skanuj0080

Ilustrację może stanowić Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu, które swym zakresem przedmiotowym obejmuje trzy następujące dzidy:

_ oświaty i wychowania,

-    szkolnictwa wyższego,

-    kultury fizycznej i sportu.

Nie ulega wątpliwości, że ten właśnie element władztwa organizacyjnego daje dużą władzę Prezesowi RM ale także zwiększa jego odpowiedzialność, przede wszystkim polityczną, za całą działalność administracji rządowej.

Należy na końcu zaznaczyć, że minister działowy samodzielnie - po określeniu przez Prezesa RM jego zakresu działania - określa wykaz jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych. Następuje to w drodze obwieszczenia ogłoszonego w Monitorze Polskim. W konsekwencji minister sam określa granice podmiotowe resortu. Co więcej te operację powtarza się przy każdorazowym powołaniu nowego ministra. Powstaje pytanie, czy nie jest to elastyczność zbyt daleko idąca, która może się stać czynnikiem dezorganizującym.

6. Ministerstwo

Specyficzne problemy organizacyjne ministerstwa wynikają z charakteru ich funkcji. Generalnie ministerstwa realizują podwójną funkcję, a mianowicie polityczną oraz administracyjną.

Ministerstwo jest organem politycznym, ponieważ stanowi aparat pomocniczy ministra w zakresie wykonywania przez niego funkcji politycznej wobec Parlamentu oraz społeczeństwa. Jest to sztab osób dysponujący odpowiednimi środkami rzeczowymi i finansowymi, który gromadzi i przetwarza informacje, przygotowywuje projekty rozstrzygnięć we współpracy z gabinetem politycznym ministra. Ministerstwo wykonuje także w ramach resortu funkcje planistyczne oraz reprezentuje stanowisko resortu wobec środków masowego przekazu oraz innych podmiotów publicznych (np. organizacji społecznych, samorządów), a także osób indywidualnych.

Ministerstwo jest także organem wykonującym funkcje administracyjne. W większości ministerstwa są najwyższymi organami administracyjnymi, tzn. stają na czele hierarchicznie zorganizowanej struktury administracyjnej, w skład której wchodzą organy podporządkowane o zasięgu lokalnym. Jako takie spełniają merytoryczne funkcje kierownicze, wydają przepisy wykonawcze, wytyczne, posiadają kompetencje organizacyjne oraz personalne, wykonują także zadania nadzorcze.

Do zadań ministerstwa jako władzy administracyjnej należy wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych, które mają często szersze oddziaływanie ze względu na ich precedensowy charakter. Ponadto istotne znaczenie ma prawo udzielania wytycznych organom podporządkowanym. Często organy podległe zwracają się do ministerstwa o udzielenie wytycznych. W tym zakresie ministerstwo poza funkcją nadzorczą spełnia także funkcję doradztwa fachowego.

Należy zwrócić uwagę na częste przełamywanie tej zasady, iż rząd rządzi, natomiast nie powinien administrować. Wynika to z faktu, że biurokracja ministerialna ma tendencje centralistyczne, które polegają na tym, że ministerstwo uzurpuje sobie prawo do udzielania wytycznych w zakresach działania podległych organów, w których prawo zapewnia im samodzielność. W ten sposób ministerstwo zapewnia sobie wpływ na rozstrzygnięcia indywidualne, których podejmowanie znajduje się w kompetencjach podległych organów. W istocie jednak jest to sytuacja naturalna, ponieważ w demokracji coraz większa liczba decyzji indywidualnych ma zabarwienie polityczne, a więc występuje naturalna presja do podejmowania ich w centrali politycznej. Zjawisko to co prawda nie budzi entuzjazmu jest jednakże we współczesnym państwie tendencją obiektywną, z którą się trzeba liczyć.

Organizacja wewnętrzna ministerstwa zależy od zadań, które zostały mu powierzone.

Minister jako kierownik ministerstwa uzyskuje urząd w wyniku kariery politycznej. Z reguły wszyscy ministrowie byli lub są parlamentarzystami. Ministrowie w wykonywaniu funkcji politycznej wspomagani są przez sekretarza lub podsekretarza stanu, którymi obowiązkowo są członkowie parlamentu.

W Polsce wewnętrzna struktura ministerstwa jest zasadniczo dwuszczeblowa. Podstawową merytoryczną jednostką organizacyjną jest departament, natomiast do obsługi ministerstwa powoływane są biura. Departamenty i biura mogą mieć strukturę bezwydziałową lub - co częściej ma miejsce - dzielą się na wydziały. Odrębnymi komórkami są sekretariaty tworzone dla obsługi ministra, komitetów, rad, zespołów. Szczególny charakter ma gabinet polityczny ministra, w którym pracują doradcy polityczni ministra, którzy z nim przychodzą i z nim odchodzą.

Zasadą jest, że rutynowe sprawy załatwiane są w jednostkach podstawowych, zaś indywidualne decyzje podpisywane są przez ich kierowników na podstawie upoważnienia ministra. Praktyka w tym zakresie jest jednak zróżnicowana.

Obok departamentów merytorycznych wyodrębnione są w ministerstwie ko-mórki funkcjonalne (organizacyjne, personalne, budżetowe, prawne). Zgodnie z ustawą o działach (art. 3 ust 2), podział ministerstwa na komórki organizacyjne uwzględniać powinien podział na działy w ten sposób, że działowi powinien odpowiadać jeden lub kilka departamentów.

Transformacja ustrojowa zapoczątkowana na początku lat dziewięćdziesiątych w sposób istotny przyczyniła się do przekształceń centralnego aparatu administracyjnego. Przede wszystkim likwidacji uległy ministerstwa przemysłowo-gospo-darcze o strukturze branżowej. Był to efekt zmiany modelu gospodarczego z modelu gospodarki centralnie sterowanej w kierunku modelu gospodarki rynkowej. Jest naturalne, że gospodarka rynkowa wymaga innych mechanizmów oraz innego aparatu sterowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że aktualny kształt centralnego aparatu administracyjnego nie jest doskonały, nie zawsze także odpowiada zmieniającym się wymaganiom praktyki. Realizacja zadań współczesnej administracji wymaga struktur elastycznych o orientacji zadaniowej. Wydaje się, że w miejsce wydziałów powinny być coraz częściej tworzone zespoły zadaniowe dla realizacji poszczególnych projektów administracyjnych. Z kolei nie można absolutyzować tej formy organizacyjnej i dążyć do generalnego żastąpienia przez tę formę stabilnej struktury wydziałowo-departamentalnej. Przede wszystkim spowodowałoby to rozmycie odpowiedzialności za realizowane zadania, a temu może jedy-nie zapobiec stabilna struktura wydziałowa. W szczególności stabilnych struktur wymaga wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych. Ogólnie można zatem stwierdzić, że struktury zadaniowe mogą mieć jedynie charakter uzupeł-

71