8507


Józefina Hrynkiewicz

Uniwersytet Warszawski

Polityka ludnościowa wobec procesu starzenia się ludności - system ubezpieczeń społecznych w Polsce.

Opracowanie składa się z dwóch części. W części pierwszej przedstawiam wnioski z analizy systemu ubezpieczeń społecznych (części emerytalnej i rentowej). W części drugiej przedstawiam analizę stanu ubezpieczeń społecznych (w niej jest uzasadnienie wniosków zawartych w I części).

Część I : Wnioski wynikające z analizy zreformowanego systemu emerytalnego.

  1. Nie ma w systemie ubezpieczeń gwarancji utrzymania wysokości świadczenia rentowego i emerytalnego na takim poziomie, który gwarantowałyby ubezpieczonym bezpieczeństwo socjalne (tzn. uzyskanie takiego świadczenia, którego wysokość pokrywałaby minimalne koszty utrzymania świadczeniobiorcy). Emerytura (i renta) musi wystarczyć na utrzymanie emeryta (rencisty), na zachowanie samodzielności finansowej jego gospodarstwa domowego. Gdyby wymiar emerytury (renty) nie wystarczał na pokrycie nawet minimalnych kosztów utrzymania, to ubezpieczenie emerytalne straciłoby swój podstawowy sens, jakim jest bezpieczeństwo socjalne, a więc pewność uzyskania gwarantowanych, stałych i dostatecznych dochodów w okresie starości. Potrzeba sięgania przez emeryta po środki pomocy społecznej wykluczałaby jego samodzielność ekonomiczną i kwestionowałaby zasadność utrzymywania systemu ubezpieczeń społecznych.

  2. Spada relacja między wynagrodzeniem a świadczeniami emerytalnymi i rentowymi. Wysoki jest udział świadczeń niskiej wartości. W 2002 r. emerytury niższe niż przeciętna ich wartość pobierało ok. 50% emerytów, 48% emerytów pobierało świadczenia (w wymiarze netto) niższe niż wartość minimum socjalnego jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego. Około ¾ rent z tytułu całkowitej niezdolności do pracy oraz około 70% rent z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji jest niższych niż minimum socjalne jednoosobowego gospodarstwa domowego emeryta.

  3. Ukształtowany w wyniku reformy system ubezpieczeń społecznych w Polsce obciążony jest wieloma istotnymi wadami, które stwarzają zagrożenie dla podstaw finansowych oraz stabilności finansowej systemu. Tym samym mogą nie gwarantować bezpieczeństwa socjalnego obywatelom niezdolnym do pracy z powodu podeszłego wieku (lub/i złego stanu zdrowia), dla których głównym źródłem dochodu są świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych. Nie można oszacować wielkości emerytury, jaka może być uzyskana z FUS, ani z otwartego funduszu emerytalnego, ponieważ jej wartość zależeć będzie od zbyt wielkiej liczby niewiadomych. Zasady na których zbudowano nowy system emerytalny są niespójne; w gromadzeniu środków zadeklarowano zasadę ekwiwalentności, natomiast w wymierzaniu świadczeń zasady zwykłego ryzyka rynkowego (świadczenia z tzw. II i III filaru). Wysokość składki została dokładnie określona (19,52% na fundusz emerytalny i 13% wynagrodzenia na fundusz rentowy), natomiast wysokość świadczenia stanowi wypadkową w istocie wielu niewiadomych. Przepisy prawa regulujące system są niejasne, niestabilne i całkowicie niezrozumiale dla ubezpieczonych.

  4. Wskutek reformy wzrosły koszty pracy - składka na ubezpieczenia społeczne nie zmalała lecz wzrosła. W związku z reformą wzrosły obciążenia pracodawcy - ze względu na czynności wykonywane na rzecz ubezpieczycieli oraz ubezpieczonych. Reforma ubezpieczeń społecznych przeprowadzona została bez analizy sytuacji na rynku pracy w perspektywie najbliższych 30 lat. Uzasadnieniem dla tworzenia systemu kapitałowego w ubezpieczeniach społecznych było pobudzenie gospodarki. Wszystkie dane statystyczne wskazują na wysoki poziom bezrobocia i niski poziom zatrudnienia. Wyniki gospodarcze za lata 1999 - 2002 wykazują, że tempo wzrostu jest niskie, a bezrobocie permanentnie wysokie. Przekazane z dotacji budżetu państwa do OFE środki miały przyspieszyć rozwój gospodarki i zwiększyć liczbę miejsc pracy.

  5. Wysoki poziom bezrobocia w okresie transformacji spowoduje, że zwiększać się będzie liczba osób w wieku poprodukcyjnym bez uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Koszty ich utrzymania obciążać będą fundusze publiczne (budżet państwa i samorządów lokalnych). Do wzrostu liczby osób bez uprawnień do świadczeń emerytalnych przyczynić się może także wyeliminowanie z systemu ubezpieczeń wszystkich elementów o charakterze socjalnym. Nie ma w obecnym systemie ubezpieczeń społecznych rozwiązań, które gwarantowałyby ubezpieczenie emerytalne osobom, które wskutek wielokrotnego i długotrwałego bezrobocia nie osiągną wymaganego minimalnego stażu ubezpieczeniowego (kobieta 20 lat, mężczyzna 25 lat). Osoby te, mimo opłacania składek przez wiele lat, nie uzyskają uprawnień do świadczenia. Brak prawa do świadczeń oraz zmiany w strukturze rodzin i gospodarstw domowych spowodują wzrost zapotrzebowania na miejsca w domach pomocy społecznej. Za osoby bez prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego koszty pobytu w domach opieki pokrywać będą samorządy gminne i powiatowe.

  6. Likwidacja w systemie ubezpieczeń społecznych wielu elementów o charakterze socjalnym, m.in. okresy zaliczalne, bezskładkowe, uprawnienia wielu zawodów i stanowisk do uzyskania wcześniejszej emerytury, utrzymujące się permanentnie bardzo wysokie bezrobocie, zapowiadane przedłużenie wieku emerytalnego dla kobiet, mogą spowodować (szczególnie po 2006 r.) zwiększony nacisk ubezpieczonych na uzyskiwanie rent z tytułu niezdolności do pracy, ponieważ wykonywanie pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, w zaawansowanym wieku w wielu zawodach jest nie tylko niemożliwe, ale też niebezpieczne. Zaostrzenie przepisów upoważniających do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy będzie musiało spowodować złagodzenie przepisów dopuszczających do pracy ze względu na stan zdrowia, co może skutkować zwiększoną liczbą wypadków przy wykonywaniu pracy.

  7. Istotną wadą obecnego systemu ubezpieczeń społecznych jest rozdzielenie kosztów ubezpieczenia ryzyk socjalnych starości (fundusz emerytalny), śmierci żywiciela rodziny i niezdolności do pracy (fundusz rentowy), wypadków przy pracy i chorób zawodowych (fundusz wypadkowy). Takie rozdzielenie byłoby zasadne, gdyby istniały możliwości określenia, który z ubezpieczonych będzie korzystał z którego z wymienionych funduszów. Trudności z uzyskaniem emerytury spowodują nasilone dążenia do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy, co może spowodować spadek wartości realnej świadczenia. Zbyt niskie renty wymuszą uzupełnienie dochodów rencistów świadczeniami pomocy społecznej. W sytuacji wysokiego bezrobocia i trudnych warunków uzyskania emerytury - renta może dla wielu ubezpieczonych stać się szczególnie atrakcyjnym, bo jedynym dostępnym świadczeniem dostarczającym środków utrzymania.

  8. Poważnym zagrożeniem dla stabilności i wydolności finansowej systemu ubezpieczeń społecznych jest wysoki poziom uzależnienia dochodów ubezpieczeń społecznych od dochodów i dotacji budżetu państwa oraz przyjęcie przez budżet państwa gwarancji wypłaty świadczeń emerytalnych z utworzonego w 1999 r. systemu kapitałowego (tzw. II filara). Wysoki stopień uzależnienia sytuacji finansowej ubezpieczeń od dotacji budżetu państwa może zagrażać stabilności finansowej systemu oraz wypłacalności instytucji ubezpieczeń społecznych. Dotacja budżetu państwa do funduszy emerytalnych w latach 1999-2002 z tytułu przekazania składek do OFE wyniosła: w 1999 r. 2 262,7 mln zł, w 2000 - 7 548,2 mln zł, w 2001 r. - 8 652,9 mln zł, w 2002 r. 9 490,3 mln zł. W 2003 r. zadłużenie wobec OFE szacowano na ok. 10 mld zł (bez odsetek). Nie ma uzasadnienia obniżenie składki dla najwyżej zarabiających do 2,5 - krotności przeciętnego wynagrodzenia. Dotacja budżetu z tytułu obniżenia składki wyniosła w latach 1999 - 2002 łącznie 10 833,2 mln zł. Ustanowienie granicy dochodu obejmowanego opłatą składki na ubezpieczenie społeczne do 2,5-krotnosci przeciętnego wynagrodzenia, traktowane w założeniu jako zabieg socjotechniczny, w celu pozyskania przychylności osób o wysokich dochodach dla reformy, okazało się kosztowne dla budżetu państwa. Nie ma uzasadnienia ekonomicznego i społecznego obniżenie składki na ubezpieczenie społeczne osobom o najwyższych dochodach.

  9. Wzrosły koszty bieżące działania ZUS z 3,1% ogółu wydatków FUS w 1998 r. do 4,5% w 2000 r. i 4,1% w 2001 r. oraz 3,3% w 2002 r. Koszty działania tzw. II filara ubezpieczeń (kapitałowego) są wielokrotnie wyższe (w odsetkach dochodu), niż koszty działania ZUS i KRUS.

  10. Zreformowany system emerytalny nie rozwiązał żadnego z istotnych problemów systemu ubezpieczeń społecznych: wysokiego udzialu niskich świadczeń, bezpieczeństwa i gwarancji wypłaty świadczeń, jasności systemu dla ubezpieczonego, powiązania świadczeń z wynagrodzeniem i stażem pracy. Po 4 latach funkcjonowania systemu można stwierdzić, że znacznie wzrosły koszty administrowania i zarządzania systemem, zmniejszyło się poczucie bezpieczeństwa socjalnego ubezpieczonych, zwiększyły się trudności finansowe państwa wskutek konieczności jednoczesnego finansowania bieżących świadczeń oraz dotowania powszechnych funduszy emerytalnych. Od 1998 roku systematycznie spada wskaźnik pokrycia wydatków ZUS na świadczenia dochodami ze składek (w 1998 r. wynosił 89,6%, w 2002 r. 71,5%).

  11. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych nie objęła systemu ubezpieczeń rolników indywidualnych. System ten reguluje ustawa z 20 grudnia 1990 r. Podstawową trudnością w reformowaniu systemu jest uzyskanie nowego źródła sfinansowania świadczeń w ubezpieczeniach rolniczych, ponieważ około 95% wydatków na ubezpieczenia rolników indywidualnych pochodzi z dotacji budżetu państwa.

  12. W systemie ubezpieczeń społecznych brakuje ubezpieczenia ryzyka niesamodzielności życiowej (na wzór ubezpieczenia pielęgnacyjnego w Niemczech), które gwarantowałoby osobom niesprawnym w samoobsłudze pomoc (w usługach) opłacaną z funduszów ubezpieczeń społecznych, a organizowaną przez ubezpieczenia zdrowotne.

  13. Proces starzenia ludności Polski wywołać musi zmiany w poszczególnych dziedzinach polityki społecznej państwa w tym zabezpieczeniu społecznym, a szczególnie w ubezpieczeniach społecznych (ubezpieczenie ryzyka starości i niezdolności do pracy). Wzrost o 3,4 mln osób w wieku poprodukcyjny w 2030 roku w stosunku do 2000 r. wpłynie na zwiększenie udziału wydatków na świadczenia z ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej oraz na usługi społeczne związane z potrzebami wynikającymi z zaawansowanych procesów starzenia się ludności.

  14. Podjęta w 1996 r. i kontynuowana w latach następnych reforma ubezpieczeń społecznych nie została dokończona. Nie ma przepisów regulujących uprawniania do wcześniejszego odejścia na emeryturę osób, które były (lub są) zatrudnione w szczególnych warunkach pracy (np. nauczyciele, górnicy), a wskutek reformy utraciły prawo do wcześniejszego odejścia na emeryturę. Nie został rozwiązany problem tzw. emerytur pomostowych. Nie ma określonych zasad łączenia emerytury z systemu kapitałowego (z tzw. II filara) z rentą z tytułu niezdolności do pracy oraz z rentą rodzinną. Nie ma zasad wypłaty emerytur z otwartych funduszy emerytalnych (z tzw. II filara), nie ma też określonych zasad ustalania ich wysokości.

  15. Nie ma możliwości ekonomicznych i organizacyjnych upowszechnienia różnych form emerytalnych ubezpieczeń dobrowolnych, które byłyby dostępne dla osób osiągających średnie i niższe niż średnie dochody. Istniejące w 2003 r. warunki przystąpienia do ubezpieczenia dobrowolnego są dostępne osobom o wysokich dochodach.

Część II. Analiza sytemu ubezpieczeń społecznych (systemu emerytalnego i rentowego).

1. Wprowadzenie.

Podstawowym celem opracowania jest przedstawienie głównych problemów (zagrożeń) wynikających z procesów starzenia się ludności dla skuteczności systemu ubezpieczeń społecznych. Zasadnicze pytanie na które zamierzam odpowiedzieć brzmi: czy istniejący obecnie (2003 r.) system ubezpieczeń społecznych spełnia i spełniać będzie swoją podstawową funkcję w zmieniającej się do 2030 r. i 2050 r. sytuacji demograficznej. Podstawową funkcją ubezpieczeń społecznych jest (definiowaną dla celów niniejszego opracowania) jako gwarantowanie bezpieczeństwa socjalnego osobom, które ze względu na wiek (oraz stan zdrowia lub sytuacje rodzinne) nie są zdolne do samodzielnego uzyskiwania dochodu z pracy.

W Polsce w okresie międzywojennym przyjęto korporacyjny niemiecki model ubezpieczeń społecznych, ukształtowany w latach osiemdziesiątych XIX wieku. Jest to system obligatoryjny, powszechny, publiczny, gwarantowany i roszczeniowy. Instytucje organizujące ubezpieczenia mają charakter samorządowy. Celem systemu jest niezawodne (gwarancja państwa) dostarczenie środków utrzymania w razie wystąpienia zdarzenia losowego obejmowanego ubezpieczeniem (ryzyka socjalnego). Zakres podmiotowy ubezpieczeń społecznych w Polsce obejmuje pracowników najemnych oraz kategorie z nimi zrównane (m.in. funkcjonariuszy służb, pracodawców, samodzielnie zatrudniających się, zasiłkobiorców) oraz rolników. Zakres przedmiotowy ubezpieczeń społecznych obejmuje wszystkie klasyczne ryzyka socjalne (zdarzenia losowe): niezdolność do pracy, chorobę, macierzyństwo, starość, wypadek przy pracy, chorobę zawodową, trudne sytuacje rodzinne, śmierć żywiciela rodziny, a także (w ograniczonym zakresie) bezrobocie i bankructwo pracodawcy.

W okresie transformacji ubezpieczenia społeczne w Polsce podlegały stałym zmianom, których celem było dostosowanie kosztów systemu (i wymiaru świadczeń) do możliwości budżetu państwa. Do 1996 r. zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych miały charakter porządkujący. Zmiany, jakie nastąpiły po 1996 r. uzasadniano koniecznością dostosowania systemu do zmieniającej się w perspektywie najbliższych 30 i 50 lat sytuacji ludnościowej oraz możliwości finansowych państwa. Zasadnicze zmiany wprowadzono w latach 1996 - 1999; miały one charakter systemowy, ponieważ zmieniły podstawowe zasady konstytuujące ubezpieczenia społeczne. W 1996 r. zmieniono system waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych z dotychczas obowiązującego systemu waloryzacji płacowej na waloryzację cenową. W 1997 r. wprowadzono nowy system orzekania o niezdolności do pracy.

1 stycznia 1999 r. weszły w życie cztery ważne ustawy: 1/ o pracowniczych programach emerytalnych z 23 sierpnia 1997 r., 2/ o powszechnych funduszach emerytalnych z 28 sierpnia 1997 r., 3/ z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz 4/ z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Wprowadzone ustawy stanowią podstawę kształtowania systemu ubezpieczeń społecznych w perspektywie kilku dziesięcioleci i do nich odnosić będę analizy dotyczące przewidywanej sytuacji w ubezpieczeniach społecznych, w tym w ubezpieczeniach emerytalnych.

W wyniku reformy zmieniono zasadnicze cechy charakteryzujące ubezpieczenia społeczne; pozostały one nadal obowiązkowe, ale przestały być powszechne (wyłączone zostały niektóre kategorie), publiczne (II filar działa dla zysku), w ograniczonym zakresie pozostały gwarantowane i roszczeniowe.

2. Zmiany w sytuacji demograficznej jako uzasadnienie reformy systemu ubezpieczeń społecznych.

Jednym z podstawowych argumentów uzasadniających zmiany wprowadzane w latach 1997 - 1999 w ubezpieczeniach społecznych była przewidywana zmiana sytuacji demograficznej. Zasadniczym argumentem oficjalnie uzasadniającym reformę ubezpieczeń społecznych był wzrost liczby osób w wieku emerytalnym, jako skutek starzenia się osób urodzonych w latach 1946-1959. W wiek emerytalny po roku 2006 zaczną osiągać osoby urodzone w latach 1946 - 1959 (okres I wyżu demograficznego). Zmiana systemowa w ubezpieczeniach społecznych w założeniu ma zapobiegać niewydolności ekonomicznej istniejącego do 1999 r. systemu repartycyjnego. W argumentacji uzasadniającej zmiany pomijano inne, istotne czynniki kształtowania się sytuacji demograficznej: stałe wydłużanie się przeciętnego trwania życia ludzkiego, przyrost zasobów pracy i ich starzenie się, spadek liczby urodzeń.

Procesy demograficzne w okresie transformacji wpłynęły na zmianę struktury ludności Polski według wieku. Niska i stale obniżająca się od 1983 r. liczba urodzeń, postępujący proces starzenia się osób urodzonych w okresie pierwszego i drugiego powojennego wyżu demograficznego, zmniejszanie się umieralności i stałe wydłużanie się przeciętnego trwania życia ludzkiego prowadzą do wzrostu liczby i odsetka ludności w starszych grupach wieku, w tym w wieku poprodukcyjnym. Jednocześnie zmniejsza się liczba i udział ludności w najmłodszych grupach wieku. Na liczbę i strukturę ludności Polski wpływają też migracje; saldo migracji zagranicznych jest w Polsce stale ujemne.

Prognozy demograficzne wskazują, że do 2030 roku nastąpią korzystne zmiany w zakresie umieralności, wydłuży się przeciętne trwanie życia, co przy niskim i obniżającym się poziomie dzietności prowadzi do szybkiego wzrostu udziału ludzi starych w strukturze ludności Polski. W 2030 r. udział ludności w wieku poprodukcyjnym wzrośnie (z 15% w 2000 r.) do ok. 24% w 2030 r., oznacza to przyrost o około 3,4 mln osób. Na 100 osób w wieku produkcyjnym w 2000 r. przypadały 63 osoby w wieku nieprodukcyjnym, w 2030 r. będą to 72 osoby. Najszybszy przyrost ludności w wieku poprodukcyjnym nastąpi w latach 2010 - 2018, gdy w wiek emerytalny zaczną wchodzić osoby urodzone w okresie pierwszego powojennego wyżu demograficznego. Według prognozy ONZ w strukturze ludności w Polsce udział ludności w wieku 60 lat i więcej w 2030 r. wyniesie 27,2 (w prognozie GUS 26,7%), natomiast w 2050 roku 35,6%. W strukturze ludności Polski według wieku w 2030 r. udział ludności w wieku 60 lat i więcej będzie mniejszy, niż w większości krajów europejskich (30,8%). Natomiast w roku 2050 struktura ludności Polski według wieku zbliży się do sytuacji występujące przeciętnie w Europie, gdzie udział ludności w wieku 60 lat i więcej wyniesie 36,6% (według prognozy ONZ).

Proces starzenia się ludności Polski jest mniej zaawansowany niż w 15 krajach UE. W Polsce w roku 2000 udział ludności w wieku poprodukcyjnym wynosił (według danych GUS) około 14,7% (5680 tys.). W kolejnych latach udział ludności w wieku poprodukcyjnym będzie wzrastał i wyniesie (według prognozy GUS) w 2010 r. 16,3% (6271 tys.), w 2020 r. - 21,4% (8215 tys.), w 2030 - 24,4% (9112 tys.). Prognoza pokazuje stały wzrost liczby i udziału ludności w wieku poprodukcyjnym w ogólnej liczbie ludności Polski. Proces starzenia się ludności Polski postępuje, lecz jest on wciąż jeszcze wolniejszy, niż w większości krajów Unii Europejskiej.

Polska ma ciągle - w porównaniu z większością krajów Unii Europejskiej - stosunkowo korzystną strukturę demograficzną. W Polsce nie wystąpi w bliskim czasie, jak w wielu krajach UE, zagrożenie brakiem rąk do pracy. Procesowi wchodzenia w wiek emerytalny osób z pierwszego powojennego wyżu demograficznego towarzyszy wchodzenie w wiek zdolności do pracy osób urodzonych w okresie drugiego powojennego wyżu demograficznego.

W Polsce systemowi ubezpieczeń społecznych zagraża niski wzrost gospodarczy i utrzymujące się niemal w całym okresie transformacji wysokie bezrobocie, w tym bardzo wysokie bezrobocie młodych. Liczba pracujących w Polsce w końcu 2001 roku była o prawie 2,8 mln mniejsza niż w końcu 1989 r. W latach 1998-2001, gdy podejmowano decyzje o wprowadzaniu reformy ubezpieczeń społecznych, utrzymywały się niekorzystne tendencje na rynku pracy (ubywało miejsc pracy i rosła liczba bezrobotnych). W 2002 r. zahamowano wzrost liczby bezrobotnych (ale nadal było ich ponad 3,1 mln). W najgorszej sytuacji na rynku pracy są osoby w wieku do 25 roku życia; stopa bezrobocia w tej grupie jest ponad dwukrotnie wyższa, niż stopa bezrobocia ogółem, i kształtuje się na poziomie ponad 40%.

W 2003 r. liczba bezrobotnych i stopa bezrobocia wzrosła. Według różnych pomiarów stopy bezrobocia bez pracy pozostawało w kwietniu 2003 - 18,8% (dane GUS), lub 20,2% ludności (dane OECD). Prawie połowa bezrobotnych (45,8%) poszukuje pracy dłużej niż rok. Inny wskaźnik, jakim jest stopa zatrudnienia (odsetek ludności spośród aktywnej zawodowo, która jest zatrudniona), pokazuje, że w Polsce pracuje tylko 57% ludności czynnej zawodowo (dane za 2002 r.). W krajach o najwyższej stopie zatrudnienia wskaźnik ten waha się od ok. 89% (Szwajcaria), 88,9% (Norwegia) do 76,7% (Portugalia). Dane Narodowego Spisu Powszechnego z 2002 r. wykazały jednak, że oszacowanie stopy zatrudnienia w Polsce było zbyt optymistyczne. Według danych NSP 2002 r. wskaźnik zatrudnienia wynosił w maju 2002 r. tylko 43,7%. Najwyższy wskaźnik zatrudnienia jest wśród osób z wyższym wykształceniem (75,8%), najniższy wśród osób z wykształceniem podstawowym (18,1%).

Ekonomicznej kondycji ubezpieczeń społecznych w Polsce nie zagraża obecnie (i w przyszłości, do 2030 r.) wzrost liczby osób w wieku poprodukcyjnym, lecz wysoki poziom bezrobocia i niska stopa zatrudnienia. W okresie do 2003 - 2015 roku w Polsce będziemy mieli do czynienia z przyrostem zasobów pracy w związku w wchodzeniem na rynek pracy osób urodzonych w latach 1983 - 1992/3. Dla utrzymania równowagi finansowej ubezpieczeń społecznych istotnym zagadnieniem jest (i będzie) zatrudnienie kolejnych roczników młodzieży wstępującej na rynek pracy. Zatrudnienie młodych ma także znaczenie z punktu widzenia ich bezpieczeństwa socjalnego w okresie emerytalnym w przyszłości, ponieważ wymiar świadczenia emerytalnego, według przyjętej w latach 1997-1998 koncepcji ubezpieczeń, uzależniony jest od wysokości wynagrodzenia oraz liczby lat pracy (opłacania składki). Przyrost liczby i udziału ludności w wieku poprodukcyjnym może być istotnym zagrożeniem dla systemu ubezpieczeń w przyszłości, jeżeli w bieżącym i kolejnych dziesięcioleciach nie spadnie zasadniczo poziom bezrobocia i nie wzrośnie poziom urodzeń.

Podstawowa zasadą rozwiązań stosowanych w polityce społecznej jest dostosowanie ich do bieżącej i przyszłej sytuacji demograficznej. Ubezpieczenia społeczne należą do tych dziedzin polityki społecznej, które są szczególnie wrażliwe na zmiany sytuacji demograficznej. Zmiany w ubezpieczeniach muszą być dostosowane do sytuacji na rynku pracy; gdy brakuje pracowników trzeba tworzyć starszym pracownikom zachęty do przedłużania aktywności zawodowej, gdy rośnie bezrobocie trzeba stwarzać korzystne warunki wcześniejszego odejścia na emeryturę oraz wydłużać okres kształcenia w szkołach. Przyjęty w Polsce w latach 1997 - 1998 kierunek zmian w ubezpieczeniach społecznych jest odpowiedni do sytuacji, gdy na rynku pracy występuje deficyt pracowników; starszych pracowników zachęca się do najdłuższej aktywności zawodowej, przedłuża się wiek uprawniający do uzyskania emerytury, wyrównuje się wiek emerytalny kobiet i mężczyzn, likwiduje się uprawnienia do wcześniejszej emerytury, aktywność zawodową w zaawansowanym wieku (po przekroczeniu granicy ustawowego wieku emerytalnego) premiuje się znacznym wzrostem wymiaru emerytury. Reforma stworzyła osobom w wieku emerytalnym korzystne warunki łączenia emerytury z zatrudnieniem. Wprowadzając reformę zignorowano trudną sytuację młodzieży wstępującej na rynek pracy.

Zapowiadane w programach rządowych wydłużenie wieku emerytalnego kobiet (do 65 lat) ma na celu - według oficjalnych deklaracji - zrównanie praw kobiet i mężczyzn oraz podniesienie wymiaru emerytur kobiet. Projektowane zmiany zapewnią doraźnie wyższe dochody otwartym funduszom emerytalnym i zmniejszą w przyszłości ich wydatki na wypłatę emerytur (dłużej będą opłacane składki, później i krócej będą wypłacane świadczenia). Z punktu widzenia finansów publicznych, w tym finansów ubezpieczeń społecznych zamierzenie to z jest jednak niekorzystne; gdyż nie zmniejszą się obciążenia funduszu ubezpieczeń społecznych; osoby, które nie będą mogły (ze względu na wiek) uzyskać emerytury będą korzystać z renty z tytułu niezdolności do pracy. Zmniejszą się też możliwości tworzenia miejsc pracy dla młodych i ograniczy ich szanse na zatrudnienie. W konsekwencji wzrosną wydatki na pomoc społeczną obecnie bezrobotnym, a w przyszłości pozbawionym uprawnień do emerytury i pobierającym świadczenia pomocy społecznej.

Wyniki NSP z 2002 r. pokazały niekorzystne z punktu widzenia ubezpieczeń społecznych zmiany w strukturze źródeł utrzymania ludności; z pracy utrzymuje się 32,3% ludności, 28,0% ze źródeł niezarobkowych, 38% nie ma własnych źródeł utrzymania. Jako główne źródło utrzymania wskazało emeryturę 5324,5 tys. osób (13,9%), rentę z tytułu niezdolności do pracy 2529,7 tys. osób (6,6%), rentę rodzinną 837,7 tys. (2,2%). Świadczenia z ubezpieczenia społecznego jako główne źródło utrzymania wskazało w sumie 8690,9 tys. osób. Wśród świadczeniobiorców najczęściej pobieranym świadczeniem była emerytura; (47,0% w mieście, na wsi 47,2%) oraz renta z tytułu niezdolności do pracy (w mieście 21,6% swiadczeniobiorców, na wsi 25,8%). Emerytury pobierało ogółem 5441,5 tys. osób, renty z tytułu niezdolności do pracy 2673,5 tys. osób, renty rodzinne 998,5 tys. osób.

W stosunku do roku 1988 nastąpił znaczący wzrost odsetka i liczby osób utrzymywanych oraz utrzymujących się ze źródeł niezarobkowych i znacząco spadł udział osób utrzymujących się z pracy. Dla kształtowania sytuacji finansowej ubezpieczeń społecznych istotne znaczenie ma:

- udział osób utrzymujących się z pracy zmniejszył się od 1988 r. z 45,4% do 32,3% w 2002 r. ( tj. z 17218,2 tys. osób do 12354,6 tys.),

- udział osób utrzymujących się ze świadczeń społecznych (główne źródło utrzymania), wzrósł z 18% w 1988 r. do 28,0% w 2002 r. (tj. wzrósł z 6 806,8 tys. osób do 10 691,7 tys.),

- udział osób pozostających na utrzymaniu i nie posiadających własnych źródeł utrzymania wzrósł z 36,6% w 1988 r. do 38,0% (tj. z 13 854,1 tys. do 14 547,2 tys. osób).

Wyniki NSP 2002 r. wykazały nową kategorię; utrzymujący się z nieustalonych źródeł (609,5 tys. osób, tj. 1,6%) oraz utrzymujący się z dochodów z własności (27,1 tys. osób tj.0,1%).

W trzech województwach (warmińsko-mazurskie, lubuskie, podkarpackie) z pracy utrzymuje się mniej niż 30% ludności. Najwyższy udział utrzymujących się z pracy był w województwie mazowieckim i wynosił tylko 36,0%. Najwyższy odsetek osób utrzymujących się z niezarobkowych źródeł utrzymania występuje w województwie łódzkim (31,3%) i świętokrzyskim (30,4%). We wszystkich województwach odsetek osób utrzymywanych był wysoki, natomiast w województwach: warminsko-mazurskim i zachodniopomorskim, podkarpackim przekraczał 40%. Wśród osób utrzymywanych zwraca uwagę duży udział ludzi młodych; co czwarta osoba w wieku produkcyjnym jest na utrzymaniu, przy czym co trzecia osoba będąca w wieku mobilnym. W zarejestrowanych przez NSP zmianach szczególne znaczenie dla ubezpieczeń społecznych ma spadek liczby osób utrzymujących się z pracy, gdyż to oznacza spadek liczby osób, które opłacają składkę. Według wyników NSP na 100 osób utrzymujących się z własnych dochodów z pracy przypada 87 osób, których głównym źródłem utrzymania jest niezarobkowe źródło (w 1988 r. wskaźnik ten wynosił 40 na 100).

Trzeba podkreślić, że największym zagrożeniem dla ubezpieczeń społecznych jest wysokie bezrobocie i niski poziom wzrostu gospodarczego. Kierunku realizowanej od 1997 r. zmiany systemu ubezpieczeń społecznych nie uzasadnia, ani obecna sytuacja demograficzna, ani zmiany w sytuacji demograficznej Polski w perspektywie najbliższych 30 lat. Sytuacja demograficzna Polski na początku XXI wieku, charakteryzuje się wysokim przyrostem zasobów pracy (osoby urodzone w okresie drugiego powojennego wyżu demograficznego).

Projektując zadania polityki społecznej wynikające z obecnej sytuacji demograficznej Polski trzeba uwzględnić konieczne nakłady na inwestycje w nauce, edukacji, mieszkalnictwie, ochronie zdrowia, opiece i wychowaniu. Najważniejszym zadaniem polityki społecznej wynikającym z sytuacji demograficznej w okresie transformacji było i jest tworzenie miejsc pracy dla młodych. O sytuacji ubezpieczeń społecznych, w tym emerytalnych, przesądzi w obecna (i przyszła) sytuacja na rynku pracy (poziom zatrudnienia i bezrobocia). W przyszłości stan ubezpieczeń społecznych kształtować też będzie sytuacja demograficzna Polski, która zależy od podejmowanej (lub zaniechanej) obecnie aktywnej i kompleksowej polityki społecznej i ludnościowej sprzyjającej (lub nie) wzrostowi poziomu urodzeń, tworzeniu warunków do zakładania rodzin i stabilizacji życiowej pokolenia urodzonego w okresie II powojennego wyżu demograficznego. Pożądanej zmianie w obecnej sytuacji demograficznej może sprzyjać wysoki poziom zatrudnienia i dostępność dochodu z pracy, demokratyzacja systemu kształcenia, dostępne usługi opieki i wychowania dzieci i młodzieży oraz powszechnie dostępne młodym rodzinom mieszkania.

Tabela 1. Przyrost, spadek i dynamika ludności w wieku 15- 64 lat w Polsce i w Europie

w latach 1995 - 2050 (w tys. osób)

lata

1995- 2010

2011- 2020

2021-2050

stopa

zatrudnienia w 1995

Polska: przyrost spadek

dynamika

Europa: przyrost spadek

dynamika

2073

108,1

7224

101,5

- 1166

95,8

- 26487

94,6

- 2455

90,7

- 98259

78,6

609

625

Źródło: Raport 1997. Sytuacja demograficzna Polski, Warszawa 1998 s 110. Wzrost lub spadek oraz dynamika. Stopa zatrudnienia oznacza proporcje pracujących na 1000 ludności w wieku 15-64 lat. (-)wartości ujemne.

Zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych muszą uwzględniać nie tylko proces starzenia się ludności, ale także przyrost zasobów pracy. W Polsce po 2006 r. w wiek emerytalny zaczną wchodzić osoby urodzone w okresie pierwszego powojennego wyżu demograficznego (roczniki 1946 - 1959). Jednocześnie na rynek pracy wchodzą osoby z II powojennego wyżu demograficznego (urodzone w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku). W latach 2001 - 2005 wiek 18 lat osiągnie prawie 3,5 mln osób, dla których wstępnym warunkiem stabilizacji zawodowej, rodzinnej i życiowej jest uzyskanie wysokiego wykształcenia, zatrudnienia i dochodu z pracy oraz mieszkania. Stabilność ekonomiczna ubezpieczeń społecznych oraz powodzenie reformy ubezpieczeń społecznych uwarunkowana jest sytuacją na rynku pracy. Liczba i wysokość płaconych składek na ubezpieczenie społeczne zależy od liczby zatrudnionych i poziomu wynagrodzeń za pracę. Wybór między (deklarowaną przez twórców reformy) „dostatnią” emeryturą pokolenia drugiego wyżu demograficznego (za 30 - 50 lat), a stabilizacją życiową tego pokolenia na początku XXI wieku jest wyborem w istocie pozornym; powodzenie reformy ubezpieczeń społecznych uwarunkowane jest obecną i przyszłą sytuacją na rynku pracy. Wysokie bezrobocie, brak stabilnych warunków zatrudnienia (oraz nacisk pracodawców na dalszą jego destabilizację nazywaną uelastycznieniem rynku pracy), niski poziom wynagrodzeń za pracę, przesądzają o sytuacji ekonomicznej ludności, a więc także o powodzeniu reformy emerytalnej.

W realizowanej od 1997 r. (wdrażanej od 1 stycznia 1999 r.) reformie systemu ubezpieczeń społecznych zasady solidarności i wzajemności zastąpiono zasadą ekwiwalentności (wartość świadczenia ma odpowiadać wartości opłacanej składki). Państwo nakładając przymus opłacania składki na ubezpieczenie społeczne zobowiązuje się do zwrotu jej wartości równoważnej (ekwiwalentnej). Gdyby nie występowało takie zobowiązanie to oznaczałoby intencjonalne zawłaszczenie pewnej części wynagrodzenia za pracę osób podlegających obowiązkowi ubezpieczeniu. Wartość otrzymanego świadczenia, aby zachowała równoważność w stosunku do wpłacanej składki, musi odpowiadać jej sile nabywczej (czyli wartości realnej). Ekwiwalentność systemu oznacza także, że projektujący takie rozwiązanie ma możliwość oszacowania indywidualnego ryzyka każdego ubezpieczanego. Jest to założenie błędne, gdyż ze względów obiektywnych nie można oszacować indywidualnego ryzyka. Nie są i nie mogą być znane przyszłe zdarzenia losowe dotyczące poszczególnych ubezpieczonych; nie wiadomo kiedy kto umrze, zachoruje, utraci pracę lub zdolność do zarobkowania, jak ukształtuje się jego kariera zawodowa. itp. Zachowanie równoważności składki i świadczenia nie ma (i nie może mieć) zastosowania, gdy w systemie ubezpieczeń społecznych obowiązują zasady solidarności i wzajemności. Oparty na zasadach solidarności i wzajemności system ubezpieczeń społecznych zakłada, że wszyscy wchodzący do systemu mogą być narażeni w równym stopniu na ryzyka socjalne i solidarnie ponoszą koszty dostarczenia środków utrzymania dotkniętym skutkami wypadku, choroby, starości, inwalidztwa, śmierci żywiciela rodziny. Przy zastosowaniu tych zasad wartość korzyści nie zależy od wartości wkładu, lecz od wielkości ryzyka, jakim dotknięty został ubezpieczony.

3. Założenia reformy emerytalnej i jej skutki.

Założonym celem społecznego ubezpieczenia emerytalnego jest zapewnienie ubezpieczonemu środków utrzymania, gdy ze względu na stan zdrowia lub/i podeszły wiek (oraz sytuację rodzinną) nie może uzyskać ich własną pracą. Ubezpieczenia emerytalne, aby było skuteczne, musi mieć charakter gwarantowany. Gwarancja obejmować ma zarówno niezawodność wypłaty świadczenia, jak i jego wartość. Wartość świadczenia emerytalnego ma gwarantować pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania ubezpieczonego.

Wysokość składki opłacanej na ubezpieczenie emerytalne jest określona ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, z dnia 13 października 1998 r. i wynosi 19,52% ogólnej kwoty wynagrodzenia pracownika, z tego na fundusz emerytalny do ZUS przekazywane jest 11,22% wynagrodzenia, do otwartego funduszu emerytalnego 7,3% wynagrodzenia, 1% do funduszu rezerwy demograficznej. Obowiązkiem opłacenia składki zostały objęte wszystkie dochody pracownika, ale tylko do wysokości 30-krotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy, określony w ustawie budżetowej, ustawie o prowizorium budżetowym lub ich projektach. Osiągający wyższe dochody w danym czasie nie może zadeklarować dobrowolnie zwiększenia składki. Konstruując taki przepis założono, że osiągający wysokie dochody będzie osiągał je permanentnie, zaś osiągający niskie dochody pozostanie przez okres swojej aktywności zawodowej stale na niskim poziomie wynagrodzenia. Minimalna podstawa wymiaru składki dla prowadzących działalność gospodarczą określona została na 60% przeciętnego wynagrodzenia. Wymiar podstawy naliczania składki dla osób pobierających świadczenia socjalne został określony na poziomie najniższego wynagrodzenia za pracę w pełnym wymiarze czasu pracy.

W wymierzaniu obligatoryjnych składek na ubezpieczenie emerytalne preferencyjnie potraktowano dwie grupy, zezwolono na obniżenie składek prywatnym przedsiębiorcom (mogą opłacać składkę tylko od części dochodu) oraz osiągającym dochody powyżej 2,5- krotności przeciętnej wynagrodzenia pracowników. Innym kategoriom ubezpieczonych, bez względu na poziom osiąganych dochodów, składki podwyższono. Za pobierających zasiłki z funduszu pracy, z pomocy społecznej, za odbywających zasadniczą służbę wojskową opłaca się składki w takiej wysokości, jak gdyby pobierali oni najniższe wynagrodzenia (chociaż dochody z tych świadczeń nigdy nie osiągają takiego poziomu). Uzasadnieniem wyższego wymiaru składki emerytalnej dla pobierających świadczenia socjalne w stosunku do osiąganych dochodów, niż innym kategoriom, jest troska ustawodawcy o wysokość przyszłej emerytury wypłacanej z tzw. II filaru. Obniżając obligatoryjne składki przedsiębiorcom oraz osiągającym wysokie dochody i podwyższając składki zasiłkobiorcom twórcy reformy założyli, że wysokość emerytury uzyskanej od składki opłacanej od najniższego wynagrodzenia będzie wystarczająca do pokrycia kosztów utrzymania na poziomie minimalnym (pozwalającym na samodzielność finansową gospodarstwa domowego emeryta).

Zastosowana koncepcja kształtowania składki na ubezpieczenie społeczne prowadzi do poważnego obciążenia kosztów pracy bezpośrednio - przez obciążenie obowiązkiem opłacania składek wszystkich dochodów zatrudnionego - oraz pośrednio przez wymierzanie składki od dochodów wyższych, niż osiągane dla wszystkich pobierających świadczenia wypłacane z budżetu państwa (przez podwyższenie podatków płaconych przez wszystkich podatników). Taka konstrukcja zobowiązań płaconych przez pracodawców i podatników na fundusz ubezpieczeń społecznych powoduje zwiększone obciążenie funduszów publicznych (budżetu) kosztami ubezpieczeń społecznych.

Zmniejszenie dochodów ubezpieczeń społecznych ze składek (o 7,3% na II filar i 1% na fundusz rezerwy demograficznej oraz z powodu obniżenia składki najwyżej zarabiającym) powoduje konieczność wnoszenia coraz większych dotacji na wypłatę świadczeń z budżetu państwa. Od 1999 r. dochody poza składkowe FUS (głównie dotacja budżetu państwa do FUS) wzrastają z 11,45% w 1998 r. do 22,0% w 2001 r. i 27,4% w 2002 r.

Tabela 2. Wydatki FUS ogółem kwota dotacji w mln zł.

Udział dotacji budżetu państwa w dochodach FUS w latach 1998 - 2001

lata wydatki FUS dotacja budżetu w % ogólnych

ogółem (w mln zł) wydatków FUS

w mln zł dotacja budżet.

1998 72 777,8 8 337,6

11,45

1999 80 283,7 9 623,4

11,78

2000 85 684,0 15 706,2

17,93

2001 96 150,5 21 760,4

22,00

2002 98 835,5 27 084,2

27,40

Źródło: Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych (FUS), ZUS, Departament Statystyki. 2003 r

Najszybciej rośnie dotacja uzupełniająca dochody FUS w związku z ubytkiem dochodów ze składek, które są przekazywane do otwartych funduszy emerytalnych. W 1999 r. dotacja uzupełniająca budżetu państwa z tytułu przekazania środków do OFE wynosiła 2 262,7 mln zł, w 2000 r. - 7 548,2 mln zł, w 2001 r. 8 652,9 mln zł., w 2002 r. 9 490,3 mln zł. W latach 1999 - 2002 ZUS przekazał do OFE 27 954,1 mln zł. z tytułu składek na ubezpieczenie kapitałowe w OFE. Rośnie też dotacja uzupełniająca zmniejszone dochody FUS z tytułu obniżenia do 30-krotności wynagrodzenia składki na ubezpieczenie; z 1700,0 mln zł w 1999 r. do 2 783,2 mln zł w 2000 r., 3 101,8 mln zł w 2001 r. i 3 248,2 mln zł w 2002 r. Wzrost dotacji budżetowych na ubezpieczenia społeczne zmniejsza możliwość finansowania innych zadań społecznych państwa, w tym edukacji, wychowania, ochrony zdrowia, nauki, mieszkalnictwa oraz subwencji dla rynku pracy na tworzenie miejsc pracy (co zwiększałoby dochody FUS ze składek i zmniejszyłoby dotacje budżetu).

4. Zakres podmiotowy reformy. Powszechność systemu i wyłączenia.

Reforma z lat 1997-1999 obejmuje ubezpieczeniem emerytalnym wszystkich pracowników, osoby prowadzące działalność gospodarczą, podopiecznych różnych form pomocy społecznej i beneficjantów świadczeń socjalnych oraz funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych, którzy podjęli służbę po 31 grudnia 1998 r. Z zakresu podmiotowego reformy zostali wyłączeni: sędziowie i prokuratorzy, gdyż uznali, że jest on dla nich niekorzystny. Do nowego systemu nie weszli funkcjonariusze służb tzw. mundurowych, którzy podjęli służbę przed dniem 1 stycznia 1999 r. Funkcjonariusze, których przyjęto do służby od 1 stycznia 1999 r. zostali włączeni do powszechnego systemu pracowniczego na takich samych warunkach, jak pracownicy (obowiązek opłacania składek, prawo do emerytury w wieku 65 lat mężczyźni i 60 lat kobiety, obowiązek przystąpienia do otwartego funduszu emerytalnego osób, które 1 stycznia 1999 r. nie ukończyły 30 roku życia).

Realizując reformę zlikwidowano wszystkie uprawnienia specjalne do uzyskiwania lub kształtowania emerytury; niższy wiek, okresy zaliczalne, okresy bezskładkowe, szczególne warunki pracy i in.), ustanawiając jednolite warunki uzyskiwania emerytury dla wszystkich zatrudnionych lub pozostających w służbie, prowadzących działalność gospodarczą oraz pobierających świadczenia socjalne. Zasady te nie obejmują osób, które urodziły się przed 31 grudnia 1948 r. W stosunku do nich stosowane będą zasady obowiązujące przed dniem 1 stycznia 1999 r., tzn., że w stosunku do tych osób zachowano zasadę ochrony praw nabytych oraz praw w trakcie nabywania. Ponadto zachowano je w stosunku do osób urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r. a przed dniem 1 stycznia 1969 roku, jeżeli nie przystąpiły do otwartego funduszu emerytalnego, a warunki do uzyskania emerytury (według zasad obowiązujących do 31 grudnia 1998 r.) spełnią do 31 grudnia 2006 r. W okresie wprowadzania reformy emerytalnej przepisy szczególne stosuje się także do nauczycieli, górników, hutników, kolejarzy - urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r. (por. rozdz. 3 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

W stosunku do pozostałych grup ubezpieczonych, zgodnie z założeniami reformy, wcześniejsze uzyskiwanie świadczenia emerytalnego nie jest możliwe. Zastosowanie takiego rozwiązania może w przyszłości spowodować znaczny wzrost liczby osób ubiegających się o świadczenia rentowe, ponieważ stan zdrowia wielu osób w wieku przedemerytalnym pogarsza się, co powoduje utratę zdolności do pracy. W dotychczas obowiązującym systemie osoby te korzystają z prawa do wcześniejszej emerytury. Gdy prawo do wcześniejszej emerytury wygaśnie będą ubiegały się o renty z tytułu niezdolności do pracy, gdyż w wielu zawodach trudno będzie zachować zdolność do pracy do uzyskania wieku emerytalnego.

5. Zasadność wyłączeń z zakresu podmiotowego niektórych kategorii ubezpieczonych.

Z powszechnego ubezpieczenia społecznego wyłączono kilka grup, ustanawiając lub zachowując system zaopatrzenia społecznego (nie opłaca się składek, świadczenie ma charakter wynagrodzenia w stanie spoczynku, jego wymiar jest wyższy, niż w powszechnym ubezpieczeniu pracowników, a warunki uzyskania są znacznie korzystniejsze). Wyłączenie sędziów nastąpiło wskutek ich inicjatywy przed wprowadzeniem reformy. Sędziowie ocenili zamierzone reformy jako niekorzystne dla nich. Oficjalnie wyłączenie sędziów z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych argumentowano szczególnym charakterem pracy, który winien być wysoko uposażony także w stanie spoczynku i tradycją z okresu międzywojennego. Wyłączenie prokuratorów poprzedzone było, silną konsolidacją środowiska oraz interwencją wpływowych polityków. Dzięki czemu prokuratorzy uzyskali rozwiązania takie same, jak sędziowie.

W systemie zaopatrzeniowym pozostali wszyscy funkcjonariusze służb mundurowych, którzy podjęli służbę przed 1 stycznia 1999 r. Z systemu zaopatrzeniowego wyłączono funkcjonariuszy, którzy weszli do służby od 1 stycznia 1999 r. W znowelizowanej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych stworzono możliwość wyłączenia części służb zaliczanych do mundurowych. W art. 6 ust.16 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych postanawia się, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, osoby spośród wymienionych w ust. 1 pkt. 13 -16, wobec których nie stosuje się przepisów ustawy, uwzględniając konieczność zapewnienia form i metod realizacji zadań służb specjalnych stanowiących tajemnicę państwową”.

6. Płatnicy składki emerytalnej w zreformowanym systemie.

Jednym z istotnych argumentów uzasadniających reformę było zbyt wysokie obciążenie kosztów pracy oraz finansów publicznych składkami oraz dotacjami na ubezpieczenia społeczne. Wysokość opłacanej składki stanowiła przed reformą 45% wynagrodzenia pracownika (ze stosunku pracy). Po wprowadzeniu reformy ta wysokość składki nie została zmieniona. Natomiast obciążenia kosztów pracy wzrosły, gdyż obowiązkiem opłacania składki objęto wszystkie dochody pracownika uzyskiwane z zatrudnienia (ale tylko do wysokości 30-krotności wynagrodzenia w roku). Wzrosły też wydatki budżetu państwa na finansowanie obligatoryjnych świadczeń jako skutek ubytku dochodów ze składek. Obowiązkiem opłacania składki objęto nowe kategorie ubezpieczonych; zasiłkobiorców pobierających zasiłki z pomocy społecznej, funkcjonariuszy służb mundurowych oraz żołnierzy w służbie zasadniczej. Budżet zobowiązany jest też do pokrywania pogłębiającego się deficytu funduszu ubezpieczeń społecznych powstającego w związku z ubytkiem dochodów ze składek spowodowanym rosnącym bezrobociem oraz przekazywaniem części składki emerytalnej do OFE i Funduszu Rezerwy Demograficznej.

W systemie zreformowanym (od 1 stycznia 1999 r.) składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywane są trzem dysponentom:

Na fundusz emerytalny opłaca się składkę w wysokości 19,52% „ubruttowionego” wynagrodzenia pracownika (składki pobierane są od wszystkich dochodów osiąganych przez pracownika). Składkę emerytalną opłaca w równej części pracownik i pracodawca (obciąża ona koszty pracy). Zasada ta dotyczy pracowników zatrudnionych w gospodarce. Za pracowników których wynagrodzenia są finansowane z budżetu składki na ubezpieczenie społeczne opłaca budżet państwa, który jest największym płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, ponieważ opłaca składki za:

Powszechny obowiązek ubezpieczenia został wprowadzony w związku z zastosowaną zasadą ekwiwalentności w wymiarze świadczeń emerytalnych - im wyższe składki i dłuższy czas opłacania składki na ubezpieczenie społeczne, tym wyższy wymiar emerytury. Tym między innymi argumentowano poddanie obowiązkowi ubezpieczenia różnych kategorii: żołnierzy w służbie czynnej, bezrobotnych, stypendystów sportowych, osoby pobierające różne zasiłki socjalne, słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Zobowiązania budżetu państwa wobec pobierających świadczenia pojawią się wówczas, gdy wymiar świadczeń (po 25 latach pracy dla 65 letniego mężczyzny i po 20 latach dla 60-letniej kobiety) nie osiągnie wartości minimalnej emerytury, którą trzeba będzie uzupełnić (art. 87 ust. 1 i 2. ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Podwyższenie najniższej emerytury podlega refundacji z budżetu państwa.

Budżet państwa jest też największym płatnikiem środków do otwartych funduszy emerytalnych, które jednocześnie są głównymi nabywcami papierów dłużnych emitowanych przez państwo (tzn. „pożyczają” budżetowi państwa nabywając papiery dłużne - po doliczeniu kosztów własnych oraz zysków i prowizji).

Wysoki udział budżetu państwa w finansowaniu wynagrodzeń pracowników oraz służb publicznych oznacza jednocześnie wysoki udział budżetu w finansowaniu powszechnych funduszy emerytalnych. W przypadku służb i pracowników, których wynagrodzenia finansowane są z budżetu państwa (lub z jego środków) transfer środków odbywa się następująco:

Za przekazywanie środków na indywidualne konta ubezpieczonych w funduszach emerytalnych ZUS pobiera wynagrodzenie w wysokości nie wyższej, niż: na OFE 0,8% oraz na PFRON do 0,6 % - przy czym wysokość należności ustalana jest corocznie w ustawie budżetowej. Jeżeli dysponent środków budżetowych nie opłaci składek w terminie to płaci odbiorcy składki ustawowe odsetki za opóźnienia. Koszt płaconych odsetek pokrywa budżet (za pośrednictwem dysponenta środków), a odsetki ustawowe nalicza i egzekwuje ZUS. Jednocześnie Fundusz Ubezpieczeń Społecznych otrzymuje z budżetu państwa dotacje i pożyczki na pokrycie wydatków związanych z wypłatą świadczeń gwarantowanych przez budżet państwa (art. 53). Pożyczek i dotacji udziela się wówczas, gdy środki zgromadzone na rachunkach funduszy: emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego i rezerwowych nie zapewniają (por. art. 55) pełnej i terminowej wypłaty świadczeń finansowanych z przychodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzyskiwanych ze składek i innych źródeł.

Kolejnym płatnikiem składek są pracodawcy (zatrudniający poza sferą budżetową). W wyniku reformy ich zobowiązania finansowe wobec ubezpieczeń społecznych wzrosły, ponieważ składką objęto wszystkie wynagrodzenia, także te, które przed reformą nie były objęte składką. Pracodawcy pokrywają też koszty pracochłonnych procedur obliczania i zapłaty składek oraz inne administracyjne koszty ubezpieczeń społecznych (np. informowania co miesiąc każdego pracownika o kwotach zapłaconych składek).

7. Rozdzielnie funduszy finansujących ubezpieczenie poszczególnych grup ryzyk socjalnych. W rozwiązaniach systemowych zastosowanych w reformie nastąpiło rozłączenie funduszy na ubezpieczenie poszczególnych ryzyk socjalnych związanych z utratą zdolności do zarobkowania z powodu podeszłego wieku (fundusz emerytalny - emerytura), śmierci żywiciela rodziny oraz niezdolności do pracy spowodowanej stanem zdrowia (fundusz rentowy - renta rodzinna, renta inwalidzka) oraz fundusz wypadkowy ubezpieczający skutki wypadku przy pracy i choroby zawodowej. Wydzielono fundusze na ubezpieczenie macierzyństwa, choroby i pozostałych ryzyk. W funduszu ubezpieczeń społecznych wydzielono fundusze: emerytalny i rentowy oraz wypadkowy, które ubezpieczają oddzielnie ryzyko starości (składka emerytalna 19,52% - podzielona między ZUS, OFE i FRD) i ryzyko utraty zdolności do zarobkowania i śmierć żywiciela rodziny (składka na fundusz rentowy 13% wynagrodzenia) oraz fundusz wypadkowy ubezpieczający ryzyko wypadków przy pracy i chorób zawodowych (zróżnicowana). Dla kształtowania świadczeń emerytalnych istotne znaczenie ma rozdzielenie składki ubezpieczającej poszczególne ryzyka, ponieważ środki na emerytury i renty pochodzą z oddzielnych funduszy. Jeżeli w dotychczasowych rozwiązaniach niski wymiar emerytury można było uzasadnić wysokim udziałem rencistów wśród świadczeniobiorców, to w nowym systemie nie będzie miało to uzasadnienia, bo inne są zasady gromadzenia środków i wymiaru świadczeń emerytalnych, a inne rentowych. W przypadku rent obowiązuje zasady solidarności i wzajemności oraz repartycji. O prawie do renty oraz o jej wysokości decydują przepisy prawa oraz względy losowe. O wysokości emerytury decydować będą od 2009 r. także i mechanizmy rynkowe: wysokość opłacanych składek oraz liczba lat ich gromadzenia oraz wyniki inwestycji kapitałowych OFE.

Ubezpieczony nie decyduje czy w przyszłości będzie pobierał rentę, czy emeryturę, gdyż wybór świadczenia ma charakter losowy. Do systemu ubezpieczony włączany jest obligatoryjnie, z nadzieją na sędziwą i spokojną (a po reformie, jak deklarowali jej twórcy i promotorzy - także dostatnią) starość. Analizy demograficzne pokazują, że znaczna część osób wstępujących do systemu ubezpieczeń społecznych nie doczeka emerytury z powodu zgonu lub z powodu utraty zdolności do pracy przed osiągnięciem wieku emerytalnego.

Przyjęte w zreformowanym systemie rozwiązania nie dają ubezpieczonemu możliwości połączenia świadczeń wypłacanych z funduszu emerytalnego i rentowego w przypadku świadczeń wypłacanych z ZUS. Możliwość taka ma dopiero powstać w przypadku ubezpieczenia w otwartym funduszu emerytalnym, wówczas, gdy zostaną określone zasady łączenia tych świadczeń (por. art. 112). Do lipca 2003 r. nie określono zasad łączenia renty z emeryturą z OFE, ani też zasad, warunków i trybu wypłaty emerytury z OFE. W latach 1990 - 2002 struktura pobierających świadczenia z ZUS kształtowała się, jak w tab. 3.

Tabela 3. Liczba emerytów i rencistów, w tym renty inwalidzkie, rodzinne, wypadkowe, pozostałe w latach 1990 - 2000 (w tys. osób)

Rok

Ogółem emerytów rencistów

emeryci ogółem

renciści* ogółem z tego:

Renty inwalidzkie(z tytułu niezdolności do

pracy)

renty rodzinne

renty wypadkowe

(x)

1990

5598

2353 (42,0)

3245 (58,0)

2187 (39,1)

1015 (18,1)

203 + 43

1991

6154

2775 (45,1)

3588 (54,5)

2318 (37,7)

1032 (16,8)

208 + 29

1992

6505

2982 (45,8)

3553 (54,6)

2435 (37,4)

1064 (16,4)

211 + 24

1993

6703

3081 (46,0)

3622 (54,0)

2497 (37,3)

1091 (16,3)

250 + 34

1994

6873

3155 (45,9)

3718 (54,1)

2567 (37,3)

1121 (16,3)

258 + 30

1995

7036

3230 (45,9)

3805 (54,1)

2629 (37,4)

1150 (16,3)

265 + 27

1996

6908

3127 (45,3)

3781 (54,7)

2644* (38,3)

1137 (16,5)

1997

7039

3204 (45,5)

3835 (54,5)

2677* (38,0)

1158 (15,5)

1998

7183

3303 (46,0)

3880 (54,0)

2702* (37,6)

1178 (16,4)

1999

2000

7231

7217

  • (46,1)

3365 (46,6)

  • (53,9)

3852 (53,4)

  • (37,4)

2640* (36,6)

  • (16,5)

1212 (16,8)

2001

7156

3401 (47,5)

3755 (52,5)

2526* (35,3)

1229 (17,2)

2002

7122

3479 (48,8)

3644 (51,2)

2400* (33,7)

1244 (17,5)

Wielkości w nawiasach oznaczają udział procentowy danej kategorii świadczeniobiorców w ogólnej ich liczbie.

(X) + pozostałe renty i emerytury

Liczba swiadczeniobiorców bez osób, które mają również prawo do świadczenia rolniczego, (*) renty z tytułu niezdolności do pracy - razem z wypadkowymi. Bez uprawnionych jednocześnie do świadczeń z ubezpieczenia rolniczego i ubezpieczenia pracowniczego, a także bez wyszczególnienia emerytur i rent pozostałych) W nawiasie udział emerytów i rencistów w populacji swiadczeniobiorców Nie sumuje się do 100%, ponieważ pominięto kategorie osób posiadających jednocześnie uprawnienia do świadczeń rolniczych i pracowniczych oraz pozycje pozostałe renty i emerytury z klasyfikacji GUS .

Źródło: Dane ZUS - 1996, 1997, 1998, 1999,2000, 2001,2002. Ubezpieczenia społeczne 1990 - 1995, GUS 1997. Obliczenia własne.

W 1999 r. po raz pierwszy przyznano 320 tys. świadczeń z tego emerytury stanowiły 30,7%, renty inwalidzkie 47,8%, renty rodzinne 21,5%. Przeciętny staż pracy rencistów, którym przyznano renty z tytułu niezdolności do pracy wynosił w 1999 r. 24,0 lat, staż pracy z tytułu przyznanej renty rodzinnej wynosił 29,9 lat, emerytury 34,6%. Wśród osób, którym przyznano rentę w 1999 r. - 14,3% miało staż poniżej 15 lat, 6,5% poniżej 10 lat. W 1999 r. wśród osób w stosunku do których ZUS orzekł (całkowitą i częściową) niezdolność do pracy było 4,8% osób, które miały 29 i mniej lat. W 1999 r. wszyscy objęci obowiązkiem ubezpieczenia, którzy nie ukończyli 30 lat, byli zobowiązani przystąpić do funduszu emerytalnego. Przeciętny wiek osób w stosunku do których ustalono niezdolność do pracy wynosił w 1999 r. 45 lat. Przeciętny czas pobierania emerytury wynosi dla kobiet 18,2 lat, dla mężczyzn 15,2 lat. Czas pobierania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji wynosi dla kobiet 16,9 lat (o 1,3 roku krótszy niż emerytury), a dla mężczyzn 14,1 lat (o 1,1 roku krótszy niż czas pobierania emerytury).

W 2001 r. po raz pierwszy przyznano 247,2 tys. świadczeń, z tego emerytury stanowiły 37,9,%, renty z tytułu niezdolności do pracy 34,7%, renty rodzinne 27,3%. W ogólnej liczbie osób, którym przyznano renty z tytułu niezdolności do pracy 5,2% stanowiły osoby do 29 roku życia. Przeciętny staż pracy osób, którym przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy wynosił 24,1 lat (bez stażu hipotetycznego), a średni wiek wynosił 46,7 lat. Przeciętny okres pobierania renty (z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji) wynosił 16,9 lat. Przeciętny staż pracy osób, którym przyznano emeryturę w 2001 r. wynosił 34,2 lat, a średni wiek 57,1 lat, przeciętny okres pobierania emerytury wynosił 18,2 lat.

W 2002 r. średni staż pracy pobierających emeryturę wynosił 34,7 lat (mężczyźni 37,4, kobiety 32,6 lat), a pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy wynosił 21,9 lat (24 lata mężczyźni, 19,2 lata kobiety). Średni wiek w którym przyznano emeryturę w 2002 r. wynosił 57,2 (mężczyźni - 59,4 lat i kobiety 56,1 lat). Średni wiek osób, którym przyznano renty w 2002 r. wynosił 46,8 lat (mężczyźni 47,2, kobiety 45,9 lat). Średni staż pracy osób, którym przyznano renty w 2002 r. wynosił 24,4 lat (25,8 lat mężczyźni i 21,8 lat kobiety). Z danych ZUS wynika, że 65,1% mężczyzn, którym przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy w 2002 roku miało staż pracy 25 lat i więcej, co oznacza, iż miało wymagany do świadczenia emerytalnego staż pracy. Niemal co piąty mężczyzna uzyskujący rentę w 2002 r. legitymował się ponad 35-letnim stażem pracy. Staż pracy wynoszący 20 lat i więcej miało 65,9% kobiet, które uzyskały w 2002 r. orzeczenie o niezdolności do pracy. Osoby te miały w świetle obowiązujących przepisów wystarczający staż pracy upoważniający do emerytury. 6,2% rencistów, którym przyznano renty w 2002 r. nie ukończyło 30 lat. Blisko połowę rent rodzinnych pobierają kobiety będące w wieku 55 lat i więcej (47,7% kobiet pobierających renty rodzinne i 3,9% mężczyzn w wieku 60 lat i więcej).

Dane te wskazują, że problem rozdzielenia w systemie ubezpieczeń społecznych funduszy na ubezpieczenie emerytalne i rentowe prowadzi do naruszenia zasady ekwiawalentności. Świadczenia emerytalne nie mogą być pobierane przez tych ubezpieczonych, którzy tracą zdrowie przed osiągnięciem wieku emerytalnego, bądź też umierają, a w ich zastępstwie rentę rodzinną pobierają uprawnieni członkowie rodziny (współmałżonkowie lub dzieci).

Dane te pokazują, że problem ten nie dotyczy grupy marginalnej; w przypadku rent z tytułu niezdolności do pracy dotyczy on około 34%, a przypadku rent rodzinnych ok. 17% ubezpieczonych. W sumie udział świadczeń rentowych przewyższa udział świadczeń emerytalnych. Spośród 100 osób, które wstępują do systemu emerytalnego podejmując pracę np. w wieku 20 lat nie będzie w stanie osiągnąć wieku emerytalnego pozostając w zatrudnieniu około 52 osoby. Z tej liczby pewna część osób „wypadnie” z systemu emerytalnego już przed 30 rokiem życia, ponieważ utraci zdolność do zarobkowania z powodu złego stanu zdrowia lub wypadku (i zacznie pobierać rentę), lub z powodu zgonu (uprawnienie do renty rodzinnej uzyskają członkowie rodziny).

Analizując dane za lata 1999 - 2002 można ocenić, jak liczna jest grupa osób, które obligatoryjnie (lub dobrowolnie) przystąpiły do otwartych funduszy emerytalnych i opuściły ten fundusz z powodu utraty zdolności do zarobkowania lub śmierci. Powstaje problem dalszego „przechowywania i inwestowania” ich składek (a także kosztów administrowania tymi środkami). W przypadku poszczególnych funduszy mogą to być kwoty znaczące. Problem ten wraz z kolejnymi latami wdrażania reformy będzie nasilał się. Dotychczas nie ma koncepcji powiązania systemu rentowego z systemem emerytalnym i odzyskania środków zgromadzonych przez rencistę w OFE. Rozwiązanie problemu powiązania funduszu rentowego z funduszem emerytalnym, w tym z otwartymi funduszami, będzie narastał, gdy będą przybywały kolejne roczniki rencistów obligatoryjnie uczestniczących w otwartych funduszach emerytalnych.

Braki w rozwiązaniach ustawowych najpełniej można uświadomić analizując życiorysy 100 ubezpieczonych w świetle danych statystycznych. Ze 100 osób które w roku X podjęły pracę do uzyskania wieku emerytalnego będzie pracowało tylko 46 - 48 osób, pozostałe 34 - 35 osób utraci zdolność do pracy po około 24-27 latach i uzyska rentę, natomiast 16 - 17 osób po blisko 30 latach zatrudnienia zakończy życie i nie wykorzysta swoich uprawnień do emerytury, osoby w stosunku do których zmarli ubezpieczeni mieli obowiązek alimentacyjny będą pobierały renty rodzinne. Z danych statystycznych wynika, że w zreformowanym systemie najmniej obciążającym system ryzykiem socjalnym jest starość (i pobierana z jej powodu emerytura). Z funduszu emerytalnego wypłacane więc będą emerytury tylko tym, którzy dożyją wieku emerytalnego, w tym także z tych środków, które zgromadzili ci ubezpieczeni, którzy uprawnień do emerytury nie uzyskali, ponieważ wcześniej opuścili rynek pracy z powodu utraty zdolności do pracy lub śmierci.

Jeżeli jednak w systemie powszechnym administrowanym przez ZUS nastąpić może przepływ składki między funduszem emerytalnym i rentowym, to taka okoliczność nie zachodzi w przypadku środków gromadzonych w tzw. II filarze. Średni wiek osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy (w 2002 r.) wynosił 56,6 lat , a przeciętny staż pracy wynosił 24,4 lat. Wartość renty uzyskiwanej z tytułu utraty zdolności do pracy jest niska (wynosi przeciętnie około 55% minimum socjalnego i nie pozwala na zaspokojenie elementarnych potrzeb). Nie ma ustawowych gwarancji ich podnoszenia do poziomu gwarantującego zaspokojenia minimalnych potrzeb. Jednocześnie rencista posiadać będzie w przyszłości znaczne środki zgromadzone w OFE. Przyjęte rozwiązania ustawowe dają rencistom możliwość skorzystania ze zgromadzonego funduszu dopiero po osiągnięciu przez nich wieku emerytalnego.

W Polsce od kilku lat prowadzi się dyskusje nad nieuzasadnionym i zbyt dużym wzrostem i udziałem wśród świadczeniobiorców rencistów. Podnoszony, między innymi w wyniku raportu Banku Światowego z 2003 r., problem nadmiernej liczby rencistów w Polsce wynika z nieuzasadnionego względami merytorycznymi przypisania do funduszu rentowego i kategorii rencistów osób posiadających uprawnienia do emerytury ze względu na wiek i staż pracy oraz osób pobierających renty rodzinne, będących w wieku emerytalnym, które w ”zastępstwie” zmarłego ubezpieczonego pobierają rentę rodzinną (lub rezygnują z własnej niższej emerytury i pobierają emeryturę zmarłego współmałżonka, ponieważ jej wymiar jest wyższy). Rozdzielenie poszczególnych kategorii świadczeniobiorców mogłoby wydatnie zmniejszyć liczbę rencistów oraz zmniejszyć wydatki funduszu rentowego. Problem ten wywołany został bez pogłębionej analizy stanu: znaczna część osób niezdolnych do pracy z powodu stanu zdrowia posiada uprawnienia emerytalne i może pobierać emerytury po osiągnięciu wieku emerytalnego. Przyczyny wzrostu liczby i udziału osób niezdolnych do pracy z powodu stanu zdrowia to;

- brak skutecznego systemu ochrony pracy, który przyczyniałby się do eliminowania stanowisk pracy szkodliwych i uciążliwych dla zdrowia pracujących,

- brak systemu rehabilitacji zawodowej dzięki której osoby tracące zdolność wykonywania dotychczasowego zawodu uzyskiwałyby nowy zawód (w polskim systemie polityki społecznej takie zadania w ogóle nie są realizowane),

- brak powiązania między systemem ubezpieczeń komunikacyjnych, a systemem ubezpieczeń społecznych (ubezpieczenie komunikacyjne pokrywa koszty naprawy lub utraty samochodu, natomiast koszty leczenia oraz koszty utrzymania poszkodowanym i ich rodzinom pokrywa ubezpieczenie społeczne i zdrowotne,

- braki w systemie ochrony zdrowia, która nastawiona jest na leczenie zaawansowanych stanów chorobowych, a nie na profilaktykę, prewencję i rehabilitację.

Zmniejszenie liczby rencistów wymaga przyjęcia kompleksowego programu ochrony stanu zdrowia pracujących, pomocy w uzyskaniu nowych kwalifikacji osobom ulegającym chorobom i wypadkom i wskutek tego tracącym zdolność do pracy oraz stworzenie skutecznej ochrony pracy zatrudnionych. Podejmowane próby zmiany systemu orzekania o niezdolności do pracy nie przyniosą oczekiwanych rezultatów bez przyjęcia kompleksowej polityki ochrony zdrowia i ochrony pracy zatrudnionych, skutecznego programu rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zmiany kwalifikacji ubezpieczonych do wypłaty świadczenia z funduszu rentowego (wszyscy mający uprawnienia ze względu na wiek i staż pracy powinni pobierać emeryturę, tak, jak osobom w wieku emerytalnym pobierającym renty rodzinne powinno się wypłacać świadczenia z funduszu emerytalnego, a nie z funduszu rentowego).

8. Zasady wymiaru składki na ubezpieczenie i świadczenia.

Podstawowym warunkiem skuteczności systemu emerytalnego jest dostarczenie ubezpieczonemu, który spełnił warunki ubezpieczenia określone ustawą, dostatecznych środków utrzymania. Argumenty ekonomiczne przemawiają za ukształtowaniem świadczenia emerytalnego jako odpowiadającego części poprzedniego wynagrodzenia. Wynika to z zastosowanej konstrukcji opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne jako odsetek wynagrodzenia. Wysokość świadczenia powinna być zdefiniowana jako odpowiedni odsetek wynagrodzenia. Wysokość pobieranego przez emeryta świadczenia powinna zatem rosnąć wraz ze wzrostem wynagrodzenia, analogicznie, jak rośnie wymiar składki opłacanej na ubezpieczenie emerytalne. Wartość świadczenia powinna zatem wzrastać proporcjonalnie do wzrostu wynagrodzenia, tzn. powinna być waloryzowana jako odpowiedni odsetek wynagrodzenia. Za takim rozwiązaniem przemawia sposób zdefiniowania składki. Argument ten można wzmocnić tym, że opłacana składka stanowiąca 19,52% wynagrodzenia w czasie, gdy jest opłacana posiada swoją wartość realną. Ubezpieczony w czasie, gdy zarobkuje i opłaca składkę może uzyskiwać, określony wysokością dochodów z pracy, poziom życia. Znacząca część dochodów bieżących z pracy przymusowo odkłada, w celu zapewnienia dostatecznego poziomu życia w wieku emerytalnym. Opłacając składkę jako odpowiedni odsetek wynagrodzenia ma prawo oczekiwać uzyskania poziomu świadczenia zbliżonego proporcjonalnie do wartości opłacanej składki. Wartość świadczenia winna zatem być odniesiona do wartości wynagrodzenia i stanowić odpowiedni odsetek wynagrodzenia (tzw. stopa zastąpienia wynagrodzenia świadczeniem).

Argumenty społeczne mogą uzasadnić kształtowanie wysokości emerytury według wysokości kosztów utrzymania, co zapewniałoby emerytowi możliwość pokrycia z własnych dochodów wydatków gospodarstwa domowego. Inna koncepcja kształtowania wysokości świadczeń emerytalnych może zakładać odniesienie wysokości emerytury do minimalnych kosztów utrzymania (do minimum socjalnego). Przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby wprawdzie gwarantowane zaspokojenie potrzeb na poziomie minimalnym, lecz jednocześnie wykluczałoby emerytów spośród populacji konsumentów wielu dóbr i usług.

Kształtowanie wysokości emerytury na poziomie kosztów utrzymania, jakkolwiek te koszty utrzymania byłyby wyliczone (przeciętne dla ogółu gospodarstw domowych, przeciętne dla gospodarstw emerytów, na poziomie wartości minimum socjalnego itp.) jest sprzeczne z zastosowaną w systemie zasadą ekwiwalentności. Oznacza bowiem, że na etapie gromadzenia środków (pobierania składek) stosuje się mechanizmy ekonomiczne, a w fazie wypłaty świadczeń argumenty socjalne. Stosowanie w stosunku do emerytów kategorii socjalnych zbliżałoby ich położenie do tych kategorii obywateli, którzy korzystają z zasiłków socjalnych. Tymczasem emeryt odbiera nie świadczenie socjalne, a znaczącą część swojego, przymusowo odłożonego przez okres całej aktywności zawodowej wynagrodzenia za pracę.

Jakiekolwiek zasady ustalania wysokości emerytury (i renty) byłyby zastosowane, to jej wysokość musi gwarantować pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania świadczeniobiorcy. Gdyby świadczenie z ubezpieczenia społecznego nie wystarczało na pokrycie kosztów utrzymania ubezpieczonego, to instytucja ubezpieczeń społecznych utraciłaby swój podstawowy cel: dostarczenie osobie dotkniętej ryzykiem socjalnym świadczenia zastępującego utracony dochód z pracy.

W 2002 r. przeciętne świadczenie emerytalne z ZUS w relacji do przeciętnego wynagrodzenia wyniosło 63,7, renta z tytułu niezdolności do pracy 46,8, renta rodzinna 54,7. W polskim systemie ubezpieczeń społecznych problemem nie jest relacja przeciętnych wartości świadczeń do wynagrodzeń za pracę, lecz niskie wynagrodzenia za pracę oraz znaczna kumulacja świadczeń niskiej wartości; około 25% emerytur wypłacanych jest w wysokości (netto tzn. po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy) w wysokości nie przekraczającej 600 zł oraz blisko 60% rent z tytułu niezdolności do pracy oraz około 30% rent rodzinnych.

Blisko 60% emerytur wypłacanych jest w wysokości mniejszej niż 900 zł (netto). Porównując wartość emerytury netto w 2002 r. z wartością minimum socjalnego emeryta w tym samym roku należy stwierdzić, że blisko co druga emerytura netto (48%) nie przekracza wartości minimum socjalnego (722,9 zł przeciętnie w 2002 r. dla 1-osobowego gospodarstwa domowego emeryta). Wartości minimum socjalnego 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego nie osiągają świadczenia blisko 68% rencistów pobierających renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji oraz 75% rencistów pobierających renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.

9. Emerytura ze zreformowanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zasady obliczania emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Ustawa określa zasady obliczania świadczeń dla osób, które w dniu wejścia w życie ustaw reformujących system miały ukończone 50 lat i nie mogły przystąpić do zreformowanego systemu. Ta grupa ubezpieczonych zachowała uprawnienia do uzyskania emerytury na zasadach obowiązujących przed reformą. Nie zachowały dotychczasowych uprawnień osoby urodzone po 31 grudnia 1948 roku, a przed 1 stycznia 1969 r., (osoby te, w roku wprowadzania reformy były w wieku 30 - 49 lat). Odrębne przepisy regulują zasady przyznawania emerytur osobom zatrudnionym w szczególnych warunkach i szczególnym charakterze, które nie weszły do systemu zreformowanego (nie przystąpiły do OFE). Nowe zasady wymiaru emerytury zastosowano do osób, które weszły do otwartych funduszy emerytalnych lub zobligowane zostały do przystąpienia do tych funduszy.

Emerytura najniższa i najwyższa. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS ustala zasady kształtowania najwyższych i najniższych emerytur. Kwota emerytury najwyższej nie może być wyższa niż podstawa jej wymiaru. Kwota emerytury najniższej została określona w ustawie kwotowo i wynosi 415 zł (podlega waloryzacji na zasadach ogólnych). Kwota najniższej emerytury może nie zostać osiągnięta mimo posiadania wymaganego stażu pracy (25 lat 65-letni mężczyzna i 20 lat 60-letnia kobieta). W takiej sytuacji, gdy emerytura z FUS i OFE nie osiągnie wysokości najniższej jej wartości, to kwota ta zostanie podwyższona do kwoty emerytury najniższej i sfinansowana ze środków budżetu państwa.

Zasady obliczania przeciętnego dalszego życia ludzkiego przyjęto wspólnie dla kobiet i dla mężczyzn. Powoduje to znaczne deformacje w rzeczywistym obrazie sytuacji demograficznej, ponieważ mężczyźni dłużej pracują, a żyją przeciętnie ponad 8 lat krócej, niż kobiety. Także mężczyźni, którzy dożywają wieku emerytalnego pobierają emerytury krócej (ok.15 lat), niż kobiety (ok. 18 lat). Przyjęte rozwiązanie ma kosztem mężczyzn podwyższać świadczenia kobiet. Uzasadnia się, że bez zastosowania takiej operacji świadczenia kobiet byłyby niskie, bliskie najniższego wymiaru. Zasada ta jest sprzeczna z naczelną zasadą reformy tj. ekwiwalentności świadczeń.

Przyjęta zasada jest także sprzeczna z art. 2a , który stanowi (ust. 1): ustawa stoi na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny. W ustępie 2 tego artykułu podkreśla się, że zasada równego traktowania dotyczy w szczególności w p. 3 - wymienia się warunek, jakim jest obliczenie wysokości świadczeń.

Waloryzacja świadczeń. Przyjęta w ustawie o emeryturach i rentach z FUS zasada waloryzowania świadczeń zakłada (art. 88, ust. 1), że emerytury i renty podlegają waloryzacji w celu zachowania co najmniej realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług. W praktyce oznacza to zamrożenie poziomu zaspokojenia potrzeb konsumpcyjnych emerytów. Przyjęta zasada waloryzacji cenowej oznacza, że wartość realna świadczenia nie zmienia się i pozostaje na tym samym poziomie. Przyjmuje się zatem, że emerytom nie przysługuje udział w efektach wzrostu gospodarczego, gdyż ich świadczenia nie mają związku z wypłacanymi wynagrodzeniami oraz z ich wzrostem będącym wynikiem wzrostu gospodarczego.

Zastosowana zasada waloryzacji emerytur ma dwa aspekty:

Istotnym argumentem na rzecz reformy, była potrzeba wyłączenia systemu z bieżących „przetargów” politycznych o podział środków budżetowych. Mimo ekonomizacji systemu ubezpieczeń społecznych, wyłączeniu z niego elementów o charakterze socjalnym, system ten podlega nadal silnym wpływom bieżącej gry o charakterze politycznym. Decyduje o tym zapis w art. 90 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że wskaźnik realnej przeciętnej emerytury i renty brutto określa się w ustawie budżetowej. W każdym kolejnym roku wielkość emerytur będzie ustalana jako wynik debaty w aktualnie istniejącym układzie sił politycznych decydujących o kształcie ustawy budżetowej. Wskaźnik waloryzacji świadczeń jest przyjmowany w ustawie budżetowej. Oszacowane w ustawie budżetowej i przyjęte do realizacji wskaźniki waloryzacji, zmieniane są z opóźnieniem najczęściej rocznym. Uzależnienie stanu finansów ubezpieczeń społecznych od budżetu państwa i stałe trudności budżetowe powodować mogą obniżanie poziomu świadczeń.

Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określa wymiar najniższej emerytury na 415 zł miesięcznie (w 1999 r.). Ustawodawca przewidział także, że kwota emerytury pobieranej ze środków zgromadzonych w otwartym funduszu emerytalnym - po 25 latach pracy dla mężczyzny i 20 latach dla kobiety może być niższa od kwoty najniższej emerytury. W takim przypadku kwotę emerytury podwyższa się do najniższego jej wymiaru (art. 87, ust. 1). Podwyższenie to podlega refundacji z budżetu państwa (art. 87. ust.2). Jeśli w sumie z wpłaconej do funduszu emerytalnego przez 20/25 lat składki oraz z wielkości należnej emerytury z FUS nie będzie należna emerytura najniższa, to zostanie ona podwyższona ze środków budżetowych do poziomu najniższego jej wymiaru.

Na podstawie przepisów obowiązujących w zreformowanym systemie emerytalnym od 1999 r. nie można obliczyć wartości emerytury w przyszłości. Wszystkie wykonywane obliczenia są obciążone wieloma niewiadomymi.

10. Otwarte Fundusze Emerytalne.

Członek otwartego funduszu emerytalnego za życia nie może rozporządzać środkami zgromadzonymi na swoim rachunku. Może natomiast zadysponować zgromadzonymi środkami na wypadek swojej śmierci. W razie śmierci ubezpieczonego otwarty fundusz emerytalny wpłaca połowę zgromadzonych środków na rachunek małżonka zmarłego w otwartym funduszu emerytalnym. Pozostała połowę zgromadzonych na rachunku zmarłego środków wypłaca się osobie wskazanej przez zmarłego lub członkowi jego najbliższej rodziny, w terminie 3 miesięcy od daty przedstawienia dowodu upoważniającego do pobrania środków. Należne środki będą wypłacane w formie wypłaty jednorazowej lub ratalnej.

Ustawa nie rozwiązuje problemu dysponowania środkami zgromadzonymi w otwartym funduszu emerytalnym w przypadku uzyskania przez ubezpieczonego uprawnień do renty inwalidzkiej. Art. 112 odsyła ten problem do innych ustaw. Sposób wykorzystania środków zgromadzonych na rachunku w otwartym funduszu emerytalnym, w razie nabycia uprawnień do renty inwalidzkiej z ubezpieczenia społecznego określają odrębne ustawy. W żadnej z ustaw regulujących ubezpieczenia społeczne nie zostało to zagadnienie do lipca 2003 r. uregulowane.

Dla ubezpieczonego, który został członkiem otwartego funduszu emerytalnego najistotniejszym zagadnieniem jest wysokość osiąganej z OFE emerytury. Ile będzie wynosiła emerytura? Trzeba szukać odpowiedzi analizując obowiązujący system. Ubezpieczony za pośrednictwem płatnika składek i ZUS 19.52% wpłaca od OFE 7,3% miesięcznego wynagrodzenia. Z ogólnej kwoty składki każdy z podmiotów uczestniczących w systemie może za każdą operację oraz za wszystkie czynności wykonywane w związku z przekazywaniem i przechowywaniem, lokowaniem, zarządzaniem, dokumentowaniem operacji, informowanie o dokonanych operacjach itp. pobierać wynagrodzenie.

Otwarty fundusz może finansować swoją działalność z następujących źródeł i w następujących formach (art. 134)):

Głównymi dochodami funduszu i towarzystwa są zatem:

Koszty administracyjne działalności otwartych funduszy emerytalnych pokrywane są bezpośrednio i lub pośrednio z jego aktywów. Art. 137 stanowi, że koszty działalności funduszu, które nie są pokrywane bezpośrednio z jego aktywów, pokrywa towarzystwo, ale fundusz może pokrywać bezpośrednio ze swoich aktywów także koszty zarządzania funduszem przez towarzystwo (art. 136, ust. 2).

Przekazane z ZUS do OFE składki przeliczane są na jednostki rozrachunkowe (art. 99). Wartość aktywów netto funduszu ustalana jest przez fundusz (art.166). Wycena dokonana przez fundusz stanowi podstawę ustalenia wartości jednostki rozrachunkowej (art. 167). Fundusz zobowiązany jest nie rzadziej niż co 12 miesięcy dostarczyć każdemu członkowi funduszu informację o środkach znajdujących się na rachunku członka, o terminach wpłat składek oraz przeliczeniu tych składek na jednostki rozrachunkowe, a także o wynikach działalności lokacyjnej funduszu. (art. 191). Z treści kolejnego artykułu (art. 192) wynika, że fundusz informuje członków o wartość zgromadzonych środków w jednostkach rozrachunkowych: „Fundusz jest obowiązany, na żądanie członka, udzielić mu na piśmie informacji określającej pieniężną wartość środków zgromadzonych na jego rachunku”. Ubezpieczony - zgodnie z postanowieniem ustawy - dopiero na żądanie, otrzymuje od otwartego funduszu emerytalnego informację o wartości pieniężnej wpłaconych składek. Informacja o liczbie jednostek rozrachunkowych dla większości ubezpieczonych jest nieczytelna, bo nie znają oni wartości jednostek rozrachunkowych. Nie pomaga wyjaśnienie, że wartość jednostki rozrachunkowej jest ustalana zgodnie z zasadami wyceny aktywów i zobowiązań funduszu (art. 99, ust. 5). Szczegółowe zasady wyceny aktywów i zobowiązań określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99. ust. 1.). Bez znajomości kilku ustaw i odpowiednich rozporządzeń ubezpieczony nie wie, ile warte są jego składki zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym, gdyż wartość jednostek w każdym dniu może być inna.

Ile środków zgromadzi otwarty fundusz emerytalny. Kwoty składek przekazane przez ZUS do OFE - po opłaceniu kosztów administrowania składkami - stanowią przedmiot działalności lokacyjnej funduszu. Lokując środki fundusz dąży do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności dokonywanych wpłat.(art. 139) Te dwie zasady mogą pozostawać w sprzeczności - bezpieczne lokaty, to lokaty o niskiej na ogół (a nawet ujemnej) rentowności. Z kolei lokaty o wysokiej rentowności mogą być lokatami ryzykownymi i niebezpiecznymi.

Ustawa wymienia wszystkie kategorie lokat, których mogą używać otwarte fundusze emerytalne (art. 142) oraz warunki, jakie muszą być spełnione przez dokonujących lokat. Od funduszu wymagane jest osiąganie minimalnej wymaganej stopy zwrotu. Art. 175 ust. 2 określa: Minimalną wymagana stopą zwrotu jest stopa zwrotu niższa o 50% od średniej ważonej stopy zwrotu wszystkich otwartych funduszy w tym okresie lub o 4 punkty procentowe od tej średniej w zależności od tego, która z tych wielkości jest niższa. Jeżeli wystąpi niedobór fundusz zobowiązany jest przeznaczyć na jego zlikwidowanie środki dostępne na funduszu rezerwowym lub z innych własnych środków (art. 176). Jeżeli zaś niedobór nie może być pokryty z własnych środków powszechnego towarzystwa emerytalnego, to pokrywa się go ze środków Funduszu Gwarancyjnego. Fundusz Gwarancyjny, który pokrył niedobór środków nabywa w stosunku do powszechnego towarzystwa lub jego masy upadłościowej roszczenie o zwrot środków wykorzystanych na pokrycie niedoboru (art. 177). Przytoczone rozwiązania ustawowe są zrozumiale dla osób znających rynek finansowy. Dla większości ubezpieczonych takie zapisy są nieczytelne.

Mimo wielu ograniczeń związanych z działalnością lokacyjną funduszy ustawodawca przewidział także sytuacje, gdy mogą wystąpić w funduszu niedobory, nie może ich pokryć ani towarzystwo, ani też nie mogą być one pokryte ze środków Funduszu Gwarancyjnego. „Skarb Państwa gwarantuje pokrycie niedoboru w przypadkach, gdy niedobór nie może być pokryty ze środków Funduszu Gwarancyjnego, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach”(art. 180). Bez względu więc na to, jaką działalność lokacyjną będzie prowadziło towarzystwo emerytalne, to w przypadku wystąpienia niedoboru, którego nie można pokryć ze środków przewidzianych w ustawie (fundusz rezerwowy, środki własne, fundusz gwarancyjny) w ostateczności niedobór pokryje Skarb Państwa.

Nie może zatem zdarzyć się, że otwarty fundusz emerytalny nie ma środków na wypłatę świadczeń, ponieważ zostaną one zawsze uzupełnione ze środków Skarbu Państwa, w przypadku, gdy koszty działania funduszu, wyniki finansowe lokat, fundusz rezerwowy oraz fundusz gwarancyjny nie wystarczą na pokrycie niedoborów w funduszu.

Warunki nabycia przez członka otwartego funduszu uprawnień do wypłaty środków zgromadzonych na jego rachunku oraz zasady wypłaty tych środków określają odrębne ustawy (art. 110). Nie ma takich ustaw w lipcu 2003 r. Miała to uregulować ustawa o zakładach emerytalnych, lecz Sejm przerwał prace nad tym projektem w 1998 r.

Składki zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym w całym okresie ich gromadzenia wszystkim podlegają prawidłom (i konsekwencjom) ryzyka obrotu środkami finansowymi na rynkach kapitałowych. Przekazane do funduszu środki mogą zostać pomnożone w wyniku zastosowanie korzystnych operacji finansowych, mogą też zostać pomniejszone, a nawet utracone, gdy operacje na rynkach finansowych okażą się niekorzystne, a spodziewane dochody z dokonywanych operacji nie zostaną osiągnięte. W takich przypadkach emerytura zostanie uzupełniona do poziomu minimalnego ze środków budżetu państwa (tzn. z podatków powszechnych). Ubezpieczony ryzykuje utratę zgromadzonych w funduszu emerytalnym środków z następujących powodów:

- straty poniesione przez powszechne towarzystwo emerytalne w wyniku uzyskania ujemnej stopy zwrotu,

- utratę połowy należnej emerytury z II filaru, gdy fundusz stanie się niewypłacalny, a zobowiązanie przejmie budżet państwa,

- utratę środków, gdy ubezpieczony dożyje emerytury i otrzyma choćby jedno świadczenie emerytalne wypłacone ze środków funduszu,

- utratę, środków, gdy osoba wskazana przez ubezpieczonego, jako dziedzicząca środki, dożyje wieku emerytalnego i pobierze choćby jedną emeryturę

W tzw. II filarze została zdefiniowana i określona wysokość składki jaką płaci ubezpieczony, natomiast nie została określona wartość świadczenia. Nie określono też zasad uzyskania świadczeń emerytalnych dla pobierających renty inwalidzkie.

Ryzyko ubezpieczonych w otwartych funduszach emerytalnych. W obecnym stanie prawnym indywidualne ryzyko ubezpieczonego jest nieznane. W przypadku, gdy doczeka emerytury nie może przewidzieć (ani oszacować) jej wymiaru. Wiadomo ile wynosi składka, nie wiadomo ile będzie wynosiła emerytura Wszelkie założenia dotyczące wysokości przyszłej emerytury mają wartość „ćwiczeń seminaryjnych”. Nie został dotychczas określony tryb odzyskania z funduszu kapitałowego wpłaconych środków w przypadku, gdy ubezpieczony utraci zdolność do pracy. Problem ten dotyczy blisko ponad 1/3 ogółu ubezpieczonych. Nie ma też prawidłowych rozwiązań dotyczących sytuacji, gdy po zmarłym ubezpieczonym w OFE pozostają nieletnie dzieci lub współmałżonek (uprawnieni do renty rodzinnej). Nie jest też dostatecznie jasno określona sytuacja tych ubezpieczonych, którzy dożyją wieku emerytalnego, podpiszą umowę z zakładem emerytalnym, lecz czas ich życia na emeryturze będzie krotki. Np. zdążą pobrać tylko niewielką część zgromadzonej na rachunku kwoty, a nie podpiszą umowy na tzw. okres gwarancyjny ze wskazaniem beneficjanta emerytury. Nie ma przecież uzasadnienia oszczędzanie przez cały okres aktywności zawodowej części (blisko 20%) wynagrodzenia po to, aby zostawić emeryturę beneficjantom. Jeśli chodzi o gromadzenie środków następnym pokoleniom, to społeczeństwa wypracowały inne, mniej kosztowne, a efektywniejsze i bezpieczniejsze metody kumulacji dochodów.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych może otrzymać na wpłatę świadczeń z budżetu państwa dotacje i pożyczki w granicach określonych ustawą budżetową. Dotacje i pożyczki mogą być przeznaczone na wypłatę świadczeń gwarantowanych przez państwo, jeżeli ZUS nie ma dostatecznych środków ze składek. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych może także za zgodą ministra do spraw finansów publicznych zaciągać kredyty i pożyczki. Samodzielność FUS ograniczona jest ramami ustawy budżetowej oraz zgodą ministra do spraw finansów. Oznacza to, że decyzje dotyczące FUS zapadają poza nim (sejm, senat, rząd). FUS tylko administruje zgromadzonymi składkami w ramach ściśle określonych ustawami. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym do realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Plan przychodów i wydatków FUS zawiera ustawa budżetowa. Zatem więc ZUS nie ponosi ryzyka finansowego, gdyż wszystkie istotne decyzje znajdują się poza jego kompetencjami.

11. Fundusz Rezerwy Demograficznej.

Fundusz ten powstał w celu uzupełnienia niedoborów w funduszu emerytalnym, jakie mogą powstać w długim okresie. Fundusz ma osobowość prawną. Środki tego Funduszu Rezerwy Demograficznej mogą być lokowane do 31 grudnia 2001 r. w bonach i obligacjach skarbowych oraz w innych papierach wartościowych emitowanych przez Skarb Państwa (por. art. 63 ust. 1). Natomiast po tym terminie środki FRD mogą być lokowane w dowolnych instrumentach finansowych w celu osiągnięcia ich maksymalnego bezpieczeństwa i rentowności (por. art. 63. ust. 1).

Utworzenie specjalnego funduszu rezerwy demograficznej, który może być wykorzystany wówczas, gdy ze względu na wzrost liczby emerytów nie wystarczy środków na wypłatę świadczeń miałoby uzasadnienie, gdyby wszyscy ubezpieczeni przechodzili jednocześnie na emeryturę. Dane statystyczne ZUS pokazują, że ubezpieczeni zaczynają opuszczać rynek pracy w różnym wieku, a najliczniej odchodzą na emeryturę w 55 - 64 lat (78,1% emerytur przyznanych w 2002 r.). Przed ukończeniem 55 lat emerytury uzyskało w 2002 r. 11,4%, a powyżej wieku 65 lat i więcej 10,5%. Większość rent (52,9%) z tytułu niezdolności do pracy przyznano w 2002 r. osobom w wieku 45 - 54 lat. Obecny system pozwala na przechodzenie na emeryturę w różnym wieku, nie następuje zatem „kumulacja” liczby osób przechodzących na emeryturę w jednym roku, właściwym dla wieku emerytalnego. Wzrost liczby osób przechodzących w jednym czasie na emeryturę ogranicza zróżnicowany wiek emerytalny kobiet i mężczyzn oraz obowiązujące do 2006 r. uprawnienia do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę zatrudnionym w niektórych zawodach. Liczba osób przechodzących na emeryturę w danym roku nie jest więc równa liczbie osób urodzonych w danym roku i osiągającym wiek emerytalny. Dane statystyczne ZUS wykazują, że osoby przechodzące w danym roku na rentę i emeryturę są w zróżnicowanym wieku.

12. Zakłady emerytalne

Projekt ustawy o zakładach emerytalnych z czerwca 1998 r. przewiduje dwie sytuacje, gdy ubezpieczony może w ograniczonym zakresie zadysponować środkami zgromadzonymi w otwartym funduszu emerytalnym. Może, po uzyskaniu uprawnień emerytalnych, wykupić w zakładzie emerytalnym emeryturę „dożywotnią”.

Koncepcja tworzenia i działalności zakładów emerytalnych została przedstawiona w rządowym projekcie ustawy o zakładach emerytalnych. Projekt ustawy zgłosił rząd w czerwcu 1998 r. Z analizy projektu warto wskazać na te fragmenty, które dotyczą kształtowania wysokości emerytury. Projekt przewidywał, że gdy zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym środki oraz typ podpisanej przez emeryta umowy pozwalały na wypłatę emerytury na poziomie niższym, niż 15% przeciętnego wynagrodzenia to zakład emerytalny może wypłacać świadczenie raz na kwartał (a nie miesięcznie). Projekt zakładał także, że wysokość emerytury dla jednego z małżonków po śmierci drugiego nie może być niższa, niż 60% ich wspólnej emerytury. Natomiast po śmierci jednego z małżonków emerytura zostanie wypłacona wskazanemu beneficjantowi do końca okresu objętego gwarancją w kwocie nie niższej, niż 50% wspólnej emerytury. Jeżeli zakład emerytalny nie będzie zdolny do wypłacenia emerytur, to jego zobowiązania przejmie utworzony na mocy tej ustawy Fundusz Gwarantowanych Emerytur Dożywotnich zarządzany przez ZUS. Fundusz ten będzie wypłacał w zastępstwie zakładu emerytalnego 50% kwoty wpłaty transferowej, a jeżeli jeden z małżonków nie żyje to 60% tej kwoty. Indywidualna emerytura dożywotnia wypłacana z tego funduszu nie może być wyższa, niż połowa pobieranego wcześniej przez małżonków wspólnie świadczenia. Wysokość emerytur z tego Funduszu nie jest znana, ponieważ projekt ustawy zakłada, że zasady ustalania wysokości indywidualnej emerytury dożywotniej mają być określone w drodze rozporządzenia. Wypłaty indywidualnych emerytur dożywotnich z Funduszu Gwarantowanych Emerytur Dożywotnich są gwarantowane przez Skarb Państwa (art. 101. ust. 5 projektu ustawy): .

Zakład emerytalny podpisując umowę z emerytem na wypłatę świadczenia zawierając umowę może potrącić z transferowanych środków na pokrycie kosztów prowadzonej działalności do 7% ich wartości.

Trudno przesądzić, jakie rozwiązania zostaną przyjęte, gdyż prace nad tym projektem zostały w Sejmie przerwane. MGPiPS w 2003 r. przedstawiło 4 koncepcje wypłaty emerytur z tzw. II filara: 1/ przez powszechne towarzystwa emerytalne, 2/ przez towarzystwa ubezpieczeń na życie, 3/ przez tzw. ZUS BIS, 4/ przez utworzenie odrębnych zakładów emerytalnych.

Inna wersja opublikowana w: Sytuacja rodzin w polityka rodzinna w Polsce, IPiSS, Warszawa 2004, red. D. Graniewska

Wartość świadczeń w wymiarze netto (po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych. Wartość świadczenia netto jest dochodem rozporządzalnym w gospodarstwie domowym.

Projekt nowelizacji ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników znajduje się w bieżących pracach Sejmu IV kadencji (projekt nr 1489 z 20 marca 2003 r.). Celem nowelizacji jest dostosowanie polskiego ustawodawstwa do prawa UE.

Istotą zmiany jest odstąpienie od zasady waloryzowania emerytur i rent zgodnie ze wzrostem wynagrodzeń za pracę i przyjęcie zasady waloryzacji zgodnej ze wzrostem cen i kosztów utrzymania w gospodarstwach emerytów i rencistów. Wskaźnik waloryzacji ustalany jest corocznie w ustawie budżetowej, co uzależnia wymiar świadczeń od bieżącej sytuacji (koniunktury) politycznej. Przyjęta zasada waloryzacji świadczeń prowadzi do odtwarzania tzw. starego portfela świadczeń, tzn. świadczenia przyznawane w latach wcześniejszych są niższe, niż przyznawane w kolejnych latach później.

Istotą zmian było odejście od dwuinstajcyjnego orzekania o niezdolności do pracy i wprowadzenia orzekania jednoinstancyjnego oraz zlikwidowanie 3 grup inwalidzkich na rzecz wprowadzenia orzekania o niezdolności do pracy całkowitej i trwałej, całkowitej i czasowej oraz częściowej trwałej i czasowej. Ponadto wprowadzenie systemu prewencji przed rentą jako zasady działania ZUS i KRUS w stosunku do osób zagrożonych utratą zdolności do pracy. Instytucje ubezpieczeń społecznych nie orzekają o inwalidztwie, lecz o niezdolności do pracy.

Narodowy Spis Powszechny wykazał, że w maju 2001 r. poza Polska dłużej niż 2 miesiące przebywało 786,1 tys. osób. z tej liczby 626,2 tys. osób przebywało za granicą dłużej niż 12 miesięcy, w tym niekiedy kilka a nawet kilkanaście lat. Ponieważ osoby te nie wymeldowały się z miejsca zamieszkania, więc podczas NSP zaliczone zostały do osób czasowo przebywających za granicą.

Wszystkie dane dotyczące sytuacji demograficznej (jeśli nie zaznaczono inaczej) na podstawie danych GUS. Wszystkie informacje dotyczące ubezpieczeń społecznych na podstawie danych ZUS.

Dane za: World Population Prospects: The 2000 Revision, Volume I: Comprehensive Tables, UNDP, New York 2002

Prognoza ludności Polski według województw na lata 1999 - 2030, GUS, Warszawa 2000.

Por. Sytuacja demograficzna Polski 1999-2000. Warszawa 2000. s. 172 i nast.

Pierwszy powojenny wyż demograficzny w Polsce to roczniki urodzone w latach 1946 -1959. W wiek emerytalny roczniki te zaczną wchodzić w 2006 - 2020. W tym czasie na rynek pracy wstępować będą osoby urodzone w okresie drugiego wyżu demograficznego tzn. w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. To co jest niekorzystne w sytuacji demograficznej Polski to niski i stale obniżający się poziom urodzeń w latach dziewięćdziesiątych i obecnie, spadająca skłonność do zawierania małżeństw i tworzenia nowych rodzin. Por. Kolejne Raporty RRL: Sytuacja demograficzna Polski.

J. Witkowski, Demograficzne i przestrzenne uwarunkowania bezrobocia, w: Przeciw ubóstwu i bezrobociu. Lokalne inicjatywy obywatelskie, red. J. Hrynkiewicz, ISP Warszawa 2002.

Por. obliczenia M. Kabaja, Mechanizmy tworzenia i likwidacji miejsc pracy w polskiej gospodarce, Ekspertyza dla RCSS, Warszawa marzec 2003.

Raport wyników Narodowego Spisu Powszechnego ludności i mieszkań 2002. Warszawa 2003., s. 58

W maju 2003 roku łączna liczba świadczeń wypłacanych przez ZUS i KRUS wynosiła 9249,1 tys., z tego ZUS z 7445,1 tys. i świadczenia z KRUS - 1804,0 tys.

Raport z wyników Narodowego Spisu Powszechnego ludności i mieszkań 2002, GUS, Warszawa 2002, s. 67 i nast.

por. op. ci. s. 68 i nast.

Postawy i zachowania rodzinne i prokreacyjne młodego i średniego pokolenia kobiet i mężczyzn w Polsce, W: Sytuacja demograficzna Polski, Raport 2001, Warszawa 2003. Z opublikowanych w wymienionej publikacji badań wynika, ze główne przyczyny mniejszej liczby urodzeń to: złe warunki mieszkaniowe (58,9% respondentów), brak wsparcia ze strony państwa w wychowaniu dzieci (18,5%), obawa kobiet przed utratą pracy (11,0%). Por. s. 145 - 146.

Gdyby na podstawie realizowanych reform społecznych w Polsce w latach 1997 - 1999 zdefiniować potrzeby młodych Polaków, w tym reformy w ubezpieczeń społecznych - to można stwierdzić, że największą obecnie potrzebą młodego pokolenia Polaków jest odkładanie 1/5 części wynagrodzenia na „dostatnią” starość za 40 - 50 lat, a nie uzyskanie wysokiego wykształcenia i kwalifikacji, podjęcie pracy i uzyskanie dochodu pozwalającego na posiadanie mieszkania i założenie rodziny, urodzenie i wychowanie własnych dzieci.

Ryzyko socjalne to zdarzenie losowe na wystąpienie którego ubezpieczony nie ma w zasadzie wpływu, a ponosi jego skutki wyrażające się przede wszystkim utratą dochodu z pracy.

Uprawniony do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie może (i nie powinien być) klientem pomocy społecznej, gdyż wówczas nie byłby spełniony podstawowy cel ubezpieczenia społecznego, jakim jest dostarczenie środków utrzymania. W rozwiązaniach systemowych polityki społecznej państwa zakłada się, że ze świadczeń pieniężnych pomocy społecznej nie mogą korzystać emeryci, gdyż wymiar najniższej emerytury przekracza dopuszczalny w pomocy społecznej limit dochodów (np. w 2000 r. o 59 zł).

Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. zmieniająca ustawy : Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o prokuraturze, Dz.U. z 1997 r. nr 124 poz.728.

W wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wniesiona została nowelizacja do ustaw emerytalnych tzw. mundurowych zakładająca zrównanie w prawach do łączenia zatrudnienia i pobierania świadczenia emerytów tzw. mundurowych z emerytami pobierającymi świadczenia z powszechnego systemu pracowniczego. W Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. służby tzw. mundurowe zostały włączone do powszechnego systemu ubezpieczeniowego, tj. do systemu ubezpieczeń pracowniczych. Nowy system objął tylko tych funkcjonariuszy służb mundurowych (wojsko, Policja, Urząd Ochrony Państwa, Straż Graniczna, Państwowa Straż Pożarna, Służba Więzienna), którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r. Wszyscy funkcjonariusze, którzy wstąpili do służby do dnia 31 grudnia 1998 r. obejmowani są - tak, jak to było dotychczas - systemem zaopatrzeniowym. W stosunku do tych funkcjonariuszy, którzy wstąpili do służby przed 1 stycznia 1999 r. obowiązują ustawy: o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. nr 10 poz. 36 z późn. zmianami) oraz ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, funkcjonariuszy Policji, UOP, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 1994, nr 53, poz. 214 z późn. zmianami). Wyjątek stanowią słuchacze szkół resortowych (wojska, straży pożarnej, Policji), którzy mimo, iż wstąpili do służby przed 1 stycznia 1999 r. to, z chwilą ukończenia nauki i podjęcia właściwej służby zostają włączeni do „nowego” systemu emerytalnego (tj. powszechnego pracowniczego). Oznacza to, że system zaopatrzeniowy zamieniono służbom mundurowym na system ubezpieczeniowy, ale tylko w stosunku do wstępujących do służby od 1 stycznia 1999 r. Konsekwencją tych zmian jest m.in. opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne z budżetu resortu (w tym składek do OFE) oraz wydłużenie czasu służby do powszechnie obowiązującego pracowników wieku emerytalnego. W 2003 r. podjęto prace nad wyłączeniem funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po 1 stycznia 1999 r. z powszechnego systemu pracowniczego.

Reforma naruszyła kardynalną zasadę ubezpieczeń społecznych; ochrony praw w trakcie nabywania. Powołując się na tę zasadę zachowano prawa nabyte i prawa w trakcie nabywania służbom tzw. mundurowym. Zlekceważono te zasady w stosunku do pracowników i innych kategorii ubezpieczonych w systemie pracowniczym. Szerzej o zasadzie ochrony praw nabytych oraz ochronie praw w trakcie nabywania: por. T. Bińczycka- Majewska, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, 2001.s. 141 i nast.

W dyskusjach rozważana była ewentualna możliwość „wykupienia” wcześniejszej emerytury, po zapłaceniu „z góry” brakującej do pełnego wieku emerytalnego brakującej kwoty składki (np. górnikom zatrudnionym pod ziemią, hutnikom, pracownikom zatrudnionym w warunkach szkodliwych). Rozwiązanie to pozostało w fazie dyskusji, gdyż w warunkach likwidacji wielu zakładów przemysłowych m.in. kopalń, hut, zakładów zbrojeniowych), ograniczeń w działalności innych (np. kolei) oraz ograniczonych środków na finansowanie niektórych działów usług (m.in. edukacji, kultury) propozycja sfinansowania wcześniejszych emerytur była nierealistyczna. Propozycja ta miała raczej charakter propagandowy („chcecie wcześniejszych emerytur to sobie zapłaćcie za nie”).

Przepis ten został wprowadzony w drodze nowelizacji ustawy wobec zagrożenia bezpieczeństwa państwa z powodu możliwej w systemie informatycznym ZUS pełnej identyfikacji osób ze służb specjalnych. Nie wydano (do lipca 2002 r.) rozporządzenia określającego, których służb ma to dotyczyć. Nie można więc określić, które ze służb mundurowych zostaną wyłączone. Nie wiadomo też, jakie rozwiązania zastosuje się w stosunku do tych spośród funkcjonariuszy, którzy obligatoryjnie zostali włączeni po 1 stycznia 1999 r. do II filaru ubezpieczeń emerytalnych, a zostaną mocą rozporządzenia wyłączeni z niego.

Ustawa z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, Dz. U. Nr 139,poz. 934, art. 2.

W zreformowanym systemie wynagrodzenie pracownika zostało ubruttowione tzn. do poprzednio pobieranego przez pracownika wynagrodzenia doliczono tę część składki, która od 1 stycznia 1999 r. opłacana jest z wynagrodzenia pracownika. Jest to operacja organizacyjno-techniczna, ponieważ pracodawca nadal w całości opłaca za pracownika składki na ubezpieczenia społeczne, które, tak, jak przed reformą, wynoszą łącznie 45% wynagrodzenia pracownika.

Natomiast nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu stypendysta naukowy - doktorant, uczestnik dziennych studiów doktoranckich. Absolwent uczelni podejmujący studia w KSAP podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu, a absolwent uczelni podejmujący studia doktoranckie nie podlega. Doktoranci dziennych studiów doktoranckich mogą też ubezpieczyć się dobrowolnie. Tak więc w zakresie nakładania obowiązku ubezpieczenia społecznego zastosowano w stosunku do podobnych kategorii stypendystów odmienne zasady. Doktoranci nie zostali też objęci ubezpieczeniem od wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

por. art. 47 ustawy z dnia13 października o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. 1998, nr 137, poz. 887 z późn. zmianami.

Ustawa z dn. 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, Dz.U. 1997, nr 139, poz. 934, z poźn. zmianami.

Dane na podstawie P. Kurowski, P. Broda-Wysocki, Minimum socjalne, „Polityka Społeczna” 2003 nr 2. s.30. W cytowanych wyżej obliczeniach minimum socjalnego zastanawia przyjęta wielkość wydatków na leki, która została oszacowana w 2002 r. na poziomie 10 zł i 10 gr.

Krócej niż 10 lat pobiera świadczenia: 1/ emerytury 30,8% emerytów, 2/ renty 58,2% - renty z tytułu niezdolności do pracy, 3/ 25% renty rodzinne. Dane ZUS na podstawie badania w 2000 r. Por. Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych (FUS) 2001 r., Warszawa. maj 2002, s. 24.

W świetle danych demograficznych oraz obowiązujących przepisów nie ma uzasadnienia „ujednolicenie” wieku emerytalnego dla podwyższania świadczeń kobietom. Kobiety żyjące przeciętnie dłuższej, niż mężczyźni o ok. 8,5 lat mają prawo do korzystania z emerytury męża (renty rodzinnej po jego śmierci). Zastosowana operacja „ujednolicenia” mężczyznom i kobietom czasu trwania dalszego życia dla potrzeb systemu emerytalnego może w wielu przypadkach okazać się dla kobiet niekorzystna.

Artykuł wprawdzie wskazuje, że ubezpieczony, który uważa, że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania ma prawo dochodzić roszczeń przed sądem, ale sąd jedynie może stwierdzić, czy ZUS prawidłowo zastosował przepisy ustawy. Zmiany w ustawie może wprowadzić tylko Trybunał Konstytucyjny. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie może zmienić zasad zapisanych w ustawie, chociaż przepisy ustawy zezwalają na dyskryminację ze względu na płeć. Zrozumiałe są względy socjalne, które zadecydowały o zastosowaniu takiego rozwiązania, ale należy stwierdzić, że są one niezgodne z zasadą równego traktowania.

Szczegółowa analiza ustawowo określonych tytułów do tworzenia kosztów administracyjnych otwartych funduszy emerytalnych zawarta jest w: K. Antonów, Koszty obsługi otwartego funduszu emerytalnego a wysokość emerytury, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1999, nr 12. Autor analizuje kolejne tytuły prawne opłat i prowizji wynikające z ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz z ustaw: prawo o notariacie, o opłacie skarbowej, kodeks handlowy, ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Przyjmują określone założenia dotyczące następujących wielkości: stopy prowizji, inflacja, opłaty za zarządzanie, wzrost przeciętnego wynagrodzenia, stopa zwrotu (dodatnia), prowizja dla biura maklerskiego, wynagrodzenie banku depozytariusza, opłaty na rzecz Funduszu Gwarancyjnego, ZUS, Krajowego Depozytu oraz UNFE (pokrywane z dochodów PTE) dokonuje oszacowania jednostkowego kosztu uczestnictwa w otwartym funduszu emerytalnym na poziomie 17,36%. Do tej wielkości należy dodać 7% wysokość prowizji jaką może uzyskać zakład emerytalny, który przejmie środki zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym w celu wypłaty emerytury. Wyliczony przez K. Antonówa udział kosztów jednostkowych w składce wyniesie w sumie 24,36% (koszty jednostkowe uczestnictwa w OFE). W przedstawionych wyliczeniach nie uwzględniono opłat wnoszonych na rzecz UNFE, które pobiera się od powszechnych towarzystw emerytalnych (miesięcznie 0,02% wartości składek zapłaconych towarzystwu w danym miesiącu), od pracowniczych programów towarzystw (0,2% składek wpłaconych w danym kwartale ) oraz od pracodawców prowadzących pracownicze programy emerytalne (0,1% składek wpłaconych na rzecz uczestników).pracowniczych programów emerytalnych). Por. art. 203 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.

Por. art. 53, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13.10 1998 r. Dz. U. 1998, nr 137, poz. 887.

Ustawa z dn. 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz. U. 1998, nr 155, poz. 1014, art. 61, ust. 4. p.2.

Projekt ustawy o zakładach emerytalnych został przesłany do Sejmu RP z datą 23 czerwca 1998 r., oznaczony został jako druk Sejmu RP nr 447, III Kadencja. Zaniechano prac nad tym projektem w obecnej Kadencji Sejmu RP.

Użycie w ustawie określenia „emerytura dożywotnia” sugeruje, że jest lub może być inna emerytura, niż dożywotnia. Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa 1978, s. 541, określa jednoznacznie emeryturę jako: „dożywotnie, miesięczne świadczenie pieniężne przysługujące byłemu pracownikowi za przepracowanie ustawowej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku.

J. Owczarek, Kto wypłaci emeryturę z II filara?, „Monitor Ubezpieczonych”, kwiecień 2003 r., nr 15, s.13-17

20


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
8507
8507
8507
8507
8507

więcej podobnych podstron