego spadku ich udziału w dochodzie narodowym oraz do większego zróżnicowania dochodów społeczeństwa.

W praktyce zarówno zbytni egalitaryzm jak i znaczne rozwarstwienie dochodów jest uznawane za niesprawiedliwe. Większość państw stosuje odpowiednie narzędzia ekonomiczne i środki prawne w celu łagodzenia dysproporcji dochodów bez podważania zasady „uzasadnionego" zróż­nicowania, sprzyjającej postępowi ekonomicznemu.

Sposoby realizacji polityki dochodowej

Działania stabilizacyjne, ukierunkowane przede wszystkim na po­wstrzymywanie inflacji, w ciągu ostatniego ćwierćwiecza stały się w krajach o gospodarce rynkowej jednym z głównych celów polityki gospodarczej.

Przeciwdziałanie inflacji jest ważnym zadaniem polityki dochodowej. Sposoby osiągania tego celu oraz zakres i siła instrumentów stosowanych w różnych krajach mogą być różne; zależy to od dominującego systemu poglądów publicznych, społecznych i ekonomicznych.

Typy polityki dochodowej (od informacyjnych do opartych na zakazach prawnych)

1. Najsłabszą formą stosowaną przez państwo jest śledzenie decyzji dotyczących płac i cen. Organ nadzorujący otrzymuje informacje post factum (dzięki dobrowolnemu lub przymusowemu zawiadomieniu urzędu) i analizuje odpowiednie dane. Zdolność do ograniczania zachowań inflacyjnych jest zdeterminowana:

a) możliwością zjednoczenia opinii publicznej wokół problemu inflacji,

b) wrażliwością stron na nie sprzyjającą reakcję opinii publicznej. Opracowana strategia mobilizacji opinii publicznej polega na prze­strogach lub upomnieniach organów władzy i administracji państwowej.

Ten typ polityki ma stosunkowo niewielki wpływ na ewolucję płac i cen.

2. Nadzór władz publicznych opiera się na rekomendacjach nieobowiązkowych (wytycznych) w stosunku do cen i płac.

Ustala się normy ogólne wzrostu cen i płac lub jednego z tych elementów. Norma ogólna płac jest zwykle funkcją długookresowej ewolucji wydajności pracy i/lub zmian cen towarów konsumpcyjnych.

Zwolennicy rekomendacji stwierdzają, iż są one skuteczniejsze w ograniczaniu inflacji płacowej i cenowej niż sam nadzór władz publicznych, gdyż wzmacniają opór kierownictwa firm przed nadmiernym wzrostem płac i umożliwiają skuteczniejsze przekony­wanie związków zawodowych, pracowników i opinii publicznej.

Krytycy zauważają, że rekomendacje mogą wzmagać inflację przez ustalenie zbyt wysokiego pułapu wzrostu płac.

3. Państwo stosuje ulgi podatkowe i umożliwia korzystanie z pro­gramów społecznych podmiotom utrzymującym wzrost płac i cen na określonym poziomie.

Warunkiem niezbędnym jest zgoda kierownictwa przedsiębiorstw oraz pracowników na przejście od bilateralnego określenia płac i cen do trójstronnych negocjacji, obejmujących również reprezentantów władz publicznych.

4. Władze publiczne nakładają sankcje na podmioty zwiększające płace i ceny ponad określoną normę. Realizowane programy różnią się pod względem normy (limitu), rozległości i natury sankcji oraz stosowanych działań osłonowych.

Kraje demokratyczne rzadko wykorzystywały sankcje, ograniczając uwagę do działań o charakterze bodźcowym. Część programów opartych na sankcjach istnieje nadal głównie w sferze propozycji. W grupie tej mieszczą się:

a) polityka dochodów, która została oparta na systemie podatkowym

b) plan zezwoleń na wzrost płac (WIPP)

c) rynkowy plan antyinflacyjny (MAP)

d) ubezpieczenie płacy realnej (RWI)

e) koncepcje dotyczące zysków (PRI)

Ad a) Polityka dochodowa oparta na podatkach ogranicza wzrost cen i płac w firmach, w których występują przekroczenia założonej normy. Firmy mają swobodę podnoszenia płac, lecz są narażone na zapłacenie dodatkowego podatku od zysku (dopłaty do podatku), równego wielokrotności nadwyżki wzrostu płac ponad rekomendacje.

Program ten łączy sankcje i bodźce. Bodźcem są progresywne potrącenia z podstawowej kwoty podatku w sytuacji, gdy wzrost płac jest niższy od ustalonej normy.

Ad b) Plan zezwoleń na wzrost płac również opiera się na podatku, lecz sankcje są nakładane nie przez system podatkowy, ale za pośrednictwem narzędzi rynkowych. Firmy przekraczające pułapy wzrostu płac są karane obowiązkiem zakupu na wolnym rynku zezwoleń (upoważnień) emitowanych przez rząd, firmy zaś nie osiągające określonej normy płac mogą uzyskać dodatkowy dochód ze sprzedaży upoważnień.

Także pozostałe propozycje rozwiązań wykorzystujących system podatkowy (i częściowo mechanizm rynkowy) zmierzają do ograniczenia poziomu inflacji.

5. Obowiązkowa kontrola dochodów różni się zasadniczo od innych form oddziaływania. Sankcjami nałożonymi na firmy przekraczające zakładany wzrost (lub obecny stan) cen i płac są kary pieniężne, decyzje administracyjne (np. wstrzymywanie koncesji) lub nawet kary więzienia.

Inflacja i ceny

Wzrost płac jest jedną z wielu przyczyn zjawisk inflacyjnych.

Podstawowe typy inflacji:

- popytowa - polega na „ssaniu" cen w górę do poziomu równoważącego popyt z podażą (inflacja ciągniona przez popyt),

- kosztowa - spowodowana podnoszeniem cen w wyniku wzrostu kosztów produkcji (inflacja popychana przez koszty).

W praktyce najczęściej występuje inflacja popytowo-kosztowa.

Jednym z pierwszych ekonomistów, który dokonał wnikliwej analizy zjawiska inflacji, był J.M. Keynes. Zarówno keynesiści, jak i monetaryści są zwolennikami popytowej teorii inflacji, przyznając teorii kosztowej znaczenie wtórne. Ich poglądy na temat elastyczności produkcji względem podaży pieniądza oraz poziomu cen są jednak różne.

Pozostałe typy inflacji:

• import inflacji - przez wzrost (na ogół skokowy) cen towarów będących przedmiotem przywozu.

• inflacja strukturalna - powodowana wzrostem cen w negatywnie ocenianej strukturze cen i popytu. Zła struktura gospodarki (przerost działu I nad działem II lub grupy A w przemyśle nad grupą B, zbyt duży udział inwestycji w dochodzie narodowym itd.) indukuje wzrost cen i/lub niezaspokojenie efektywnego popytu. Taka diagnoza oznacza, iż trwała dezinflacja nie jest możliwa bez zasadniczej restrukturyzacji gospodarki.

Inflacja popytowo-kosztowa może być tylko przejawem inflacji strukturalnej.

Dezinflacja - obniżanie się skali inflacji

Reflacja - zwiększanie się skali inflacji.

W praktyce jednak również zmiany struktury gospodarki zmierzające w akceptowanym kierunku mają charakter inflacjogenny. Reflacja w tym wypadku jest zjawiskiem obiektywnym i trwałym z powodu zróżnicowanego przedmiotowo tempa postępu technicznego. Powstaje łańcuch zależności: ponadprzeciętna wydajność pracy w niektórych gałęziach implikuje wzrost stopy i masy zysku; wywołuje to presję pracowników tych gałęzi na wzrost płac; powstałe wzorce płac są przenoszone (m.in. w wyniku żądań grup zawodowych) do gałęzi o niższym tempie wzrostu wydajności. Jest to istotny czynnik wzrostu kosztów i cen w całej gospodarce. Utrzymanie tempa wzrostu dochodów na poziomie nie wyższym niż tempo wzrostu przeciętnej wydajności pracy jest więc zadaniem wyjątkowo trudnym.

Inne typy inflacji:

• inflacja otwarta (jawna) wyraża się wzrostem cen

• inflacja tłumiona, (ukryta) charakteryzują ją przymusowe oszczędności, wywołane podażą niedostateczną w stosunku do efektywnego popytu (tzw. luką inflacyjną).

Inflacja tłumiona może przekształcić się w otwartą przez uwolnienie cen; odwrotny proces wymaga urzędowego zamrożenia cen (a czasem i płac).

Wybór między tymi formami inflacji jest decyzją polityczną, gdyż jest to wybór między ograniczoną dostępnością ekonomiczną towarów na rynku zrównoważonym a ograniczoną dostępnością fizyczną towarów na rynku producenta-sprzedawcy (prowadzi to do kolejek, korupcji, reglamentacji, czarnego rynku).

Ze względu na natężenie wyróżnia się inflacje:

• pełzającą - o niewielkich efektach

• umiarkowaną - jednocyfrową, kontrolowaną, jednak powodującą powstawanie pewnych perturbacji ekonomicznych

• galopującą - dwu lub trzycyfrową w skali rocznej, wymykającą się spod kontroli państwa hiperinflację - wg klasycznej definicji P. Cagana, ponad 50% w skali miesiąca.

Występuje wiele mierników natężenia (stopy) inflacji:

• wskaźniki cen produktu krajowego brutto,

• wskaźniki cen produkcji sprzedanej przemysłu,

• wskaźniki cen detalicznych towarów i usług (CPI - Consumer Price Index),

• wskaźnik cen dóbr materialnych i usług niematerialnych zakupionych przez ludność z dochodów osobistych,

- wskaźnik kosztów utrzymania (obliczany w Polsce na podstawie „koszyka" 1500 dóbr i usług).

W warunkach wysokiej inflacji zostaje osłabiona motywacyjna funkcja płac, podobnie jak i większość funkcji cen, szczególnie funkcja infor­macyjna.

Informacyjna funkcja cen umożliwia zorientowanie się producentów w skali popytu i stopniu opłacalności lub nieopłacalności wytwarzanych produktów lub świadczonych usług, odbiorca zaś na podstawie ceny dowiaduje się o podaży i o ekonomicznych możliwościach zaspokojenia popytu (warunkiem jest istnienie rynku konsumenta).

Dystrybucyjna (dochodowa) funkcja cen łączy się z wtórnym i ostatecznym podziałem dochodu narodowego. Zmiany poziomu cen wpływają na kształtowanie się wielkości dochodów konsumentów i producentów.

Agregacyjna funkcja cen pozwala porównać różne towary oraz sprowadzić je do wspólnej podstawy wartościowej. Unika się w ten sposób porównywania cech fizycznych towarów i usług. Niekiedy funkcję dochodową odróżnia się od dystrybucyjnej oraz wyróżnia się funkcję bilansującą (ceny równoważą podaż dóbr z popytem).

Walka z inflacją jest szczególnie trudna ze względu na występowanie samopowielających się oczekiwań inflacyjnych. Stąd ważna rola działań o charakterze propagandowym: przekonywanie społeczeństwa o szybko spadającym poziomie inflacji i konieczności stosownego redukowania skali presji płacowej. Pomimo tego występuje jednak inflacja inercyjna, mająca tendencję do utrzymywania się na niezmiennym poziomie nie tylko ze względu na oczekiwania inflacyjne, lecz także ze względu na istniejące mechanizmy (np. indeksacja) i struktury gospodarcze (oligopole).

Traktat z Maastricht jako jedno z kryteriów przystąpienia przez poszczególne państwa do unii monetarnej wymienia niewielką stopę inflacji. Już w 1996 r. poziom inflacji 14 państw UE nie przekraczał 2,8% (jedynie Grecja miała wysoką inflację). Istnieje program nakierowany na spełnienie przez Polskę tego kryterium w latach 2005-2006.

Wśród ekonomistów ciągle toczy się spór na temat skutków dezinflacji.

Dla monetarystów jest to cel pierwszoplanowy, natomiast postkeynesiści utrzymują, że niewielka, umiarkowana inflacja podnosi krańcową skłonność do konsumpcji, stymulując koniunkturę i wzrost gospodarczy.

Środki i instrumenty polityki cenowo-dochodowej

Zróżnicowanie instrumentów polityki cenowo-dochodowej wynika z odmienności celów, do których prowadzą. W ich wyniku m.in. kształtują się płace, pozostałe dochody, ceny i poziom inflacji. Należy podkreślić, że chociaż zwalczanie inflacji jest celem odrębnej polityki stabilizacyjnej i dostosowawczej, to stanowi jednocześnie element kształtowania cen i dochodów, determinując stosowane rozwiązania.

Generalnie można wyróżnić trzy zasadnicze grupy:

• specyficzne środki polityki cenowo-dochodowej,

• instrumenty innych dziedzin polityki ekonomicznej, głównie budże­towej i pieniężnej

• rozwiązania dotyczące polityki socjalnej państwa i ubezpieczeń społecznych.

Podmiotami wykonawczymi prowadzącymi w Polsce działalność w tym zakresie są: Minister Pracy i Spraw Socjalnych, Minister Gospodarki, Minister Finansów, Rada Polityki Pieniężnej oraz administracja samorządowa.

Organy te stanowią lub realizują normy prawne, podejmują decyzje administracyjne, dokonują przekształceń instytucjonalnych, tworzą programy działań, wydają wskazania i zalecenia, uczestniczą w podejmowaniu wspólnych decyzji z organizacjami społecznymi, propagują określone działania, udostępniają zebrane informacje itp. Formy stosowanych instrumentów i narzędzi są więc bardzo zróżnicowane.

Specyficzne środki polityki cenowo-dochodowej

Stanowienie cen.

Podstawowe kategorie cen:

- ceny wolne (umowne) kształtujące się w wyniku działania sił rynkowych lub pozycji monopolistycznej wytwórcy, modyfikowane przez politykę fiskalną,

- ceny urzędowe, ustalane bezpośrednio przez państwo, wynikające z jego pozycji monopolistycznej lub priorytetów polityki socjalnej.

W gospodarce rynkowej (w odróżnieniu od gospodarki kolektywis­tyczno-planowej) tylko kilka procent towarów i usług (licząc wartościowo) objętych jest cenami urzędowymi.

Należy odróżnić ceny urzędowe od cen towarów i usług przedsiębiorstw sektora publicznego, na które państwo coraz częściej wpływa jedynie pośrednio.

Ceny urzędowe, ustalane na poziomie ministerstw (dotyczyły m.in. gazu i energii, podstawowych leków i usług służby zdrowia, alkoholu wysokoprocentowego, opłat pocztowych, biletów PKP i PKS).

W przypadku niepokrywania przez ceny ponoszonych kosztów, różnica uzupełniana była z budżetu państwa w formie dotacji podmiotowych (dla firmy) lub przedmiotowych (do ceny). Przedsiębiorstwa monopolistyczne były zobowiązane do powiadamiania z wyprzedzeniem administracji o zamie­rzonych podwyżkach cen (dotyczy to m.in. usług telekomunikacyjnych).

Ceny maksymalne lub minimalne stosuje się w celu zapewnienia sprawiedliwego podziału i zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych.

Gdy ceny maksymalne tzw. pułapy cenowe - nakierowane m.in. na utrzymanie niskiego poziomu cen żywności w razie nieurodzaju w rolnictwie albo na kontrolę czynszów mieszkaniowych mającą umożliwić wynajem mieszkań grupom społecznym o niskich dochodach - są niższe od cen równowagi, to powstaje nadwyżkowy popyt wywołany niezaspokojeniem części potrzeb społecznych (q,) i sprzedażą na niższym poziomie (q2).

Analogiczna sytuacja dotyczy cen mi­nimalnych, np. płac minimalnych, cen ropy naftowej ustalonych przez OPEC czy cen skupu w rolnictwie, które przewyższają poziom ceny równowagi. Powstaje wtedy podaż nadwyżkowa, spowodowana niższym poziomem efektywnego popytu konsumentów w stosunku do oferty producenta (q4 zamiast q3).

Gdy cena minimalna nie przekracza ceny równowagi, a cena maksymalna nie jest od niej niższa, podaż i popyt równoważą się w wyniku gry sił rynkowych, wskutek czego urzędowe limitowanie cen okazuje się niepotrzebne. Natomiast w wypadkach nadwyżkowego popytu i nadwyżkowej podaży (w wyniku względnie trwałej nierównowagi) dochodzi do zjawisk patologicznych (reglamentacja, czarny rynek) i prób omijania administracyjnych zakazów, na ogół przez naruszanie prawa.

Cena P

Rys. Konsekwencje stosowania cen minimalnych i cen maksymalnych

Zamrożenie cen stosuje się głównie w okresach reflacyjnych wywołanych napiętą sytuacją ekonomiczną, polityczną lub wojną. Skutecz­ność zamrożenia cen zależy od stosowanych sankcji i instytucjonalnych możliwości kontroli.

Zamrożenie płac towarzyszy na ogół zamrożeniu cen (także marż, czynszów i dywidend. Wadą tego typu rozwiązań jest to, iż na ogół tylko odraczają reflację.

Płaca minimalna chroni pracobiorcę przed wyzyskiem pracodawcy na obszarach, gdzie rynkowa cena pracy jest niska. Przede wszystkim jednak odnosi się do ochrony osób podejmujących pierwszą lub nową pracę. Konsekwencją są jednak napięcia na rynku pracy. Stąd obniżenie płacy nominalnej jest traktowane jako narzędzie walki z bezrobociem. Zwykle jednak płaca nominalna jest cyklicznie podwyższana przez rząd.

Stanowienie płac sfery budżetowej dokonuje się w wyniku decyzji administracji lub częściej negocjacji ze związkami zawodowymi. Niekiedy płace te kształtowane są automatycznie (indeksacja). Czasami w formie tzw. pułapów wzrostu płac, opracowanych na podstawie obserwacji płac sektora prywatnego.

Indeksacja płac może mieć charakter:

• wskaźnikowy - utrwalający strukturę i rozpiętości płacowe

• kwotowy - prowadzący do spłaszczenia dochodów

• cenowy - utrzymujący stały poziom dochodów realnych

• porównawczy - w stosunku do dochodów określonych grup zawodowych (na ogół korzystniejszy dla pracobiorców).

Indeksowane są nie tylko płace, lecz także świadczenia społeczne oraz progi podatkowe. Indeksacja dotyczy głównie sektora publicznego, natomiast na sektor prywatny przenosi się w wyniku wynegocjowanych układów zbiorowych.

Negocjacje trójstronne toczą się między rządem, praco­biorcami (związki zawodowe) i pracodawcami. Zasady tych negocjacji są regulowane m.in. konwencją nr 144 MOP45. W Polsce Komisja Trójstronna ustala wskaźnik maksymalnego rocznego przyrostu wynagrodzeń dla sektora publicznego. Przekroczenie wskaźnika pociąga za sobą sankcje ekono­miczne w stosunku do dyrektorów. Rola negocjacji w kształtowaniu poziomu rozpiętości dochodów w państwach europejskich jest znaczna.

W praktyce dominuje negocjacyjny typ polityki dochodowej.

Jego przejawami są:

- koordynacja przetargów placowych - umów zbiorowych obowią­zujących w różnych branżach (rząd sprzyja powstawaniu i podpisywaniu układów nawet wtedy, gdy w branży nie występują przedsiębiorstwa publiczne),

- arbitraż - rząd rozstrzyga spory między pracodawcami a praco­biorcami.

Regulacje socjalne i prawo pracy wpływają na poziom całkowitych kosztów związanych z zatrudnieniem i w efekcie zmieniają konkurencyjność przedsiębiorstw. Jednocześnie zapewniają pracownikom odpowiednie warunki pracy i powodują uzyskiwanie dodatkowych przychodów (świadczeń).

Fiskalne narzędzia regulacji cen i dochodów

Podatki pośrednie przenoszą się wprost na ceny detaliczne towarów w Polsce:

- podatek od wartości dodanej (VAT - value added tax, polska nazwa - podatek od towarów i usług); ponad 90% masy towarowej w Polsce jest objęte stawką podstawową (22%); określone preferencje socjalne (kształtowanie poziomu i struktury spożycia) oraz ekonomiczne (np. popieranie eksportu) powodują stosowanie stawek ulgowych (7 i 0%) lub przejściowych (w okresie zmiany stawek);

• akcyza - mająca podobny charakter jak VAT, lecz zróżnicowane stawki - dotyczy wąskiej grupy towarów luksusowych lub których sprzedaż powinna zostać ograniczona ze względów społecznych, ekologicznych itp.;
  

• podatek od gier (o podstawowej stawce 20%) i podatek giełdowy (w różnych krajach od 0 do 1 %);

• podatek importowy (w Polsce obowiązywał w latach 1994-1996);
  

• zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów (w Polsce wprowadzony w 1994 r., formalnie zaliczony do podatków bezpośrednich, lecz o konstrukcji typowej dla podatków obrotowych; trzy zróżnicowane stawki w zależności od rodzaju prowadzonej działalności).

Inne budżetowe instrumenty kształtujące ceny na rynku dotyczą wymiany międzynarodowej, są to cła, VAT graniczny, opłaty wyrów­nawcze.

W pewnych sytuacjach na cenę towarów wpływa także opłata skarbowa będąca dochodem budżetów lokalnych. Natomiast pozostałe instrumenty wpływają na ceny pośrednio, lecz bezpośrednio oddziałują na dochody.

O ostatecznym podziale dochodów decydują przede wszystkim:

• podatek dochodowy od osób fizycznych - wprowadzony w Polsce w 1992 r. - progresywny, wyrównujący nieco różnice w dochodach osiąganych z tytułu wynagrodzeń i zysków,
  

• system ulg i odliczeń od podatku - modyfikujący dochody netto i prowadzący do pożądanych społecznie zachowań ekonomicznych,
  

• zasady i przepisy rachunkowości (podatkowe) - uznające przy­chodowy, kosztowy lub pozostały charakter poszczególnych operacji gospodarczych, w tym dotyczące amortyzacji środków trwałych, wpływające na realne dochody osób prowadzących działalność gospodarczą, oraz na premie i nagrody pracowników,
  

- karta podatkowa - stałe, niezależne od dochodów opodatkowanie samodzielnej działalności gospodarczej, głównie usługowej, o na ogół niewielkich rozmiarach.

Modyfikacja każdego z powyższych instrumentów zmienia dochód rozporządzalny ludności.

Narzędziem wpływającym do 1995 r. na tempo przyrostu wynagrodzeń i w efekcie na procesy inflacyjne był podatek od wzrostu wynagrodzeń. W wyniku presji związków zawodowych został on zlikwidowany, a zamiast niego wprowadzono negocjacyjny tryb ustalania wynagrodzeń.
Działania fiskalne mogą być również nakierowane na zmniejszanie wydatków budżetowych, deficytu budżetowego, a w efekcie nadmiernej podaży pieniądza i inflacji. Oddziałują więc także na poziom cen. Temu samemu celowi służą działania banku centralnego i działania na rzecz wzmocnienia lub osłabienia jego ekonomicznej pozycji i niezależności.

System ubezpieczeń społecznych

Świadczenia społeczne są drugim, po płacach, źródłem dochodów społeczeństwa. Decyzje państwa w tym zakresie mają charakter bezpośredni. Decyzje te, odnoszące się do różnych typów świadczeń, mają charakter samodzielnych narzędzi polityki dochodowej.

Zasadniczymi podmiotami zbierającymi składki ubezpieczeniowe oraz dysponującymi zgromadzonymi środkami są: Zakład Ubezpieczeń Spolecz­nych i Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Zebrane środki są przeznaczane na realizację następujących świadczeń pieniężnych:

• emerytur,

• rent inwalidzkich, rodzinnych i pozostałych (np. kombatanckich),

• zasiłków okresowych i jednorazowych (rodzinnych i pielęgnacyjnych, chorobowych, opiekuńczych, wychowawczych, macierzyńskich, pogrzebo­wych i porodowych),

• odszkodowań wypadkowych.

ZUS pośredniczy także w przekazywaniu:

- zasiłków dla bezrobotnych,

- wypłat z Funduszu Alimentacyjnego.

Głównym źródłem funduszy są składki pracownicze. W 1998 r. składki pobierane przez ZUS wynosiły łącznie 48,15 % wynagrodzeń brutto, w tym:

- na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych 45%,

- na Fundusz Pracy 3%,

- na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 0,15%.

Składki nie zapewniały samowystarczalności funduszy, konieczne więc było ich dofinansowywanie z budżetu państwa.

Specyfiką polskiego modelu ubezpieczeń społecznych jest:

- najwyższy w Europie udział wydatków na renty i emerytury w PKB (ponad 15%),

- względnie wysokie emerytury, osiągające 70% przeciętnych wyna­grodzeń,

- szczególnie duża liczba rent inwalidzkichss,

- szybki spadek liczby opłacających składki (związany z transformacją gospodarczą spadek aktywności ekonomicznej społeczeństwa)
i wzrost liczby pobierających świadczenia (procesy demograficzne, wcześniejsze emerytury),

- opłacanie całości składek przez pracodawców (do 1998 r.)56.

Sytuacja ta wymusiła gruntowną reformę systemu ubezpieczeń społecznych. Utrzymanie dotychczasowego modelu niosłoby niebezpieczeń­stwo kryzysu finansów publicznych oraz dalszy wzrost i tak wysokich pozapłacowych kosztów siły roboczej, którego następstwami mogłyby być:

- zmniejszenie konkurencyjności gospodarki,

- upadłość słabych firm,

- zastępowanie stosunku pracy innymi formami zatrudnienia,

- praca „na czarno".

W efekcie nastąpiłby spadek dochodów ZUS (zamiast wzrostu), spadek dochodów budżetowych, wzrost wydatków publicznych (zwiększenie dotacji budżetowej dla ZUS oraz wypłat zasiłków dla bezrobotnych).

Takiemu scenariuszowi ma zapobiec wprowadzona w 1999 r. reforma ubezpieczeń społecznych.

Podstawowe jej założenia obejmują:

- rozdzielenie wpłat składek na pracodawcę i pracownika (konieczne było stosowne zwiększenie wynagrodzeń - ubruttowienie);

- stopniowe przekształcanie systemu, w którym opłacający składki czynią to na rzecz pobierających świadczenia, w system depozytowy wpłat na własne, pobierane w przyszłości świadczenia (w tym celu tworzy się indywidualne konta ubezpieczeniowe);

- stworzenie trzech filarów modelu; I to składki obligatoryjne (ZUS), II to składki obligatoryjne (dla osób do 30 roku życia) i w wyniku dobrowolnej decyzji osób mających w 1999 r. 30-50 lat przekazywane do wybranych powszechnych towarzystw emerytalnych (PTE), działających na zasadach komercyjnych i inwestujących gromadzone środki (jak fundusze powiernicze); III to dodatkowe kwoty dowolnej wysokości przekazywane do komercyjnych towarzystw ubezpieczeniowych.

W wyniku reformy ogólny poziom kosztów siły roboczej nie zmienił się. Dotychczasowe obciążenie na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (45%) przekształciło się w cztery odrębne świadczenia składkowe, liczone w stosunku do zwiększonej podstawy (ubruttowionego wynagrodzenia):

- emerytalne (19,52% - płacone po połowie przez pracownika i pracodawcę),

- rentowe (13% - płacone jak wyżej),

- chorobowe (2,45% - płacone przez pracownika), - wypadkowe (1,62% - płacone przez pracodawcę).

Nie zmieniły się również obciążenia na Fundusz Pracy (chociaż po ubruttowieniu wynoszą one jedynie 2,45% podstawy). Wszelkie przyszłe zmiany stawek wpłyną na zyski pracodawców lub dochody netto pracow­ników.

Aspekt przestrzenny polityki dochodowej

Wśród celów polityki dochodowej wymieniono zmniejszanie różnic międzyregionalnych. Z punktu widzenia formalnego cel ten należałoby zaliczyć do celów polityki regionalnej. Instrumentami prowadzącymi do wyrównania różnic międzyregionalnych są: planowanie przestrzenne i grupa narzędzi operacyjnych. Część tych narzędzi jest charakterystyczna także dla makroekonomicznej polityki cenowo-dochodowej (m.in. fiskalne oddziaływanie na dochody), co powoduje, iż wyrównywanie różnic w dochodach można traktować jako cel polityki dochodowej.

Oprócz działań podej­mowanych przez poszczególne rządy, na zmniejszenie zróżnicowania międzyregionalnego wpływają także decyzje Unii Europiejskiej w sprawie wykorzystania środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz - w pewnym stopniu - Europejskiego Funduszu Socjalnego oraz Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej.

W perspektywie przyjęcia Polski do Unii Europejskiej można oczekiwać objęcia większej części (lub całości) obszaru kraju programami wykorzystania wymienionych funduszy. W istocie środki te stanowią jedynie niewielki odsetek zasileń niezbędnych do częściowego zniwelowania różnic między­regionalnych, stanowiąc uzupełnienie nakładów wewnętrznych.

Skład grup regionów czołowych pod względem poziomu PKB oraz dochodów gospodarstw domowych jest zbliżony. Tworzą je dawne województwa najbardziej zurbanizowane (duże aglomeracje) i najbardziej uprzemysłowione, pełniące funkcje o charakterze ponadregionalnym (nauka, kultura, ochrona zdrowia, administracja, transport morski i lotniczy itp.), przyciągające najintensywniej kapitał krajowy i zagraniczny, będące ośrodkami przedsię­biorczości i innowacyjności, mające na ogół niski poziom bezrobocia. Wyjątkiem w tym zestawie jest dawne woj. płockie - rolnicze (pod względem struktury pracujących), w którym zlokalizowano pojedyncze przedsiębiorstwo przemysłowe, lecz należące do największych w kraju pod względem produkcji, a mianowicie Petrochemię. Najmniejsze dochody osiągają mieszkańcy tzw. „ściany wschodniej" - głównie północ­no-wschodnich i południowo-wschodnich obszarów kraju.

W okresie transformacji polskiej gospodarki nastąpiła, zgodnie z oczekiwaniami, poprawa względnej pozycji niektórych dużych aglomeracji (Warszawa, Poznań) oraz pogorszenie pozycji regionów o małym lub średnim zurbanizowaniu i uprzemysłowieniu. Doszło więc do pogłębienia się dochodowych dysproporcji przestrzennych.Spór między zwolennikami i przeciwnikami aktywnej polityki ceno­wo-dochodowej trwa. Używa się przeciwstawnych argumentów o charakterze ekonomicznym, społecznym, a nawet moralnym. Liberałowie powołują się na sukcesy gospodarki amerykańskiej. W Stanach Zjednoczonych, gdzie większość towarów produkuje się taniej niż w UE, koszt siły roboczej wzrastał bardzo wolno - w ciągu dwudziestu lat przeciętne realne stawki godzinowe zwiększyły się tylko 0 11%, jednocześnie spadły o 20% stawki w grupie osób o najniższych kwalifikacjach (do 12 lat nauki w szkole). Doszło więc do pogłębienia się zróżnicowania społecznego.

Polskim tradycjom i oczekiwaniom społecznym bliższy niż amerykański (określany niekiedy jako „darwinowski") jest jednak model polityki dochodowej i socjalnej UE, zwłaszcza że jeszcze przez pewien okres koszty pracy w Polsce będą konkurencyjne w grupie krajów członkowskich OECD. Nie tylko jednak koszt siły roboczej i prawa pracownicze są argumentami w tym sporze.

Przeciwnicy aktywnej polityki dochodów i cen (K. Mayhew, D. Robin­son, J. Car, M. Friedman) wysuwają pod jej adresem następujące zarzuty:

- jest nieskuteczna - działa na krótki okres, jedynie przesuwa wzrost płac i cen w czasie, nie likwiduje presji inflacyjnej, zmniejsza inflację otwartą na rzecz groźniejszej inflacji tłumionej;

- jest niezgodna z zasadami gospodarki rynkowej, zniekształca podział zasobów i zakłóca informacyjną funkcję cen, powoduje marnotraw­stwo i straty w produkcji, zmniejszenie jej efektywności, powstanie braków rynkowych i związanych z tym zjawisk patologicznych;

- wymaga kosztownej administracji (powoduje wzrost biurokracji i wydatków rządowych).

Zarzuty te są kwestionowane przez zwolenników aktywnej polityki cenowo-dochodowej. Wskazują oni, iż regulowanie płac i cen:

- jest konieczne (w formie bezpośrednich działań rządu) w sektorach zdominowanych przez wielkie korporacje i związki zawodowe (w których, według J.K. Galbraitha i W.C. Petersona, istnieje niedoskonała konkurencja, a inflacja ma charakter kosztowy);

- umożliwia funkcjonowanie gospodarki na wyższym poziomie wykorzystania zasobów i zatrudnienia przy danej stopie inflacji.

- utrzymuje stopę wzrostu płac w odpowiedniej relacji do stopy wzrostu wydajności pracy (według W.W. Rostowa wymaga to scen­tralizowania przetargów płacowych);

- łagodzi sprzeczności między cenami stałymi a pełnym zatrudnieniem (J. Tobin).

Jak zauważa I. Manning „rządy nie mogą uciec od sprawowania polityki dochodowej z dwóch powodów: po pierwsze, dochody są ważne dla wyborców i dla funkcjonowania gospodarki i, po drugie, rządy mają możliwość wpływania na dochody. Jednakże istnieje jedynie niewielka zgoda co do tego, jak te możliwości powinny być wykorzystane".

Polityka przemysłowa

Funkcje i charakter polityki przemysłowej

Polityka przemysłowa została wydzielona na podstawie kryterium polityki sektorowej.

Polityka przemysłowa w ujęciu nowoczesnym - to całokształt środków i działań państwa mających na celu:

1 zwiększenie zdolności konkurencyjnej przemysłu na rynkach zagranicznych.

2 stymulowanie zmian strukturalnych w przemyśle

3 poprawę efektywności wykorzystania zasobów poprzez właściwą ich alokację

4 pobudzanie aktywności innowacyjnej w przemyśle

Polityka przemysłowa realizuje przede wszystkim cele ekonomiczne i społeczne. Jest realizowana we wszystkich krajach ale za pomocą różnych metod.

Może odnosić się do przemysłu jako całości lub do jego gałęzi i branż albo tylko do przedsiębiorstw (wtedy mówi się, że polityka przemysłowa ma charakter mikroekonomiczny). Czasem polityka przemysłowa oddziałuje na decyzje inwestycyjne przedsiębiorstw państwowych i prywatnych, zmierzając do osiągnięcia takich celów ogólnych jak:

- obniżenie stopy bezrobocia,

• poprawa bilansu płatniczego

• podwyższenie ogólnej efektywności procesu gospodarowania.

Tak pojmowana polityka przemysłowa konieczna jest wtedy, gdy z dużą siłą ujawniają się niedoskonałości procesów rynkowych.

Warto w związku z tym zastanowić się, o jakie niedoskonałości procesów rynkowych tu chodzi. Otóż o niedoskonałościach mówi się wtedy, gdy podmioty gospodarcze nie są zdolne do osiągnięcia potencjalnej wydajności w sensie statycznym i dynamicznym.

Ułomność funk­cjonowania rynku w sensie statycznym polega na tym, że przedsiębiorstwo zadowala się produkcją niższą, niż wynikałoby to z posiadanych przez niego zdolności wytwórczych, a ceny ustala na poziomie wyższym niż koszty (dzięki temu osiąga zyski) i jest w stanie utrzymywać taką sytuację za pomocą środków eliminujących potencjalną konkurencję (monopole).

W sensie dynamicznym ułomność funkcjonowania rynku polega na tym, że przedsiębiorstwo nie inwestuje w sferę badań i rozwoju lub w rozwój zdolności wytwórczych na wystarczającym poziomie i w związku z tym nie osiąga potencjalnych korzyści wynikających z niższych kosztów i wypuszczania lepszych produktów na rynek. W gospodarce otwartej niska wydajność w ujęciu dynamicznym może się przejawiać jako niezdolność do konkurowania na rynkach światowych, pociągająca za sobą wolniejszy rozwój lub nawet zanik określonych dziedzin przemysłu.

O ile polityka wspierania konkurencji ma za zadanie przeciwdziałanie statycznym ułomnościom rynku, o tyle polityka przemysłowa przeciwdziała przede wszystkim dynamicznym ułomnościom rynku przez finansowanie pewnych kierunków badań naukowych, szczególnie w dziedzinach podstawowych.

Ponadto polityka przemysłowa może być nastawiona na zainteresowywanie przedsiębiorstw działalnością innowacyjną. Pomoc w finansowaniu badań i rozwoju stwarza przedsiębiorstwom szansę wejścia na rynek z nowymi produktami charakteryzującymi się wysokimi nakładami i długim okresem ich zwrotu. Wsparcie ze strony państwa umożliwia przedsiębiorstwom przetrwanie trudnego początkowego okresu i uzyskanie sukcesu na rynku.

Celem polityki przemysłowej jest także ułatwianie przenikania innowacji techno­logicznych z jednych gałęzi do innych.

Działania władz publicznych mogą obejmować też zapewnienie dopływu odpowiednio wykwalifikowanej siły roboczej, rozwoju infrastruktury, dostaw urządzeń i komponentów, a także podejmowanie programów restrukturyzacyj­nych całych gałęzi.

Ten typ działań, często określanych jako aktywny rodzaj polityki przemysłowej (główny cel ekonomiczny), ma za zadanie pobudzenie zmian strukturalnych w przemyśle, innowacyjność oraz podnoszenie efektywności i konkuren­cyjności międzynarodowej przedsiębiorstw przemysłowych, może zachęcać do łączenia się przedsiębiorstw ale nie w celu monopolizacji lecz realizacji wspólnego celu.

Drugi typ działań stosowanych w polityce przemysłowej to działania ochronne. Najczęściej celem ich jest utrzymanie poziomu zatrudnienia w schyłkowych gałęziach przemysłu, gdy ujawnia się ograniczenie mobilności przestrzennej lub zawodowej siły roboczej. Innym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego kraju przez utrzymanie zdolności produk­cyjnych, które w przyszłości mogą być potrzebne, i uniezależnienie się od niepewnych zewnętrznych źródeł zaopatrzenia. Często chodzi też o utrzy­manie gałęzi ważnych ze względu na sieć powiązań kooperacyjnych z innymi rodzajami przemysłu, wspieranie dyfuzji postępu technologicznego, ograniczenie monopolistycznego zachowania konkurencji itp. Ten typ działań polityki przemysłowej ma charakter defensywny.

Polityka przemysłowa, wywierając wpływ na alokację zasobów między poszczególnymi sektorami i gałęziami gospodarki, faworyzuje jedne kosztem innych, wskutek czego wpływa również na ich konkurencyjność na rynkach światowych. Często również polityka makroekonomiczna prowadzi do faworyzowania niektórych branż czy gałęzi i dyskryminowania innych.

Światowy rozwój polityki przemysłowej

ETAP 1 Odbudowa przemysłu po wojnie

ETAP 2 Lata 70-te, typ ochronny, ochrona wybranych gałęzi przed konkurencją zagraniczną

ETAP 3 Początek lat 80-tych - powszechne procesy prywatyzacji w przemyśle (dotąd

polityka przemysłowa opierała się na silnym sektorze publicznym)

ETAP 4 Współczesna polityka przemysłowa ma charakter ofensywny (aktywny)

Kryteria ingerencji w kształtowanie struktury przemysłu

Pierwszy problem, jaki pojawia się w programowaniu aktywnej polityki przemysłowej dotyczy wyboru gałęzi przemysłu, branż, produktów i rodzajów działalności, które zasługują na specjalne poparcie lub specjalną ochronę.

Zwykle uważa się, że należy popierać:

1. Gałęzie osiągające dużą wartość dodaną na jednego zatrud­nionego. Popieranie ich prowadzi do dynamizacji przyrostu wartości dodanej w skali całego przemysłu, a w ostatecznym wyniku do szybkiego powiększania dochodu narodowego. Przeciwnicy tego poglądu uważają jednak, że wysoka wartość dodana przypadająca na jednego zatrudnionego odzwierciedla wysokie nakłady w tych właśnie gałęziach i jest rekompensatą za wysokie koszty kapitału lub wykształcenia pracowników. Istnieją też opinie, że przesuwanie kapitału z dziedzin o niskiej do dziedzin o wysokiej wartości dodanej może prowadzić do obniżenia się zatrudnienia, a także produkcji.

2. Gałęzie będące podporą rozwoju innych gałęzi przemysłu, tzn. te, które dostarczają środków produkcji. Popieranie gałęzi wytwarzających produkty pośrednie prowadzi do obniżenia ich cen, a to z kolej przyczynia się do rozwoju innych gałęzi. Zwolennicy tej opcji dowodzą, że sub­sydiowanie przemysłu stalowego w Japonii przyczyniło się do rozwoju przemysłu stoczniowego i samochodowego. Przeciwnicy z kolei twierdzą, że jedynie w razie niedoskonałości rynku są podstawy do promowania produkcji gałęzi podstawowych.

3. Gałęzie o potencjalnych rezerwach przyszłego rozwoju i z tego powodu mogące rozwijać się bardzo dynamicznie w przyszłości. Przeciwnicy tego stanowiska twierdzą, że w warunkach prawidłowego funk­cjonowania rynków ingerencja państwa jest zbyteczna, bo jeśli wiadomo, w której gałęzi nastąpi szybki rozwój, to zarówno kapitał, jak i praca przepływają tam bez specjalnej zachęty.

4. Gałęzie wymagające osłony dlatego, że inne kraje gwarantują tym gałęziom u siebie poparcie, subsydiując ich produkcję.

5. Gałęzie przemysłu o wysokiej technologii. Chodzi tu o efekty zewnętrzne, które wynikają z niemożności zawłaszczenia przez firmy należące do gałęzi o wysokim poziomie technologicznym części korzyści wynikających z ich wkładu w wiedzę. Korzyści te ulegają rozproszeniu na inne firmy.

6. Uważa się też często, że dziedzinami wymagającymi pomocy są przede wszystkim gałęzie ważne dla bezpieczeństwa kraju oraz gałęzie, które w innych krajach otrzymują pomoc państwa.

1-4 jeśli rynek funkcjonuje bez ograniczeń nie ma potrzeby ich stosowania.

• popierane przez większość ekonomistów.

• cele społeczne i polityczne przemawiają za ich stosowaniem

Każda zmiana struktury przemysłu jest procesem długotrwałym i wymaga dużego wysiłku gospodarki jako całości. Zazwyczaj proces unowocześniania struktur jest nakładochłonny.

Instrumenty polityki przemysłowej

Instrumenty polityki przemysłowej są liczne; wybór ich musi być dokonywany ze świadomością ich zalet i wad oraz obszaru oddziaływania. Można oddziaływać na strukturę rynków branżowych przez promowanie konkurencji lub koncentracji. Można pobudzać innowacje, badania i rozwój, opracowanie nowych produktów i nowych technologii, można ułatwiać gałęziom, branżom i przedsiębiorstwom przystosowywanie ich struktur do zmieniających się warunków otoczenia (dostosowania mogą dotyczyć wielkości produkcji, zatrudnienia i zaangażowanego kapitału). Można także oddziaływać na stosunki gospodarcze z zagranicą. Duże znaczenie ma też system konsultacji między rządem a przedstawicielami przemysłu, kół finansowych i związków zawodowych.

Do najbardziej typowych instrumentów polityki przemysłowej zali­czamy: ulgi podatkowe, subwencje, kredyty, pożyczki, gwa­rancje, przyspieszoną amortyzację, cła, kontyngenty, standary­zację.

Wybór polityki przemysłowej musi być dostosowany do charakteru trzech podstawowych typów oddziaływania: bodźcowego, regulacyjnego i bezpo­średniego na przemysł.

1. Oddziaływanie bodźcowe (zniekształca działanie mechanizmów rynkowych)

Bodźcami stosowanymi najczęściej są subsydia, bezpośrednio lub pośrednio oddziałujące na ceny. Subsydia mogą przyjmować wiele różnych form, np.

- ulgi podatkowe, ulgi celne,

- dostęp do tanich kredytów,

- zakupy od władz po cenach niższych niż rynkowe i zakupy władz po cenach wyższych niż rynkowe,

- transfer bezpośredni.

Subsydia mogą być kierowane do sprzedającego oraz do kupującego, mogą występować na rynku dóbr i usług oraz na rynku czynników produkcji. Subsydiowanie może mieć charakter powszechny, ale także selektywny.

2. Oddziaływanie regulacyjne

W powszechnym rozumieniu regulacja państwa polega na nakładaniu na podmioty gospodarcze określonych ograniczeń, ustalaniu reguł zachowania i kontroli ich przestrzegania. W trakcie dyskusji na temat roli współczesnego państwa w gospodarce uznano, że właściwa regulacja w przemyśle powinna:

1) pomagać w zmniejszeniu bezpośrednich kosztów produkcji (np. zmniejszać energochłonność i materiałochłonność)

2) obniżać bariery rozwoju przedsiębiorczości (np. zmniejszając zakres formalności wymaganych przy tworzeniu przedsiębiorstw), liberalizować warunki zwalniania zatrudnionych,

3) zmniejszać zniekształcenia systemu cen, które powodują nieefektywną alokację zasobów, a wynikają np. z nadużywania przez niektórych producentów dominującej pozycji rynkowej (zwalczanie monopoli a wspieranie konkurencji)

4) sprzyjać zmianom w technologii.

3. Instrumenty polityki bezpośredniego oddziaływania

Kolejna grupa środków oddziaływania przez państwo na rozwój przemysłu wiąże się z przyjmowaniem przez władze państwowe roli klienta i roli właściciela. Zakupy rządowe często oprócz celów ekonomicz­nych służą także osiąganiu celów społecznych oraz politycznych. Rządy są liczącym się klientem wielu gałęzi, szczególnie budownictwa, przemysłu farmaceutycznego i przemysłu obronnego.

Głównym powodem utrzymywania państwowej kontroli nad przedsię­biorstwami przemysłowymi w roli właściciela jest zwykle potrzeba zapobiegania ich upadkowi w imię przesłanek społecznych i ekonomicznych, a także strategiczne znaczenie niektórych przedsiębiorstw (np. pracujących dla obronności kraju).

Ocena skuteczności instrumentów stosowanych w polityce przemysłowej jest zadaniem bardzo trudnym. W jej prowadzenie z reguły zaangażowane są różne organy władzy państwowej.

Doświadcze­nie wskazuje, że coraz częściej określone cele polityki przemysłowej są osiągane w wyniku porozumień między prywatnymi przedsiębiorstwami i władzami państwowymi. Jak różny charakter może mieć polityka przemysłowa, wskazują poniższe przykłady odnoszące się do dynamizowania rozwoju przemysłu przez rządy niektórych wysoko rozwiniętych krajów.

W latach sześćdziesiątych odmienna była polityka Francji i RFN. Polityka niemiecka miała charakter nie selektywny i służyła minimalizowaniu zakłóceń w rynkowym mechanizmie alokacji zasobów.

Natomiast we Francji preferowano politykę selektywną (bardzo aktywne działanie państwa), dzięki czemu wywierano istotny wpływ na decyzje produkcyjne i inwestycyjne producentów. Komisariat Planu opracowywał państwowe strategie rozwoju przemysłu, których wykonanie powierzano instytucjom rządowym różnego szczebla, często o nakładających się kompetencjach. Cechą francuskiej polityki przemysłowej było popieranie przedsiębiorstw francuskich w konkurencji technologicznej z przedsiębiorstwami zagranicznymi. W związku z tym rząd francuski zachęcał do łączenia się przedsiębiorstw mniejszych w większe jednostki, mogące skutecznie konkurować na rynkach światowych, tworzył tzw. rynki uprzywilejowane przez żądanie, aby państwowe spółki nabywały niezbędne im wyposażenie od przedsiębiorstw francuskich. Stosowano ponadto wiele subsydiów rządowych w celu promocji gałęzi, które uznano za podstawowe (np. przemysł lotniczy). Skutkiem tej polityki było to, że gospodarka Francji funkcjonowała bardzo dobrze, ale przemysłom popieranym przez państwo wcale nie wiodło się lepiej niż te, które nie były popierane.

Podobny charakter (w latach sześćdziesiątych i do połowy lat siedemdziesiątych) miała także polityka przemysłowa Japonii. W tym czasie instytucje rządowe sprawowały znaczną bezpośrednią kontrolę nad alokacją zasobów w produkcji. Mówi się nawet, że gospodarka Japonii funkcjonowała w tym czasie jako gospodarka niedoboru. Zarówno kursy walutowe, jak i stopa procentowa były utrzymywane poniżej poziomu, przy którym podaż mogłaby zrównoważyć popyt. Wymagało to racjonowania zagranicznych środków płatniczych oraz kredytów.

Alokacja tych zasobów była ściśle kontrolowana przez rząd, głównie przez Ministerstwo Handlu Zagranicznego i Przemysłu, co pozwalało mu w istotny sposób wpływać na kierunki rozwoju gospodarczego. Stosowano również restrykcyjną politykę celną oraz ograniczenia importowe zmierzające do ochrony wybranych gałęzi przemysłu. Pobudzano rozwój tych gałęzi, które zgodnie z oczekiwaniami miały odzwierciedlać przyszłą przewagę konkurencyjną Japonii, oraz tych, które wytwarzały produkty pośrednie (przemysł stalowy).

Gospodarka Japonii osiągnęła szybki poziom rozwoju - awans gospodarczy i obecnie w Japonii kładzie się nacisk na rozwój nowych gałęzi przemysłu, tzw. nauko chłonnych lub o wysokim poziomie technologii. Instrumentem tej polityki jest subsydiowanie prac badawczo-rozwojowych i popieranie wspólnych rządowo-przemysłowych projektów badawczych nastawionych na rozwój awangardowych technologii. Polityka przemysłowa przyjęła formę bardziej subtelną. Państwo opracowuje strategiczne cele rozwoju nowoczesnych technologii, pozostawiając sposoby ich osiągania przedsiębiorstwom. Jest ono przede wszystkim moderatorem, dąży do zapewnienia przedsiębiorstwom odpowiednich warunków do współpracy, zachęca je do rozwijania wspólnych badań i wspomaga je organizując infrastrukturę naukowo-techniczną. Ogólnie można stwierdzić, że Japonia w latach osiemdziesiątych stosowała wybrane instrumenty polityki przemysłowej z dużą skutecznością.

Należy wspomnieć, że niektórzy naukowcy twierdzili, że gdyby państwo nie ingerowało, gospodarka Japonii sama by to wszystko osiągnęła, bo istnieje szczególna specyfika społeczności japońskiej.

Rządy Stanów Zjednoczonych nie prowadziły w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych polityki selektywnej w tradycyjnym rozumieniu, zawsze jednak miały istotny wpływ na rozwój różnych gałęzi przemysłu i za pomocą odpowiednich instrumentów regulowały jego kierunki. Przemiany strukturalne w przemyśle regulowano za pomocą polityki podatkowej, przepisów dotyczących transportu, wspierania gałęzi przemysłu współ­pracujących z kompleksem obronnym. Tradycyjne i schyłkowe gałęzie przemysłu mogły ubiegać się o ochronę przed konkurencją importu oraz o ulgi podatkowe (przemysł stalowy, odzieżowy). Ulgi i pomoc w procesach dostosowawczych uzyskał np. przemysł samochodowy i przemysł maszyno­wy. W polityce rządu szczególne miejsce miały gałęzie przemysłu o wysokiej technice, a zwłaszcza mikroelektronika, informatyka, biotechnologia. Uzyskiwały one fundusze rządowe w różnej formie w celu utrzymania dominującej pozycji Stanów Zjednoczonych w tych dziedzinach na rynku światowym.

Zmiany, jakie dokonały się w polityce makroekonomicznej w latach osiemdziesiątych, były tak doniosłe, że zaważyły także na charakterze polityki przemysłowej. Przestała być wyraźnie selektywna oraz defensywna i została ukierunkowana przede wszystkim na tworzenie warunków postępu technologicznego.

Próby formułowania polityki przemysłowej w Polsce w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych

Już na wstępie należy podkreślić, że obecny kształt polityki przemys­łowej krajów członkowskich OECD nie musi być dla Polski modelem optymalnym. Gospodarka polska, o znacznie niższym poziomie rozwoju, charakteryzująca się niewykształceniem pewnych rynków i mechanizmów rynkowych, mająca ograniczone zdolności do konkurencji oraz wysoki wskaźnik bezrobocia wymaga precyzyjnej ochrony; należy też promować niektóre dziedziny przemysłu.

W pierwszym okresie transformacji systemowej w Polsce oczekiwano, że umacnianie rynkowych mechanizmów spowoduje stopniowy wzrost konkurencyjności gospodarki przez lepsze wykorzystanie nakładów i zmiany strukturalne. Liczono się również z trudnościami okresu przejściowego: spadkiem produkcji w nieefektywnych przedsiębiorstwach, a nawet w całych branżach przemysłu, bezrobociem spowodowanym uwalnianiem się od nadmiernego zatrudnienia (tzw. bezrobocie w miejscu pracy). Po pierwszym roku transformacji okazało się, że koszty dostosowań strukturalnych zostały niedoszacowane.

W 1992 r. tylko dwie gałęzie przemysłu utrzymały poziom produkcji z 1989 r. (przemysł paszowy i utylizacyjny oraz przemysł poligraficzny). Pozostałe dziedziny odnotowały ogromny spadek (ok.50%). Od 1989 r. do 1992 r. największe załamanie nastąpiło w przemyśle włókienniczym (-50,5%), w przemyśle skórzanym (-41%), w hutnictwie żelaza i stali (-39%), w przemyśle środków transportu (-37%), węglowym (-37%), metalowym (-29,5%). Najsilniejszy spadek zatrudnienia (w ciągu trzech lat 1989-1992) nastąpił w przemyśle skórzanym (-50%), włókienniczym (-.2%), elektro­technicznym i elektronicznym (-38%), precyzyjnym (-34%), maszynowym (-32%) i węglowym (-24,3%). Wzrost zatrudnienia wystąpił tylko w przemyśle spożywczym (0 12,7%), w hutnictwie metali nieżelaznych (o 2,5%), w przemyśle energetycznym (0 3,0%)z5.

Nakłady inwestycyjne po trzech latach zmalały o około 20%. r W niektórych gałęziach nastąpiło bardzo głębokie zmniejszenie inwestycji: w przemyśle precyzyjnym o 76%, skórzanym o 75%, włókienniczym 0 71 %, maszynowym o 68%, środków transportu o 61 %. Oczywiście są też gałęzie, które charakteryzowały się w tym czasie przyrostami.

Powodem tak dużego spadku było:

1).Załamanie popytu na niektórych rynkach zewnętrznych - chodzi głównie o rynki byłego ZSRR. Należy pamiętać także o rozpadzie handlu w obrębie krajów członkowskich byłej RWPG.

2).Większość przedsię­biorstw przemysłowych okazała się niezdolna do szybkiej adaptacji do nowych uwarunkowań systemowych. Zaciążyło na nich dziedzictwo przeszłości. Przestarzały majątek wytwórczy, o strukturze i charakterystyce technologicznej budowanej na nierynkowych przesłankach, utrudniał szybkie dostosowanie się do zmian w strukturze popytu finalnego oraz do nowej i zmiennej struktury cen. Dał się odczuć brak efektywnych struktur właścicielskich i zarządczych.

3) Brak kapitału

4) Brak wyspecjalizowanych kadr

We wrześniu 1993 r. objęto próbę sformułowania programu długo­falowej polityki przemysłowej jako podstawy działań rządu.
Objął on założenia na okres 10 lat oraz najważniejsze przedsięwzięcia i sposoby ich realizacji w latach 1993-1995.

Cele planu były bardzo różnorodne, nie powiązane ze sobą i do 2003 r. plan ten nie zostanie „prawdopodobnie” zrealizowany.

Projekt programu odnosił się do wielu istotnych problemów: restruk­turyzacji własnościowej, organizacji przemysłu, rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, ochrony środowiska, oszczędności paliw i energii, rynków pracy, bezrobocia, a także popierania postępu technicznego. Ten przekrój problemowy miał także odniesienie sektorowe. Ujęcie sektorowe obejmowało przemysł obronny, sektor paliwowo-energetyczny oraz sektory i wyroby mające szansę szybkiego rozwoju przy wykorzystaniu najnowocześniejszych rozwiązań technicznych i technologicznych. Tak określony program wskazuje, że oczekiwania w stosunku do polityki przemysłowej były bardzo różnorodne.

Taki program polityki przemysłowej wskazuje również, że wiele dziedzin przemysłu musiałoby mieć specjalne preferencje. Program taki od strony instrumentalnej wymagałby zastosowania wielu narzędzi, co mogłoby grozić utratą kontroli nad prowadzeniem polityki przemysłowej. W rezultacie program ów, jak pokazała praktyka, nie odegrał istotnej roli w kształtowaniu decyzji rządowych.

A zatem w sytuacji Polski w okresie transformacji gospodarki za najwłaściwszą należałoby uznać taką politykę przemysłową, która nie dyskryminuje, lecz wyzwala ekspansję efektywnych przedsiębiorstw.

Taka polityka przemysłowa powinna preferować następujące działania:

- zmierzanie w kierunku wzmocnienia sił rynkowych i wzrostu konkurencyjności przemysłu, w tym głównie przez popieranie postępu technologicznego i podnoszenia kwalifikacji;

- usprawnianie funkcjonowania rynków czynników produkcji przez budowanie warunków zapewniających wzrost mobilności kapitału i pracy nie tylko w przekroju gałęziowo-branżowym, lecz także w przekroju przestrzennym;

- elastyczną ochronę własnego rynku, tak aby nie osłabiać przymusu konkurencji w stosunku do przedsiębiorstw krajowych, a tam gdzie istnieją wyższe od przeciętnych bariery ochronne, szybkie ich usunięcie, aby tworzyć szansę rozwoju krajowych producentów przemysłowych;

- dążenie do obniżenia ogólnych kosztów funkcjonowania przemysłu przez ułatwianie dostępu do wyrobów zagranicznych, ochronę rynku krajowego przed nieuczciwą konkurencją, tworzenie odpowiednich norm jakościowych, technicznych, upowszechnianie informacji naukowej i tech­nicznej;

- podejmowanie działań restrukturyzacyjnych w przedsiębiorstwach przemysłowych, które zostały szczególnie dotknięte negatywnymi społecz­nymi skutkami transformacji w przemyśle; podjęcie tych działań musi się opierać na zasadach respektowania ekonomicznej efektywności działania;

- podejmowanie skutecznych działań w celu likwidacji trwale nieefektywnej części przedsiębiorstw przemysłowych, aby nie stanowiły niepotrzebnego obciążenia dla gospodarki;

- wspieranie przedsiębiorstw innowacyjnych powodujące zmniejszenie energochłonności produkcji przemysłowej zarówno w fazie wytwarzania, jak i użytkowania u imalnego odbiorcy, jak również wspieranie przedsięwzięć zmniejszających uciążliwość dla środowiska naturalnego;

- uczestniczenie w sposób bezpośredni w programach rekonstrukcji tradycyjnych gałęzi przemysłu, takich jak przemysł wydobywczy, hutniczy, energetyka.

Wytypowane kierunki działań polityki przemysłowej powinny sprzyjać umacnianiu rynkowych mechanizmów funkcjonowania przemysłu, lepszemu wykorzystaniu czynników produkcji, wzrostowi konkurencyjności gospodarki, zdynamizowaniu zmian strukturalnych w przemyśle, co w perspektywie kilku lat powinno umożliwić trwałe wykształcenie zdolności przemysłu do osiągania wzrostu w wyniku podnoszenia efektywności.

Zwolennicy polityki przemysłowej twierdzą, że wolny rynek jest kategorią najlepszą, ale idealne mechanizmy rynkowe istnieją bardzo rzadko więc potrzebna jest ingerencja państwa.

Przeciwnicy zaś negują potrzebę ingerencji państwa w przemysł, bo polityka przemysłowa, która jest prowadzona zmniejsza presję, konieczność dostosowań. Polityka przemysłowa chroniąca stare gałęzie jest niezgodna z celem głównym - unowocześnianie struktury.

Polityka inwestycyjna

Funkcje i zadania polityki inwestycyjnej

Inwestycje są podstawowym czynnikiem wzrostu i przekształceń strukturalnych gospodarki, jest więc oczywiste, że w całokształcie oddziaływań państwa na rozwój społeczno-ekonomiczny kraju bardzo ważną pozycję musi zajmować polityka inwestycyjna.

Składają się na nią następujące podstawowe kierunki:

1. oddziaływanie w celu regulowania ogólnych rozmiarów inwestycji w gospodarce - przede wszystkim pod kątem wywierania w ten sposób wpływu na cykl koniunkturalny - przeciwdziałanie recesji (której dramatycz­nym wyrazem oprócz wzrostu bezrobocia jest także gwałtowny spadek poziomu inwestycji), pobudzanie wzrostu, utrwalanie tendencji do ożywienia i rozkwitu, a czasem też łagodzenie dynamiki inwestycji w celu wyelimi­nowania niebezpieczeństw związanych z „przegrzaniem" koniunktury;

2. kształtowanie struktury inwestycji w różnych jej układach:

(działowo-gałęziowym, rodzajowym, terytorialnym, sektorowym) pod kątem wspomagania przeobrażeń strukturalnych w gospodarce
uznanych za pożądane (politykę oddziaływania na strukturę terytorialną inwestycji określa się mianem polityki lokalizacyjnej);

3. oddziaływanie w celu podnoszenia efektywności procesu inwes­tycyjnego, a więc polepszenia relacji między nakładami inwestycyjnymi a uzyskiwanymi dzięki nim efektami.
   

Pierwszy kierunek polityki inwestycyjnej państwa zyskał wysoką rangę w czasach walki z wielkim kryzysem lat międzywojennych. Zaakceptowano wówczas poglądy Keynesa, który uzasadnił teoretycznie, że interwencja państwa może wspomagać i podtrzymywać proces inwes­tycyjny w sytuacjach, gdy słabnie zainteresowanie nim prywatnych inwestorów. Tym wspomagającym czynnikiem mogą być inwestycje publiczne, wywołujące efekty mnożnikowe. Rząd może też stymulować rozszerzanie inwestycji za pomocą zmian stopy procentowej: obniżenie jej zachęca do inwestowania, zwiększa bowiem różnicę między przychodem spodziewanym (z tytułu zaangażowania kapitału w przedsięwzięcia gospodarcze) a przychodem gwarantowanym (z tytułu pobierania odsetek od kapitału zdeponowanego w banku).

Drugi kierunek wykształcał się stopniowo, w miarę rozwoju polityki strukturalnej. Zauważmy jednak, że już przy uruchamianiu inwestycji i robót publicznych, mających na ogół hamować recesję, wyłania się problem ich alokacji gałęziowej i terytorialnej. Inwestycje publiczne miały na celu głównie rozbudowę infrastruktury (energetyki, dróg, innych urządzeń użyteczności publicznej), a przy wyborze ich lokalizacji brano pod uwagę przesłanki i założenia właściwe polityce regionalnej. Później oddziaływania na strukturę inwestycji zmierzały do wspierania przez państwo tzw. nowoczesnych gałęzi produkcji i wdrażania postępu nauko­wo-technicznego.

Trzeci kierunek oddziaływań dotyczy przede wszystkim inwestycji publicznych, a także w sektor prywatny - może więc być traktowany jako wyraz stosowania się przez państwo i samorząd terytorialny do wymagań zasady gospodarności. Ze zrozumiałych względów efektywne użycie środków kierowanych na inwestycje w całej gospodarce ma fundamentalne znaczenie, szczególnie w krajach odczuwających niedostatek kapitału. Oddziaływanie w celu osiągnięcia wysokiej efektywności inwestycji nabiera także szczególnego charakteru wówczas, gdy chodzi o skorzystanie z kredytów zagranicznych.

Ogólnie ujmując, polityka inwestycyjna spełnia funkcje instrumen­talne w realizacji zadań w ramach ogólnej polityki rozwoju ekonomicz­nego.

Ze względu na to, że inwestycje przynoszą efekty rozkładające się nieraz na okresy wieloletnie, inwestorzy muszą być świadomi ryzyka niepewności.

Wszystkie podmioty działalności inwestycyjnej powinny zatem brać pod uwagę:

a) procesy inflacyjne i towarzyszące im zmiany stopy procentowej od kapitału pożyczkowego,

b) terminy zwrotu kapitału zaangażowanego w przedsięwzięcia inwestycyjne, w tym zwłaszcza kapitału pożyczkowego (wraz z jego oprocentowaniem),

c) własną sytuację przychodowo-kosztową, określającą zdolność przystosowywania się do warunków rynku kapitałowego (krajowego i międzynarodowego), płynność finansową i zdolność do regulowania zobowiązań podatkowo-kredytowych.

Uwzględniając kryterium podmiotowe wyróżniamy:

• politykę in­westycyjną państwa (krajową)

• politykę organów publicznych

• politykę organów re­gionalnych

• politykę organów lokalnych.

Podmiotami inwestycji są przede wszystkim przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe. Podmioty te przystosowują swoje programy do impulsów wysyłanych przez politykę państwa i do systemu rynków kapitałowych, rynków towarowych i rynku pracy. W ramach krajowej polityki inwestycyjnej formułuje się cele o strategicznym znaczeniu dla rozwoju podstawowych dziedzin gospodarki narodowej. Regionalna polityka inwestycyjna, wyznaczając cele aktywizacji i re­strukturyzacji regionów, wykorzystuje działania różnych czynników lokalizacji, a zwłaszcza tych, które dotyczą zagospodarowania zasobów regionalnych i lokalnych.

Ważnym zadaniem polityki inwestycyjnej państwa jest takie ukształtowanie warunków prowadzenia procesu inwestycyjnego, aby skłaniały one przedsiębiorców do wdrażania rozwiązań technologicznych zapewniających ochronę środowiska naturalnego i zmniejszających uciążliwość pracy.

Środki i instrumenty realizacji polityki inwestycyjnej

Wyróżniamy trzy podstawowe rodzaje środków realizacji polityki inwestycyjnej:

1. środki administracyjno-prawne,

2. inwestycje publiczne,

3. środki techniczno-finansowe.

AD 1). Do środków administracyjno-prawnych zaliczamy zbiory norm prawnych regulujących zasady postępowania wszystkich uczestników procesów inwestycyjnych.

Normy te mogą dotyczyć:

a) zasad i trybu postępowania lokalizacyjnego, mającego na celu ustalenie i uzgodnienie miejsca realizacji obiektu będącego
przedmiotem inwestycji,

b) zasad kredytowania preferowanych inwestycji i gwarancji spłat kredytów inwestycyjnych,

c) zasad nadzoru techniczne-administracyjnego nad wykonawstwem inwestycji,

d) zasad opodatkowania inwestorów, w tym zwłaszcza ulg podatkowych z tytułu realizowania inwestycji preferowanych,

e) ochrony środowiska, bezpieczeństwa pracy.

AD 2). Inwestycje publiczne zajmują wśród środków polityki inwestycyjnej państwa szczególne miejsce, są bowiem najsilniejszym sposobem interwencji, i to bezpośredniej. Państwo lub jednostki samorządu terytorialnego przejmują na siebie zadania inwestorów, dokonując nakładów w obrębie sektora publicznego, powiększając zasoby umiejscowionych w nim środków trwałych. O znaczeniu inwestycji publicznych jako czynnika służącego pobudzaniu procesów inwestycyjnych w gospodarce wspominaliśmy już wiele razy. Obecnie zaś musimy podkreślić ich znaczenie w podnoszeniu potencjału zdolności urządzeń dostarczających gospodarce - zwłaszcza firmom prywatnym - różnego rodzaju korzyści zewnętrznych, podnoszących efektywność prowadzonej działalności przez rozszerzanie rynku i obniżanie kosztów.

Inwestycje publiczne oddziałują na cykl koniunkturalny i stan zagospodarowania kraju.

Tradycyjnym obszarem inwestycji publicznych jest infrastruktura techniczno-ekonomiczna i społeczna. Inwestycje publiczne polegają więc głównie na budowie przez państwo lub samorząd terytorialny dróg, systemów gospodarki wodnej, często też systemów energetyki, urządzeń gospodarki komunalnej, szkół, szpitali, obiektów służących świadczeniu różnych form pomocy społecznej, urządzeń administracji i sądownictwa, wreszcie - co współcześnie odgrywa coraz większą rolę - obiektów służących nauce i prowadzeniu badań, zwłaszcza o charakterze podstawowym. Zakres inwestycji publicznych może być szerszy; jeśli państwo pełni funkcje opiekuńcze, to obejmuje on zazwyczaj także budownictwo mieszkaniowe w celu zaspokojenia potrzeb uboższej części ludności. Jednym z wielkich zadań inwestycji publicznych było w swoim czasie w większości krajów budownictwo systemów kolejowych, dziś jest budowa portów morskich i lotniczych lub uczestnictwo w niej. Jednym ze sposobów wpływania na rozwój regionalny i lokalny jest tworzenie i zagospodarowywanie przez organy regionalne i lokalne stref przemysłowo-handlowych, mających przyciągnąć inwestorów prywatnych. Przypomnijmy, że w pewnych okresach rządy wielu krajów o gospodarce rynkowej decydowały się na podejmowanie inwestycji w przemyśle, budując z własnych środków lub z ich znacznym udziałem nowe zakłady, a nawet całe okręgi przemysłowe. Na przykład w Polsce w latach międzywojennych inwestycją rządową była budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego, Gdyni, wielu zakładów przemysłu zbrojeniowego i chemicznego.

We Włoszech - budowa na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych zespołu przemysłowego na obszarze „Mezzogiorno", w ramach aktywizacji tego regionu, we Francji - tworzenie kompleksu badawczo-przemysłowego w Akwitanii.

AD 3). W grupie techniczno-finansowych środków polityki inwestycyjnej znajdują się kapitały, dysponowanie którymi jest pod kontrolą rządu. Z punktu widzenia inwestora wyróżnia się zwykle kapitał obcy (kredyt, kapitał akcjonariuszy) i kapitał własny (zasoby kapitałowe inwestora). Źródłem finansowania inwestycji publicznych jest przede wszystkim budżet (państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Może on też być gwarancją zaciągniętego w banku kredytu, sterowania ulgami, stawkami, wskaźnikiem stopy procentowej, kursami walutowymi.

W literaturze pojęcie instrumentów ekonomicznych jest ujmowane szeroko. W interesującej nas dziedzinie możemy do nich zaliczyć:

a) bodźce materialnego zainteresowania uczestników procesu inwes­tycyjnego,

b) kryteria oceny działalności inwestycyjnej i jej efektów rzeczowo-­finansowych i społecznych,

c) różne parametry wyboru ekonomicznego - ceny, stopy procentowe, subwencje itd.

W zbiorze instrumentów ekonomicznych wykorzystywanych w sfero­waniu procesami inwestycyjnymi możemy wyróżnić trzy podzbiory: narzędzia służące do wpływania na efektywność lokaty kapitału, narzędzia służące do regulacji zasilania kapitałowego oraz instrumenty stymulacji skracania czasu trwania procesu inwestycyjnego.

Z kolei instrumenty sterowania procesami inwestycyjnymi dzielimy na:

1. bezpośrednie, występujące w postaci norm, normatywów, limitów inwestycyjnych, nakazów i zakazów, np. importu czy eksportu dóbr i usług,

b) pośrednie, występujące w formie stawek podatkowych, stopy procentowej, kursów walutowych.

W gospodarce rynkowej przeważają instrumenty pośredniego oddziały­wania na inwestorów. Jednak w realizacji inwestycji budowlanych, zmian przeznaczenia terenów, lokalizacji inwestycji, ich wpływu na środowisko itp. stosuje się instrumenty bezpośrednie, m.in. normy administracyjne.

Do najczęściej stosowanych instrumentów pośrednich (ekonomicznych) należą:

a) zmiany stopy procentowej od kredytów,

b)opodatkowanie kapitału trwałego tworzonego przez inwestycje,

c) zmiany zasad dokonywania odpisów amortyzacyjnych,

d) kontyngentowanie kredytów na inwestycje promowane przez rząd;

e) zmiany stopy obligatoryjnej dywidendy od wartości funduszu założycielskiego,

f) kontyngentowanie transferu kapitałów w układzie międzynarodowym lub sprzyjanie jego napływowi w celu rozszerzania i
pobudzania inwestycji krajowych,

g) stawki i opłaty celne zachęcające lub zniechęcające do importu dóbr inwestycyjnych.

Do instrumentów bezpośrednich należą normy i normatywy techniczne oraz technologiczne, określające dopuszczalne warunki budowy i eksploatacji obiektów inwestycyjnych, m.in. z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i higieny pracy.

Cechą instrumentów ekonomicznych jest to, że zmiany wartości potencjału jednego z nich powodują ciąg zmian w funkcjonowaniu pozostałych. Na przykład obniżenie stopy oprocentowania kredytu może wywołać nie tylko zwiększenie popytu na kapitał pożyczkowy i zwiększenie skłonności do inwestowania, lecz także zmiany stopy oszczędzania, zmiany niektórych cen itd.

Działanie większości ekonomicznych narzędzi polityki inwestycyjnej opiera się na ich wpływie na rachunek ekonomicznej efektywności inwestycji prowadzony przez inwestorów. Istotny wpływ wywiera też koniunktura, mogąca sprzyjać działalności inwestycyjnej lub do niej zniechęcać. Układ wzajemnych stosunków między inwestorami i państwem jest oparty na względnie ustabilizowanych regułach gry ekonomicznej występujących w gospodarce rynkowej, a przede wszystkim na znajomości zasad polityki podatkowej, polityki pieniężno-kredytowej, transferu kapitału w układzie międzynarodowym, systemu preferencji dla kapitałów za­granicznych.

Szukasz gotowej pracy ?

To pewna droga do poważnych kłopotów.

Plagiat jest przestępstwem !

Nie ryzykuj ! Nie warto !

Powierz swoje sprawy profesjonalistom.

2

---