dr hab. Mariusz Jagielski

PRAWO WYBORCZE - wersja β

I. PODSTAWOWE POJĘCIA

1. Wybory. Wybory, zgodnie z definicją słownikową (słownik PWN) to „sposób powoływania obywateli do pełnienia funkcji publicznych (…) przez głosowanie na wysuniętych kandydatów”. Na pojęcie wyborów składa się ciąg czynności wyborczych zwanych procedurą wyborczą. Należą do nich m.in. zarządzenie wyborów, zgłaszanie kandydatów, kampania wyborcza, głosowanie, ustalanie wyników, itd. Należy podkreślić, że nie można utożsamiać wyborów z głosowaniem. Jak wynika z powyższego wyliczenia, głosowanie to tylko jedna z czynności wyborczych.

Wybory określają sposób obsadzania organów tak różnych, jak np. parlament, prezydent, organy podmiotów gospodarczych, czy organy samorządu studenckiego. Stąd też wydaje się właściwe wprowadzenie pojęcia wyborów sensu stricto, które ograniczałoby ten termin do powszechnych wyborów organów władzy. Cechami charakterystycznymi takich wyborów są: a) powszechny charakter (vide niżej), b) to, że odnoszą się one do organów władzy publicznej, c) wybrani otrzymują mandat do sprawowania władzy.

Takie wybory są tradycyjnie łączone z pojęciem przedstawicielstwa i organów przedstawicielskich. W drodze wyborów suweren wyłania swych reprezentantów, którzy w jego imieniu mają sprawować władzę. Wyłoniony organ ma zatem charakter przedstawicielski - dzięki wyborom „odzwierciedla” suwerena (dokładniej: podziały polityczne panujące w społeczeństwie), reprezentuje go i uzyskuje legitymację do sprawowania władzy w jego imieniu. Historycznie takim właśnie organem stał się parlament, a w przypadku parlamentów złożonych pochodząca z wyborów jego część. Proces demokratyzacji ustrojowej, jaki rozpoczął się w świecie zachodnim w drugiej połowie XVIII w., przyczynił się do stopniowego zwiększenia znaczenia tego organu w ramach systemu organów państwowych, a wyborom parlamentarnym nadał szczególne znaczenie polityczne. Ten sam proces doprowadził ostatecznie do przeniesienia reguł wyborczych wypracowanych na potrzeby parlamentu także na inne organy władzy.

Można powiedzieć, że powszechne wybory parlamentarne to współcześnie demokratyczne minimum. Uwaga ta odnosi się nie tylko do parlamentów ogólnokrajowych, ale także do tzw. parlamentów lokalnych - ustanowionych dla części składowych państw federalnych oraz organów stanowiących samorządu terytorialnego. W drodze wyborów powszechnych obsadzana jest też zazwyczaj druga izba parlamentu - dwa ważne wyjątki to Wielka Brytania i Niemcy. Coraz częściej w drodze takich wyborów obsadza się również stanowisko głowy państwa. Dzieje się tak w licznych republikach europejskich i niemal we wszystkich państwach amerykańskich. Liczne są także przykłady obsadzania w drodze wyborów powszechnych lokalnych organów wykonawczych (gubernatorów, merów miast, itd.) Rzadko, ale jednak, w drodze takich wyborów obsadza się także stanowiska sędziów i prokuratorów (niektóre stany USA). Warto też odnotować izraelski eksperyment z powszechnymi wyborami premiera (lata 1996 i 2001).

W Polsce aktualnie w drodze wyborów powszechnych obsadza się następujące organy: Sejm, Senat, Prezydent RP, rady gmin, rady powiatów, sejmiki wojewódzkie, wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej od 2004 r. przeprowadza się u nas także wybory do Parlamentu Europejskiego.

Stosując rozmaite kryteria, można wybory podzielić na pewne typy. Tak więc ze względu na terytorialny zakres działania organu, do którego przeprowadzane są wybory, dzielimy je na ogólnokrajowe i lokalne. Typowe wybory ogólnokrajowe to wybory parlamentarne i wybory głowy państwa. Wyborami lokalnymi będą natomiast wybory samorządowe. Inne szczególne typy wyborów to:

a) wybory przedterminowe - wybory, które odbywają się na skutek skrócenia kadencji organu;

b wybory cząstkowe - wybory, które obejmują jedynie cześć składu organu;

c) wybory uzupełniające - typ wyborów cząstkowych będących jednocześnie wyborami przedterminowymi. Odbywają się na skutek wygaśnięcia mandatu jednego lub kilku deputowanych.

d) wybory ponowne - wybory, które odbywają się w skutek konieczności powtórzenia wyborów „podstawowych”. Wyborami ponownymi będą, przykładowo, wybory zarządzone w skutek podważenia wyników wyborów „podstawowych” w części lub w całości.

2. Prawo wyborcze. Pojęcie prawo wyborcze jest używane w dwóch znaczeniach. W znaczeniu przedmiotowym jest to gałąź prawa regulująca sposób przeprowadzenia wyborów. Prawo wyborcze stanowi część prawa konstytucyjnego. Jego normy znajdują się w konstytucji, ustawach oraz aktach wykonawczych do ustaw, w szczególności aktach wydawanych przez organy przeprowadzające wybory. Ze względu na sposób ustawowej regulacji prawa wyborczego wyróżnia się dwa modele. Pierwszy polega na daleko idącym ujednoliceniu reguł przeprowadzania wyborów w państwie, co osiągane jest dzięki stworzeniu jednej ustawy wyborczej - zwanej zazwyczaj kodeksem wyborczym - regulującej sposób przeprowadzenia wyborów do różnych organów. Drugi polega na stworzeniu osobnych ustaw regulujących sposób przeprowadzenia wyborów do poszczególnych organów.

W Polsce przez długi czas funkcjonował drugi z tych modeli - istniały odrębne ustawy odnoszące się do wyboru poszczególnych organów władzy. Przy tym ustawy o wyborach do organów prawodawczych przyjęło się określać mianem ordynacji wyborczej. Jeśli natomiast chodzi o organy władzy wykonawczej, to nosiły one nazwę ustaw o wyborze danego organu. Tak więc wybory parlamentarne regulowała ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP; wybory Prezydenta RP ustawa o wyborze Prezydenta RP; wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatu i sejmików wojewódzkich; wybory organów wykonawczych w gminie ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta; wybory do Parlamentu Europejskiego ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego. Akty te nie były jednak w pełni autonomiczne i częstokroć wzajemnie odwoływały się do siebie, co powodowało czasem wątpliwości i spory interpretacyjne. Stąd postulat przyjęcia modelu pierwszego - jednego, jednolitego aktu wyborczego.

Ostatecznie, po wielu latach pracy, postulat ten został zrealizowany w 2011 r. 5 stycznia 2011 Sejmu uchwalił ustawę o nazwie Kodeks wyborczy. Weszła ona w życie 1 sierpnia 2011 r. Jak głosi art. 1 Kodeksu określa on zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów do wszystkich wyżej wymienionych organów. Należy podkreślić, że ujednolicenie sposobu przeprowadzania wyborów nie oznacza, że Kodeks wyborczy stał się jedynym aktem polskiego prawa wyborczego. Pewne szczegółowe rozwiązania nadal są regulowane przez inne ustawy - np. ustawę - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, ustawę o partach politycznych, ustawy samorządowe - jak też przez akty wykonawcze - w szczególności akty wydawane przez Państwową Komisję Wyborczą. Oczywiście, najwyższym hierarchicznie aktem polskiego prawa wyborczego pozostaje Konstytucja RP.

Prawo wyborcze w znaczeniu podmiotowym to prawo jednostki do uczestnictwa w wyborach. Zalicza się je do obywatelskich praw politycznych i jako takie pojawia się w konstytucyjnych katalogach praw człowieka. Na prawo to składają się liczne uprawnienia wyborcze, które przyjęło się łączyć w dwie grupy (dwa prawa) w zależności od tego w jakim charakterze obywatel występuje w procesie wyborczym. Tak więc mówimy o czynnym i biernym prawie wyborczym. Czynne prawo wyborcze to prawo do uczestniczenia w wyborach w charakterze wyborcy (prawo wybierania). Bierne prawo wyborcze to prawo do uczestniczenia w wyborach w charakterze kandydata (prawo wybieralności). Należy podkreślić, że podział na czynne i bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje wszystkich wyborczych uprawnień obywatelskich, a zatem prawa wyborczego w znaczeniu podmiotowym jako takiego. Obywatel może bowiem występować w procesie wyborczym także w innej roli (pełnomocnika wyborczego, członka komitetu wyborczego) co łączy się z uzyskaniem pewnych szczególnych uprawnień. Zwróćmy też uwagę, że to prawo wyborcze rozumiane w znaczeniu przedmiotowym rozstrzyga kto i jakie uprawnienia wyborcze posiada. Możemy zatem powiedzieć, że prawo wyborcze w znaczeniu podmiotowym stanowi element prawa wyborczego w znaczeniu przedmiotowym.

3. System wyborczy. Pojęcie system wyborczy może być używane dwojako. Mówimy o systemie wyborczym w szerokim (sensu largo) i ścisłym (sensu stricto) tego określenia znaczeniu. System wyborczy sensu largo to całokształt reguł określających sposób przeprowadzenia wyborów. Pojęcie to ma więc szerszy zakres znaczeniowy niż prawo wyborcze w znaczeniu przedmiotowym. O ile prawo wyborcze w znaczeniu przedmiotowym obejmuje reguły prawne odnoszące się do sposobu przeprowadzenia wyborów, o tyle system wyborczy sensu largo rozciąga się także na reguły pozaprawne. Z powyższego wynika, że system wyborczy sensu largo obejmuje swym zakresem prawo wyborcze w znaczeniu przedmiotowym, ale się w nim nie wyczerpuje. W jego skład wchodzą także inne (pozaprawne) zasady, zwyczaje i ustalenia, które wpływają na sposób przeprowadzenia wyborów. Niegdyś takie reguły odgrywały dużą rolę; dziś jednak niemal wszystkie istotne kwestie odnoszące się do przeprowadzania wyborów są rozstrzygane przepisami prawa. Tak więc zasady, zwyczaje i ustalenia o charakterze pozaprawnym funkcjonują już dzisiaj jedynie na marginesie systemu wyborczego. Właściwie jedynym ważnym zagadnieniem, w ramach którego reguły pozaprawne odgrywają większą rolę jest współcześnie sposób wyłaniania kandydatów przez ugrupowania polityczne. Jakie organy partyjne ustalają listę kandydatów, według jakich reguł, jakie wymagania stawia się kandydatom, kto zajmie i jakie miejsce na liście lub w którym okręgu zostanie zgłoszony, to wszystko istotne rozstrzygnięcia wyborcze, które zostały w dużym stopniu - choć nie całkowicie - pozostawione uznaniu podmiotów politycznych. Trzeba jednak pamiętać, że nawet w tym zakresie nie mają one całkowitej swobody. Jej granicę wyznaczają ogólne zasady systemu prawnego oraz zasady działalności partii politycznych.

System wyborczy sensu stricto to ogół zasad określających sposób ustalenia wyników wyborów. Chodzi zatem o metodę według której przelicza się oddane w wyborach głosy na mandaty przedstawicielskie. Kwestia ta zostanie przedstawiona szczegółowo dalej. W tym miejscu zauważmy tylko, że określenie systemu wyborczego sensu stricto jest jednym z najważniejszych rozstrzygnięć systemu wyborczego sensu largo. Współcześnie rozstrzygnięcie to następuje, rzecz jasna, w drodze regulacji prawnych, a zatem określenie systemu wyborczego sensu stricto to element prawa wyborczego w znaczeniu przedmiotowym. Wzajemne relacje pomiędzy prawem wyborczym w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym, jak też systemem wyborczym sensu stricto i sensu largo przedstawia poniższy schemat.

prawo wyborcze

w znaczeniu podmiotowym

czynne prawo bierne prawo

wyborcze wyborcze

system wyborczy

sensu stricto

prawo wyborcze system wyborczy

w znaczeniu przedmiotowym sensu largo

II. FUNKCJE WYBORÓW

Wybory odgrywają istotną rolę ustrojową. Tak jak konstytucyjne znaczenie organów państwowych determinuje ich pozycja ustrojowa, tak rolę wyborów w ramach założeń ustrojowych państwa prezentuje się poprzez wyróżnienie funkcji wyborów. Nauka prawa konstytucyjnego nie wypracowała jak dotąd jednolitego katalogu funkcji wyborów. Niemniej co do kilku podstawowych spośród nich panuje powszechna zgoda.

A. Funkcja kreacyjna. Polega ona na obsadzaniu organu, czyli wyłanianiu jego składu personalnego. W ten sposób organ może „zaistnieć”. Dzięki wyborom pojawia się zatem realnie podmiot mogący realizować zadania i wykonywać kompetencje przewidziane w przepisach. Wybory, kreując istnienie organu, umożliwiają wprowadzenie w życie założeń ustrojowych, których realizacji miało służyć powołanie tego organu.

B. Funkcja programowa. Polega ona na wyborze programu politycznego, a więc na rozstrzygnięciu, która z konkurencyjnych koncepcji politycznych ma być realizowana i w jakim zakresie. Rywalizujący w ramach procesu wyborczego kandydaci i stojące za nimi ugrupowania polityczne przedstawiają swoje programy polityczne. Wyborcy, oddając głos na kandydata, jednocześnie udzielają poparcia prezentowanemu przez niego programowi. Proces wyborczy wymusza zarazem na konkurujących ze sobą ugrupowaniach politycznych dostosowywanie programów do oczekiwań wyborców. W ten sposób wyborcy uzyskują pośredni wpływ zarówno na sposób funkcjonowania organu, który obsadzają (realizowany przez niego program), jak i szerzej, prowadzenie spraw kraju.

C. Funkcja legitymizacyjna. Polega ona na przekazaniu pełnomocnictwa do sprawowania władzy. Z ustrojowego punktu widzenia funkcja ta stanowi rozwinięcie założeń koncepcji rządów przedstawicielskich (demokracji pośredniej) i jest bezpośrednio powiązana z zasadą suwerenności narodu. Opiera się ona na założeniu, że naród jako suweren w drodze wyborów przekazuje legitymację do sprawowania władzy. Wybory stanowią zatem akt udzielenia inwestytury - zapewniają organowi wyłanianemu w drodze wyborów prawny i polityczny tytuł do sprawowania władzy.

D. Funkcja integracyjna. Polega ona na zespoleniu wyborców wokół wspólnego dobra, jakie stanowi państwo. Na co dzień jednostki koncentrują się zazwyczaj na realizacji indywidualnych celów i prywatnych interesów. Akt wyborczy stanowi działanie w sferze publicznej, gdzie jednostka występuje w charakterze członka wspólnoty politycznej - obywatela. Obywatele razem muszą podjąć decyzję co do ich wspólnej przyszłości, określić cele, interesy, kierunki rozwoju. Przyczynia się to do wytworzenia poczucia wspólnotowości - narodu w sensie politycznym jako wspólnoty losu i interesów.

III. PODSTAWOWE ZASADY PRAWA WYBORCZEGO

1. Uwagi wstępne. Istotą wyborów jest umożliwienie narodowi jako suwerenowi wyrażenie jego woli oraz przełożenie tej woli na skład wybieranego organu. By te cele osiągnąć system wyborczy musi być właściwie ukształtowany, czyli opierać się na odpowiednich zasadach. Przyjęło się określać je mianem podstawowych zasad systemu wyborczego lub - ponieważ współcześnie wszystkie one zostały ujęte w przepisy - podstawowych zasad prawa wyborczego. Są to te rozstrzygnięcia polityczne, które przesądzają o charakterze wyborów, a zatem decydują o tym, czy i jak wola narodu zostanie przełożona na wynik wyborów.

Tradycyjnie za podstawowe uznaje się cztery zasady: powszechności, równości i bezpośredniości wyborów oraz tajności głosowania. Zasady te popularnie określa się mianem „przymiotników wyborczych”, a wybory, które je uwzględniają „wyborami czteroprzymiotnikowymi”. Wielu autorów - niesłusznie naszym zdaniem - w poczet podstawowych zasad zalicza także rozstrzygnięcia dotyczące wyboru określonego systemu wyborczego sensu stricto. W tym względzie nie wypracowano jak dotąd jednolitego standardu i w różnych państwach funkcjonują rozmaite metody ustalania wyników wyborów. W przypadku wyboru systemu proporcjonalnego proporcjonalność traktuje się jako piąty przymiotnik. Mówi się wtedy o „wyborach pięcioprzymiotnikowych”. Wybór innego systemu wyborczego niż proporcjonalny - w szczególności systemu większościowego - zazwyczaj nie przekłada się na dodatkowy piąty przymiotnik wyborczy. Po II wojnie światowej w konstytucjach niektórych państw (Włochy, Niemcy) pojawiła się nowa zasada - zasada wolności wyborów. Stąd katalog „przymiotników wyborczych” uzupełnia się czasem o dodatkowy, szósty przymiotnik -„wybory wolne”. Zasada wolności wyborów ma jednak szerszy charakter niż wcześniej omówione zasady prawa wyborczego, stanowiąc w istocie jedną z zasad systemu politycznego. Dlatego w licznych państwach, w tym w Polsce, zrezygnowano z wliczania jej w poczet „przymiotników wyborczych”. Wszystko to powoduje, że omawiana konstrukcja językowa, jakkolwiek popularna, nie jest jednoznaczna i należy się nią posługiwać z dużą ostrożnością.

2. Zasada powszechności wyborów. Zasada ta określa krąg osób uprawnionych do uczestnictwa w wyborach. Oznacza ona, że w wyborach mogą uczestniczyć - co do zasady - wszyscy pełnoletni obywatele. By zrozumieć istotę zasady powszechności, należy ją odnieść do XIX wiecznej rzeczywistości społecznej, kiedy to została ona wypracowana. W owym czasie nawet jeśli uznawano zasadę suwerenności narodu (ludu), to przyjmowano, że nie wszyscy mieszkańcy kraju są predysponowani do wypowiadania się jako naród. Konsekwencją było przyjęcie starorzymskiej koncepcji cenzusu obywatelskiego, czyli wyznaczenie kręgu podmiotów stanowiących „naród w sensie politycznym” - uprawniony do uczestnictwa w życiu politycznym. Należeli do niego jedynie ci, którzy spełniali odpowiednie warunki. W przełożeniu na język prawa wyborczego oznaczało to stworzenie kryteriów uczestnictwa w wyborach, którym nadano miano cenzusów wyborczych. Cenzusy były rozmaicie motywowane, zazwyczaj stosowana argumentacja stanowiła mieszaninę koncepcji ideologicznych, politycznych i społecznych charakterystycznych dla danej epoki. Najpowszechniej stosowane cenzusy to cenzusy: majątkowy, płci, wykształcenia i domicylu. Pojawiały się jednak także cenzusy religijny, klasowy, rasowy, zawodowy i wiele innych.

Zasada powszechności wyborów zrodziła się w opozycji do koncepcji wyborów „cenzusowych”. Stanowiła postulat zniesienia cenzusów i przyznania praw wyborczych wszystkim dorosłym obywatelom. Po raz pierwszy proklamowano ją we Francji dekretem rządu tymczasowego z 5 marca 1848 r., a następnie w konstytucji z 4 listopada 1848 r. Jednak od deklaracji do faktycznego urzeczywistnienia droga była bardzo daleka. Proces ten był żmudny i w poszczególnych krajach przebiegał w różnym tempie w zależności od uwarunkowań lokalnych. Wszelkie generalizacje w prezentacji jego przebiegu są więc nieco ryzykowne, niemniej możemy pokusić się o wskazanie pewnych jego zasadniczych etapów.

Wybory jako metoda obsady niektórych organów państwowych odbywały się już w czasach feudalnych. Były one oparte na charakterystycznych dla tej formy ustroju przywilejach o charakterze stanowym. Odstąpienie od tych przywilejów i uznanie zasady równości bez względu na pochodzenie stanowe można uznać za pierwszy krok w dziele upowszechniania wyborów. W Europie Zachodniej i Stanach Zjednoczonych nastąpiło to na przełomie XVIII i XIX w.; trzeba jednak pamiętać, że w licznych państwach uprzywilejowanie arystokracji i ziemiaństwa w prawie wyborczym utrzymało się aż do I wojny światowej (np. Austro-Węgry). Odrzucenie cenzusów stanowych powiązane zostało z wprowadzeniem cenzusu majątkowego. Jego znoszenie należy potraktować jako drugi istotny krok w procesie upowszechniania prawa wyborczego. W większości państw proces ten następował stopniowo w XIX w., choć w niektórych cenzus ten przetrwał w szczątkowej formie aż do drugiej połowy XX stulecia - np. w USA do 1966 r. istniał podatek wyborczy. Druga połowa XIX w. i pierwsza połowa XX w. to czas odchodzenia od kolejnych cenzusów - rasowego, wykształcenia, domicylu, itd. Zwieńczeniem tego procesu wydaje się przyznanie praw wyborczych kobietom. W większości państw nastąpiło to w pierwszej połowie XX w. - choć w Nowej Zelandii stało się tak już w 1893 r., a w Szwajcarii dopiero 1971 r. Generalnie można więc powiedzieć, że do połowy XX w. powszechność wyborów stała się demokratycznym standardem. Konstatacja ta dotyczy jednak państw euro-anglosaskiego kręgu kulturowego. Poza nim upowszechnienie praw wyborczych to dopiero druga połowa XX stulecia.

Jak z powyższego wynika, najważniejsze etapy upowszechniania prawa wyborczego nastąpiły w czasie, gdy Polska znajdowała się pod zaborami. Nic więc dziwnego, że w naszym kraju właściwie nie przeprowadzono dyskusji nad jej wprowadzeniem, tylko przyjęto ją niejako „w pakiecie” wraz z innymi demokratycznymi rozwiązaniami ustrojowymi po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. Formalnie po raz pierwszy pojawiła się ona w ordynacji wyborczej z 28 listopada 1918 r. do Sejmu Ustawodawczego, a następnie w Konstytucji Marcowej z 17 marca 1921 r. Nie licząc jednego wyjątku funkcjonuje w polskim prawie wyborczym do dnia dzisiejszego.

Zasada powszechności wyborów nie oznacza niemożności wprowadzenia pewnych ograniczeń co do zakresu podmiotów posiadających prawa wyborcze. Jej założeniem jest wyeliminowanie takich kryteriów pozbawiania praw wyborczych, których nie da się racjonalnie usprawiedliwić. Wynika z tego, że ocena czy mamy do czynienia z cenzusem wyborczym, czy też nie, nie ma charakteru bezwzględnego - należy jej dokonać w świetle przyjętych założeń ustrojowych. Te kryteria pozbawienia praw wyborczych, których w świetle założeń ustrojowych nie da się usprawiedliwić, będziemy nazywać cenzusami wyborczymi. Te natomiast, które usprawiedliwić można, określa się mianem przesłanek posiadania praw wyborczych. Wszelkie oceny w powyższym względzie powinny być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności ograniczeń praw człowieka. Czasem bowiem dla osiągnięcia zamierzonego celu nie jest konieczne pozbawienie praw wyborczych w ogóle, wystarczy jedynie ograniczenie niektórych uprawnień wyborczych (np. biernego prawa wyborczego).

2.1. Przesłanki posiadania praw wyborczych. Podstawową przesłankę posiadania praw wyborczych stanowi przesłanka obywatelstwa. Prawa wyborcze traktowane są jako polityczne prawa obywatelskie, stąd też przyznaje się je jedynie osobom posiadającym obywatelstwo danego kraju. Wyjątki od tej zasady są bardzo rzadkie. Także w naszym kraju aktualnie przesłanka posiadania obywatelstwa polskiego stanowi podstawowe kryterium posiadania praw wyborczych. Jednak nasze ustawodawstwo wyborcze odstępuje od tej zasady w związku z przynależnością Polski do Unii Europejskiej. Czyniąc zadość wymogom prawa europejskiego w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach samorządowych prawa wyborcze posiadają także obywatele państw UE. Osoby te muszą się jednak wykazać odpowiednim domicylem, a zakres ich uprawnień wyborczych - czy tylko czynne, czy zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze - jest zróżnicowany w zależności od wyborów. Zależności te prezentuje poniższa tabela.

Wybory	czynne prawo wyborcze	bierne prawo wyborcze
do Sejmu, Senatu i Prezydenta RP	tylko obywatel polski	tylko obywatel polski
do Parlamentu Europejskiego	również obywatel innego państwa Unii o ile stale zamieszkuje na terenie Polski	również obywatel innego państwa Unii o ile stałe zamieszkuje na terenie Polski lub innego państwa Unii od 5 lat
do organów stanowiących samorządu terytorialnego	również obywatel innego państwa Unii o ile stale zamieszkuje na terenie działania rady	również obywatel innego państwa Unii o ile stale zamieszkuje na terenie działania rady
wójta (burmistrza, prezydenta miasta)	również obywatel innego państwa Unii o ile stale zamieszkuje na terenie gminy	tylko obywatel polski

Podkreślmy, że szczególny status obywatel innego państwa Unii posiada jedynie, gdy nie jest jednocześnie obywatelem polski. Posiadanie drugiego obywatelstwa w niczym nie umniejsza praw (ale też obowiązków) obywatela polskiego.

Druga przesłanka to przesłanka wieku. Uzależnia ona posiadanie praw wyborczych od ukończenia odpowiedniego wieku. Zazwyczaj przyjmuje się, że wiek w którym uzyskuje się prawa wyborcze powinien odpowiadać wiekowi w którym uzyskuje się pełnię praw cywilnych (w Polsce: pełną zdolność do czynności prawnych). Dlatego też najczęściej wiek ten opiewa na 18 lat. Mówi się wtedy o progu wieku lub limicie wieku, co ma podkreślać, że nie chodzi w tym przypadku o cenzus wyborczy. Jednak istotne podniesienie limitu wieku (np. do 30 lat) może być potraktowane jako cenzus wyborczy, tzw. cenzus wieku, o ile nie jest usprawiedliwione. Na pewno w ten sposób potraktowane zostałoby istotne podniesienie limitu wieku w przypadku czynnego prawa wyborczego. Inaczej sprawa przedstawia się jeśli chodzi o bierne prawo wyborcze. Jako okoliczności uzasadniające podniesienie wymagań co do wieku podaje się tu przykładowo konieczność posiadania przez kandydata odpowiedniego doświadczenia politycznego, chęć zapewnienia powagi urzędu lub - po prostu - tradycję. Najdalej idące odstępstwa w tym względzie dotyczą izb drugich parlamentu oraz głowy państwa. Bywa, że limit wieku co do biernego prawa wyborczego wynosi 40 (senatorowie w Czechach), a nawet 50 lat (Prezydent Włoch). Wymagania co do wieku przyjęte w naszym kraju w odniesieniu do poszczególnych wyborów ilustruje poniższa tabelka:

Wybory	czynne prawo wyborcze	bierne prawo wyborcze
do organów stanowiących samorządu terytorialnego	18	18
do Sejmu i Parlamentu Europejskiego	18	21
wójta (burmistrza, prezydenta miasta)	18	25
do Senatu	18	30
Prezydenta RP	18	35

Trzecią przesłankę stanowi posiadanie pełni praw cywilnych. Wychodzi się w tym przypadku z założenia, że jeśli jakaś osoba została uznana za niezdolną do samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie swojego życia prywatnego, to nie powinna też decydować o sprawach publicznych. W Polsce oznacza to konieczność posiadania pełnej zdolność do czynności prawnych. Instytucją, która na gruncie prawa cywilnego pozbawia pełnej zdolności do czynności prawnej jest ubezwłasnowolnienie. Zgodnie z kodeksem cywilnym ubezwłasnowolnienie może zostać orzeczone z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych (art. 13 i art. 16). Konsekwencją ubezwłasnowolnienia jest utrata zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Skutek ten następuje bez względu na to, czy mamy do czynienia z ubezwłasnowolnieniem całkowitym czy częściowym. Należy podkreślić, że gwarancję ochrony praw i interesów osoby ubezwłasnowalnianej stanowi w tym przypadku to, że orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu może wydać tylko sąd (art. 544 kpc).

2.2. Zagadnienie niegodności wyborczej. W licznych państwach wyklucza się z procesu wyborczego osoby, które dopuściły się czynów naruszających podstawowe reguły życia społecznego. W przeważającej liczbie przypadków chodzi o popełnienie przestępstw. W grę mogą jednak wchodzić także inne przypadki naruszenia prawa (uchybienia wyborcze, delikty konstytucyjne) lub inne zachowania powodujące istotne szkody społeczne lub zasługujące na szczególne potępienie (bankructwo, alkoholizm). Pozbawienie praw wyborczych w takich przypadkach uzasadnia się zazwyczaj argumentem, że osoby dopuszczające się takich zachowań same postawiły się poza nawiasem społeczeństwa i przez swe postępowanie stały się niegodne uczestnictwa w wyborach. Stąd popularna zbiorcza nazwa wspomnianych wykluczeń - niegodności wyborcze. Trzeba zaznaczyć, że pozbawianie praw wyborczych na skutek uznania, że ktoś jest niegodny uczestnictwa w wyborach budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia standardów praw człowieka. Europejski Trybunał Praw Człowieka w jednym ze swych orzeczeń podkreślił, że każde pozbawienie praw powinno być ocenione z punktu widzenia legalności, celowości oraz proporcjonalności. Wynika z tego w szczególności, że procedura pozbawienia praw wyborczych musi uwzględniać możliwość dokonania oceny z punktu widzenia powyższych kryteriów.

W Polsce aktualnie obowiązują cztery rozwiązania, które można zakwalifikować do omawianej kategorii:

A. Pozbawienie praw publicznych wyrokiem sądu. Pozbawienie praw publicznych jest instytucją prawa karnego, stanowi tzw. środek karny (art. 39 kk). Jego elementem jest m.in. pozbawienie czynnego i biernego prawa wyborczego (art. 40.1 kk). Sąd może orzec pozbawienie praw publicznych w razie skazania na karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie (art. 40.2 kk). Pozbawienie praw publicznych orzeka się zasadniczo na okres od roku do 10 lat (art. 43.1 kk), przy czym okres ten nie biegnie w czasie odbywania kary pozbawienia wolności, chociażby orzeczonej za inne przestępstwo (art. 43.2 kk).

B. Pozbawienie praw wyborczych wyrokiem Trybunału Stanu. Chodzi o odpowiedzialność za popełnienie tzw. deliktu konstytucyjnego (vide rozdz. 13). Jeśli czyn stanowiący delikt konstytucyjny nie wypełnia znamion przestępstwa ani przestępstwa skarbowego, Trybunał Stanu może orzec karę utraty czynnego i biernego prawa wyborczego na czas od 2 do 10 lat (art. 25 ustawy o TS). Zaznaczmy, że jeśli czyn taki wypełnia znamiona przestępstwa, Trybunał w zakresie określonym w pkt. A. może orzec o pozbawieniu praw publicznych (art. 26 ustawy o TS).

C. Utrata biernego prawa wyborczego na skutek złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Wydając orzeczenie stwierdzające fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, sąd orzeka utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy art. 127.3 Konstytucji RP zakaz powyższy rozciąga się także na bierne prawo wyborcze w wyborach prezydenta RP. Utrata prawa wybieralności może zostać orzeczona na okres od 3 do 10 lat ( art. 21a.2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów).

D. Utrata biernego prawa wyborczego na skutek skazania na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zgodnie z art. 99.3 Konstytucji wybrana do Sejmu lub do Senatu nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Art. 11.2.1 Kodeksu wyborczego doprecyzowuje, że chodzi także o umyślne przestępstwo skarbowe. Z tego samego przepisu wynika, że utrata dotyczy nie tylko wyborów do Sejmu i Senatu, ale wszystkich wyborów objętych regulacją kodeksu. W braku szczegółowych rozwiązań należy uznać, że utrata prawa wybieralności będzie obowiązywać aż do momentu zatarcia skazania, czyli nastąpi zasadniczo z upływem 10 lat od wykonania, uznania jej za wykonaną lub darowania kary albo od przedawnienia jej wykonania (art. 107 kk).

Zauważmy, że we wszystkich czterech wyżej przedstawionych przypadkach decyzję o utracie praw wyborczych podejmuje sąd - Trybunał Stanu w przypadku B. działa również jako sąd - co stanowi formalną gwarancję ochrony osoby pozbawianej prawa. Powyższe przypadki nie mają jednak jednolitego charakteru. W dwóch pierwszych - pkt. A. i B. - sąd ma swobodę czy zastosować środek karny w postaci pozbawienia praw wyborczych, czy też nie. W dwóch pozostałych - pkt. C. i D. - pozbawienie biernego prawa wyborczego następuje niejako automatycznie, w związku z wydaniem przez sąd orzeczenia stwierdzającego fakt naruszenia prawa. Przy czym w ostatnim przypadku sąd nie ma nawet możliwości podjęcia decyzji o długości okresu pozbawienia prawa. Następuje ono zawsze do momentu zatarcia skazania. To ostatnie rozwiązanie może budzić wątpliwości z punktu widzenia wspomnianych wyżej standardów praw człowieka, w szczególności zasady proporcjonalności.

Na zakończenie dodajmy jeszcze, że Polska uznaje także wyłączenie biernego prawa wyborczego dokonane w innym państwie Unii, w stosunku do jego obywatela. Rozwiązanie takie przewiduje art. 11.3 kodeksu wyborczego. Jak już wspomniano, dotyczy to jednak jedynie tych obywateli Unii, którzy nie są jednocześnie obywatelami polskimi. Nie istnieje odpowiednia regulacja w zakresie czynnego prawa wyborczego, co oznacza, że przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego oraz organów stanowiących samorządu terytorialnego.

2.3. Domicyl. Domicyl (domicilium) oznacza miejsce zamieszkiwania. W prawie wyborczym pod tym pojęciem rozumie się uzależnienie posiadania praw wyborczych od stałego zamieszkiwania na określonym terytorium -państwa, działania organu do którego przeprowadzane są wybory, okręgu wyborczego. Częstokroć przyznanie praw wyborczych uzależnione jest od odpowiedniego okresu zamieszkiwania (np. 5 lat). Chodzi o potwierdzenie związku wyborcy lub kandydata z terytorium, na którym odbywają się wybory; ma być członkiem lokalnej społeczności. Czasem argumentuje się też, że brak domicylu oznacza w praktyce brak dostatecznego rozeznania w problemach danego terytorium i programach kandydatów. Aktualnie w Polsce domicyl odgrywa niewielką rolę. Przede wszystkim znajduje on zastosowanie w wyborach lokalnych - obywatel ma prawo wybierać jedynie te organy lokalne, na terenie działania których stale zamieszkuje. Ta sama zasada dotyczy też biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych, ale jedynie w przypadku organów stanowiących. Można kandydować jedynie do tej rady gminy, rady powiatu bądź sejmiku wojewódzkiego, na terenie działania której ma się stałe miejsce zamieszkania. Inaczej, jeśli chodzi o bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W tym przypadku co do biernego prawa wyborczego domicyl nie obowiązuje. Domicyl w ograniczonym zakresie znajduje zastosowanie także w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Obowiązuje on wszystkich, jeśli chodzi o bierne prawo wyborcze - kandydat musi stale zamieszkiwać Polskę lub inny kraj Unii co najmniej 5 lat. Dodatkowo, jeśli chodzi o obywateli innego niż Polska państwa UE, domicyl dotyczy także czynnego prawa wyborczego - muszą oni stale zamieszkiwać na terytorium Polski. Zależności te ilustruje tabela:

Wybory	czynne prawo wyborcze	bierne prawo wyborcze
do Sejmu	nie	nie
do Senatu	nie	nie
Prezydenta RP	nie	nie
do organów stanowiących samorządu terytorialnego	tak - stałe zamieszkiwanie na terenie działania danej rady	tak - stałe zamieszkiwanie na terenie działania danej rady
wójta (burmistrza, prezydenta miasta)	tak - stałe zamieszkiwanie na terenie gminy	nie
do Parlamentu Europejskiego	tak - ale dotyczy tylko obywateli innego niż polska państwa Unii. Muszą oni stale zamieszkiwać na terenie Polski	tak - dotyczy tak obywateli Polski, jak i innych niż polska państw Unii. Muszą oni stale zamieszkiwać na terenie Polski lub innego państwa Unii od 5 lat

2.4. Cenzusy zawodowe. W niektórych państwach ogranicza się możliwość uczestnictwa w wyborach pewnym grupom zawodowym. Postępowanie to motywowane jest chęcią zapewnienia ich apolityczności. Rozwiązanie to dotyczy w szczególności żołnierzy i policjantów w służbie czynnej, rzadziej duchowieństwa czy urzędników wyborczych. W Polsce takie rozwiązania aktualnie nie obowiązują.

2.5. Realizacja zasady powszechności wyborów. Wprowadzenie do prawa wyborczego zasady powszechności wyborów nie jest jednoznaczne z jej zagwarantowaniem w praktyce. Mechanizm przeprowadzania wyborów powinien być tak skonstruowany, by obywatele mieli rzeczywistą możliwość uczestnictwa w nich. W tym celu stosuje się cały szereg procedur i instytucji prawnych określanych zbiorczym mianem gwarancji powszechności wyborów. Najistotniejsze kwestie, które w tym względzie wymagają uwzględnienia, to mechanizm rejestracji wyborców, sposób przygotowywania i weryfikacji spisów wyborców, wielkość obwodów głosowania, dostępność lokali wyborczych, zagadnienie głosowania poza miejscem zamieszkania lub korespondencyjnie, termin i czas przeprowadzania wyborów. Kwestie te zostaną szczegółowo omówione niżej.

3. Zasada równości wyborów. Równość wyborów oznacza, że wszyscy uczestnicy wyborów uczestniczą w nich na takich samych zasadach. Kwestię tę rozpatruje się osobno w odniesieniu do czynnego i biernego prawa wyborczego. Jeśli chodzi o czynne prawo wyborcze to przyjęło się wyróżniać dwa ujęcia (aspekty) zasady równości. Mówimy mianowicie o równości w znaczeniu formalnym i materialnym.

Równość w znaczeniu formalnym oznacza, że każdy wyborca dysponuje taką samą liczbą głosów. Wypracowanie tej zasady było reakcją na występujące w XIX w. i na początku XX w. przypadki uprzywilejowania pewnych kategorii wyborców (tzw. wybory pluralne). Występowały one w dwóch formach. Pierwsza polegała na przyznaniu dodatkowych głosów pewnym kategoriom wyborców. Przykładowo w Hiszpanii głowa rodziny głosowała za wszystkich jej dorosłych członków. W Belgii natomiast dodatkowe głosy otrzymywało się w związku z: a) ukończeniem odpowiedniej szkoły; b) posiadaniem rachunku bankowego w odpowiedniej wysokości lub bycie rentierem osiągającym pewne dochody; c) byciem głową rodziny w wieku ponad 30 lat, pod warunkiem wszak, że zapłaciło się odpowiedni podatek wyborczy. W wyborach municypalnych można było otrzymać jeszcze jeden - czwarty - głos, o ile zapłaciło się dodatkowy podatek wyborczy lub osiągało określone w ustawie dochody z nieruchomości. Druga forma uprzywilejowania to umożliwienie głosowania w więcej niż jednym okręgu wyborczym. W Wielkiej Brytanii można było głosować: a) w okręgu w którym wyborca zamieszkiwał; b) w którym posiadał majątek; c) ewentualnie dodatkowo w okręgu Oxford lub Cambridge, o ile wyborca ukończył studia na tamtejszym uniwersytecie.

W Polsce, aktualnie, zasada równości w znaczeniu formalnym znajduje zastosowanie co do wszystkich wyborów, których przebieg reguluje kodeks wyborczy. W odniesieniu do wyboru każdego z organów obowiązuje ta sama zasada - każdy wyborca ma jeden głos. Przed wejściem w życie kodeksu wyborczego istniały wątpliwości co do respektowania zasady równości w znaczeniu formalnym w przypadku wyborów do Senatu. Chodziło o to, że w wyborach tych występowały okręgi wielomandatowe różnej wielkości (dwu, trzy i cztero mandatowe) i wyborca mógł oddać tyle głosów, ile mandatów przypadało na dany okręg. Wprawdzie wyborcy z jednego okręgu posiadali tyle samo głosów, jednak w skali kraju liczba ta była różna. Ostatecznie, kodeks wyborczy odstąpił od zasady wyborów w okręgach wielomandatowych zastępując je okręgami jednomandatowymi. W ten sposób zasada jeden wyborca - jeden głos zaczęła obowiązywać także w przypadku wyborów senackich.

Równość w znaczeniu materialnym oznacza, że siła (waga) głosu każdego wyborcy jest taka sama. Wypracowanie tego ujęcia zasady równości wiązało się z faktem, że formalne zrównanie wyborców - przyznanie im takiej samej liczby głosów - bynajmniej nie gwarantuje zapewnienia im takiego samego wpływu na wynik wyborów. Dla zyskania efektu równości należy dodatkowo uwzględnić relacje pomiędzy liczbą wyborców w poszczególnych okręgach wyborczych i liczbą obsadzanych w nich mandatów. Np. jeśli w okręgu wyborczym A zamieszkuje 100 tys. wyborców i wybiera się w nim jednego posła, a w okręgu wyborczym B zamieszkuje 200 tys. wyborców i także wybiera się jednego posła, to wpływ wyborcy z okręgu A na wynik wyborów jest dwukrotnie większy niż wpływ wyborcy z okręgu B. Krajem, gdzie zjawisko dysproporcji między siłą głosów mieszkańców różnych okręgów wyborczych przybrało szczególnie duże rozmiary, była Wielka Brytania. Wiązało się to z charakterystyczną dla brytyjskiego konstytucjonalizmu zasadą, że Parlament stanowi przedstawicielstwo poszczególnych jednostek terytorialnych państwa (wspólnot terytorialnych) nie zaś narodu. W efekcie przez długi czas nie przykładano tam wagi do kwestii liczby mieszkańców poszczególnych okręgów wyborczych.

Metody osiągnięcia równości w znaczeniu materialnym są różne. W przypadku okręgów jednomandatowych jedyna możliwość to takie wytyczenie ich granic, by zamieszkiwała w nich zbliżona liczba uprawnionych do głosowania. W przypadku okręgów wielomandatowych granice okręgów mogą pokrywać się z granicami administracyjnymi, jednak trzeba odpowiednio podzielić pomiędzy nie mandaty. Stosuje się w tym względzie dwie podstawowe metody: stałej lub jednolitej normy przedstawicielstwa.

Norma przedstawicielstwa to relacja pomiędzy liczbą mieszkańców a liczbą przedstawicieli (mandatów). Metoda stałej normy przedstawicielstwa polega na odgórnym, np. konstytucyjnym, ustaleniu tej relacji (jeden mandat przypada na x mieszkańców). Następnie mandaty przydziela się poszczególnym okręgom w zależności od liczby ich mieszkańców. Mankamentem tej metody jest to, że wraz ze zmianami w zaludnieniu państwa zmienia się liczba deputowanych. Zgodnie z metodą jednolitej normy przedstawicielstwa liczba deputowanych jest stała (np. 500), zmienia się natomiast norma przedstawicielstwa. Ustala się ją przed wyborami jednolicie dla całego państwa (stąd nazwa) poprzez podzielenie liczby mieszkańców kraju przez ogólną liczbę mandatów (np. 50 mln. mieszkańców kraju przez 500 mandatów daje normę przedstawicielstwa: 1 mandat na 100 tys. mieszkańców). Następnie mandaty (w naszym przykładzie 500) dzieli się pomiędzy okręgi wyborcze tak, by w każdym z okręgów zachować wyżej określoną normę. Trzeba podkreślić, że bez względu na to, która z przedstawionych metod zostanie przyjęta, osiągnięcie równości w znaczeniu materialnym jest możliwe jedynie w przybliżeniu.

W Polsce, aktualnie, stosuje się metodę jednolitej normy przedstawicielstwa. Pełne zastosowanie - jako metoda wyznaczenia liczby mieszkańców okręgów wyborczych i liczby obsadzanych w nich mandatów - znajduje ona w przypadku tych wyborów, które przeprowadza się w okręgach wielomandatowych - do Sejmu (art. 202 kw), do rad miejskich w miastach na prawach powiatów (art. 419 kw), do rad powiatów (art. 450 kw) oraz do sejmików wojewódzkich (art. 463). W przypadku wyborów w okręgach jednomandatowych - do Senatu (art. 261 kw) oraz do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatów - metoda ta służy nie do podziału mandatów pomiędzy okręgi (ich liczba jest wszak stała - po jednym), a jedynie do ustalenia proporcji mieszkańców w poszczególnych okręgach. Nie wpływa to jednak na fakt, że dzięki jej zastosowaniu także te wybory należy uznać za równe pod względem materialnym. Inaczej rzecz przedstawia się w przypadku wyborów Prezydenta RP oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pojęcie równości w znaczeniu materialnym w ogóle nie znajdzie do nich zastosowania, gdyż w ich przypadku nie stosuje się podziału na okręgi wyborcze. Podobnie sytuacja wygląda, jełki chodzi o wybory do Parlamentu Europejskiego. W tym przypadku stosuje się wprawdzie podział na okręgi wyborcze, jednak mandaty pomiędzy komitety wyborcze dzielone są nie w okręgach, lecz w skali kraju, a zatem problem nierówności materialnej w ogóle nie występuje.

Zagadnienie równości w przypadku biernego prawa wyborczego jest o wiele bardziej skomplikowane. Bez wątpienia obowiązuje ona w tym sensie, że każdy podmiot uczestniczący w wyborach powinien spełniać takie same warunki uczestnictwa. Jednak w ustawodawstwach wielu państw wprowadza się procedury i instytucje prawne uprzywilejowujące w procesie wyborczym podmioty cieszące się większym poparciem społecznym. Chodzi o to, by stworzyć wyborcom komfort wyboru pomiędzy tymi kandydatami i tymi programami, które mają realne szanse na zwycięstwo. Ważne jest też to, by wyłoniony w wyborach organ był zdolny do działania. Stąd rozwiązania takie, jak wstępne wymogi co do rejestracji kandydatów (np. obowiązek zbierania podpisów pod listami kandydatów, czy konieczność wpłacenia kaucji wyborczej), różnice co do ilości bezpłatnego czasu antenowego, wypłacanie subwencji wyborczych w zależności od uzyskanych przez dany podmiot wyników, czy uprzywilejowanie dużych ugrupowań przy podziale mandatów. Większość z powyższych mechanizmów stosowana jest także w Polsce (o czym niżej). Ich ocena z punktu widzenia zasady równości wyborów nie jest łatwa. Kryteriami, które trzeba w tym przypadku uwzględnić, będą bez wątpienia celowość i proporcjonalność. Oznacza to, że takie przywileje z jednej strony muszą być usprawiedliwione, a z drugiej nie mogą być nadmierne. Chodzi nie tylko o to, by każde z zastosowanych rozwiązań spełniało powyższe wymogi. Ocena powinna uwzględniać także zbiorczy wpływ wszystkich zastosowanych rozwiązań na wynik wyborów. Strażnikiem przestrzegania omawianych standardów będzie rzecz jasna Trybunał Konstytucyjny, który nieusprawiedliwione lub nadmierne uprzywilejowanie niektórych podmiotów może uznać za sprzeczne z konstytucją.

Wymóg równości wyborów w odniesieniu do większości przeprowadzanych w Polsce wyborów jest określony expressis verbis w przepisach prawa wyborczego. Czyni to albo Konstytucja - tak w przypadku wyborów do Sejmu (art. 96.1) oraz Prezydenta RP (127.1) - albo kodeks wyborczy - wybory do Parlamentu Europejskiego (art. 328); do organów stanowiących samorządu terytorialnego (art. 369); wójta, burmistrza i prezydenta miasta (art. 471). Jedyny wyjątek stanowią wybory do Senatu. Ani konstytucja, ani kodeks wyborczy nie określa ich mianem równych. Ów brak należy potraktować jako konsekwencję wspomnianych wyżej wątpliwości z czasów, gdy wybory do Senatu odbywały się w okręgach wielomandatowych. Jak się wydaje nowa regulacja - wprowadzenie okręgów jednomandatowych - rozwiązuje ten problem. Pozwala to na konkluzję, że wszystkie przeprowadzane w Polsce wybory spełniają aktualnie wymóg równości.

4. Zasada bezpośredniości wyborów. Polega ona na tym, że wyborca decyduje o obsadzie wybieranego organu bez pośrednictwa innych podmiotów. Istotę bezpośredniości wyborów najlepiej zrozumieć, gdy wybory bezpośrednie porówna się z pośrednimi. W przypadku wyborów pośrednich wyborca wybiera pośrednika (tzw. elektora), który następnie w jego imieniu wybiera przedstawiciela. Elektor ma swobodę decyzji, którego z kandydatów na przedstawiciela poprzeć. W wyborach bezpośrednich nie ma elektorów i wyborca sam wybiera przedstawiciela, a zatem samodzielnie podejmuje decyzję co do obsady wybieranego organu.

Jak z powyższego wynika, wybory pośrednie zmniejszają wpływ wyborców na kształt wybieranego organu. I taki był właśnie ich historyczny cel - w XVIII i XIX w. wprowadzano je jako wyraz kompromisu pomiędzy tendencjami demokratycznymi i zachowawczymi. W XX w. wraz z postępem demokratyzacji stopniowo zanikały. Obecnie ich znaczenie polityczne jest niewielkie; jeśli gdzieś występują na poziomie ogólnokrajowym, to stanowią mechanizm wyborczy drugiej izby parlamentu (np. Francja). Wyjątkiem są Stany Zjednoczone, gdzie w wyborach pośrednich wybiera się prezydenta państwa. Trzeba jednak podkreślić, że współczesne wybory prezydenckie w USA są pośrednie jedynie formalnie. Wyborcy oddają wprawdzie głosy na elektorów, ci w ich imieniu wybierają prezydenta, jednak elektorów obowiązuje dyscyplina partyjna, a każda partia ma swojego kandydata. Oddając głos na elektora, wyborca wie zatem, którego z kandydatów na prezydenta popiera.

Zasada bezpośredniości wyborów wymaga, by proces wyborczy zapewnił wyborcy możliwość wskazania jego preferencji co do obsady wybieranego organu. Powstaje jednak wątpliwość co do stopnia wpływu, jaki w tym względzie powinno się wyborcom zapewnić - czy muszą mieć oni możliwość oddania głosu na konkretnego kandydata, czy też wystarczy, by mogli wskazać ich listę. W wyborach większościowych problem ten nie istnieje. Inaczej jeśli chodzi o wybory proporcjonalne. Podstawowy, klasyczny wariant tych wyborów zakłada, że decyzja wyborcy ogranicza się do możliwości wskazania listy kandydatów - wyborcy nie mogą wskazać swoich preferencji co do kolejności przyznawania mandatów z tej listy. Kolejność tę określają same komitety wyborcze poprzez umieszczenie kandydata na odpowiednim miejscu listy. Listy takie określa się mianem zamkniętych lub związanych, a główny zarzut co do wyborów, w których są one stosowane, polega na tym, że pozwalają one wyborcom zdecydować jedynie o liczbie mandatów przypadających poszczególnym ugrupowaniom. O składzie personalnym organu decydują natomiast ugrupowania polityczne.

Krytyka powyższego rozwiązania doprowadziła do wypracowania koncepcji tzw. głosowania preferencyjnego. Polega ono na tym, że wyborca oddając głos na listę kandydatów ma możliwość wskazania także swych preferencji co do kandydatów umieszczonych na tej liście. W zależności od przyjętego wariantu wskazuje jednego lub kilku kandydatów z listy, wpływając tym samym na kolejność, w jakiej mają oni otrzymać mandaty.

Spotkać też można taki wariant głosowania, gdzie wyborca może wskazywać kandydatów umieszczonych na różnych listach (Szwecja, Szwajcaria). Określa się go mianem metody zmieszania lub układania pióropusza, gdyż wyborca układa wtedy jak gdyby własną listę kandydatów z oferty różnych ugrupowań. Jednak głosy oddane w ten sposób zawsze są zliczane według list, do których kandydaci są formalnie przypisani. Wyborca dzieli zatem swój głos pomiędzy różne listy proporcjonalnie do liczby kandydatów których na nich wskazał, wpływając jednocześnie na kolejność przyznawania z nich mandatów.

W Polsce wszystkie wybory, które mają charakter powszechny, są też bezpośredniej natury. W tych wyborach, gdzie stosuje się proporcjonalny system podziału mandatów, zastosowanie znajduje metoda głosowania preferencyjnego. Wyborca, oddając głos na wybraną listę, stawia znak „x” przy nazwisku konkretnego kandydata. Kandydaci z danej listy uzyskują mandaty w zależności od liczby oddanych na nich w ten sposób głosów.

Od zasady bezpośredniości wyborów należy odróżnić zasadę głosowania osobistego. Ta ostatnia oznacza, że wyborca osobiście musi udać się do lokalu wyborczego, by oddać głos. Ma to zabezpieczyć system wyborczy przed ewentualnymi fałszerstwami związanymi z oddawaniem głosu poza lokalem wyborczym. W Polsce, poczynając już od wyborów do Sejmu Ustawodawczego 1919 r., przyjęto model głosowania osobistego. Aktualnie, stanowi ono wręcz jedną z zasad polskiego systemu wyborczego - vide: art. 2 kw. Należy jednak podkreślić, że w przeciwieństwie do zasady bezpośredniości wyborów zasada głosowania osobistego nigdy nie była traktowana jako podstawowa zasada prawa wyborczego. W związku z powyższym w licznych państwach odstąpiono od niej celem zwiększenia frekwencji wyborczej. Najpopularniejszą metodą głosowania nieosobistego jest głosowanie korespondencyjne (za pośrednictwem poczty). Stosuje się ją m.in. w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Francji i Niemczech. Metoda ta nie narusza zasady bezpośredniości głosowania, gdyż poczta nie wpływa na treść głosu wyborcy. Innym sposobem głosowania nieosobistego jest głosowanie przez pełnomocnika. Ostatnio coraz szerszym zainteresowaniem cieszy się też pomysł głosowania za pośrednictwem Internetu. Głosowane takie zwane e-votingiem przeprowadza się od 2005 r. w Estonii. Bardzo daleko zaawansowane prace nad wprowadzeniem e-votingu, obejmujące pilotażowe jego wprowadzenie w wybranych wyborach lokalnych, trwają także w Szwajcarii. Wiele wskazuje na to, że e-voting to przyszłość prawa wyborczego.

Także w Polsce możemy obserwować tendencję do odchodzenia od zasady osobistości głosowania. Pierwszy wyłom stanowiło wprowadzenie w 2009 r., w wyborach do Parlamentu Europejskiego, możliwości głosowania przez pełnomocnika. Rozwiązanie to zostało następnie rozszerzone na pozostałe wybory. Kodeks wyborczy z 2011 umożliwia też głosowanie korespondencyjne (choć w ograniczonym zakresie - tylko gdy wyborca jest niepełnosprawny, albo przebywa poza granicami Polski). Od pewnego czasu trwają też dyskusje dotyczące e-votingu. Już aktualnie Internet jest w Polsce w pewnym stopniu wykorzystany w ramach procedur wyborczych, jednak jego zastosowanie ogranicza się na razie do przesyłania i przetwarzania danych o wynikach głosowania i wynikach wyborów pomiędzy organami wyborczymi.

5. Zasada tajności głosowania. Oznacza ona, że treść głosu oddanego przez konkretnego wyborcę nie może zostać ustalona i ujawniona. Tajność głosowania ma na celu zapewnienie wyborcy możliwości wskazania swych preferencji wyborczych w sposób nieskrępowany. Dzięki zastosowaniu tej zasady wyborca nie musi się obawiać ewentualnych negatywnych konsekwencji głosowania. Może więc głosować zgodnie ze swoim sumieniem i przekonaniami politycznymi. Alternatywą dla głosowania w sposób tajny jest głosowanie jawne (publiczne). Argumentami, które najczęściej przywoływano, by poprzeć taką metodę głosowania, były chęć zapewnienia przejrzystości życia politycznego oraz konieczność wykazania się „odwagą cywilną” przez tych, którzy chcą wpływać na losy państwa. Ostatecznie jednak idea tajności głosowania przeważyła i współcześnie wszystkie wybory powszechne w państwach demokratycznych uwzględniają tę zasadę. Konstatacja ta dotyczy rzecz jasna także Polski

Istotnym zagadnieniem jest problem natury zasady tajności głosowania. Powstaje, mianowicie, pytanie, czy tajność głosowania jest prawem wyborcy, czy też niesie ze sobą obowiązek wyborcy głosowania tak, by nikt nie poznał treści jego głosu. Aktualnie zdecydowanie przeważa druga opcja. Sprawiły to negatywne doświadczenia okresu PRL, kiedy to możliwość głosowania w sposób jawny była wykorzystywana przez władze jako metoda nacisku na wyborców. Stąd nałożony na wyborców obowiązek udania się, po otrzymaniu karty do głosowania, do miejsca w lokalu wyborczym zapewniającego tajność głosowania (art. 52.5 kw). Przepis ten to jednak lex imperfecta i jego naruszenie mogłoby spowodować negatywne skutki dla wyborcy jedynie wtedy, kiedy wiązałoby się z naruszeniem porządku na terenie lokalu wyborczego.

W ramach przepisów prawa wyborczego istnieje cały szereg rozwiązań mających na celu zabezpieczenie możliwości oddania głosu bez ujawniania jego treści. Noszą one zbiorczą nazwę gwarancji tajności głosowania. Gwarancje te mogą mieć rozmaity charakter. Najczęściej bierze się w tym względzie pod uwagę następujące kwestie:

a) skład komisji wyborczych. Powinno się zapewnić uczestnictwo w nich przedstawicielom różnych ugrupowań politycznych.

b) karty do głosowania. Powinny być identyczne dla wszystkich wyborców. Winny być wydrukowane jednostronnie albo wyborcom należy dostarczyć jednolite koperty.

c) organizacja lokalu wyborczego. Na jego terenie powinny znajdować się kotary, kabiny lub inne urządzenia, dzięki którym wyborca będzie mógł zaznaczyć swój wybór na karcie do głosowania w taki sposób, by nikt nie poznał treści głosu.

d) sposób głosowania. Nie może doprowadzić do ujawnienia treści głosu wyborcy.

e) urna wyborcza. Musi być tak skonstruowana, by po opuszczeniu lokalu przez wyborców nie można było sprawdzić treści głosu konkretnych wyborców.

Należy podkreślić, że zasada tajności odnosi się jedynie do jednego elementu procesu wyborczego - głosowania. Zdecydowana większość czynności wyborczych tajna nie jest. Stąd spotykane czasem w wypowiedziach publicystycznych określenia typu „tajne wybory”, czy „zasada tajności wyborów” są błędne. Można je traktować co najwyżej w kategoriach skrótu myślowego.

6. Zasada wolności wyborów. Jak już wspomniano, zasada wolności wyborów ma szerszy charakter niż podstawowe zasady prawa wyborczego i stanowi jedną z zasad systemu politycznego państwa. Jej wypracowanie związane było z praktyką ustrojową państw autorytarnych w XX w. polegającą na likwidacji pluralizmu politycznego i zmonopolizowaniu władzy przez jedno ugrupowanie polityczne. W państwach takich odbywały się wybory, częstokroć spełniające wymagania wynikające z przedstawionych wyżej czterech podstawowych zasad prawa wyborczego, jednak ponieważ nie mogła uczestniczyć w nich opozycja, nie dawały one społeczeństwu możliwości wypowiedzenia się na temat prowadzenia spraw kraju. Stąd postulat „wolnych” wyborów, a zatem takich, w których zagwarantowana jest możliwość wyboru pomiędzy konkurencyjnymi opcjami politycznymi.

Do dnia dzisiejszego nie została jednoznacznie określona treść zasady wolności wyborów. Istniejące w tym względzie stanowiska można podzielić na dwie grupy. Ujęcie pierwsze - wąskie - odnosi pojęcie wolnych wyborów do zagadnienia zapewnienia obywatelom w ramach procesu elekcyjnego swobodnego wyboru pomiędzy rywalizującymi opcjami politycznymi. Wolność wyborów obejmowałaby zatem takie kwestie, jak swoboda prowadzenia działalności politycznej, swoboda kształtowania programów wyborczych, swoboda zgłaszania kandydatów w wyborach, swoboda prowadzenia kampanii wyborczej, czy zapewnienie wyborcom swobody w podejmowaniu decyzji wyborczych. Zasada wolności wyborów obejmowałaby zatem kwestie nie objęte wcześniej wymienionymi podstawowymi zasadami prawa wyborczego, stanowiąc niejako dodatkowy przymiotnik wyborczy.

Ujęcie drugie - szerokie - stawia wolnym wyborom szersze wymagania uznając, że mianem wolnych można określić tylko takie wybory, które można uznać za sposób wypowiedzenia się przez suwerena (społeczeństwo). A zatem muszą one spełniać nie tylko wymogi stawiane wolnym wyborom w ujęciu wąskim, ale także respektować pozostałe podstawowe zasady prawa wyborczego. Bo czy można uznać za wypowiedź suwerena wybory, w których nie respektuje się zasady powszechności lub równości? W ten sposób pojęcie wyborów wolnych utożsamione zostaje z pojęciem wyborów demokratycznych i stanowi metazasadę prawa wyborczego.

Zasada wolnych wyborów pojawiła się po raz pierwszy w konstytucji Włoch z 1947 r., a następnie w konstytucji Niemiec z 1949 r. W roku 1952 trafiła do treści Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W Polsce w okresie PRL stanowiła jeden z podstawowych postulatów opozycji demokratycznej. Na poziomie ustawowym pojawiła się po raz pierwszy w ordynacji wyborczej do Sejmu z 1991 r., jako piąty z sześciu przymiotników wyborczych, co można interpretować na korzyść jej wąskiego rozumienia. Skonstytucjonalizowana została w 1992 r. w „Małej Konstytucji”, jednak jedynie jako zasada wyborów do Senatu; tym razem na pierwszym miejscu co nie pozwala ocenić przypisywanego jej charakteru. Konstytucja z 1997 r., a w ślad za nią wydane później ustawy wyborcze, w tym aktualny kodeks wyborczy, pomijają ją jednak. Funkcjonuje natomiast w nauce polskiego prawa konstytucyjnego jako „niepisana zasada polskiego prawa wyborczego”.

IV. SYSTEM WYBORCZY

1. Wprowadzenie. W punkcie tym określenie „system wyborczy” będziemy używać w ścisłym znaczeniu tego terminu. Jak już wspomniano, w XIX i XX w. udało się wypracować pewne ogólne standardy, które wybory powinny spełniać; przybrały one postać podstawowych zasad prawa wyborczego. Nie dotyczy to jednak wyboru metody, według której przelicza się oddane w wyborach głosy na mandaty. W tym względzie nadal istnieją daleko idące rozbieżności. Tymczasem wybór systemu wyborczego to jedno z najważniejszych rozstrzygnięć tej gałęzi prawa. Ma ono bowiem nie tylko istotny wpływ na wynik wyborów, ale także na kształt systemu partyjnego w danym państwie. Nic zatem dziwnego, że wokół tej sprawy toczą się zazwyczaj gorące spory polityczne. Nie istnieje doskonały system wyborczy. Każdy wybór ma swoje wady i zalety. Poniżej schemat podziału podstawowych systemów wyborczych:

SYSTEMY WYBORCZE

większościowe proporcjonalne
(wiele wariantów)

większość większość
względna bezwzględna


systemy mieszane

2. Systemy większościowe. Historycznie jako pierwsze ukształtowały się tzw. systemy większościowe. Ich cechą charakterystyczną jest to, że w wyborach tych mandaty uzyskują ci, którzy uzyskali większość głosów (stąd nazwa). Systemy większościowe mogą być stosowane zarówno w okręgach jednomandatowych, jak i wielomandatowych. Zazwyczaj głosuje się w nich na konkretnych kandydatów, jednak spotyka się też głosowanie na listę wyborczą. W zależności od przyjętej metody ustalania wyników wyróżnia się dwa podstawowe warianty większościowych systemów wyborczych - system większości względnej i system większości bezwzględnej.

2.1. System większości względnej. Mandat w tym systemie zdobywa ten kandydat, który uzyskał najwięcej głosów. Jeśli wybory według tej metody odbywają się w okręgu wielomandatowym, to mandaty przypadają kolejnym kandydatom, którzy uzyskali najwięcej głosów, do wyczerpania się mandatów. Przy czym nie ma znaczenia, jaką przewagę uzyskanych głosów ma zdobywca mandatu nad kolejnym kandydatem. Teoretycznie wystarczy jeden głos więcej. Zaletą wyborów większościowych w omawianej wersji jest ich prostota - nie ma konieczności przeprowadzania drugiej tury wyborów, reguły są jednoznaczne i nie stwarzają pola do politycznych nadużyć. Podstawowa wada natomiast polega na tym, że kandydat, który zdobył mandat może cieszyć się relatywnie niewielkim poparciem wyborców; łącznie na jego konkurentów może paść znacznie więcej głosów niż na niego samego. System większości względnej może też wypaczyć wolę wyborców, gdyż nie uwzględnia proporcji pomiędzy oddanymi głosami a zdobytymi mandatami. Wyjątkowo może nawet doprowadzić do sytuacji, gdy ugrupowanie, na które w skali kraju oddano najwięcej głosów, przegra wybory. Zjawisko to wyjaśnia poniższy schemat:

	okręg 1	okręg 2	okręg 3	okręg 4	głosy łącznie
partia A	6 000	6 000	6 000	1 000	= 19 000
partia B	4 000	4 000	4 000	9 000	= 21 000
mandat:	partia A	partia A	partia A	partia B

Więcej wyborców oddało głosy na partię B, niemniej zdobyła ona tylko 1 mandat,

tymczasem partia A aż 3, dzięki czemu w organie przedstawicielskim uzyska większość.

System większości względnej jest stosowany w wyborach parlamentarnych m.in. w krajach anglosaskich; z wyjątkiem od niedawna Nowej Zelandii. W państwach tych wybory odbywają się w okręgach jednomandatowych. Zaobserwowano, że długotrwałe posługiwanie się systemem większości względnej sprzyja ukształtowaniu się w państwie systemu dwupartyjnego; jedynie duże partie polityczne mają szansę na zdobycie mandatu. To z kolei sprzyja stabilizacji politycznej, gdyż niemal zawsze wybory kończą się uzyskaniem przez jedną partię większości mandatów. Czasem taka sytuacja może rozciągnąć się na kilka kadencji. W Wielkiej Brytanii w latach 1979 - 1992 Partia Konserwatywna wygrała 4 kolejne wybory, co dało jej łącznie 18 lat przy władzy (do 1997 r.) W tym czasie na urzędzie premiera zasiadały tylko dwie osoby (Margaret Thatcher przez pierwsze 11 lat i John Major przez kolejne 7). W USA od 1955 r. do 1981 Partia Demokratyczna posiadała większość w Kongresie, wygrywając kolejne 13 wyborów zarówno do Izby Reprezentantów, jak i do Senatu; w Izbie Reprezentantów tę przewagę zachowała do 1995 roku, co daje łącznie imponujące liczby: 20 kolejnych wygranych wyborów i 40 lat rządzenia izbą).

W Polsce system większości względnej stosowany jest w wyborach do Senatu. W latach 1989 - 2007 odbywały się one w okręgach wielomandatowych, a od 2011 w jednomandatowych. Efekt polityczny jest zbliżony do tego w USA i Wielkiej Brytanii. Zwycięzca zazwyczaj uzyskuje bezwzględną większość mandatów; zdarzyło się tak w 4 z 7 przeprowadzonych od 1989 r. wyborach, co trzeba oceniać z uwzględnieniem zastosowania wielomandatowych okręgów wyborczych oraz w kontekście rozdrobnienia polskiej sceny politycznej w tym okresie. System większości względnej w okręgach jednomandatowych jest też stosowany w wyborach do rad gmin. Początkowo (wybory w latach 1990 - 1994) były nim objęte wybory w gminach liczących do 40 tys. mieszkańców, następnie (od 1998 do 2010) do 20 tys. mieszkańców, a obecnie (od 2011) już wszystkie gminy za wyjątkiem miast na prawach powiatów.

2.2. System większości bezwzględnej. Został on pomyślany jako modyfikacja systemu większości względnej, usuwająca jej najważniejsze wady. Zgodnie z nim mandat zdobywa ten kandydat, który uzyskał ponad połowę oddanych głosów (bezwzględną większość - stąd nazwa systemu). Siłą rzeczy system ten można stosować jedynie w okręgach jednomandatowych. Jego podstawową zaletą jest to, że gwarantuje, iż zwycięzca cieszy się szerokim poparciem społecznym - uzyskał ponad 50 % głosów wyborców - wadą zaś to, że może się zdarzyć, że nikt takiej liczby głosów nie zdobędzie. W tej sytuacji wybory są nierozstrzygnięte i konieczne jest przeprowadzenie ponownego głosowania, tzw. drugiej tury wyborów. Stąd potoczna nazwa takich wyborów - „wybory w dwóch turach”. Ponieważ ponowne przeprowadzenie głosowania według tych samych zasad znowu mogłoby nie przynieść rozstrzygnięcia, druga tura wyborów odbywa się już według innych reguł. Dwa najbardziej rozpowszechnione rozwiązania to: a) ograniczenie liczby kandydatów do dwóch, tak by tym samym zapewnić jednemu z nich uzyskanie większości bezwzględnej (tzw. balotaż); b) przeprowadzenie drugiej tury zgodnie z zasadą większości względnej.

Pierwsze z tych rozwiązań stosuje się powszechnie w przypadku wyborów prezydenckich, w tym w Polsce; najważniejszym wyjątkiem są Stany Zjednoczone.

Rozwiązanie drugie zastosowano we Francji w wyborach do Zgromadzenia Narodowego, przy czym do drugiej tury przechodzą tam tylko ci kandydaci, którzy w turze pierwszej uzyskali co najmniej 12.5% głosów. Długotrwałe stosowanie tego systemu - od 1958 r. z wyjątkiem wyborów w 1986 r. - doprowadziło do wykształcenia się ciekawej praktyki politycznej. Otóż najpóźniej pomiędzy pierwszą i drugą turą wyborów ugrupowania o podobnych programach politycznych zawierają porozumienia wyborcze, pozostawiając w drugiej turze tylko jednego kandydata. Pozostali wycofują się z wyborów, wzywając jednocześnie wyborców do głosowania na wspólnego kandydata. Rzecz jasna, porozumienie jest tak skonstruowane, by skorzystały na tym wszystkie uczestniczące w nim partie; w poszczególnych okręgach popierani są przedstawiciele różnych ugrupowań wchodzących w skład porozumienia. W ten sposób kształtują się duże bloki wyborcze - zazwyczaj dwa (jeden centroprawicowy, drugi centrolewicowy) - które wspólnie walczą o poparcie wyborcze w drugiej turze, a następnie współpracują ze sobą w parlamencie. System większości bezwzględnej w wersji francuskiej nie doprowadził zatem do wykształcenia się systemu dwupartyjnego, tylko blokowego. Tracą na tym ugrupowania skrajne - takie, które nie mają zdolności koalicyjnej.

3. Systemy proporcjonalne. Koncepcja proporcjonalnych systemów wyborczych opiera się na założeniu, że wybory powinny odzwierciedlić w organie przedstawicielskim w miarę wiernie preferencje polityczne panujące w społeczeństwie. Mandaty winny być zatem tak rozdzielone, by każde ugrupowanie otrzymało ich proporcjonalnie tyle, ile procent wyborców na nie głosowało. Istotę tego systemu oddaje następująca proporcja: relacja pomiędzy liczbą mandatów uzyskanych przez daną partię i liczbą oddanych na nią głosów powinna być taka sama, jak relacja między ogólną liczbą mandatów w stosunku do ogólnej liczby oddanych w wyborach głosów.

L_M(p) /L_G(p) = L_M(o) /L_G(o)

gdzie, L - liczba; M - mandaty; G - głosy; p - partia; o - ogółem

Zależność tę można też przedstawić inaczej. Otóż relacja pomiędzy liczbą mandatów uzyskanych przez daną partię i ogólną liczbą mandatów powinna odpowiadać relacji pomiędzy liczbą głosów oddanych na tę partię i ogólną liczbą wszystkich oddanych w wyborach głosów.

L_M(p) /L_M(o) = L_G(p) /L_G(o)

gdzie, L - liczba; M - mandaty; G - głosy; p - partia; o - ogółem

Warunki urzeczywistnienia proporcjonalności są dwa. Po pierwsze, wybory muszą być przeprowadzone w okręgach wielomandatowych. Przy zastosowaniu okręgów jednomandatowych efektu proporcjonalności uzyskać się nie da. Po drugie, wyborcy oddają głosy nie na konkretnych kandydatów, tylko na listy wyborcze. List takich musi być minimum 3; czyli tyle partii lub ich koalicji rywalizuje w wyborach. Mandaty dzielone są pomiędzy listy. Przydział mandatów poszczególnym kandydatom z list jest kwestią wtórną.

Koncepcja proporcjonalnego systemu wyborczego pojawiła się już pod koniec XVIII w. Od tego czasu opracowano kilkaset teoretycznych modeli systemów wyborczych opartych o tę metodę. Co najmniej kilkadziesiąt z nich zostało wcielonych w życie. Cechą charakterystyczną proporcjonalnego modelu wyborczego jest bowiem to, że właściwie można go dowolnie modyfikować, obmyślając coraz to nowe jego warianty. Każda zmiana może zaś wpływać na wynik wyborów, promując pewne typy ugrupowań. Dzięki temu za pomocą proporcjonalnych systemów wyborczych można wpływać na liczbę ugrupowań zasiadających w parlamencie, ułatwiać lub utrudniać tworzenie stabilnej większości, kształtować system partyjny państwa. Podstawowe zmienne, które wykorzystywane są w tych kombinacjach, to przyjęta metoda przeliczania głosów na mandaty, wielkość okręgów wyborczych i wysokość progów wyborczych. Istnieje nawet możliwość niemal pewnego zagwarantowania miejsca w organie przedstawicielskim konkretnym osobom (tzw. listy państwowe, listy zamknięte). Nic zatem dziwnego, że wybory proporcjonalne cieszą się nieustającą popularnością wśród działaczy politycznych, a partie przywiązują ogromne znaczenie do każdego detalu kształtowania mechanizmu wyborczego w tym zakresie.

Matematyka i lata doświadczeń pozwoliły ustalić, które metody proporcjonalnego podziału mandatów są korzystne dla jakich ugrupowań; w zależności od ich poparcia społecznego, czyli popularnie mówiąc, wielkości. W tym miejscu przedstawimy trzy najczęściej stosowane proporcjonalne metody ustalania wyników wyborów korzystne kolejno dla małych, średnich i największych ugrupowań politycznych.

A. Metoda Hare-Niemeyera. Została opracowana przez angielskiego prawnika Thomasa Hare'a, a następnie zmodyfikowana przez niemieckiego matematyka Horsta Niemeyera. Liczbę mandatów przypadających danej partii oblicza się w dwóch fazach. W pierwszej mnoży się liczbę głosów oddanych na daną partię (L_G(p)) razy liczbę przypadających do podziału mandatów (L_M(o)). Następnie otrzymany w ten sposób iloczyn dzieli się przez ogólną liczbę głosów oddanych w danym okręgu (L_G(o)). Wynik niemal zawsze jest ułamkiem: składa się z liczby przed przecinkiem (W) i tzw. reszty (r).

L_G(p) x L_M(o) /L_G(o) = W,r

gdzie, L_{G(p )} - liczba głosów oddanych na daną partię; L_G(o) - liczba wszystkich oddanych głosów; L_M(o) - liczba wszystkich mandatów do podziału; W - wynik przed przecinkiem; r - reszta

Liczba przed przecinkiem (W) to liczba przyznanych danej partii mandatów w pierwszej fazie. Po dokonaniu obliczenia wyników wszystkich ugrupowań zawsze pozostaje pewna liczba mandatów nieobsadzonych, które przydziela się w drugiej fazie. W tej fazie bierze się pod uwagę reszty (r). Mandaty przydziela się kolejnym partiom, według kryterium najwyższej reszty.

Przykład zastosowania:

Liczba mandatów w okręgu - 7; łączna liczba oddanych głosów - 375.000

partia A - 120.000 głosów, partia B - 100.000 głosów, partia C - 80.000 głosów, partia D - 45.000 głosów i partia E - 30.000 głosów

partia A: (120.000 x 7) / 375.000 = 2,24, czyli 2 mandaty

partia B: (100.000 x 7) / 375.000 = 1,86, czyli 1 mandat

partia C: (80.000 x 7) / 375.000 = 1,49, czyli 1 mandat

partia D: (45.000 x 7) / 375.000 = 0,84, czyli 0 mandatów

partia E: (30.000 x 7) / 375.000 = 0,56, czyli 0 mandatów

 W ten sposób obsadzone zostały 4 z 7 mandatów, a więc 3 pozostałe należy rozdzielić na podstawie metody najwyższej reszty po przecinku:

partia A: 0,24

partia B: 0,86

partia C: 0,49

partia D: 0,84

partia E: 0,56

Dodatkowe mandaty otrzymują partie B, D i E.

Wyniki ostateczne: partie A i B uzyskają po 2 mandaty, a partie C, D oraz E po 1 mandacie

Metoda Hare'a-Niemeyera jest korzystna dla najmniejszych ugrupowań - wzmacnia nieco ich wynik wyborczy. Stanowiła ona podstawę systemu wyborczego we Włoszech w latach 1946 - 1993. Jej zastosowanie przyczyniło się do wytworzenia tam systemu wielopartyjnego. Liczba partii w Izbie Deputowanych wzrastała stopniowo od 8 w 1946 r. do 17 w latach 70-tych, gdy osiągnęła swe apogeum. To zaś przełożyło się na wyjątkową niestabilność systemu politycznego. W latach 1946 - 1993 we Włoszech istniało 50 rządów, co daje 11 miesięcy przeciętnej długości trwania gabinetu. W czasie, gdy w Wielkiej Brytanii rządziła Margaret Thatcher, we Włoszech zmieniło się 13 rządów. W Polsce metodę Hare-Niemeyera zastosowano w wyborach do Sejmu w 1991 r. Mandaty uzyskało wtedy 29 komitetów wyborczych (w tym 11 po jednym mandacie).

B. Metoda Sainte-Laguë. Opracowana przez francuskiego matematyka André Sainte-Laguë, który zmodyfikował nieco metodę obmyśloną wcześniej przez Victora d'Hondta (vide niżej). Zgodnie z koncepcją Sainte-Laguë liczbę głosów oddanych na poszczególne ugrupowania wyborcze dzielimy przez kolejne liczby nieparzyste (1, 3, 5, 7, itd.). Mandaty przydziela się kolejnym najwyższym ilorazom. W opisanej wersji metoda ta podobnie jak Hare-Niemeyera promuje najmniejsze ugrupowania. Często stosowanym zabiegiem jest zastąpienie pierwszego dzielnika (1) dzielnikiem 1,4. Eliminuje to najmniejsze ugrupowania, dzięki czemu zyskują ugrupowania średniej wielkości. Tak zmodyfikowana metoda określana jest mianem wersji skandynawskiej.

Przykład zastosowania:

	Partia A	Partia B	Partia C	Partia D	Partia E
Głosy	120000	100000	80000	45000	30000
/ 1,4	85714	71428	57143	32142	21428
/ 3	40000	33333	26667	15000	10000
/ 5	24000	20000	16000	9000	6000
/ 7	17143	14285	11429	64285	42857
/ 9	13333	11111	88888	5000	33333
/ 11	10909	90909	72727	40909	27272
/ 13	92307	76923	61538	34615	23076

W powyższym przypadku partie A, B i C uzyskają po 2 mandaty, a partia D -  1 mandat.

Metoda Sainte-Laguë w wersji skandynawskiej stosowana jest w Danii, Szwecji i Norwegii. Do parlamentu dostaje się tam zazwyczaj 7 do 10 ugrupowań. W Polsce metodę Sainte-Laguë zastosowano w wyborach do Sejmu w 2001 r.

C. Metoda d'Hondta. Została opracowana przez belgijskiego prawnika i matematyka Victora d'Hondta. Polega ona na podzieleniu liczby głosów uzyskanych przez poszczególne ugrupowania przez kolejne liczby naturalne (1, 2, 3, 4, itd.). Mandaty przydziela się kolejnym najwyższym ilorazom.

Przykład zastosowania:

	Partia A	Partia B	Partia C	Partia D	Partia E
Głosy	120000	100000	80000	45000	30000
/ 1	120000	100000	80000	45000	30000
/ 2	60000	50000	40000	22500	15000
/ 3	40000	33333	26666	15000	10000
/ 4	30000	25000	20000	11250	7500
/ 5	24000	20000	16000	9000	6000
/ 6	20000	16666	13333	7500	5000
/ 7	17142	14285	11428	64285	42857

W powyższym przypadku partia A uzyska 3 mandaty, partia B  - 2 mandaty, a partie C i D po 1 mandacie.

Metoda d'Hondta to najpopularniejsza proporcjonalna metoda podziału mandatów. Jej zastosowanie wzmacnia nieco wynik największych ugrupowań kosztem najmniejszych. W wyborach parlamentarnych stosuje się ją w licznych krajach europejskich, m.in. Austrii, Belgii, Grecji, Hiszpanii, Holandii, Portugalii, Rumunii. W Polsce stosowano ją w okresie międzywojennym, a następnie przywrócono w 1993 r. Zgodnie z nią odbyły się wybory do Sejmu w latach 1993, 1997, 2005, 2007 i 2011. Metodę d'Hondta stosuje się też w Polsce w wyborach do Parlamentu Europejskiego, sejmików wojewódzkich, rad powiatów i rad miast na prawach powiatów.

Jak już wspomniano, w ramach systemu proporcjonalnego wypracowano liczne dodatkowe możliwości wpływania na wynik wyborów. Stosuje się je, by wzmocnić lub osłabić ugrupowania określonej wielkości lub też ograniczyć ich liczbę w parlamencie. Najczęściej stosowane metody to:

A. Określenie odpowiedniej wielkości okręgów wyborczych. Obowiązuje następująca prawidłowość: mniejsze okręgi wyborcze są korzystniejsze dla większych ugrupowań, większe - dla mniejszych. Wynika to z faktu, że w małych okręgach po prostu brakuje mandatów dla mniejszych partii. Duże okręgi lepiej oddają proporcjonalność, zapewniając możliwość otrzymania mandatów także mniejszym ugrupowaniom.

B. Wprowadzenie tzw. listy państwowej (ogólnokrajowej). Metoda ta polega na pozostawieniu pewnej liczby mandatów do obsadzenia poza okręgami wyborczymi (w skali kraju). Rozwiązanie to koryguje wyniki otrzymane po rozdziale mandatów w okręgach, zapewniając większą proporcjonalność. Zastosowane w ten sposób jest korzystne dla mniejszych ugrupowań. Jednak można je wykorzystać także do podwyższenia wyniku wyborczego większych partii, np. wprowadzając próg wyborczy, czy stosując w tym przypadku korzystniejszy dla większych partii system przeliczania głosów na mandaty. Tak właśnie uczyniono w Polsce w ordynacji wyborczej do Sejmu z 1991 r. Mandaty w okręgach (391) były dzielone zgodnie z metodą Hare-Niemeyera. Do podziału mandatów z listy państwowej - każde ugrupowanie mogło zgłosić tzw. listę ogólnopolską - zastosowano natomiast metodę Sainte-Laguë. W podziale mandatów pomiędzy listy ogólnopolskie (69) uczestniczyły tylko te ugrupowania, które przekroczyły 5% próg wyborczy lub uzyskały mandaty w co najmniej 5 okręgach. Ponieważ listy ogólnopolskie miały charakter zamknięty, politycy, którzy zostali umieszczeni na pierwszych miejscach właściwie z góry mieli zagwarantowane mandaty parlamentarne, o ile tylko ich listy uczestniczyły w podziale mandatów.

C. Progi wyborcze, zwane też klauzulami zaporowymi. Rozwiązanie to polega na tym, że w podziale mandatów biorą udział tylko te ugrupowania, które uzyskały odpowiednią liczbę głosów, zazwyczaj określaną procentowo. Próg wyborczy może być zastosowany w skali okręgu wyborczego lub w skali kraju. Progi wyborcze są niekorzystne dla mniejszych ugrupowań - czym próg wyborczy wyższy, tym trudniej dostać się do parlamentu. Mniej korzystne dla tych partii jest też ustalenie progu w skali kraju. Zazwyczaj wysokość progu oscyluje w granicach 3 do 5 %, choć historia prawa wyborczego zna też próg 10% - wprowadzono go w 1983 r. w Turcji i jest tam stosowany po dziś dzień.

W Polsce po raz pierwszy próg wyborczy zastosowano w wyborach do Sejmu z 1991 r., ale jedynie do podziału mandatów z list ogólnopolskich. Progi wyborcze w pełnym wymiarze, czyli w stosunku do wszystkich mandatów, wprowadzono w 1993 r. Aktualnie w wyborach do Sejmu obowiązują dwa progi: 5% dla komitetów wyborczych wyborców i komitetów wyborczych partii politycznych oraz 8 % dla koalicyjnych komitetów wyborczych. Progi te obliczane są w skali kraju. Z konieczności przekraczania powyższych progów zwolnione są komitety wyborcze mniejszości narodowych, o ile złożą w tej sprawie oświadczenie Państwowej Komisji Wyborczej najpóźniej na 5 dni przed dniem wyborów. Jednolity dla wszystkich komitetów wyborczych próg (5%) obowiązuje też w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach do sejmików wojewódzkich, rad powiatów oraz rad miejskich miast na prawach powiatów.

D. Metoda wymuszonej większości. Polega na przyznaniu dodatkowych mandatów partii lub liście, która miała najlepszy wynik w wyborach, ale nie zdobyła bezwzględnej większości mandatów. Chodzi o to, by ugrupowanie takie uzyskało w parlamencie taką liczbę miejsc, która pozwoli mu samodzielnie utworzyć rząd. Metoda ta stosowana jest aktualnie (od 2005 r.) we Włoszech. Zwycięskie ugrupowanie bez względu na uzyskany wynik zdobywa automatycznie 340 mandatów w 630 osobowej Izbie Deputowanych (ok. 54%). Pozostałe 290 mandatów dzielonych jest proporcjonalnie pomiędzy pozostałe ugrupowania. Jeśli zwycięzcą wyborów okazuje się koalicja - tak było dotychczas zawsze - to także w jej ramach mandaty dzielone są proporcjonalnie. W szybkim czasie doprowadziło to do powstania we Włoszech dwóch dużych bloków partyjnych.

4. Systemy mieszane. Mianem tym określa się rozwiązania polegające na zastosowaniu w jednych wyborach elementów co najmniej dwóch różnych systemów wyborczych. W najszerszym ujęciu mogą być to dowolne systemy wyborcze, a zatem także dwa systemy tego samego rodzaju, np. dwa warianty systemu większościowego lub dwa systemy proporcjonalne. Jednak częściej określenie to jest używane w węższym znaczeniu, w którym pojęcie systemu mieszanego ogranicza się do tych kombinacji, w skład których wchodzą jednocześnie system większościowy i proporcjonalny. Można spotkać też stanowisko ujmujące pojęcie systemu mieszanego jeszcze węziej: to tylko takie systemy, gdzie elementy większościowe i proporcjonalne występują w stosunku pół na pół.

Różnice pomiędzy powyższymi ujęciami mają charakter stricte terminologiczny. Każde z nich uznaje fakt możliwości wykorzystania w jednych wyborach elementów różnych typów systemów wyborczych, jednak nie zawsze efekt zastosowanej kombinacji nazywa systemem mieszanym. Konsekwentnie jest to czynione jedynie w ujęciu najszerszym. W pozostałych przypadkach kolejne kombinacje pozbawiane są tego miana. W ujęciu drugim wyłącza się z pojęcia „system mieszany” wykorzystanie elementów dwóch systemów tego samego rodzaju. W ujęciu tym taka kombinacja stanowi jedynie wariant danego systemu (większościowego lub proporcjonalnego). Ujęcie trzecie (najwęższe) rezerwuje określenie „system mieszany” jedynie dla systemów, w których elementy systemu większościowego i proporcjonalnego zostały wykorzystane w proporcjach pół na pół. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest uznanie, że gdy proporcja między obydwoma systemami jest zachwiana, to mamy do czynienia ze zmodyfikowaną wersją systemu, którego elementy przeważają.

Ponieważ systemy większościowe i proporcjonalne zostały przedstawione wyżej, w tym miejscu ograniczymy się do prezentacji podstawowych wariantów modelu mieszanego uwzględniającego jednocześnie elementy większościowe i proporcjonalne. Jego klasyczna wersja polega na podziale mandatów na dwie równe grupy i przyznaniu wyborcom dwóch głosów, z których jeden oddają oni na konkretnego kandydata w okręgu jednomandatowym, a drugi na listę partyjną w okręgu wielomandatowym. Przy czym wyborca dysponuje pełną swobodą w kwestii oddania głosu - nie musi popierać kandydata i listy tej samej partii - a wyniki w tych dwóch typach okręgów nie wpływają na siebie nawzajem. Metodę taką stosowano na Ukrainie do 2002 r i w Rosji do 2003 r., jednak obydwa te państwa zarzuciły ją, przechodząc na system proporcjonalny.

Nie ma przeszkód, by przedstawioną metodę modyfikować poprzez zachwianie równowagi pomiędzy liczbą mandatów przydzielonych puli większościowej i proporcjonalnej. Przykładowo, we Włoszech w latach 1993 - 2005 w wyborach do Izby Deputowanych metodą większościową w okręgach jednomandatowych obsadzano 475 mandaty, a proporcjonalnie w okręgach wielomandatowych 155 pozostałych. W aktualnie obowiązującej japońskiej ordynacji do pierwszej izby parlamentu proporcje te wynoszą 300 do 180 na korzyść metody większościowej. Przy dużej przewadze mandatów obsadzanych drogą wyborów większościowych, rozwiązanie takie można właściwie określić mianem wariantu wyborów większościowych, zmodyfikowanego jedynie przez zastosowanie systemu proporcjonalnego.

Czasami stosuje się rozwiązanie odwrotne - system wyborczy opiera się o metodę proporcjonalną z uwzględnieniem pewnych elementów systemu większościowego. System taki stosowany jest aktualnie w Niemczech w wyborach do Bundestagu. Mandaty przydziela się tam w równej liczbie okręgom jednomandatowym i wielomandatowym. W pierwszym przypadku, co oczywiste, dzieli się je zgodnie z zasadą większościową, w drugim zaś proporcjonalną. Wyborca podobnie jak w systemach opisanych wyżej dysponuje dwoma głosami, po jednym w okręgu jedno- i wielomandatowym. Jeśli jakaś partia uzyska mandat w okręgu jednomandatowym, to automatycznie odlicza się go jej z puli proporcjonalnej. W ten sposób znaczenie wyborów w okręgach jednomandatowych zostaje zasadniczo ograniczone do rozstrzygnięcia personalnego i nie wpływa na liczbę mandatów uzyskanych przez poszczególne ugrupowania. Inaczej, jeśli dane ugrupowanie w okręgach jednomandatowych zdobyło więcej mandatów, niż wynikałoby to z przyznanej mu puli w okręgach wielomandatowych - czyli nie można ich odliczyć - wtedy o taką liczbę mandatów zwiększa się reprezentację Bundestagu. W ten sposób ostatnie wybory (2009) spowodowały powiększenie Bundestagu o 24 deputowanych.

W Polsce nie stosowano nigdy żadnego wariantu systemu większościowo-proporcjonalnego.

V. ORGANIZACJA WYBORÓW

1. Organy wyborcze. Nie ma jednego modelu struktury aparatu przeprowadzającego wybory. Przeprowadzenie wyborów może zostać powierzone organom wykonawczym różnego szczebla (Francja, Włochy, Wielka Brytania), specjalnym mieszanym organom urzędniczo-społecznym (Niemcy), lub też specjalnie w tym celu powołanym niezależnym organom wyborczym (Polska). Różnie może też wyglądać struktura organów przeprowadzających wybory, np. w Stanach Zjednoczonych nie ma centralnych organów wyborczych.

W Polsce wypracowano model niezależnych organów państwowych zwanych komisjami wyborczymi. Struktura komisji wyborczych jest zasadniczo trójszczeblowa. Na szczeblu centralnym istnieje Państwowa Komisja Wyborcza. Jest to stały najwyższy organ wyborczy właściwy do przeprowadzenia wszystkich typów wyborów i referendów. Zadania Państwowej Komisji Wyborczej są określone w kodeksie wyborczym (art. 157 i nn.). Możemy wśród nich wyróżnić w szczególności kompetencje organizacyjne (np. przedstawianie Sejmowi propozycji dotyczących ustalenia granic okręgów wyborczych i liczby mandatów, powoływanie i rozwiązywanie niektórych innych organów wyborczych, określanie regulaminów działania tych organów oraz warunków i trybu realizacji szczegółowych czynności wyborczych), nadzorcze (nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego, nad działalnością innych organów uczestniczących w przeprowadzaniu wyborów, rozpatrywanie skarg, wydawanie wytycznych i wyjaśnień), jak też tzw. czynności wyborcze (związane z konkretnymi elementami procedury wyborczej). Te ostatnie różnią się istotnie w zależności od rodzaju wyborów, np. w wyborach prezydenckich PKW rejestruje kandydatów, w wyborach do Sejmu ustala, które listy przekroczyły progi wyborcze, a w wyborach do Parlamentu Europejskiego dokonuje podziału mandatów pomiędzy komitety wyborcze.

W skład Państwowej Komisji Wyborczej wchodzi 9 sędziów:

a) 3 sędziów Trybunału Konstytucyjnego wskazanych przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego;

b) 3 sędziów Sądu Najwyższego wskazanych przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego;

c) 3 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanych przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Są oni powoływani przez Prezydenta RP w drodze postanowienia. Przewodniczącego oraz dwóch jego zastępców wybiera sama Komisja ze swego składu. Funkcje sekretarza PKW pełni Szef Krajowego Biura Wyborczego, który uczestniczy w jej posiedzeniach z głosem doradczym (art. 157 kw). Krajowe Biuro Wyborcze zapewnia obsługę Państwowej Komisji Wyborczej i innych organów wyborczych. Do jego zadań należy zapewnienie warunków organizacyjno-administracyjnych, finansowych i technicznych, związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów (art. 187 kw).

Na szczeblu okręgów wyborczych funkcjonują okręgowe komisje wyborcze. W przeciwieństwie do PKW nie mają one charakteru stałego i są powoływane na potrzeby konkretnych wyborów (najpóźniej na 52 dni przed dniem wyborów). Komisje okręgowe nadzorują obwodowe komisje wyborcze, jak też wykonują liczne inne czynności wyborcze, w zależności od rodzaju wyborów do przeprowadzenia których zostały powołane, np. rejestrują kandydatów, bądź ich listy, ustalają i ogłaszają wyniki wyborów w okręgu, rozpatrują skargi na działalność podległych im komisji wyborczych, itd. (art. 172 kw). W skład okręgowych komisji wyborczych wchodzą sędziowie. Może ich być od 5 do 11, w tym przewodniczący i dwóch zastępców. Sędziów do składu komisji zgłasza Minister Sprawiedliwości, a powołuje PKW. Przewodniczącym okręgowej komisji wyborczej jest z urzędu komisarz wyborczy (art. 170 kw).

Komisarz wyborczy jest pełnomocnikiem PKW wyznaczonym na obszar danego województwa lub części województwa. To drugi obok samej PKW stały organ wyborczy. PKW powołuje go na wniosek Ministra Sprawiedliwości na 5 lat. W każdym województwie jest od 2 do 5 komisarzy wyborczych. Komisarzem może być tylko sędzia, także sędzia w stanie spoczynku, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 roku życia. Ta sama osoba może być komisarzem wyborczym najwyżej dwukrotnie (art. 166 kw). W przypadku wyborów ogólnopolskich (do Sejmu, Senatu, Prezydenta RP oraz Parlamentu Europejskiego) rola komisarza ogranicza się właściwie do przewodniczenia okręgowej komisji wyborczej. Inaczej sprawa przedstawia się jeśli chodzi o wybory samorządowe. W wyborach tych komisarz wyborczy staje się autonomicznym organem wyborczym realizując liczne samodzielne funkcje i zadania (por. art. 167 kw). Wraz z PWK nadzoruje on przeprowadzenie tych wyborów (art. 413 kw).

Na najniższym szczeblu organizacyjnym organami wyborczymi są obwodowe komisje wyborcze. Ich zadaniem jest przeprowadzenie wyborów i ustalenie ich wyników w obwodzie. Skład komisji powołuje na 21 dni przed wyborami wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w przypadku wyborów samorządowych właściwa terytorialna komisja wyborcza (o której więcej niżej). W skład obwodowej komisji wyborczej wchodzą mieszkańcy gminy, na terenie której znajduje się obwód. Co do zasady kandydatów zgłaszają pełnomocnicy komitetów wyborczych biorących udział w wyborach (po jednym). Jednak jedna osoba zostaje zawsze wskazana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) spośród pracowników samorządowych. Liczba członków zależy od rodzaju obwodu głosowania - generalnie jest ich od 7 do 9, jednak w obwodach specjalnych liczba ta jest mniejsza (od 5 do 7). Jeśli liczba zgłoszonych kandydatów jest zbyt duża, to skład wyznacza się w drodze publicznego losowania przeprowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jeśli zbyt mała, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzupełnia skład, dobierając członków spośród wyborców danej gminy. Rzecz jasna, wskazana osoba nie musi się zgodzić. Przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej i jego zastępcę wybiera sama komisja spośród swego składu (art.182 kw).

Przedstawiona trójszczeblowa struktura organów wyborczych - Państwowa Komisja Wyborcza - okręgowe komisje wyborcze - obwodowe komisje wyborcze - została ustanowiona do przeprowadzenia wyborów do Sejmu, Senatu i Prezydenta RP. W pozostałych przypadkach struktura organów wyborczych jest nieco inna. Jeśli chodzi o wybory do Parlamentu Europejskiego to zastosowano w nich model czwórszczeblowy - pomiędzy okręgowymi i obwodowymi komisjami wyborczymi istnieje szczebel pośredni: rejonowe komisje wyborcze. Powodem ich wprowadzenia były obawy co do sprawności przeprowadzenia wyborów. W wyborach europejskich jest zaledwie 13 okręgów wyborczych i co za tym idzie 13 okręgowych komisji wyborczych - liczba zbyt mała dla efektywnej realizacji wszystkich koniecznych czynności wyborczych. Stąd też rejonowe komisje wyborcze przejęły część obowiązków, które w innych wyborach wykonują komisje okręgowe, w szczególności nadzór nad komisjami obwodowymi (art. 175 kw). Skład i sposób powoływania rejonowych komisji wyborczych jest analogiczny do komisji okręgowych. Dwie jedyne równice to liczba sędziów - zawsze 5 - oraz zastępców przewodniczącego - tylko 1 (art. 174 kw).

W wyborach samorządowych zamiast okręgowych komisji wyborczych wprowadzono komisje terytorialne: odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ich skład powołuje komisarz wyborczy najpóźniej w 55 dniu przed dniem wyborów. Nie mają one charakteru sędziowskiego - sędziami muszą być jedynie przewodniczący komisji wojewódzkich, powiatowych oraz komisji w miastach na prawach powiatów. Wskazują ich właściwi miejscowo prezesi sądów okręgowych. Przewodniczących pozostałych komisji wybierają same komisje ze swego składu. Członkowie komisji niebędący sędziami (od 7 do 9) to wyborcy zamieszkujący na obszarze działania wybieranego organu, zgłoszeni przez pełnomocników biorących udział w wyborach komitetów wyborczych. W przypadku nadmiaru lub zbyt małej liczby kandydatów na członków komisji stosuje się takie same procedury losowania lub dobierania kandydatów jak w przypadku komisji obwodowych, z tym że organem prowadzącym postępowanie jest komisarz wyborczy (art. 178). Terytorialne komisje wyborcze realizują zadania analogiczne do tych realizowanych przez okręgowe komisje wyborcze w wyborach do Sejmu, Senatu i Prezydenta RP oraz przez komisje rejonowe w wyborach do Parlamentu Europejskiego (art. 180 kw).

Dla dopełnienia obrazu organów zaangażowanych w przeprowadzenie wyborów zauważmy, że pewne istotne funkcje wyborcze wykonują też organy gminy oraz sądy. Te pierwsze prowadzą rejestr wyborczy, przygotowują spisy wyborcze oraz zapewniają obsługę administracyjną i warunki techniczno-materialne przeprowadzenia wyborów. Drugie odgrywają istotną rolę w procesie weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia wyborów.

2. Okręgi wyborcze. Są to jednostki terytorialne w ramach których dokonuje się podziału mandatów. Jak już wspomniano, podział państwa na okręgi wyborcze ma duże znaczenie polityczne, ponieważ może istotnie wpłynąć na wynik wyborów. Generalnie, podstawowy dylemat dotyczący wielkości okręgów wyborczych polega na tym, że duże okręgi wyborcze pozwalają na lepsze odzwierciedlenie w wyborach panujących w społeczeństwie podziałów politycznych, ale oddalają deputowanych od wyborców. Okręgi małe - odwrotnie. Nie można zatem znaleźć rozwiązania idealnego; jedno osiąga się kosztem drugiego.

W Polsce liczbę i wielkość okręgów wyborczych określa się co do zasady na poziomie ustawowym (aktualnie czyni to kodeks wyborczy). Zapewnia to ich względną stabilizację - zmiana może nastąpić jedynie poprzez nowelizację ustawy. W wyborach do Sejmu obszar państwa dzieli się na 41 okręgów wyborczych liczących od 7 do 19 mandatów. Okręgi takiej wielkości należy uznać za średnie. W wyborach do Senatu jest 100 jednomandatowych okręgów wyborczych. W wyborach do Parlamentu Europejskiego okręgów jest 13, ale w tym przypadku podział mandatów pomiędzy komitety wyborcze następuje w skali kraju. Można zatem rzec, że cały kraj jest jednym okręgiem wyborczym. Zważywszy, że Polsce przypada w tych wyborach 50 mandatów, jest to okręg bardzo duży. We właściwych okręgach (tych 13) dokonuje się podziału mandatów pomiędzy kandydatów tego samego komitetu wyborczego, co ma o wiele mniejsze znaczenie polityczne.

Bardziej skomplikowana jest sytuacja w przypadku wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego. Tutaj wielkość okręgu zależy od rodzaju wyborów. W przypadku wyborów do rad gmin niebędacych miastami na prawach powiatu okręgi są jednomandatowe, w wyborach do rad miejskich miast na prawach powiatów liczą od 5 do 10 mandatów, w przypadku wyborów do rad powiatowych od 3 do 10 mandatów, a jeśli chodzi o sejmiki wojewódzkie od 5 do 15. Takie okręgi można uznać za stosunkowo niewielkie. Należy podkreślić, że omawiane wybory stanowią wyjątek od zasady, że liczba mandatów w okręgu ustalana jest w drodze ustawowej. W granicach określonych wyżej przedstawionymi liczbami podział na okręgi, wyznaczenie ich granic oraz ustalenie liczby radnych są dokonywane przez organy (rady, sejmiki) do których przeprowadza się wybory.

W wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) cały obszar gminy stanowi jeden okręg wyborczy. Podobnie jest w przypadku wyborów Prezydenta RP, gdzie za taki okręg należy uznać cały obszar kraju. Jednak, co do tych ostatnich wyborów kodeks przewiduje istnienie mniejszych jednostek nazwanych okręgami wyborczymi, a w nich okręgowych komisji wyborczych. Realizują one pewne funkcje wyborcze, niemniej, wyniki wyborów ustala się w skali kraju, nie owych „okręgów”. Nazwa tych okręgów i komisji jest zatem nieadekwatna.

3. Obwody głosowania. Obwód głosowania to część okręgu wyborczego objęta jednym spisem wyborców. W obwodach nie dokonuje się podziału mandatów, a zatem podział kraju na obwody nie ma wpływu na ustalenie wyniku wyborów. Liczba obwodów, a dokładnie wynikająca z niej odległość lokalu wyborczego od miejsca zamieszkania wyborców, ma natomiast wpływ na realizację zasady powszechności wyborów. Zbyt mała liczba obwodów mogłaby utrudnić wyborcom wzięcie udziału w głosowaniu.

W Polsce przyjęto model stałych i jednolitych obwodów głosowania dla wszystkich rodzajów wyborów. Regulacja prawna tego podziału została zawarta w kodeksie wyborczym (art. 12 i nn.). Zgodnie z przyjętymi tam rozwiązaniami granice obwodów głosowania muszą zawierać się w granicach gminy. Podziału gminy na stałe obwody głosowania dokonuje rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stały obwód głosowania powinien obejmować od 500 do 3 tys. mieszkańców. W przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami obwód może obejmować mniejszą liczbę mieszkańców (art. 12 kw). Zmiany w granicach obwodów są dopuszczalne, ale muszą być uzasadnione. Konieczność taka musi wynikać przykładowo ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania (art. 13 kw). Na uchwałę rady gminy o określeniu granic obwodów lub o zmianie tych granic wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego. Rozstrzygnięcie komisarza wyborczego jest ostateczne (art. 12.13 i 13.3 kw).

Obok stałych obwodów głosowania kodeks wyborczy przewiduje także możliwość utworzenia tzw. obwodów specjalnych. Tworzy się je dla wyborców, którzy w dniu wyborów nie mogą udać się do lokalu wyborczego w jednym z obwodów „stałych”. Na potrzeby wszystkich określonych w kodeksie wyborczym wyborów rada gminy tworzy specjalne obwody głosowania w zakładach opieki zdrowotnej, domach pomocy społecznej, zakładach karnych i aresztach śledczych oraz w oddziałach zewnętrznych takich zakładów i aresztów. Warunkiem jest by w dniu wyborów przebywało tam 15 wyborców, choć po zasięgnięciu opinii kierownika jednostki można od tego warunku odstąpić (art. 12.4-6 kw).

W przypadku wyborów ogólnokrajowych (do Sejmu, Senatu, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego) rada gminy może utworzyć odrębne obwody głosowania także w domach studenckich oraz zespołach domów studenckich, jeśli w dniu wyborów będzie w nich przebywało co najmniej 50 wyborców. Okręg taki tworzy się na wniosek tych wyborców i za zgodą rektora (art. 12.7-9 kw).

W tych samych wyborach - do Sejmu, Senatu, prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego - tworzy się ponadto obwody głosowania dla obywateli polskich przebywających zagranicą oraz dla wyborców przebywających na polskich statkach morskich, które znajdują się w podróży w okresie obejmującym dzień wyborów. Czyni to właściwy minister, jeżeli na terenie obwodu przebywa co najmniej 15 wyborców i jeżeli istnieje możliwość przekazania właściwej komisji wyborczej wyników głosowania niezwłocznie po jego zakończeniu. Obwody głosowania dla obywateli przebywających zagranicą zalicza się do okręgu wyborczego właściwego dla dzielnicy Śródmieście Warszawy, a obwody na statkach morskich dla okręgu właściwego dla siedziby armatora (art. 14 i art. 15 kw).

4. Rejestry i spisy wyborców. Z czynnego prawa wyborczego mogą w praktyce skorzystać tylko ci wyborcy, którzy znajdą się na liście uprawnionych do głosowania zwanej spisem wyborczym. Istnieją dwa podstawowe modele przygotowywania takiego spisu. Pierwszy polega na dokonywaniu zgłoszeń przez samych wyborców, drugi na przygotowywaniu go z urzędu przez odpowiednie organy. Ważne jest też, czy spis ma charakter permanentny, czy też jest sporządzany ad hoc przed każdymi wyborami.

W Polsce zastosowano metodę podwójnego spisu. Po pierwsze, istnieje prowadzony permanentnie stały rejestr wyborców. Po drugie, sporządzane są ad hoc spisy wyborcze. Stały rejestr wyborców prowadzony jest przez gminy. Obejmuje on wszystkie osoby stale zamieszkujące na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania (art. 18.1 kw). Przy czym osoby zameldowane na pobyt stały są do niego wpisywane z urzędu (art. 18.8), a pozostałe - np. bezdomni - na własny wniosek (art. 19 kw). Osoby pozbawione prawa wybierania są z rejestru wykreślane (art. 21 kw). Rejestr podzielony jest na dwie części. W części A rejestrowani są obywatele polscy, a w części B obywatele państw Unii Europejskiej niebędacy obywatelami polskimi. Każdy może wnieść do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) reklamację na nieprawidłowości w rejestrze, w szczególności na pominięcie wyborcy w rejestrze. Jeśli wydana decyzja nie uwzględnia wniosku można złożyć skargę do odpowiedniego sądu rejonowego, którego rozstrzygnięcie jest ostateczne (art. 22 kw).

W przypadku zarządzenia wyborów na podstawie stałego rejestru wyborców sporządza się spisy wyborców. Spisy przygotowywane są na co najmniej 21 dni przed dniem głosowania oddzielnie dla każdego obwodu głosowania i służą do przeprowadzenia jednych konkretnych wyborów (art. 26.11 kw). Spis wyborców po sporządzeniu jest udostępniany do wglądu w urzędzie gminy (art. 36 kw). Także w tym przypadku każdy może wnieść reklamację w sprawie nieprawidłowości na takich samych zasadach, jak w przypadku stałego rejestru wyborców (art. 37 kw).

5. Uzupełnianie spisu wyborców. Uzupełnienie spisu wyborców służy umożliwieniu głosowania poza stałym miejscem zamieszkania oraz dopisaniu do spisu osób, które z różnych powodów zostały w spisie pominięte, a pojawiły się w lokalu wyborczym w dniu głosowania.

Istnieją dwa podstawowe sposoby umożliwiające skorzystanie z czynnego prawa wyborczego poza stałym miejscem zamieszkania. Pierwszy dotyczy osób, które czasowo zamieszkują na terenie innej gminy, więc mają inne miejsce stałego zameldowania (np. pracownicy sezonowi i kontraktowi, studenci, itd.). Osoby takie mogą wnieść do urzędu gminy, w której zamieszkują czasowo wniosek o dopisanie do spisu wyborców w tej gminie. Można to uczynić najpóźniej na 5 dni przed dniem wyborów (art. 28.1 kw). Istotne udogodnienie zachęcające do skorzystania z tego rozwiązania polega na tym, że osoby takie nie muszą zawiadamiać urzędu gminy, w której zamieszkują na pobyt stały celem wykreślenia ze spisu wyborców w tej gminie. Czyni to za nie urząd gminy, który dopisał wyborcę do swojego spisu (art. 31 kw). Ze sposobu tego mogą skorzystać także osoby nigdzie niezameldowane (np. bezdomni), które nie złożyły uprzednio wniosku o wpisanie do stałego rejestru wyborców (art. 28.4). Podobne rozwiązanie dotyczy osób skoszarowanych na terenie gminy (żołnierze, ratownicy, policjanci, funkcjonariusze Biura Ochrony Rządu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Więziennej, itd.), którzy powinni złożyć odpowiedni wniosek, co do zasady, między 21 a 14 dniem przed dniem wyborów (art. 30 kw).

Drugie rozwiązanie to złożenie w gminie, w której jest się zarejestrowanym w stałym rejestrze wyborców wniosku o wydanie zaświadczenia o prawie do głosowania ((art. 32 kw). Jest to rozwiązanie pomyślane dla wyborców opuszczających miejsce stałego zamieszkania w okresie obejmującym dzień wyborów (np. wyjazdy urlopowe). Zaświadczenie uprawnia ich do dopisania do spisu wyborców w dowolnym obwodzie głosowania na terenie kraju, zagranicą lub na polskim statku morskim. Wydając zaświadczenie, urząd automatycznie wykreśla wyborcę ze swojego spisu wyborców. Specjalne rozwiązanie dotyczy też obywateli polskich stale zamieszkujących za granicą, którzy w dniu wyborów przebywają w Polsce. Mogą oni zostać dopisani do spisu wyborców w dowolnym obwodzie głosowania na terenie kraju na podstawie ważnego polskiego paszportu, jeżeli udokumentują, iż stale zamieszkują za granicą. By uniemożliwić takim wyborcom ponowne głosowanie w innym lokalu wyborczym komisja umieszcza w ich paszporcie, na ostatniej wolnej stronie, odcisk swojej pieczęci oraz datę głosowania (51.3 kw).

Wszystkie przedstawione wyżej metody uzupełnienia spisów obowiązują w wyborach ogólnokrajowych (do Sejmu, Senatu, Prezydenta RP oraz do Parlamentu Europejskiego), nie mają natomiast zastosowania w wyborach lokalnych (do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

We wszystkich regulowanych kodeksem wyborczym wyborach obowiązują natomiast rozwiązania, pozwalające dopisać do spisu wyborców w dniu wyborów osoby, które zostały w spisie pominięte. Chodzi o dwie kategorie osób (art. 51.2 kw):

a) osoby skreślone ze spisu dla danego obwodu głosowania w związku z umieszczeniem w spisie wyborców w jednym ze specjalnych obwodów głosowania (np. szpitalu lub areszcie), jeżeli udokumentują, iż opuściły tę jednostkę w przeddzień wyborów;

b) inne osoby pominięte w spisie, jeżeli udokumentują, iż stale zamieszkują na terenie danego obwodu głosowania, a urząd gminy potwierdzi, że nie otrzymał zawiadomienia o utracie przez nie prawa wybierania lub o wpisaniu do spisu wyborców w innym obwodzie.

6. Ułatwienia dla osób niepełnosprawnych i starszych. Specjalne przywileje mające ułatwić uczestnictwo w wyborach dotyczą osób niepełnosprawnych i liczących ponad 75 lat. Co do tych pierwszych to za osobę niepełnosprawną kodeks wyborczy uznaje każdego wyborcę o ograniczonej sprawności fizycznej, psychicznej, umysłowej lub w zakresie zmysłów, która utrudnia mu wzięcie udziału w wyborach (art. 5.11 kw). Co do zasady, wyborca niepełnosprawny nie musi się zatem legitymować żadnym dokumentem, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności - wystarczy, że uważa się za niepełnosprawnego. Pierwszym uprawnieniem osób niepełnosprawnych jest prawo do uzyskania informacji o wyborach, w tym o rozwiązaniach ułatwiających udział w wyborach osobom niepełnosprawnym (art. 37a kw). Prawo to jest realizowane poprzez umożliwienie wyborcom niepełnosprawnym zapoznania się z informacjami o wyborach. Czyni się to poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej, w Biuletynie Informacji Publicznej, jak też przygotowanie odpowiednich materiałów informacyjnych, w tym w alfabecie Braille'a, oraz odpowiednie umieszczenie obwieszczeń wyborczych, tak by były łatwo dostępne dla osób o ograniczonej sprawności ruchowej. Na wniosek wyborcy niepełnosprawnego urząd gminy jest zobowiązany udzielić mu potrzebnych informacji ustnie w urzędzie w godzinach pracy, telefonicznie lub w formie pisemnej, przesyłając odpowiednie materiały za pośrednictwem poczty lub mailem (art. 37b). W lokalu wyborczym członek obwodowej komisji jest obowiązany przekazać osobie niepełnosprawnej ustnie, na jej prośbę, treść obwieszczeń wyborczych (art. 37c kw). Ponadto, kodeks wyborczy zobowiązuje wójtów do zapewnienia specjalnych lokali dostosowanych do potrzeb wyborców niepełnosprawnych. Do końca 2014 r. mają one stanowić co najmniej 1/5 lokali wyborczych w każdej gminie (art. 15a przepisów wprowadzających kodeks wyborczy), a docelowo 1/3 lokali (art. 186 kw). Osoby niepełnosprawne najpóźniej w 14 dniu przed wyborami mogą złożyć w urzędzie gminy wniosek o dopisanie do spisu wyborców sporządzonego dla obwodu zapewniającego taki właśnie lokal (art. 27 kw). Bez względu na typ lokalu wyborczego w którym zdecyduje się głosować wyborca niepełnosprawny w trakcie głosowania może mu pomagać inna osoba (art. 53 kw). Ma on też prawo głosować przy użyciu nakładek na karty do głosowania sporządzone w alfabecie Braille'a. Musi jednak zgłosić zamiar takiego głosowania co najmniej na 14 dni przed dniem wyborów, tak by nakładki były dostarczone do lokalu wyborczego w którym zamierza głosować (art. 40a kw).

Ponadto, wyborcy niepełnosprawni, ale już tylko ci legitymujący się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak również wyborcy, którzy ukończyli 75 lat mogą udzielić pełnomocnictwa do głosowania (art. 54 kw). Akt pełnomocnictwa do głosowania sporządza się na wniosek wyborcy, wniesiony do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, w której wyborca jest wpisany do rejestru wyborców, najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów. Co do zasady jest on sporządzany w miejscu zamieszkania osoby udzielającej pełnomocnictwa, chyba, że zwróci się ona z wnioskiem by został on sporządzony w innym miejscu na obszarze gminy, np. w szpitalu (art. 56 kw). Pełnomocnikiem może być jedynie osoba mająca prawo głosować w gminie, w której osoba udzielająca pełnomocnictwa jest wpisana do rejestru wyborczego. Można przyjąć pełnomocnictwo do głosowania od maksymalnie dwóch osób, jeżeli co najmniej jedną z nich jest wstępny, zstępny, małżonek, brat, siostra lub osoba pozostająca w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli w stosunku do pełnomocnika. Nie mogą być pełnomocnikami członkowie obwodowej komisji wyborczej właściwej dla udzielającego pełnomocnictwa, mężowie zaufania, jak również kandydaci w danych wyborach (art. 55 kw). Pełnomocnictwo można cofnąć przez złożenie najpóźniej na 2 dni przed dniem wyborów stosownego oświadczenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) gminy, w której sporządzono akt pełnomocnictwa do głosowania, lub poprzez doręczenie takiego oświadczenia właściwej obwodowej komisji wyborczej w dniu głosowania. Natomiast w przypadku wcześniejszego osobistego głosowania przez udzielającego pełnomocnictwa wygasa ono z mocy prawa (art. 58 kw). Mankamentem instytucji pełnomocnictwa do głosowania jest to, że pełnomocnik jest jedynie moralnie zobowiązany do głosowania zgodnie z wolą osoby udzielającej pełnomocnictwa i nie istnieje żadna procedura sprawdzenia treści oddanego w ten sposób głosu.

Kolejnym udogodnieniem jest możliwość głosowania korespondencyjnego (art. 61a i nn. kw). Podobnie jak głosowanie przez pełnomocnika rozwiązanie to jest zastrzeżone jedynie dla tych wyborców niepełnosprawnych, którzy legitymują się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dla celów głosowania korespondencyjnego w każdej gminie wyznaczana jest co najmniej jednak komisja wyborcza. Zamiar głosowania korespondencyjnego należy zgłosić wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) do 21 dnia przed wyborami. Można to uczynić ustnie, pisemnie, telefaksem lub mailem. Wyborca jest wtedy dopisywany do spisu wyborców w obwodzie, w którym działa komisja wyznaczona dla celów głosowania korespondencyjnego. Następnie urząd gminy przesyła wyborcy, nie później niż na 7 dni przed wyborami, tzw. pakiet wyborczy, zawierający karty do głosowania, nieoznakowaną kopertę na karty do głosowania, kopertę zwrotną z adresem komisji wyborczej, instrukcję głosowania, oraz oświadczenie o osobistym i tajnym oddaniu głosu. Na życzenie wyborcy do pakietu dołącza się też nakładki na karty do głosowania sporządzone w alfabecie Braille'a. Po wypełnieniu kart do głosowania wyborca wkłada je do specjalnej koperty na karty do głosowania, którą musi zakleić. Następnie kopertę tę wraz z oświadczeniem o osobistym i tajnym oddaniu głosu wkłada do koperty zwrotnej i całość wysyła pocztą do komisji wyborczej. Przesyłka taka zwolniona jest z opłat pocztowych. Wyborca może też osobiście dostarczyć kopertę komisji wyborczej w godzinach głosowania. Komisja otwiera kopertę zwrotną i sprawdza jej zawartość. Jeżeli brak oświadczenia o osobistym i tajnym oddaniu głosu lub koperta na karty do głosowania nie jest zaklejona to głos oddany korespondencyjnie jest nieważny. Głos wyborcy nie jest też brany pod uwagę, gdy przesyłka wyborcza dotrze do komisji wyborczej po zakończeniu głosowania. W pozostałych przypadkach kopertę na karty do głosowania, bez otwierania, dorzuca się do urny wyborczej.

7. Udogodnienia dla osób przebywających zagranicą. Jak wspomniano wyżej (vide: pkt. 3) by umożliwić udział w wyborach wyborcom przebywającym zagranicą tworzy się tam specjalne obwody głosowania, dla których spis wyborczy sporządza właściwy terytorialnie konsul. Istnieje bardzo uproszczona procedura dopisania się do takiego spisu wyborców. Można to uczynić na podstawie osobistego zgłoszenia wniesionego ustnie, pisemnie, telefonicznie, telefaksem lub mailem. Zgłoszenia można dokonać najpóźniej na 3 dni przed dniem wyborów (art. 35 kw). Za granicą można też głosować na podstawie wydanego w Polsce zaświadczenia o prawie do głosowania (vide: pkt. 5). Wyborcy wpisani do spisu wyborców obwodu utworzonego zagranicą mogą też otrzymać zaświadczenie o prawie do głosowania wydane przez właściwego konsula. Podobnie jak zaświadczenie wydane w kraju upoważnia ono do głosowania w dowolnym obwodzie głosowania w Polsce, zagranicą lub na polskim statku morskim (art. 35.3 kw).

Wyborca wpisany do spisu wyborców w obwodzie utworzonym zagranicą nabywa ponadto prawo do głosowania korespondencyjnego. Wystarczy, że zgłosi taki zamiar ustnie, pisemnie, telegraficznie, telefaksem lub mailem właściwemu terytorialnie konsulowi, co najmniej 15 dni przed dniem wyborów. Najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów konsul wysyła mu wtedy pakiet wyborczy. Treść pakietu, jak też dalszy sposób postępowania wyborcy i komisji wyborczej są analogiczne jak w przypadku głosowania korespondencyjnego przez osoby niepełnosprawne (vide: pkt. 6). Jedyna różnica polega na tym, że wyborca przesyła przesyłkę wyborczą do komisji wyborczej za pośrednictwem konsula i na własny koszt (art. 66 kw).

8. Komitety wyborcze. Ważnym rozstrzygnięciem wyborczym jest ustalenie kto może zgłaszać kandydatów w wyborach. W niektórych państwach uprawnienie to ogranicza się wyłącznie do partii politycznych. Rozwiązanie takie budzi niekiedy wątpliwości z punktu widzenia zasady wolności wyborów. Jak się wydaje, jego ocena powinna być dokonywana w świetle przyjętych regulacji dotyczących zakładania partii politycznych. W Polsce kandydatów mogą zgłaszać zarówno partie polityczne, jak i wyborcy niezrzeszeni. Zasada ta, jednoznacznie ustanowiona w Konstytucji jedynie w odniesieniu do wyborów parlamentarnych (art. 100), znajduje potwierdzenie w kodeksie wyborczym w stosunku do wszystkich regulowanych tam wyborów (art. 84 kw). Prawną formułą organizacyjną, w jakiej zainteresowane podmioty występują w procesie wyborczym, jest komitet wyborczy. Komitety wyborcze nie mają charakteru stałego. Tworzy się je na potrzeby konkretnych wyborów po ich zarządzeniu. Kodeks wyborczy przewiduje różne typy komitetów wyborczych w zależności od rodzaju wyborów.

A. Wybory do Sejmu i Senatu oraz do Parlamentu Europejskiego. W wyborach tych występują trzy typy komitetów wyborczych: komitety wyborcze partii politycznych, koalicyjne komitety wyborcze i komitety wyborcze wyborców. Funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ tej partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz. W przypadku rozpisania wyborów zawiadamia on Państwową Komisje Wyborczą o utworzeniu komitetu (czytaj: o uznaniu się za komitet wyborczy) oraz zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów (art. 86 kw). Nazwa partyjnego komitetu wyborczego zawiera wyrazy „Komitet Wyborczy” oraz nazwę partii lub jej skrót (art. 92.1 kw). Jeśli partie polityczne zawierają koalicję w celu wspólnego zgłaszania kandydatów, to tworzą wtedy koalicyjny komitet wyborczy. W jego skład wchodzi co najmniej 10 osób, wskazanych wspólnie przez organy partii tworzących koalicję, upoważnione do reprezentowania ich na zewnątrz. Nie ma ograniczeń co do liczby partii wchodzących w skład koalicyjnego komitetu wyborczego, jednak jedna partia może wchodzić w skład tylko jednego komitetu. Komitet po jego utworzeniu zawiadamia PKW o jego powstaniu (art. 87 kw). Nazwa koalicyjnego komitetu wyborczego zawiera wyrazy „Koalicyjny Komitet Wyborczy” oraz nazwę koalicji wyborczej lub jej skrót (art. 92.2 kw). Komitet wyborczy wyborców może utworzyć 15 obywateli mających prawo wybierania (art. 89 kw). Także ten komitet ma obowiązek zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o swym utworzeniu. By takie zawiadomienie zostało przyjęte, musi on jednak zebrać podpisy co najmniej 1 tys. wyborców popierających jego utworzenie (art. 204 kw). Nazwa komitetu wyborczego wyborców musi zawierać wyrazy „Komitet Wyborczy Wyborców” oraz nazwę komitetu lub jej skrót odróżniające się od nazw innych komitetów wyborczych (art. 92.4 kw).

B. Wybory Prezydenta RP. W wyborach prezydenckich istnieje tylko jeden typ komitetu wyborczego noszący nazwę „Komitet Wyborczy Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej” oraz zawierający imię i nazwisko kandydata (art. 92.5 kw). Sposób jego powstania i rejestracji odpowiada trybowi ustalonemu w wyborach parlamentarnych dla komitetu wyborczego wyborców - 15 obywateli, mających prawo wybierania, tworzy komitet, następnie zbiera on 1 tys. podpisów poparcia dla kandydata, którego zgłasza i zawiadamia PKW. Partie polityczne i koalicje partyjne formalnie nie zgłaszają zatem kandydatów w wyborach prezydenckich, a jedynie udzielają poparcia któremuś z kandydatów zgłoszonych przez obywateli.

C. Wybory samorządowe. W wyborach samorządowych komitety mogą być tworzone przez partie polityczne, koalicje partii politycznych, stowarzyszenia, organizacje społeczne oraz przez wyborców. Sposób powstania i rejestracji komitetu partii politycznej oraz koalicyjnego komitetu wyborczego jest identyczny jak w przypadku wyborów parlamentarnych, a zatem rejestruje je na poziomie centralnym PKW. Jeśli chodzi o stowarzyszenia i organizacje społeczne to występują one w wyborach samorządowych pod szyldem komitetu wyborczego organizacji. Funkcję takiego komitetu pełni organ organizacji upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz (art. 88 kw). Jeśli komitet zamierza zgłosić kandydatów na radnych jedynie w jednym województwie to o swoim powstaniu zawiadamia właściwego komisarza wyborczego, jeśli w większej liczbie województw to Państwową Komisję Wyborczą (art. 402 kw). Nazwa komitetu wyborczego organizacji zawiera słowa „Komitet Wyborczy” oraz nazwę organizacji lub jej skrót (art. 92.3 kw). Wyborcy niezrzeszeni, podobnie jak w wyborach parlamentarnych, mogą tworzyć komitety wyborcze wyborców. Jeśli zadaniem komitetu jest zgłoszenie kandydatów na radnych w co najmniej dwóch województwach to procedura utworzenia komitetu wyborców jest identyczna jak w wyborach parlamentarnych - komitet tworzy co najmniej 15 wyborców, którzy po zebraniu minimum 1 tys. podpisów zawiadamiają o utworzeniu komitetu PKW. Jeśli jednak komitet ma działać w skali tylko jednego województwa to do jego utworzenia wystarczy 5 wyborców, zawiadomienie o powstaniu komitetu składa się nie PKW tylko właściwemu komisarzowi wyborczemu, a konieczna liczba podpisów wyborców popierających powstanie komitetu to 20 (art. 403 kw). Te komitety wyborcze, które zarejestrowały listy kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych w konkretnej gminie uzyskują prawo zgłoszenia kandydata na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Muszą one jednak zgłosić w każdym z tych okręgów tylu kandydatów na radnych, jaka jest tam liczba wybieranych radnych. (art. 478.2 kw). Nie ma zatem odrębnych komitetów wyborczych kandydatów na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Funkcje tę pełnią komitety utworzone na potrzeby wyborów radnych do rady gminy (miasta).

Bez względu na typ komitetu i rodzaj wyborów, każdy komitet wyborczy, zaraz po swoim utworzeniu, powołuje pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika finansowego. Będą oni odpowiedzialni za reprezentowanie komitetu na zewnątrz. Zadaniem tego pierwszego jest występowanie na rzecz i w imieniu komitetu, w szczególności podejmowanie w imieniu komitetu czynności wyborczych, ten drugi jest odpowiedzialny za prowadzenie gospodarki finansowej komitetu. Czynności wyborcze komitet może zacząć wykonywać od momentu przyjęcia przez właściwy organ (PKW lub komisarza wyborczego) zawiadomienia o utworzeniu komitetu (art. 98 kw). Od tego samego momentu może on też pozyskiwać i wydawać środki finansowe (art. 129 kw).

9. Finansowanie wyborów. Wydatki związane z organizacją i przeprowadzeniem wyborów są pokrywane z budżetu państwa (art. 123-124 kw). Natomiast wydatki ponoszone przez komitety wyborcze są pokrywane z ich źródeł własnych (art. 126 kw). W przypadku komitetów wyborczych partii politycznych środki finansowe mogą pochodzić jedynie z funduszu wyborczego tej partii (art. 132.1 kw). Jest to stały fundusz tworzony przez partię polityczną na podstawie przepisów ustawy o partiach politycznych służący do finansowania wszelkiego rodzaju wyborów. Środki finansowe gromadzone w ramach funduszu wyborczego mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz darowizn, spadków i zapisów (art. 36 ustawy o partiach politycznych). Łączna suma wpłat osoby fizycznej na fundusz wyborczy danej partii w jednym roku nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jeśli jednak w danym roku odbywają się więcej niż jedne wybory lub referendum ogólnokrajowe, łączne sumy wpłat ulegają zwiększeniu do 25-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 36a). Środki finansowe koalicyjnych komitetów wyborczych mogą pochodzić wyłącznie z funduszy wyborczych partii wchodzących w skład koalicji wyborczej. W przypadku komitetów wyborczych kandydatów na Prezydenta RP mogą to być zarówno środki z funduszy wyborczych partii politycznych popierających danego kandydata, jak i indywidualne wpłaty obywateli. Natomiast komitety wyborcze organizacji oraz komitety wyborcze wyborców mogą finansować swoją działalność jedynie z indywidualnych wpłat obywateli (art.132.2 -4).

Co do tych ostatnich to kodeks wyborczy przewiduje, że wpłaty na rzecz komitetu wyborczego może dokonać jedynie obywatel polski zamieszkały na terenie kraju. Suma wpłat od jednej osoby na rzecz konkretnego komitetu nie może przekroczyć 15-krotnosci minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wyjątek stanowią sami kandydaci, którzy mogą wpłacić na rzecz komitetu z którego startują do 45-krotności minimalnego wynagrodzenia. Nie dotyczy to jednak kandydatów w wyborach samorządowych, którzy, podobnie jak pozostali obywatele, mogą wspomóc własny komitet wpłatą do wysokości 15-krotności minimalnego wynagrodzenia (art. 134.2-3). Ponadto, komitety wyborcze kandydatów na Prezydenta RP, komitety wyborcze organizacji oraz komitety wyborcze wyborców mogą zaciągać kredyty bankowe. Komitety wyborcze partii politycznych oraz koalicyjne komitety wyborcze są pozbawione tego przywileju, ale trzeba pamiętać, że kredyty mogą zaciągać same partie (art. 24.7 ustawy o partiach politycznych) i nie ma przeszkód, by uzyskane w ten sposób kwoty wpłacić na fundusz wyborczy.

W odniesieniu do wszystkich rodzajów wyborów kodeks wyborczy przewiduje limity wydatków, które komitety mogą ponieść w związku z uczestnictwem w nich. Rozwiązanie to ma na celu wyrównanie szans bogatszych i biedniejszych uczestników życia politycznego. W przypadku wyborów do Sejmu limit wydatków wynosi 82 grosze na każdego wyborcę ujętego w rejestrze wyborczym w kraju. W pozostałych wyborach kwota ta jest odpowiednio mniejsza - w wyborach Prezydenta RP (art. 327 kw) oraz wyborów do Parlamentu Europejskiego (art. 337 kw) wynosi 60 groszy na wyborcę, a w wyborach senackich 18 groszy (art. 259 kw). Jednak powyższe sumy mogą wydać jedynie te komitety, które zarejestrowały listy kandydatów we wszystkich okręgach wyborczych. Limit dla komitetów, które zarejestrowały listy w mniejszej liczbie okręgów zmniejsza się proporcjonalnie do liczby mandatów, o które ich kandydaci będą się ubiegać. Przykładowo, jeśli komitet zarejestrował się w okręgach, w których do obsadzenia jest łącznie 30 mandatów to limit wyborczy mnoży się razy 30, a następnie uzyskany iloczyn dzieli przez ogólną liczbę mandatów w danych wyborach (np. w wyborach do Sejmu 460). Powyższa redukcja siłą rzeczy nie dotyczy wyborów prezydenckich.

Limity wydatków stosowane są także w wyborach samorządowych, z tym, że tutaj ustalane są one w zależności od liczby mandatów o które ubiegają się komitety. W wyborach do rad gminy w gminach liczących do 40 tys. mieszkańców jest to 1 tys. złotych na jeden mandat, w wyborach do rad gmin w gminach liczących ponad 40 tys. mieszkańców oraz do rad dzielnic Warszawy 1200 zł. na mandat, w wyborach do rad powiatów 2400 zł, w wyborach do rad miast w miastach na prawach powiatów 3600 zł, a w wyborach do sejmików wojewódzkich 6 tys. zł. na jeden mandat (art. 378 kw). Jeśli dany komitet wyborczy zarejestrował kandydata na wójta (burmistrza prezydenta miasta) to przypadający nań limit wydatków ulega automatycznemu powiększeniu. Kryterium stanowi tym razem liczba mieszkańców gminy. Na każdego z pierwszych 500 tys. mieszkańców gminy komitet może wydać dodatkowo po 60 groszy, a na każdego z mieszkańców ponad powyższą liczbę po 30 groszy (art. 476 kw). Jak widać, rozwiązania w zakresie sposobu obliczania wysokości limitów wydatków w poszczególnych wyborach dalekie są od jednolitości.

W przypadku wyborów do Sejmu i Senatu oraz do Parlamentu Europejskiego partie polityczne, których komitety wyborcze uczestniczyły w wyborach, partie wchodzące w skład koalicji wyborczych, a także komitety wyborcze wyborców, mogą ubiegać się o zwrot części kwot wydatkowanych w wyborach. Dotyczy to jednak tylko tych partii (komitetów), które uzyskały co najmniej jeden mandat. Zwrot wydatków następuje poprzez wypłatę dotacji z budżetu państwa zwanej "dotacją podmiotową". Wysokość dotacji za każdy uzyskany mandat oblicza się, dzieląc sumę wszystkich poniesionych przez komitet wydatków przez łączną liczbę możliwych do uzyskania w danych wyborach mandatów (czyli, w wyborach do Sejmu i Senatu przez 560, a w wyborach do Parlamentu Europejskiego przez 50). Dotacja taka nie może przewyższyć sumy faktycznie poniesionych przez dany podmiot wydatków uwidocznionych w sprawozdaniu finansowym komitetu wyborczego (art. 150-151 kw). Dotacja podmiotowa nie dotyczy wyborów Prezydenta RP oraz wyborów samorządowych.

VI. PRZEBIEG WYBORÓW

1. Zarządzenie wyborów. Nie ma w Polsce jednolitej regulacji dotyczącej zarządzenia wszystkich wyborów. Co więcej, odpowiednie postanowienia w tej kwestii zawarte są w aktach różnej rangi - w odniesieniu do wyborów do Sejmu i Senatu oraz Prezydenta RP znajdują się w Konstytucji, natomiast jeśli chodzi o wybory do Parlamentu Europejskiego i samorządowe w kodeksie wyborczym.

Wybory do Sejmu i Senatu zawsze odbywają się łącznie. Zarządza je Prezydent RP nie później niż na 90 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu i Senatu, wyznaczając wybory na dzień wolny od pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji obu izb. W przypadku skrócenia kadencji Sejmu skracana jest także kadencja Senatu. Prezydent zarządza wtedy wybory, wyznaczając ich datę na dzień przypadający nie później niż w ciągu 45 dni od dnia zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu (art. 98 Konstytucji).

Wybory Prezydenta RP zarządza Marszałek Sejmu na dzień przypadający nie wcześniej niż na 100 dni i nie później niż na 75 dni przed upływem kadencji urzędującego Prezydenta RP. W przypadku opróżnienia urzędu Prezydenta Marszałek zarządza wybory nie później niż w 14 dniu po opróżnieniu urzędu, wyznaczając datę wyborów na dzień wolny od pracy przypadający w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów (art. 128 Konstytucji).

Wybory do Parlamentu Europejskiego odbywają się w okresie wyborczym ustalonym w przepisach prawa Unii Europejskiej. Wybory na terytorium Polski zarządza Prezydent RP nie później niż na 90 dni przed dniem wyborów, wyznaczając ich datę na dzień wolny od pracy przypadający w okresie wyborczym (art. 331 kw).

Wybory do rad gmin, rad powiatów, sejmików wojewódzkich, jak też wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta) odbywają się łącznie (art. 474.1 kw). Zarządza je Prezes Rady Ministrów nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rad (art. 371 kw). W razie konieczności przeprowadzenia wyborów przedterminowych danej rady wybory są zarządzane i przeprowadzane w ciągu 90 dni od daty wystąpienia przyczyny przeprowadzenia przyśpieszonych wyborów. Datę wyborów premier wyznacza na ostatni możliwy dzień wolny od pracy przypadający w tym terminie (art. 372 kw). Podobnie sprawa przedstawia się w przypadku konieczności przeprowadzenia wcześniejszych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z tym, że jeśli uchwała rady o wygaśnięciu mandatu wójta zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego to wybory zarządza się i przeprowadza w ciągu 60 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę (art. 474 kw).

Kodeks wyborczy przewiduje, że organ zarządzający wybory może postanowić, że głosowanie w wyborach przeprowadzone zostanie w ciągu dwóch dni - w dzień wolny od pracy i w dzień go poprzedzający (art. 4). Jednak Trybunał Konstytucyjny uznał to rozwiązanie, w zakresie w jakim dotyczy wyborów do Sejmu i Senatu oraz Prezydenta RP, za niezgodne z konstytucją. Powyższe wybory muszą być zatem jednodniowe. Co do możliwości przeprowadzenia pozostałych wyborów w ciągu dwóch dni TK nie miał zastrzeżeń (wyrok z 20 lipca 2011, K 9/11).

2. Zgłaszanie kandydatów. Kandydaci w wyborach zgłaszani są przez komitety wyborcze. Jak już wspomniano, komitety - a właściwie stojące za nimi siły polityczne - dysponują niemal pełną swobodą co do wyboru kandydatów, oczywiście pod warunkiem, że posiadają oni bierne prawo wyborcze. Jedynym, wprowadzonym w 2011 r., ograniczeniem tej swobody jest wymóg zapewnienia na listach wyborczych parytetu płci. Dotyczy on tych wyborów, w których wyborcy głosują na listy kandydatów, a zatem wyborów do Sejmu (art. 211.3 kw), do Parlamentu Europejskiego (art. 338 kw) rad miejskich w miastach na prawach powiatów (art. 425 kw), rad powiatów (art. 450 kw) i sejmików wojewódzkich (art. 459 kw). W przypadku wszystkich tych wyborów liczba kandydatów-kobiet i liczba kandydatów-mężczyzn na liście nie mogą być mniejsze niż 35% wszystkich kandydatów. W wyborach prezydenckich oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - co oczywiste - ale także w wyborach do Senatu i do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatów nie obowiązują żadne ograniczenia co do proporcji kobiet i mężczyzn wystawianych przez poszczególne komitety.

Najważniejszym politycznie wymogiem dokonania zgłoszenia kandydata lub listy kandydatów jest konieczność uzyskania poparcia odpowiedniej liczby wyborców; potocznie określa się to mianem zbierania podpisów. Wymóg ten wprowadzono, by wyeliminować z procesu wyborczego podmioty dysponujące minimalnym poparciem społecznym, które i tak nie mają żadnych szans na zwycięstwo, a ich uczestnictwo w procesie wyborczym jedynie zaciemniałoby obraz faktycznego spektrum oferty politycznej. Przy okazji minimalizuje się też niebezpieczeństwo wykorzystania procesu wyborczego w innych celach niż został on przewidziany (np. prowadzenia marketingu komercyjnego).

W wyborach do Sejmu komitety zgłaszają listy kandydatów w okręgach wyborczych. Każdy komitet może zgłosić w okręgu tylko jedną listę. Liczba kandydatów na liście nie może być mniejsza niż liczba mandatów w danym okręgu wyborczym i większa niż jej dwukrotność. By zarejestrować listę w okręgu, musi ją poprzeć co najmniej 5 tys. wyborców stale zamieszkałych w danym okręgu wyborczym. Przy czym kodeks wyborczy wprowadza pewne ułatwienie - jeśli komitet wyborczy zarejestruje swe listy w co najmniej połowie okręgów, w pozostałych może je rejestrować bez zbierania podpisów (art. 210). Przy aktualnym podziale kraju na 41 okręgów wyborczych daje to łączną liczbę minimum 105 tys. podpisów. Liczba ta jest o tyle istotna, że komitet, który nie wystawia kandydatów w całym kraju, ma niewielkie szanse na przekroczenie progu wyborczego.

Zbliżone rozwiązania występują w pozostałych wyborach, w których głosuje się na listy wyborcze, przy czym nie ma już tam przywileju rejestrowania list w połowie okręgów bez konieczności zbierania podpisów. W wyborach do Parlamentu Europejskiego liczba kandydatów na liście to 5 do 10 osób, a wymagana liczba podpisów pod listą wynosi 10 tys. (art. 342-343 kw). Przy 13 okręgach wyborczych daje to łącznie konieczność uzyskania poparcia co najmniej 70 tys. wyborców w skali kraju. W wyborach do sejmików wojewódzkich liczba kandydatów na listach nie może być mniejsza niż 5 i większa niż dwukrotność wybieranych w danym okręgu radnych. Każda lista musi uzyskać poparcie co najmniej 300 wyborców zamieszkałych w danym okręgu (art. 464 kw). Podobnie w wyborach do rad powiatów, z tym że minimalna liczba kandydatów na liście została obniżona do 3, a konieczna liczba podpisów poparcia do 200 (art. 457 kw). W wyborach do rad miejskich miast na prawach powiatu wspomniane wyżej liczby to odpowiednio 5 oraz 150 (art. 427 kw), a w wyborach do rad pozostałych gmin 1 oraz 25 (art. 427 kw).

W wyborach do Senatu komitet wyborczy zgłasza konkretnych kandydatów, nie zaś ich listę. W każdym okręgu wyborczym komitet może zgłosić tylko jednego kandydata. Zgłoszenie kandydata na senatora powinno być poparte podpisami co najmniej 2 tys. wyborców zamieszkałych w danym okręgu wyborczym (art. 265.1 kw). W wyborach prezydenckich kandydata musi poprzeć minimum 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. W przeciwieństwie do pozostałych wyborów wymóg ten ma charakter konstytucyjny (art. 127.3) Ułatwieniem, jeśli chodzi o zbieranie podpisów na kandydata na Prezydenta RP, jest to, że można je zbierać na terenie całego kraju.

Jedynym przypadkiem wyborów, w których podpisów zbierać nie trzeba są wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Należy jednak pamiętać, że kandydata może w nich zgłosić jedynie komitet wyborczy, który zarejestrował listy w wyborach do rady gminy w co najmniej połowie okręgów, co wszak oznacza konieczność zebrania odpowiedniej liczby podpisów.

Podkreślmy, że nie ma żadnych ograniczeń co do liczby kandydatów czy list, którym konkretny wyborca może udzielić poparcia - może nawet wszystkim. Oczywiście, danego kandydata lub listę może poprzeć tylko raz. Udzielenie poparcia przez wyborcę nie oznacza, że w dniu wyborów musi on oddać głos na kandydatów lub listy, które wcześniej poparł.

W przypadku wyborów samorządowych może się okazać, że wybory zakończą się na tym właśnie etapie. Jeśli chodzi o wybory do organów stanowiących stanie się tak, gdy liczba kandydatów w danym okręgu wyborczym jest mniejsza lub równa liczbie radnych wybieranych w tym okręgu. Głosowania wtedy się nie przeprowadza, a za wybranych uznaje się wszystkich zarejestrowanych kandydatów (art. 380 kw). Głosowania nie przeprowadza się też, gdy nie zostanie zarejestrowany żaden kandydat na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W takim przypadku wyboru dokonuje rada gminy bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Jeśli jednak zgłosi się choć jeden kandydat to wybory są przeprowadzane, tyle, że by zostać wybranym musi on uzyskać więcej niż połowę ważnie oddanych głosów (art. 482 kw).

3. Kampania wyborcza. Kampania wyborcza to szereg zorganizowanych działań nastawionych na pozyskanie poparcia wyborców. Zgodnie ze znanym amerykańskim powiedzeniem, kampania rozpoczyna się następnego dnia po wyborach i trwa do kolejnych wyborów. Jednak regulacja prawna tej działalności jest jedynie szczątkowa. Bardziej szczegółowe przepisy dotyczą tylko ostatniego jej etapu, rozpoczynającego się od momentu zarządzenia wyborów. Określa się go mianem kampanii wyborczej w wąskim tego słowa znaczeniu. Rozpoczęcie rozumianej wąsko kampanii wyborczej następuje w momencie ogłoszenia przez uprawniony organ postanowienia o zarządzeniu wyborów, a kończy się na 24 godziny przed dniem głosowania (art. 104 kw). Tylko w tym czasie partie polityczne i wyborcy mogą podejmować czynności wyborcze określone w ustawach wyborczych; zakładać komitety wyborcze, zbierać podpisy, zgłaszać kandydatów, itd. Prowadzenie agitacji wyborczej w tym okresie jest ściślej nadzorowane. Można ją prowadzić jedynie na zasadach, w formach, w czasie i w miejscach określonych w kodeksie wyborczym.

W szczególności, kodeks zabrania prowadzenia kampanii wyborczej w pewnych miejscach (np. w urzędach, sądach i na terenie jednostek wojskowych), w innych wpływa na jej formę (w zakładach pracy agitacja nie może zakłócać ich normalnego funkcjonowania). Całkowicie zabronione jest prowadzenie agitacji na terenie szkół wobec uczniów. Zabronione jest również organizowanie loterii fantowych, innego rodzaju gier losowych oraz konkursów, w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych. Nie można też podawać lub dostarczać napojów alkoholowych nieodpłatnie lub po zaniżonych cenach (art. 108 kw).

Przepisy nakazują wprowadzenie oznakowań wszelkich materiałów, informacji i ogłoszeń wyborczych, tak by było wiadome od którego komitetu pochodzą. Określają też sposób umieszczania plakatów wyborczych i urządzeń ogłoszeniowych (art. 110 kw). Ponadto, kodeks wyborczy ogranicza wydatki, jakie komitet wyborczy może ponieść na reklamę, w tym prasową - nie mogą one przekroczyć 80% kwoty, którą komitetowi wolno wydać na potrzeby kampanii wyborczej. Pozostałe sumy należy spożytkować inaczej (art. 136 kw).

Jednak zbyt daleko idąca ingerencja państwa w sposób prowadzenia agitacji wyborczej przez komitety może być potraktowana jako sprzeczna z konstytucją. Za takie właśnie uznał Trybunał Konstytucyjny zakaz posługiwania się plakatami i hasłami wyborczymi o powierzchni większej niż 2 m² (tzw. bilbordy) oraz zakaz rozpowszechniania odpłatnych ogłoszeń wyborczych w radiu i telewizji (tzw. spoty wyborcze). Według TK zakazy te naruszały wolność wyrażania poglądów oraz rozpowszechniania informacji (wyrok z 20 lipca 2011, K 9/11).

Szczególna regulacja dotyczy prowadzenia kampanii wyborczej w publicznym radiu i telewizji. W okresie od 15 dnia przed dniem wyborów komitety wyborcze mają prawo do rozpowszechniania nieodpłatnych audycji wyborczych w programach Telewizji Polskiej i Polskiego Radia. Kodeks wyborczy szczegółowo określa czas trwania takich audycji w zależności od rodzaju wyborów, z podziałem na poszczególne programy. Przy czym zasada równości komitetów wyborczych nie zostaje zachowana. Wszystkie komitety wyborcze uzyskują możliwość emisji swoich audycji jedynie w programach regionalnych. Czas dzielony jest pomiędzy komitety proporcjonalnie do liczby zarejestrowanych przez nie list kandydatów na obszarze objętym programem regionalnym. Niektóre komitety wyborcze mogą dodatkowo rozpowszechniać swoje audycje wyborcze w programach ogólnopolskich. Są to te komitety, które zarejestrowały swe listy w co najmniej połowie okręgów wyborczych. Powyższe reguły obowiązują w wyborach do Sejmu (art. 253 kw), Parlamentu Europejskiego (art. 347 kw) oraz samorządowych (art. 411 oraz art. 491 kw)), przy czym w tym ostatnim przypadku czas antenowy w mediach ogólnokrajowych przysługuje tylko tym komitetom, które zarejestrowały listy w przynajmniej połowie okręgów w wyborach do wszystkich sejmików wojewódzkich, w tym przynajmniej jedną listę do każdego sejmiku. W przypadku wyborów do Senatu w mediach ogólnopolskich czas dzielony jest po równo pomiędzy wszystkie komitety, natomiast w mediach regionalnych proporcjonalnie do liczby kandydatów zarejestrowanych w okręgach objętych zasięgiem danego programu (art. 284 kw). Jedynie w wyborach Prezydenta RP wszystkie komitety wyborcze dysponują dokładnie takim samym czasem antenowym (art. 326 kw).

Obok emitowania nieodpłatnych audycji poszczególnych komitetów Telewizja Polska jest zobowiązana do przeprowadzenia debat wyborczych. Dotyczy to jednak tylko wyborów do Sejmu, Parlamentu Europejskiego oraz Prezydenta RP. Jedynie w tym ostatnim przypadku wszyscy kandydaci mają prawo uczestniczyć w takich debatach. W dwóch pierwszych uczestnictwo w debatach mają zagwarantowane jedynie te komitety, które zarejestrowały listy kandydatów we wszystkich okręgach wyborczych (art. 120). Trzeba jednak zaznaczyć, że rozwiązanie to nie uniemożliwia Telewizji Polskiej zapraszania do udziału w debatach także innych podmiotów, ani nie ogranicza możliwości organizowania debat przez inne media, w tym komercyjne. Współcześnie, debaty wyborcze, zwłaszcza telewizyjne, traktowane są jako jeden z najistotniejszych elementów kampanii wyborczej, mogący zadecydować o wynikach wyborów. Dlatego też wszelkie szczegóły dotyczące ich przeprowadzenia bywają przedmiotem zawziętych sporów politycznych, a wypracowany w danym państwie model debat wyborczych należy traktować jako element systemu wyborczego sensu largo.

Istotnym elementem regulacji kampanii wyborczej jest stworzenie specjalnego przyśpieszonego trybu weryfikacji rozpowszechnianych w trakcie kampanii informacji. Otóż jeśli materiały wyborcze, a w szczególności plakaty, ulotki, hasła i wypowiedzi lub inne formy prowadzonej w okresie kampanii wyborczej agitacji, zawierają informacje nieprawdziwe, kandydat lub pełnomocnik wyborczy zainteresowanego komitetu wyborczego ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o wydanie jednego z następujących orzeczeń:

a) zakazu rozpowszechniania takich informacji;

b) przepadku materiałów wyborczych zawierających takie informacje;

c) nakazania sprostowania takich informacji;

d) nakazania publikacji odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste;

e) nakazania przeproszenia osoby, której dobra osobiste zostały naruszone;

f) nakazanie uczestnikowi postępowania wpłacenia kwoty do 100 tys. zł na rzecz organizacji pożytku publicznego.

Sąd zobowiązany jest rozpoznać wniosek w ciągu 24 godzin. Może to uczynić nawet w wypadku usprawiedliwionej nieobecności wnioskodawcy lub uczestnika postępowania, jeśli o terminie rozprawy zostali prawidłowo powiadomieni. Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje zażalenie do sądu apelacyjnego, które również trzeba wnieść w ciągu 24 godzin. Także sąd apelacyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 24 godzin. Publikacja sprostowania, odpowiedzi lub przeprosin następuje najpóźniej w ciągu 48 godzin, na koszt zobowiązanego. W orzeczeniu sąd wskazuje gdzie ma nastąpić publikacja oraz termin publikacji. W razie niezamieszczenia sprostowania, odpowiedzi lub przeprosin sąd, na wniosek zainteresowanego, zarządza ich publikację na koszt zobowiązanego, w trybie postępowania egzekucyjnego (art. 111 kw).

Nie ulega wątpliwości, że istotą powyższej regulacji jest jak najszybsze wydanie rozstrzygnięcia, tak by weryfikacja rozpowszechnionej informacji nastąpiła jeszcze w trakcie kampanii wyborczej. Nie ogranicza to jednak możliwości dochodzenia przez osoby pokrzywdzone lub poszkodowane uprawnień wynikających z innych ustaw (np. roszczeń odszkodowawczych) w późniejszym terminie.

4. Cisza wyborcza. Jest to potoczna nazwa okresu pomiędzy momentem zakończenia kampanii wyborczej a momentem zakończenia głosowania. W czasie tym zabronione jest prowadzenie agitacji wyborczej, w szczególności zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji, wygłaszanie przemówień oraz rozpowszechnianie materiałów wyborczych (art. 107 kw). Nie można również podawać do publicznej wiadomości wyników sondaży wyborczych (art. 115 kw). Naruszenie powyższych zasad podlega karze grzywny.

5. Głosowanie. Dzień, w którym odbywa się głosowanie, przepisy określają mianem „dnia wyborów”. Jest to nazwa niewłaściwie dobrana, gdyż na pojęcie wyborów składa się cały szereg czynności realizowanych już od momentu zarządzenia wyborów i jeszcze długo po nominalnym „dniu wyborów”. Lepsze byłoby zatem określenie „dzień głosowania”. Głosować można jedynie w godzinach określonych w kodeksie wyborczym. Jeżeli zostały zarządzone wybory jednodniowe głosowanie odbywa się bez przerwy od godz. 7 do 21.00. Jeśli wybory odbywają się w ciągu dwóch dni - przypomnijmy, jest to możliwe w przypadku wyborów do parlamentu Europejskiego oraz samorządowych - głosowanie odbywa się od 7.00 do 21.00 pierwszego dnia oraz od 7.00 do 21.00 drugiego dnia, a pomiędzy 21.00 dnia pierwszego i 7.00 dnia drugiego następuje przerwa.

Przed przystąpieniem do głosowania wyborca okazuje obwodowej komisji wyborczej dokument umożliwiający stwierdzenie jego tożsamości. Jeden z członków komisji odszukuje go w spisie wyborców i na tej podstawie wydaje wyborcy kartę do głosowania. Jeśli wyborca nie jest ujęty w spisie a spełniona jest któraś z przesłanek dopisania go do spisu, następuje to właśnie w tym momencie. Wyborca potwierdza otrzymanie karty do głosowania własnym podpisem w przeznaczonej na to rubryce spisu wyborców. Po otrzymaniu karty do głosowania wyborca zobowiązany jest udać się do miejsca w lokalu wyborczym zapewniającego tajność głosowania (art. 52 kw).

Wyborca głosuje, stawiając na karcie do głosowania znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego z kandydatów. Konieczna jest w tym względzie pewna precyzja - rysowane przez wyborcę linie muszą się przecinać. Tak więc np. postawienie znaku „+” byłoby uznane za oddanie głosu ważnego, ale znaku „√” już nie. Na jednej karcie do głosowania znak „x” może być postawiony jedynie przy nazwisku jednego kandydata. W przypadku wyborów, w których głosuje się na listy wyborcze oznacza to w pierwszej kolejności oddanie głosu na listę na której kandydat się znajduje, w drugiej przyznanie pierwszeństwa do uzyskania mandatu temu konkretnemu kandydatowi. W takich wyborach za ważny uznaje się także głos, gdzie postawiono znak „x” przy nazwisku dwóch lub większej liczby kandydatów z tej samej listy, przy czym traktuje się go jako głos oddany na wskazaną listę z przyznaniem pierwszeństwa kandydatowi umieszczonemu w pierwszej kolejności. Postawienie znaków „x” przy nazwiskach dwóch lub większej liczby kandydatów w wyborach, w których nie głosuje się na listy tylko na konkretnych kandydatów, albo postawienie większej liczby znaków „x” przy nazwiskach kandydatów z różnych list, w wyborach, w których głosuje się na listy jest traktowane jako oddanie głosu nieważnego.

Po oddaniu głosu wyborca wrzuca kartę do głosowania do urny wyborczej. Powinien to zrobić w taki sposób, by strona zadrukowana była niewidoczna (art. 52.6-7 kw).

6. Ustalenie wyników głosowania i wyników wyborów. Proces ustalenia wyników jest kilkuetapowy. W przypadku każdego typu wyborów zaczyna się on od ustalenia wyników głosowania w obwodach przez obwodowe komisje wyborcze. Czyniąc to, uwzględniają one m.in. liczbę ważnych głosów na poszczególnych kandydatów, a w przypadku głosowania na listy zarówno liczbę głosów ważnych oddanych na poszczególne listy, jak i na poszczególnych kandydatów z tych list. Wyniki te są niezwłocznie podawane do publicznej wiadomości poprzez ich wywieszenie w lokalu wyborczym, w miejscu łatwo dostępnym dla wyborców. Jednocześnie przewodniczący obwodowej komisji wyborczej przekazuje wyniki głosowania w obwodzie komisji wyborczej wyższego stopnia. Komisja ta zlicza dane z wszystkich obwodów głosowania. Dalsza procedura jest już różna, w zależności od rodzaju wyborów.

W przypadku wyborów do Sejmu komisją wyższego stopnia jest komisja okręgowa. Komisja ta ustala wyniki głosowania na poszczególne listy wyborcze w okręgu, a jej przewodniczący niezwłocznie przekazuje je Państwowej Komisji Wyborczej. PKW na podstawie danych z wszystkich okręgów oblicza zbiorczy wynik głosowania na poszczególne listy wyborcze w skali kraju. Chodzi o to, by ustalić, które listy przekroczyły progi wyborcze i dzięki temu będą uwzględniane w podziale mandatów. Informacja na ten temat jest podawana do wiadomości publicznej i jednocześnie przesyłana do okręgowych komisji wyborczych. To właśnie na poziomie okręgów następuje podział mandatów pomiędzy listy wyborcze. Dokonują tego komisje okręgowe w oparciu o metodę d'Hondta z pominięciem tych list, które nie przekroczyły progów wyborczych. Po ustaleniu, ile mandatów przypada na poszczególne listy, okręgowa komisja rozdziela je pomiędzy znajdujących się na danej liście kandydatów. Mandaty przydzielane są kandydatom w kolejności liczby oddanych na nich głosów. Tak ustalone wyniki wyborów są podawane do wiadomości publicznej i jednocześnie przesyłane PKW. Dokonuje ona sprawdzenia wyników wyborów w okręgach i podaje do wiadomości publicznej zbiorcze wyniki wyborów.

Inaczej ustala się wyniki wyborów do Parlamentu Europejskiego. W tym przypadku podział mandatów pomiędzy listy wyborcze następuje na poziomie kraju, nie zaś okręgu wyborczego. Dokonuje tego PKW w oparciu o metodę d'Hondta z pominięciem tych list, które nie przekroczyły progu wyborczego. Po ustaleniu, ile mandatów przypada poszczególnym listom w skali kraju, PKW przystępuje do ustalenia liczby mandatów przypadających poszczególnym listom okręgowym. Komisja czyni to w oparciu o metodę Hare-Niemeyera. Podkreślmy, że ten ostatni podział jest dokonywany w obrębie mandatów przyznanych konkretnemu komitetowi wyborczemu i decyduje jedynie o tym, jak pula mandatów danego komitetu zostanie podzielona między poszczególne rejony kraju. Następnie mandaty przypadające danej liście okręgowej PKW przydziela konkretnym kandydatom z listy w kolejności otrzymanej przez nich liczby głosów.

W wyborach do Senatu wyniki wyborów ustala się w okręgach wyborczych. Okręgowa komisja wyborcza ustala je, zliczając liczbę ważnych głosów oddanych na poszczególnych kandydatów. Zgodnie z założeniami systemu większości względnej, mandat przypada temu kandydatowi, który otrzymał najwięcej głosów.

W przypadku wyborów prezydenckich wyniki wyborów nie są ustalane w okręgach, lecz w skali kraju. Dokonuje tego PKW, która następnie w drodze specjalnej uchwały stwierdza wynik wyborów na Prezydenta RP. Ponieważ wybory prezydenckie odbywają się w systemie większości bezwzględnej, jest możliwe, że konieczne będzie przeprowadzenie drugiej tury wyborów. W takim przypadku PKW podaje w obwieszczeniu nazwiska i imiona kandydatów, którzy wezmą udział w „ponownym głosowaniu”. Taką właśnie nazwę wprowadza Konstytucja RP dla drugiej tury wyborów - nie należy jej mylić z wyborami ponownymi. Ponowne głosowanie przeprowadza się w tych samych obwodach głosowania i na podstawie tych samych spisów wyborczych. Biorą w nim udział dwaj kandydaci, którzy w pierwszej turze wyborów uzyskali najwięcej głosów. Jeżeli z jakichkolwiek powodów któryś z tych dwóch kandydatów nie chce lub nie może wziąć udziału w głosowaniu ponownym jego miejsce zajmuje kandydat, który w pierwszej turze otrzymał kolejno największą liczbę głosów. Gdyby okazało się, że przeprowadzenie drugiej tury z dwoma kandydatami było niemożliwe, Marszałek Sejmu zarządza wybory ponownie. Oznacza to konieczność przeprowadzenia całej procedury wyborczej jeszcze raz.

W wyborach samorządowych wynik wyborów ustala odpowiednia terytorialna komisja wyborcza. W przypadku wyborów do rad gmin oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynią to gminne komisje wyborcze, a w przypadku wyborów do rad powiatów oraz sejmików wojewódzkich powiatowe komisje wyborcze. Wybory do rad gmin niebędących miastami na prawach powiatów odbywają się zgodnie z założeniami systemu większości względnej, dlatego też mandat przypada tam temu kandydatowi, który otrzymał największą liczbę głosów. W przypadku wyborów do pozostałych rad oraz sejmiku wojewódzkiego mandaty dzielone są podobnie jak w wyborach parlamentarnych - pomiędzy listy wyborcze w oparciu o metodę d'Hondta z pominięciem list, które nie przekroczyły progu wyborczego, a pomiędzy kandydatów na liście w kolejności otrzymanej przez nich liczby głosów.

W przypadku wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosuje się system większości bezwzględnej - za wybranego uważa się kandydata, który uzyskał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Gdyby żaden z kandydatów nie osiągnął tej większości to, podobnie jak w wyborach prezydenckich, przeprowadza się głosowanie ponowne, w którym bierze udział dwóch kandydatów, którzy uzyskali kolejno najwięcej głosów w pierwszej turze wyborów. Jednak inaczej niż w wyborach Prezydenta RP, w przypadku, gdyby któryś z kandydatów nie chciał lub nie mógł wziąć udziału w drugiej turze to jest ona przeprowadzana z udziałem tylko jednego kandydata. By wygrać musi on uzyskać bezwzględną większość ważnie oddanych głosów, w przeciwnym wypadku wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonuje rada gminy bezwzględna większością głosów ustawowego składu rady.

Bez względu na rodzaj wyborów wyniki zawsze są ogłaszane w formie obwieszczenia w odpowiednim dzienniku urzędowym. Jeśli chodzi o wszystkie wybory ogólnokrajowe oraz wybory wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest to „Dziennik Ustaw”, a obwieszczenie wydaje PKW. W przypadku wyborów organów stanowiących samorządu terytorialnego wyniki ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dokonuje tego właściwy komisarz wyborczy.

7. Weryfikacja ważności wyborów. Ogłoszenie wyników wyborów nie kończy jeszcze procesu wyborczego. Istnieje bowiem możliwość podważenia wyników w odpowiedniej procedurze. Możemy wyróżnić kilka jej typów. Najpopularniejsze to powierzenie rozstrzygnięcia o ważności wyborów: a) organom, które przeprowadziły wybory; b) organowi, który w wyborach został wyłoniony (tak w przypadku izb parlamentarnych); c) organom sądowniczym. W Polsce aktualnie obowiązuje model trzeci. O ważności wyborów rozstrzyga odpowiedni sąd. Procedura rozstrzygnięcia jest dwuetapowa. W pierwszej kolejności rozpatrywane są protesty wyborcze, w drugiej następuje rozstrzygnięcie o ważności wyborów.

Protest wyborczy może zostać wniesiony przez wyborcę, którego nazwisko było umieszczone w spisie wyborców dla obszaru, którego dotyczy protest, przewodniczącego właściwej komisji wyborczej oraz pełnomocnika wyborczego. Protest może dotyczyć ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu lub wyboru konkretnej osoby. Nie można jednak skarżyć się na naruszenie dowolnego przepisu kodeksu wyborczego. Można jedynie podnieść zarzut:

a) dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wynik wyborów;

b) naruszenie przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów (art.82 kw).

Jeśli chodzi o wybory ogólnopolskiego to protest wnosi się na piśmie do Sądu Najwyższego najpóźniej 7 dnia, w przypadku wyborów parlamentarnych, lub 3 dnia, w przypadku wyborów Prezydenta RP, od ogłoszenia wyników wyborów. Każdy protest rozpatrywany jest przez Sąd Najwyższy w składzie 3 sędziów. Postępowanie kończy się wydaniem opinii w sprawie protestu w formie postanowienia. Po rozpatrzeniu wszystkich protestów Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych podejmuje uchwałę o ważności wyborów lub o ważności wyboru parlamentarzysty, przeciwko któremu wniesiono protest (wybory parlamentarne) lub o ważności wyboru Prezydenta RP (wybory prezydenckie). Czyni to na podstawie sprawozdania z wyborów przedstawionego przez PKW oraz opinii trzyosobowych składów Sądu Najwyższego wydanych w wyniku rozpoznania protestów wyborczych. W przypadku wyborów prezydenckich rozstrzygnięcie musi nastąpić nie później niż 30 dni po podaniu przez PKW wyników do publicznej wiadomości. Następuje więc jeszcze przed objęciem urzędu, blokując je. Inaczej w przypadku wyborów parlamentarnych. Tutaj uchwała jest podejmowana nie później niż w 90 dniu po dniu wyborów, co w praktyce oznacza, że następuje to już po rozpoczęciu kadencji nowego parlamentu i objęciu mandatów przez parlamentarzystów. Sąd Najwyższy, podejmując uchwałę o nieważności wyborów w części lub całości, musi zatem stwierdzić także wygaśnięcie mandatu(ów).

Jednak najważniejszą konsekwencją unieważnienia wyborów w całości lub części jest konieczność powtórzenia wyborów lub ich zakwestionowanej części. Powtarza się wtedy całe wybory, wybory w okręgu lub zakwestionowane czynności wyborcze w zależności od treści uchwały Sądu Najwyższego. Takie powtórzone wybory, jak już wiemy, noszą nazwę wyborów ponownych. Postanowienie o wyborach ponownych lub podjęciu wskazanych czynności wyborczych wydaje ten sam organ, który zarządził zakwestionowane wybory. Powinno zostać ono ogłoszone w „Dzienniku Ustaw” najpóźniej w 5 dniu od dnia wydania uchwały przez Sąd Najwyższy unieważniającej wybory w całości lub w części. W przypadku wyborów parlamentarnych stosuje się wtedy terminy właściwe dla wyborów zarządzonych na skutek skrócenia kadencji parlamentu, natomiast jeśli chodzi o wybory prezydenckie są to wybory przeprowadzane według tych samych reguł co wybory unieważnione.

W przypadku wyborów samorządowych protesty wyborcze wnosi się do właściwego sądu okręgowego w terminie 14 dni od dnia wyborów. Sąd rozpatruje protesty w składzie 3 sędziów, z udziałem komisarza wyborczego, przewodniczących właściwych komisji wyborczych lub ich zastępców. Rozpoznając protesty wyborcze sąd od razu rozstrzyga kwestię ważności wyborów lub ważności wyboru radnego. Orzekając o nieważności wyborów lub nieważności wyboru radnego sąd stwierdza wygaśnięcie mandatu oraz postanawia o przeprowadzeniu wyborów ponownych lub o podjęciu niektórych czynności wyborczych. Przeprowadzenie wyborów ponownych zarządza wojewoda w ciągu 7 dni od dnia zakończenia postępowania sądowego, jednak wyborów tych nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Te same rozwiązania dotyczą weryfikacji ważności wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

8. Finansowe rozliczenie wyborów oraz subwencja partyjna. W terminie 3 miesięcy od dnia wyborów pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego zobowiązany jest przedłożyć organowi wyborczemu, któremu komitet złożył zawiadomienie o swym utworzeniu, sprawozdanie finansowe. Zawiera ono informacje o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania. Jeśli sprawozdanie składane jest do PKW to dołącza się do niego opinię biegłego rewidenta, jeśli komisarzowi wyborczemu to może on zlecić biegłemu rewidentowi sporządzenie ekspertyzy, opinii lub raportu. Organ wyborczy, któremu złożono sprawozdanie w terminie 6 miesięcy od dnia jego złożenia: a) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń; b) przyjmuje sprawozdanie, wskazując na jego uchybienia, albo c) odrzuca sprawozdanie.

W wypadku odrzucenia sprawozdania przez PKW pełnomocnik finansowy ma prawo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania, wnieść skargę do Sądu Najwyższego. SN rozpatruje skargę i wydaje w tej sprawie orzeczenie w terminie 60 dni od dnia doręczenia skargi. Od orzeczenia SN nie przysługuje środek prawny. Jeśli podmiotem rozpatrującym i odrzucającym sprawozdanie jest komisarz wyborczy skargę wnosi się do sądu okręgowego. W razie odrzucenia przez PKW sprawozdania wyborczego lub odrzucenia skargi przez odpowiedni sąd, komitety wyborcze i tworzące je lub wchodzące w ich skład partie polityczne ponoszą finansowe konsekwencje nieprawidłowego rozliczenia wyborów. Po pierwsze, przysługująca im dotacja podmiotowa zostaje pomniejszona o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości funduszy pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów. Pomniejszenie to nie może przekroczyć 75% wysokości dotacji. Po drugie, korzyści majątkowe przyjęte przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. Jeżeli korzyść majątkowa została zużyta lub utracona, przepadkowi podlega jej równowartość (art. 144-149 kw).

Dopiero po dokonaniu finansowego rozliczenia wyborów ulegają rozwiązaniu komitety wyborcze. Tak więc nie wcześniej niż po 7 do 11 miesiącach po dniu wyborów możemy powiedzieć o ostatecznym zakończeniu procesu wyborczego. W tym miejscu musimy zwrócić uwagę na jeszcze jedną niezmiernie istotną konsekwencję finansową wyborów. Otóż w zależności od wyników uzyskanych w wyborach do Sejmu partiom politycznym przysługuje subwencja (art. 28 i 29 ustawy o partiach politycznych). Subwencja to środki finansowe przekazywane z budżetu państwa na działalność statutową partii politycznych. Otrzymują ją te partie, które:

a) w wyborach do Sejmu tworzyły komitet wyborczy, którego listy otrzymały w skali kraju co najmniej 3% głosów, albo

b) w wyborach do Sejmu weszły w skład koalicji wyborczej, której listy otrzymały w skali kraju co najmniej 6% głosów.

W tym ostatnim przypadku subwencja jest dzielona pomiędzy partie wchodzące w skład koalicji w proporcjach określonych w umowie koalicyjnej, a jeśli umowa nie określa takiej proporcji, to subwencja nie przysługuje w ogóle.

Wysokość subwencji ustalana jest na zasadzie stopniowej degresji proporcjonalnie do łącznej liczby głosów oddanych na listy danego komitetu, w rozbiciu na liczby głosów odpowiadające poszczególnym przedziałom określonym w procentach. I tak, za głosy stanowiące do 5 % głosów oddanych w skali kraju komitet otrzymuje po 10 zł.; za głosy z przedziału 5%-10% w skali kraju już tylko 8 zł.; dalej z przedziału 10%-20% po 7 zł.; z przedziału 20%-30% po 4 zł. i w końcu za każdy głos przekraczający 30% po 1,5 zł. Podział ów ilustruje tabela:

Wiersz	Głosy oddane w całym kraju na listy w rozbiciu odpowiednio dla każdego przedziału		Wysokość kwoty za jeden głos (M)
		Procent		liczba głosów
1	do 5%	X	10 złotych
2	powyżej 5% do 10%	X	8 złotych
3	powyżej 10% do 20%	X	7 złotych
4	powyżej 20% do 30%	X	4 złote
5	powyżej 30%	X	1,50 złotego

Subwencja przysługuje partii, poczynając od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym odbyły się wybory i jest wypłacana do końca roku, w którym odbywają się kolejne wybory. Zgodnie z rozwiązaniami ustawy o partiach politycznych stanowi ona podstawowe źródło finansowania partii politycznych w Polsce. Tak więc jej otrzymanie jest z perspektywy partii niemal tak samo istotne jak zdobycie mandatów. Tymczasem na wysokość subwencji wpływa sposób rozliczenia się z kampanii wyborczej. Obowiązują w tym przypadku dokładnie te same zasady co w przypadku dotacji podmiotowej - w razie odrzucenia przez PKW sprawozdania wyborczego lub odrzucenia skargi przez SN, subwencja zostaje pomniejszona o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości kwot pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów. Także w tym przypadku maksymalna suma odebranych funduszy to 75% wysokości ustalonej według przedstawionych wyżej reguł (art. 148 kw).

W tym miejscu należy podkreślić przemożny wpływ subwencji na system partyjny w Polsce. Od czasu jej wprowadzenia w 2001 r., co było powiązane z ograniczeniem możliwości finansowania działalności politycznej z innych źródeł, nie powstała żadna licząca się nowa siła na scenie politycznej. Nie powiodła się też żadna secesja z istniejącej partii. Zjawisko to określane jest mianem zamrożenia sceny politycznej i wiąże się je ze sposobem finansowania partii politycznych w Polsce, a dokładniej z zaprezentowanym sposobem przydzielania omawianej tutaj subwencji.

9. Uzupełnienie składu organu. W przypadku, gdy dochodzi do wygaśnięcia mandatu, któregoś z członków organu przedstawicielskiego w trakcie kadencji, powstaje problem uzupełnienia składu. W tym względzie wypracowano trzy mechanizmy:

A. Wybory uzupełniające. Polegają one na ponownym przeprowadzeniu procedury wyborczej analogicznej do tej, w której pierwotnie został obsadzony wygasły teraz mandat. Wybory takie są przeprowadzane jedynie w tym okręgu, w którym wygasł mandat. Metodę tę stosuje się powszechnie do uzupełniania składu organów wybieranych w wyborach większościowych. W Polsce, co do organów centralnych, znajduje ona zastosowanie do uzupełniania składu Senatu. Gdy Marszałek Senatu stwierdzi wygaśnięcie mandatu senatora, wybory uzupełniające zarządza Prezydent RP. Wybory takie powinny zostać zarządzone i przeprowadzone w terminie 3 miesięcy od dnia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu senatora. Wyborów uzupełniających nie przeprowadza się w okresie 6 miesięcy przed dniem, w którym upływa termin zarządzenia wyborów parlamentarnych (art. 283 kw). Identyczna procedura i terminy stosowane są także w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego do rady gminy niebędącej miastem na prawach powiatu, z tym, że organem zarządzającym wybory uzupełniające jest wojewoda (art. 385-386 kw).

B. Powierzenie mandatu następnemu kandydatowi z listy, z której obsadzono mandat. Metoda ta może zostać zastosowana jedynie w przypadku wyborów, w których głosuje się na listę wyborczą. Jej zaletą jest uniknięcie konieczności przeprowadzania wyborów uzupełniających, co w przypadku wyboru pojedynczego kandydata byłoby nie tylko kosztowne, ale zmieniłoby charakter wyborów (z proporcjonalnych na większościowe). W Polsce stosuje się ją przede wszystkim do uzupełniania składu Sejmu. W przypadku, gdy Marszałek Sejmu stwierdzi wygaśnięcie mandatu posła, to zawiadamia kolejnego kandydata z tej samej listy okręgowej, który w wyborach otrzymał kolejno największą liczbę głosów, o przysługującym mu pierwszeństwie do objęcia mandatu. O obsadzeniu mandatu Marszałek Sejmu decyduje w drodze postanowienia. Kandydat może jednak w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia Marszałka Sejmu zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Procedura ta może się powtarzać aż do ostatniego kandydata z listy. Jeżeli obsadzenie mandatu byłoby niemożliwe z powodu braku kandydatów, którym mandat można przydzielić, Marszałek Sejmu w drodze postanowienia stwierdza, iż mandat ten do końca kadencji pozostaje nieobsadzony (art. 251 kw). Analogiczna procedura obowiązuje także w odniesieniu do wygaśnięcia mandatu posła do Parlamentu Europejskiego (art. 368 kw). Warto zauważyć, że także w przypadku tego organu podmiotem stwierdzającym wygaśnięci mandatu i prowadzącym postępowanie zmierzające do uzupełnienia jego składu jest Marszałek Sejmu, nie zaś przewodniczący Parlamentu Europejskiego. Powierzenie mandatu następnemu kandydatowi z listy to także metoda uzupełnienia składu organów stanowiących samorządu terytorialnego, we wszystkich przypadkach poza radami gmin niebędących miastami na prawach powiatu. Tym razem wszystkie czynności podejmowane są przez samą radę (sejmik) w drodze uchwały (art. 387 kw).

C. Obsadzenie mandatu przez zastępcę. Jest to metoda alternatywna dla obsady mandatu przez kolejnego kandydata z listy. Zastępców albo wybiera się wraz z przedstawicielami w trakcie wyborów na wypadek wygaśnięcia mandatu przedstawiciela (np. Szwecja), albo zostają nimi niektórzy spośród kandydatów, którzy nie uzyskali w wyborach mandatów (np. Norwegia). Osoby takie noszą oficjalne miano zastępców i pozostają w gotowości do objęcia mandatu przez cały czas trwania kadencji organu. W Polsce metoda ta nie jest stosowana.

W przypadku organów jednoosobowych, jak Prezydent RP, problem ewentualnego uzupełnienia ich składu naturalnie nie istnieje. Jeżeli nastąpi opróżnienie urzędu Prezydenta RP w trakcie kadencji, przeprowadza się wybory przyśpieszone w trybie art. 128.2 Konstytucji RP, co w praktyce oznacza skrócenie terminów przeprowadzenia niektórych czynności wyborczych. Sprawa przedstawia się identycznie, w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 474.2-3 kw).

Przykładowo, w wielu państwach, w tym w Polsce, wprowadzono wymóg zachowania odpowiedniego parytetu płci na listach wyborczych (vide: dalej).

B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 488.

Bezpośrednio po drugiej wojnie światowej rozważano w Polsce wprowadzenie opartego na wzorach radzieckich cenzusu klasowego, wykluczającego z procesu wyborczego warstwy klasowo nieprzychylne nowemu ustrojowi. Ostatecznie jednak zaniechano wprowadzania takiego generalnego cenzusu. Zamiast tego w ordynacji wyborczej z 1946 r. znalazły się rozwiązania pozbawiające praw wyborczych obywateli polskich, którzy w czasie wojny zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej lub innej uprzywilejowanej przez władze okupacyjne jak też współpracowali z okupantem na polu gospodarczym. Praw wyborczych pozbawiono też osoby „współdziałajace z podziemnymi organizacjami faszystowskimi lub bandami, dążącymi do obalenia demokratycznego ustroju Państwa”.

Sprawa Hirst przeciw W. Brytanii z 2005. W sprawie tej Trybunał uznał, że osoba pozbawiona wolności nie może automatycznie tracić swych praw gwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (w tym przypadku chodziło o czynne prawo wyborcze).

Do rangi symbolu tego zjawiska urastają tzw. zgniłe okręgi (rotten borroughs), które uzyskawszy prawo wysyłania posłów do Izby Gmin w późnym średniowieczu zachowały je do reformy Gray'a w 1932 r. mimo kompletnego wyludnienia. Jednym z najbardziej absurdalnych przykładów była miejscowość Old Sarum w hrabstwie Wiltshire. Uzyskała ona prawo wysyłania posłów do parlamentu w 1295 r. i utrzymała je do 1832 r. mimo kompletnego wyludnienia. W 1831 r., gdy odbyły się tam ostatnie wybory w Old Sarum nikt już nie mieszkał, a głosy w tym okręgu oddało 11 wyborców ( głosowali jako osoby posiadające tam majątek). W tym czasie Manchester, którego liczba mieszkańców zbliżała się do 200 tys. nie posiadał samodzielnego prawa wysyłania posłów do parlamentu (stanowił część okręgu Lancashire). Inny często przytaczany przykład to okręg Dunwich w hrabstwie Suffolk. Główna miejscowość okręgu, od której wziął on nazwę, była stopniowo niszczona przez sztormy, aż w 1670 r. morze pochłonęło ją całkowicie. Mimo to w Dunwich nadal przeprowadzano wybory. Wyborcy czynili to, udając się łodziami w miejsce, gdzie wcześniej wznosił się ratusz. W 1832 r. w Dunwich zarejestrowanych było 32 wyborców. W ten oryginalny sposób wybierali oni nie tylko parlamentarzystów, ale także lokalnych urzędników samorządowych i sądowych.

Szczególnie istotne w tym względzie były doświadczenia wyborów do Sejmu Ustawodawczego z 1946 r. Ówczesna ordynacja wyborcza przewidywała możliwość oddawania głosów przez zorganizowane grupy wyborców w sposób jawny. Do takiego właśnie głosowania na tzw. „blok stronnictw demokratycznych” wezwali komuniści. W ten sposób udanie się przez wyborcę za kotarę w lokalu wyborczym właściwie zdradzało jego preferencje wyborcze. W późniejszym okresie ordynacje wyborcze PRL umożliwiały tzw. „głosowanie bez skreśleń”, co oznaczało poparcie kandydatów umieszczonych na początkowych miejscach listy wyborczej. Także w tym przypadku wyborca mógł mieć wątpliwości czy udanie się za kotarę w lokalu wyborczym nie będzie poczytane jako głosowanie przeciw kandydatom preferowanym przez władzę.

Pominięcie zasady wolności w odniesieniu do wyborów do Sejmu nie było wyrazem niechęci do niej. Poprawka, która miała ją wprowadzić była tak skonstruowana, że wprowadzenie reguły wolności oznaczałoby usunięcie z listy konstytucyjnych zasad wyborów do Sejmu reguły proporcjonalności, na co większość głosujących nie chciała się zdecydować.

Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej pod red. P. Sarneckiego, C.H. Beck 2008, s. 185.

Jeden z badaczy doliczył się ponad 300 stosowanych współcześnie systemów wyborczych (por. B. Banaszak: Porównawcze …, s. 312).

Jest to efekt tego, że w systemie większościowym głosy inne niż oddane na zwycięzcę nie są brane pod uwagę. By zilustrować do jakich konsekwencji może to doprowadzić, wystarczy przywołać wyniki Partii Pracy i Liberalnych Demokratów w ostatnich (2010) wyborach do Izby Gmin w Wielkiej Brytanii. Na tę pierwszą partię głosy oddało 8 604 358 wyborców, co dało jej 258 mandatów. Druga mimo, że dostała tylko o ok. 6% głosów mniej - 6 827 938 głosów - zdobyła zaledwie 57 mandatów.

Sytuacja taka miała miejsce w Wielkiej Brytanii w 1951 r. Partia Pracy uzyskała największe poparcie wyborców (13,948,883 głosów) co dało jej 295 mandatów, tymczasem Partia Konserwatywna, na którą ogółem głosowało mniej wyborców ( 13,724,418 głosów) uzyskała 321 mandaty i bezwzględną większość w Izbie Gmin.

Dobrą ilustracją tego zjawiska są wyniki wyborcze Frontu Narodowego Jean-Marie Le Pena. W wyborach w 1997 r., kiedy partia ta była u szczytu popularności, w pierwszej turze oddało na nią głosy 3,800,785 wyborców, co stanowiło 14.95 % wszystkich oddanych głosów. Po drugiej turze wyborów okazało się, że Front zdobył tylko jeden z 577 mandatów w Zgromadzeniu Narodowym, co stanowi 0,17 % wszystkich mandatów. Dla porównania, najbardziej zbliżony, choć gorszy, do Frontu Narodowego wynik w pierwszej turze uzyskała Unia na Rzecz Demokracji Francuskiej (3,617,440 głosów, co stanowiło 14,22 %). Partia ta weszła w skład jednego z bloków wyborczych i uzyskała ostatecznie 112 mandatów.

Przy takim samym ostatnim ilorazie zazwyczaj mandat przypada partii, która uzyskała więcej głosów.

Np. wybory w dwóch turach, gdy w turze pierwszej do objęcia mandatu konieczna jest bezwzględna większość głosów, a w turze drugiej wystarczy większość względna.

Np. w wyborach z zastosowaniem listy państwowej, gdy mandaty z listy państwowej są dzielone zgodnie z inną metodą proporcjonalnego podziału mandatów, niż ta zastosowana do podziału mandatów w okręgach.

Por.: B. Banaszak: Porównawcze …, s. 323.

Tamże.

Mimo że wybory te odbywają się w okręgach jednomandatowych to formalnie także w tych wyborach głosuje się na listy kandydatów. Kodeks wyborczy w art. 425.2 dość niefortunnie postanawia, że zgłaszana przez komitet „lista kandydatów” może zawierać tylko jedno nazwisko (sic!).

1

---