��BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI
Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
Zasada r�wno[ci oraz problematyka
reprezentatywno[ci w wyborach
do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
O
PINIE
EKSPERTYZY
OE-184
Kancelaria Senatu
Luty 2012
MateriaB przygotowany przez Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
Biura Analiz i Dokumentacji.
Biuro Analiz i Dokumentacji zamawia opinie, analizy i ekspertyzy sporzdzone
przez specjalist�w reprezentujcych r�|ne punkty widzenia.
Wyra|one w materiale opinie odzwierciedlaj jedynie pogldy autor�w.
Korzystanie z opinii i ekspertyz zawartych w tym zbiorze bez zezwolenia Kancelarii Senatu
dopuszczalne wyBcznie w ramach dozwolonego u|ytku w rozumieniu ustawy
z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych
(Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.)
i z zachowaniem wymog�w tam przewidzianych.
W pozostaBym zakresie korzystanie z opinii i ekspertyz wymaga ka|dorazowego
zezwolenia Kancelarii Senatu.
� Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2012
Biuro Analiz i Dokumentacji
Dyrektor Agata Karwowska-SokoBowska tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28,
e-mail: sokolows@nw.senat.gov.pl
Wicedyrektor Ewa Nawrocka tel. 22 694 90 53,
e-mail: nawrocka@nw.senat.gov.pl
Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28
Redaktor prowadzcy Robert Stawicki
Opracowanie graficzno-techniczne, druk i oprawa
Biuro Informatyki, DziaB Edycji i Poligrafii
Dr Marek Jarentowski
Ekspert ds. legislacji
Biuro Legislacyjne
Kancelaria Senatu
R�wno[ w�wyborach do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej.
Uwagi wprowadzajce
Kwestia r�wno[ci w wyborach mo|e by rozpatrywana z r�|nych punkt�w widzenia. Praw-
nicy bior pod uwag te jej elementy, kt�re Batwo poddaj si ocenie takiej, dziki kt�rej w nie-
zbyt skomplikowany spos�b da si stwierdzi, czy wybory s r�wne czy nie. PrzykBadowo,
bez trudu mo|na stwierdzi, |e niekt�rzy wyborcy maj jeden gBos, a inni dwa gBosy, a w kon-
sekwencji wybory ni s r�wne. Tak pojmowan r�wno[ zwan w literaturze prawniczej
r�wno[ci formaln wyra|a si stwierdzeniem, i| ka|dy wyborca ma jeden gBos lub ka|dy
wyborca ma tak sam liczb gBos�w. Podaje si, |e zaprzeczeniem r�wno[ci formalnej jest
sytuacja, w kt�rej niekt�rzy wyborcy, gBosujc jeden raz, maj kilka gBos�w albo w kt�rej maj
prawo odda gBos kilka razy, np. zar�wno w miejscu zamieszkania, jak i w miejscu posiadania
nieruchomo[ci. Przy definicjach r�wno[ci formalnej rzuca si jednak w oczy fakt, |e na og�B
stwierdzeniom o r�wnej liczbie gBos�w nie towarzyszy ich uzupeBnienie, czy chodzi o wszyst-
kich wyborc�w, czy tylko o pewn ich kategori, to znaczy, czy r�wna liczba gBos�w powinna
obejmowa caBy obszar wyborczy, czy tylko dany okrg wyborczy.
W ten spos�b pojawia si pBynna granica i przej[cie do czego[, co okre[la si niekiedy jako
r�wno[ materialna. W tym aspekcie ze wzgldu na jego zasoby eksploracyjne interesuj-
cym r�wnie| politolog�w zwraca si przede wszystkim uwag na to, czy liczba mandat�w
obsadzanych w okrgach jest proporcjonalna do liczby mieszkaDc�w (wzgldnie wyborc�w
albo gBosujcych). W przypadku okrg�w jednomandatowych liczba mandat�w we wszyst-
kich okrgach jest identyczna, a liczba mieszkaDc�w w tych okrgach powinna by mo|liwie
jak najbardziej zbli|ona do siebie ( odpowiedzialno[ le|y wic po stronie wytyczajcego
granice okrg�w). Natomiast w przypadku okrg�w wielomandatowych chodzi o to, aby licz-
ba mandat�w przypadajcych na okrg byBa proporcjonalna do liczby mieszkaDc�w ( odpo-
wiedzialno[ le|y wic po stronie wBa[ciwej metody przeliczenia liczby mieszkaDc�w na
liczb mandat�w). Ponadto r�wno[ci materialn niekt�rzy obejmuj r�wno[ partii politycz-
nych, domagajc si by ka|da partia miaBa zbli|on liczb wyborc�w przypadajcych na jeden
mandat1. Nie jest jasne jednak, czym ten aspekt r�wno[ci r�|niBby si od wymaganej niekie-
dy proporcjonalno[ci wybor�w. Niezale|nie od tego, jak szeroko definiowaliby[my r�wno[
materialn, nie wszyscy uczestnicy tej dyskusji s przekonani, czy w spos�b wi|cy mo|na
domaga si od systemu wyborczego speBnienia tego kryterium. Std zapewne wypowiedzi
w literaturze prawniczej s w tym zakresie mniej jednoznaczne, cho niekt�rzy domagaj si
okre[lenia nawet granicy, kt�rej przekroczenie bdzie uznane za naruszenie tak rozumianej
r�wno[ci2. Problem polega jednak na tym, |e nawet je[li definiowanie tego, co skBada si na
r�wno[ materialn, przychodzi prawie tak samo Batwo, jak w przypadku r�wno[ci formalnej,
1
P. UzibBo, Zasada r�wno[ci w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia), Studia Wyborcze 2008, t.
VI, s. 48.
2
Tam|e, s. 49.
3
3
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
to jednak skonstruowanie obiektywnych kryteri�w (granic) r�wno[ci materialnej, jest na-
wet nie trudne po prostu niemo|liwe. W literaturze politologicznej mo|na wskaza wiele
prac, ukazujcych, w kt�rych systemach wyborczych bardziej, a w kt�rych mniej zbli|ono si
do niemo|liwego przecie| do zastosowania idealnego wzorca r�wno[ci materialnej. Opisano
tak|e konsekwencje dla systemu partyjnego, jakie wi| si z tak czy inn realizacj owego
wzorca r�wno[ci. Prace te zawieraj dobry materiaB por�wnawczy, w |adnym wypadku nie
proponuj jednak owej granicy r�wno[ci materialnej.
O pBynno[ci granicy midzy r�wno[ci formaln a materialn mo|e te| [wiadczy to, |e
system kurialny, w kt�rym wyborcy dzieleni s na grupy, z kt�rych ka|da ma prawo wybra
okre[lon liczb posB�w, ale nie w stosunku do swej liczebno[ci podaje si jako przykBad
naruszenia r�wno[ci formalnej, natomiast system w kt�rym wyborcy r�wnie| podzieleni s
na grupy, z kt�rych ka|da ma prawo wybra okre[lon liczb posB�w, r�wnie| nie w stosunku
do swej liczebno[ci, z t tylko r�|nic, |e grupy wyborc�w dzielone s terytorialnie jest na-
ruszeniem r�wno[ci materialnej3. Tymczasem w obu przypadkach dochodzi do dysproporcji
w relacji liczba mandat�w liczba wyborc�w.
W celu dalszego uelastycznienia twierdzenia, i| r�wno[ formalna oznacza, i| ka|dy
wyborca ma tak sam liczb gBos�w, zwr�my uwag, |e kwestia wielko[ci okrgu (liczby
mandat�w w nim obsadzanych) to nie to samo, co liczba gBos�w posiadanych przez wyborc�w.
W okrgach wielomandatowych wyborca mo|e posiada jeden gBos lub wiksz liczb gBos�w
(a| do liczby r�wnej liczbie mandat�w wBcznie). Oba rozwizania s mo|liwe i stosowane
zar�wno przy formuBach wikszo[ciowych (jeden gBos: do niedawna pierwsza izba w Japonii,
kilka gBos�w: do niedawna polski Senat) jak i proporcjonalnych (jeden gBos: polski Sejm, kilka
gBos�w: szwajcarska Rada Narodowa).
Skd bior si zatem ograniczenia w realizacji materialnej r�wno[ci wybor�w? Na poczt-
ku zwr�my uwag, |e peBna realizacja r�wno[ci mo|liwa byBaby tylko wtedy, gdyby liczba
mandat�w r�wnaBa si liczbie wyborc�w. Std przenoszc si na teren polskich system�w
wyborczych realizacja tego kryterium bdzie w przypadku Senatu ponad czterokrotnie gor-
sza ni| w przypadku Sejmu. Senat jest ponad cztery razy mniej liczny ni| Sejm, a im mniej
liczna izba tym trudniej sprosta wymogom r�wno[ci. Ponadto zwr�my uwag, |e na realiza-
cj tej r�wno[ci wpBywa wielko[ okrg�w wyborczych na og�B zwizana z formuB wybor-
cz (wikszo[ciow lub proporcjonaln), kt�r zamierza si zastosowa. Aatwiej dostosowa
liczb mandat�w do liczby mieszkaDc�w, w przypadku zakBadanej formuBy proporcjonalnej
i okrg�w wielomandatowych, ni| granice okrg�w do sztywnej liczby mandat�w, co jest ty-
powe dla okrg�w jednomandatowych wyznaczonych wedBug granic administracyjnych. Nie
mo|na wszak oczekiwa, |e to granice administracyjne bd dostosowywane do granic okr-
g�w wyborczych, lub |e granice okrg�w wyborczych bd wytyczane z pominiciem granic
administracyjnych (przynajmniej w krajach, w kt�rych nie ma takiej praktyki). Jest to za-
tem drugie ograniczenie realizacji r�wno[ci materialnej. Trzecim ograniczeniem jest struktura
demograficzna i spoBeczna oraz zachowania wyborcze. Std niekt�rzy proponuj rozdziela
mandaty np. nie w oparciu o liczb ludno[ci czy liczb wyborc�w, lecz w oparciu liczb gBo-
sujcych. Nadal nie byBoby to jednak skutecznym rozwizaniem wobec postulat�w, by system
wyborczy zapewniaB, |e koszt uzyskania mandatu przez poszczeg�lne partie bdzie podobny.
WpBywa na to bowiem struktura spoBeczna i zwizane z ni zachowania wyborcze, kt�rych nie
da si w spos�b obiektywny wpisa w konstrukcj systemu wyborczego. W koDcu swego ro-
dzaju ograniczeniem r�wno[ci wybor�w s celowe manipulacje podmiot�w majcych wpByw
na system wyborczy, w tym na wielko[ i granice okrg�w wyborczych.
3
J. Jaskiernia, Zasada r�wno[ci w prawie wyborczym USA, Warszawa 1992, s. 18.
4
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Zwr�my te| jeszcze raz uwag na pewn stopniowalno[ czy wyrywkowo[ prawniczych
kryteri�w oceny systemu wyborczego. Najbardziej oczywiste jest, |e ka|dy wyborca powinien
mie jeden gBos, mniej ju| pewne s kryteria oceny siBy tego gBosu uzale|nionej od wielko[ci
okrgu wyborczego i liczby jego mieszkaDc�w; nie istniej natomiast wypowiedzi, kt�rym
nadawano by posta wi|cej zasady, odnoszce si do sposobu wytyczania granic okrg�w
wyborczych, kt�re niejednokrotnie mog by wynikiem sBu|cej tym samym celom mani-
pulacji, co w przypadku manipulacji sam wielko[ci okrgu wyborczego. Niejednokrotnie
bowiem liczba mandat�w danej partii przy niezmienionej liczbie gBos�w na ni oddanych
w skali kraju mo|e si r�|ni w zale|no[ci od tego, jak wytyczono granice okrg�w wybor-
czych. Jako rozwizanie tego problemu zaproponowano np. by okrgi wyborcze miaBy ksztaBt
sze[ciokta4. Mo|liwe byBoby to w tych krajach, w kt�rych nie ma zwyczaju dostosowywania
granic okrg�w wyborczych do granic administracyjnych.
Przy okazji zwr�my uwag, |e domaganie, si by system wyborczy zapewniaB parla-
mentarzystom poszczeg�lnych partii reprezentacj zbli|on do liczby wyborc�w, jest dowo-
dem uznania, |e podmiotem w wyborach s nie tylko wyborcy i kandydaci lecz tak|e partie
polityczne czyli organizacje, kt�re wystawiaj kandydat�w. Najjaskrawszym przykBadem
wzmocnienia ich roli s proporcjonalne formuBy wyborcze, kt�re nakazuj dzieli mandaty na
podstawie gBos�w oddanych na partie (niekiedy wrcz z pominiciem mechanizmu oddawania
gBos�w na kandydat�w). W przypadku formuB wikszo[ciowych, cho odsetek gBos�w odda-
wanych na partie nie ma |adnego znaczenia (liczy si bowiem sama kolejno[ kandydat�w
pod wzgldem liczby gBos�w w poszczeg�lnych okrgach, a nie udziaB ich gBos�w w og�lnej
sumie gBos�w5), to jest jednak brany pod uwag, jako istotny politycznie wynik wybor�w oraz
jako kryterium oceny funkcjonowania systemu wyborczego (chodzi wBa[nie o proporcje gBo-
sy mandaty w odniesieniu do poszczeg�lnych partii).
SkBonno[ do oceny (i szerzej opisu) systemu wyborczego wedle obiektywnych kryteri�w
wynika wic w znacznej cz[ci z tego, czy nauki empiryczne (przede wszystkim politologia
korzystajca z metod matematycznych, statystycznych), s w stanie dostarczy odpowiednich
instrument�w takiego pomiaru. Jednym z takich miernik�w jest indeks dysproporcjonalno[ci
(least squares index) skonstruowany przez Michaela Gallaghera6. SBu|y on do pomiaru stop-
nia dysproporcjonalno[ci podziaBu mandat�w midzy partie w stosunku do liczby gBos�w.
Cho proporcjonalno[ nie jest w stosunku do formuB wikszo[ciowych tak samo istotnym
wymogiem, jak wobec formuB proporcjonalnych, nie oznacza to, |e nie mo|na dokonywa
pomiaru formuB wikszo[ciowych pod tym wzgldem. Indeksy dysproporcjonalno[ci w wy-
borach do Sejmu w latach 1991 2011, do kt�rego wybory przeprowadzane s wedle formuBy
proporcjonalnej, przedstawia tabela 1.
W przypadku Senatu jednak podanie tego indeksu musi by opatrzone uwag, |e do roku
2007 stosowany byB system wyborczy, kt�ry utrudniaB podanie obiektywnych danych, je[li
Tabela 1. Indeks dysproporcjonalno[ci w wyborach do Sejmu w latach 1991 2011
1991 1993 1997 2001 2005 2007 2011 Zrednia
3,78 17,80 10,63 6,33 6,97 4,67 5,91 8,01
4
P.J. Taylor, G. Gudgin, R.J. Johnston, The Geography of Representation: A Review of Recent Findings, (w:)
Electoral Laws and their Political Consequences, red. B. Grofman, A. Lijphart, New York 1986, s. 183.
5
Okre[lenie formuB wikszo[ciowych i proporcjonalnych, jako formuB kolejno[ci i udziaBu zaczerpnBem od
JarosBawa Flisa.
6
LSq = " (� " (vi si)2), gdzie v procent gBos�w partii, s procent mandat�w partii. Je|eli indeks r�wna si
0 wybory s w peBni proporcjonalne; im bli|szy 100, tym wyniki wybor�w s bardziej dysproporcjonalne.
5
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
chodzi o liczb gBos�w partii, czy to w skali okrgu czy w skali kraju. Wyborcy mogli bo-
wiem w ramach swojego gBosu udzieli maksymalnie od 2 do 3 wskazaD w latach 1991
1997, albo od 2 do 4 w latach 2001 2007, w zale|no[ci od wielko[ci okrgu wyborczego.
Minimalna liczba wskazaD (niezbdna do wa|no[ci gBosu) wynosiBa zawsze jeden. Wska-
zaD tych mogli udziela kandydatom r�|nych partii. Aby wic poda liczb (odsetek) gBo-
s�w oddanych na partie w wyborach do Senatu mo|na zsumowa gBosy (wskazania)
oddane na wszystkich kandydat�w danej partii, albo tylko gBosy (wskazania) jednego kan-
dydata danej partii tego, kt�ry w okrgu otrzymaB najwicej wskazaD w por�wnaniu z in-
nymi kandydatami tej partii (je[li partia wystawiBa wicej ni| jednego). Tak obliczone indek-
sy dysproporcjonalno[ci w wyborach do Senatu w latach 2001 2011 przedstawia tabela 2.
Tabela 2. Indeks dysproporcjonalno[ci w wyborach do Senatu w latach 2001 2011
Podstawa pomiaru odsetka gBos�w dla lat 2001 2007 2001 2005 2007 2011
GBosy wszystkich kandydat�w 27,46 25,97 19,84
21,53
GBosy jednego najlepszego kandydata 33,36 24,14 24,34
Jak wida indeks dysproporcjonalno[ci w wyborach senackich jest wy|szy ni| w wyborach
sejmowych. Wynika to przede wszystkim z odmiennej formuBy wyborczej. Dodajmy jednak,
|e w starszych demokracjach, nawet w tych, w kt�rych stosuje si formuB wikszo[ciow,
na og�B jest on ni|szy ni| w wyborach do polskiego Senatu. Cho i tam zdarzaj si wiksze
dysproporcjonalno[ci. PrzykBadowo w Wielkiej Brytanii w wyborach do Izby Gmin w 2005 r.
wyni�sB on 16,72. Nale|y jednak zwr�ci uwag, |e Senat liczy tylko 100 mandat�w (przypo-
mnijmy: im mniej liczna izba tym bardziej dysproporcjonalne wyniki wybor�w), a ponadto na
zachowania wyborcze w wyborach senackich wpBywaj decyzje gBosujcych w wyborach do
Sejmu. Std w wyborach do Senatu nie dziaBa w tym samym stopniu, co w innych systemach
z formuB wikszo[ciow psychologiczny efekt Duvergera7, poniewa| wyborcy powielaj cz-
[ciej w przypadku wybor�w senackich swoje zachowania z proporcjonalnych wybor�w do
Sejmu, w kt�rych brak jest tak silnego nacisku do gBosowania na partie du|e. Wyborcy gBo-
suj zatem w wyborach senackich tak|e na partie maBe, jednak mechaniczny efekt Duvergera
jest nadal typowy w wyborach senackich dla systemu wikszo[ciowego. Poluzowanie (je[li
nie brak) psychologicznego efektu nakBada si na bezwzgldny efekt mechaniczny. W konse-
kwencji rozziew midzy odsetkiem gBos�w a odsetkiem mandat�w poszczeg�lnych partii,
czyli dysproporcjonalno[8. Istotnym wnioskiem wynikajcym z tabeli 2 jest stwierdzenie, |e
zmiana wielko[ci okrg�w wyborczych w wyborach senackich z wielomandatowych na jed-
nomandatowe nie prowadzi do zwikszenia dysproporcjonalno[ci wybor�w. Nawet uwzgld-
niajc, |e wyniki dla lat 2001 2007 maj charakter orientacyjny, reforma systemu wyborczego
do Senatu z 2011 r. zwikszyBa proporcjonalno[ wybor�w rozumian jako relacje midzy
odsetkami gBos�w i mandat�w poszczeg�lnych partii. Prawd jest natomiast, |e wybory z for-
muB wikszo[ciow przynosz wyniki bardziej dysproporcjonalne ni| wybory z formuB pro-
porcjonaln. Jednak w ramach formuBy wikszo[ciowej, to okrgi jednomandatowe zapewnia-
j wiksz proporcjonalno[9.
7
Psychologiczny efekt Duvergera oznacza skBonno[ wyborc�w do gBosowania na partie silniejsze w obawie
przed zmarnowaniem swojego gBosu.
8
M�wi te| o tym S. Gebethner w opinii zawartej w niniejszym wydawnictwie.
9
Wynika to te| z ustalonych ju| wcze[niej przez politologi prawideB, byBo to te| do przewidzenia jeszcze przed
senackimi wyborami z 2011 r., M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP z 2011 r., Przegld
Sejmowy 2011, z. 4, s. 41 42.
6
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Jak jednak wy|ej wskazano, kwestia proporcjonalno[ci podziaBu mandat�w midzy partie,
cho jest istotnym kryterium opisu system�w wyborczych, w tym ich skutk�w, to jednak jest
odrbnym zagadnieniem ni| wziej rozumiana r�wno[ wybor�w. W ramach tak rozumianej
r�wno[ci mo|na jednak rozpatrywa zagadnienie r�wnego (proporcjonalnego) rozdziaBu man-
dat�w midzy okrgi wyborcze. Ustawa z 5 stycznia 2011 r. poza regulacj dopuszczajc
tylko w pewnych granicach odbieganie od og�lnokrajowej normy przedstawicielstwa (0,5 2,0
jednolitej normy przedstawicielstwa) wprowadziBa pewne dodatkowe wymogi co do granic
senackich okrg�w wyborczych, kt�re utrudniaj ich konstruowanie w spos�b bardzo bliski
jednolitej normie przedstawicielstwa (zakaz naruszania granic wojew�dztw i granic sejmo-
wych okrg�w wyborczych, tak|e zakaz dzielenia powiat�w, z wyjtkiem tych liczcych po-
wy|ej 500 tys. mieszkaDc�w). Niemniej jednak je[li spojrze na wyniki indeksu proporcjonal-
no[ci, to okazuje si, |e obecnie nie odbiega on istotnie od jego poprzedniej wysoko[ci.
Tabela 3. Indeks dysproporcjonalno[ci podziaBu mandat�w midzy okrgi senackie w latach 2005 2011
2005 2007 2011 Zrednia
1,37 1,40 1,55 1,44
Wyniki wskazuj, |e indeks dysproporcjonalno[ci (LSq) podziaBu mandat�w midzy senac-
kie okrgi wyborcze wynosi obecnie 1,55. Przypomnijmy, |e indeks ten mierzony jest w skali
od 0 (peBna proporcjonalno[) do 100 (brak proporcjonalno[ci). W Wielkiej Brytanii w wybo-
rach do Izby Gmin na terenie Anglii, w kt�rej obsadza si 533 mandat�w, indeks ten wynosiB
0,26. Zwa|ywszy na to, |e Izba Gmin jest znacznie liczniejsza od polskiego Senatu i brak
tam takich ograniczeD jak w przypadku Senatu, r�|nica jest [ladowa. By mo|e jednak by
zmniejszy jeszcze dysproporcjonalno[ podziaBu mandat�w do Senatu wskazane byBoby nie
tyle zrezygnowanie z wymogu, by okrgi senackie nie przecinaBy si z sejmowymi, lecz wpro-
wadzenie reguBy, by to okrgi sejmowe dostosowywane byBy do okrg�w senackich, po wcze-
[niejszym wytyczeniu tych ostatnich zgodnie z jednolit norm przedstawicielstwa i w spos�b
nieprzecinajcy granic powiat�w i wojew�dztw. Nie wpBynie to w spos�b niekorzystny na
proporcjonalno[ podziaBu sejmowego, poniewa| w przypadku okrg�w sejmowych, to liczba
mandat�w dostosowywana jest do liczby ich mieszkaDc�w.
Odchodzc od kwestii empirycznych, nale|y zwr�ci jeszcze uwag na to, |e w doktrynie
prawa konstytucyjnego wystpuje r�|nica zdaD, co do tego czy wybory do Senatu powinny
by r�wne. Z jednej strony twierdzi si, |e brak zasady r�wno[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji
przesdza o braku r�wno[ci wybor�w do Senatu (co najmniej w aspekcie materialnym cho
dodajmy nie jest jasne o co dokBadnie w tym aspekcie mo|e chodzi)10. Z drugiej jednak strony
mo|na twierdzi, |e wobec generalnie wyra|onej zasady r�wno[ci (art. 32 Konstytucji), reali-
zacja wszelkich wolno[ci i praw powinna si odbywa wedle zasady r�wno[ci, niezale|nie od
tego czy jest ona osobno wyra|ona w poszczeg�lnych przepisach konstytucyjnych, czy nie.
Zwizanym z powy|sz kwesti zagadnieniem jest to, kto jest podmiotem praw wyborczych
w wyborach do Senatu. Czy mo|na m�wi o prawie jednostek terytorialnych do mandatu se-
natorskiego? Konstytucja nie daje |adnych podstaw do twierdzenia, |e kt�rykolwiek z pozio-
m�w jednostek samorzdu terytorialnego takie prawo posiada. A skoro takich praw jednostki
terytorialne nie posiadaj, to tym bardziej nie ma powod�w by przydziela tym jednostkom
r�wn reprezentacj, naruszajc tym samym r�wno[ podmiot�w prawa wyborczego, jakimi
10
Tak m.in. A. Stec i T. StrzaBkowski, Art. 96 i 97 Konstytucji RP a perspektywa reform systemu wyborczego
do Sejmu i Senatu, (w:) Konieczne i po|dane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M.
JabBoDski, WrocBaw 2010, s. 299 300.
7
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
s wyborcy. Sytuacja ani byBych (do 1998 r.), ani obecnych wojew�dztw nie jest por�wnywal-
na ze stanami w Stanach Zjednoczonych. Tam stany s nawet nie tyle podmiotami prawa do
reprezentacji w Senacie, co przede wszystkim podmiotami federacji obok obywateli amery-
kaDskich. Std stany, tak jak obywatele, maj prawo do r�wnej reprezentacji: obywatele maj
po jednym gBosie w wyborach do Izby Reprezentant�w, stany maj prawo do dw�ch przedsta-
wicieli w Senacie. Aby wic odebra prawo do r�wnej reprezentacji w Senacie obywatelom
polskim, nale|aBoby uzasadni to innym, mocniejszym prawem innych podmiot�w.
Nie oznacza to jednak, |e granice jednostek samorzdu terytorialnego, tak jak i inne granice
administracyjne, nie mog by podstaw do tworzenia okrg�w wyborczych. Jak najbardziej
okrgi wyborcze mog pokrywa si z jednostkami terytorialnymi. Nale|y jednak pamita, |e
te ostatnie s tylko zapo|yczone to tworzenia okrg�w wyborczych, a prawo do reprezentacji
posiadaj nadal obywatele, i to do nich nale|y odnosi kryterium r�wno[ci.
Na marginesie warto te| zwr�ci uwag, |e Konstytucja nie przesdza, w oparciu o kt�-
re kryterium powinny by tworzone okrgi wyborcze. Mo|e istnie jeden og�lnokrajowy
okrg wyborczy (praktyczny byBby tylko przy formule proporcjonalnej), mo|liwych jest te|
tyle okrg�w, ile mandat�w (tak jak obecnie). Mo|liwe s te| rozwizania wielko[ciowo po-
[rednie: 49 okrg�w (jak w latach 1989 1997) lub 40 okrg�w (jak w latach 2001 2007).
Zawsze jednak okrgi byBy tworzone wedle kryterium terytorialnego. Czy jednak nie daBoby
si utworzy okrg�w wedle innych kryteri�w (np. w oparciu o grupy spoBeczno-zawodowe),
oczywi[cie nadal przy respektowaniu kryterium r�wno[ci (zar�wno w aspekcie formalnym,
jak i materialnym), tak by ka|dy wyborca miaB tyle samo gBos�w (przynajmniej w ramach da-
nego okrgu), i by w ka|dym okrgu obsadzano liczb mandat�w senatorskich proporcjonaln
do liczby wyborc�w danego okrgu skupiajcego pewn grup wyborc�w? Nie musiaBoby
to narusza wprost niewyra|onej, ale chyba istniejcej reguBy wolno[ci wybor�w, w tym
sensie, |e struktura okrg�w nie zaw|a dotychczasowej mo|liwo[ci kandydowania z kt�re-
gokolwiek okrgu wyborczego. Nie naruszaBoby to te| reguBy, i| senator jest reprezentantem
caBego narodu (art. 104 ust. 1 Konstytucji), w stopniu wy|szym ni| dotychczas. Obecnie r�w-
nie| parlamentarzy[ci s wybierani w danym okrgu, ale reprezentuj caBy nar�d. Do dyskusji
pozostaje sprawa, jaki sens miaBoby takie rowiazanie.
*
W prezentowanej publikacji zawarte s trzy opinie dotyczce przede wszystkim zasady
r�wno[ci w wyborach do Senatu RP. Zawarte s w nich r�wnie| tre[ci dotyczce reprezenta-
tywno[ci Izby i proporcjonalno[ci wybor�w. Autorzy prezentuj r�|ne stanowiska w kwestii
istnienia konstytucyjnego wymogu r�wno[ci w odniesieniu do wybor�w senackich. Uzasad-
niajc swoje stanowiska, autorzy prezentowanych opinii przedstawiaj argumentacj odwoBu-
jc si bdz to do dwuizbowej struktury polskiego parlamentu i roli Senatu w tej strukturze
tak Hubert Izdebski, bdz do okoliczno[ci, z jakich wynikaBo pominicie w 1989 r. r�wno-
[ci w stosownym przepisie konstytucyjnym, a kt�re mog ju| by nieaktualne tak Ryszard
Piotrowski. StanisBaw Gebethner z kolei r�wno[ wybor�w senackich przedstawia w [wietle
wynik�w empirycznej analizy wielko[ci i zaludnienia senackich okrg�w wyborczych oraz
zachowaD wyborczych z 2011 r.
Prof. dr hab. StanisBaw Gebethner
Uniwersytet Warszawski
Realizacja zasady r�wno[ci
po ustanowieniu okrg�w jednomandatowych
w�wyborach do Senatu
a�deformacja wynik�w wybor�w w�2011 roku
W uchwalonym w styczniu 2011 r. Kodeksie wyborczym1 wprowadzona zostaBa nowa
struktura okrg�w wyborczych do Senatu. W miejsce dotychczasowych 40 wielomandato-
wych okrg�w, w kt�rych poprzednio wybierano dw�ch, trzech bdz czterech senator�w, usta-
nowionych zostaBo 100 jednomandatowych okrg�w wyborczych2.
Z ustanowieniem okrg�w jednomandatowych cz[ polityk�w oraz publicyst�w wizaBo
wiele zBudnych nadziei i bezzasadnych oczekiwaD na radykalne zmiany w praktyce wyBaniania
Senatu przy zastosowaniu nowego systemu wyborczego.
W wikszo[ci przypadk�w zagorzali zwolennicy jednomandatowych okrg�w wyborczych
wypowiadaj si na ten temat bez nale|ytego rozeznania co do funkcjonowania mechanizm�w
wyborczych i wynikajcych deformacji, bdcych konsekwencj stosowania takiej struktury
okrg�w w powizaniu z zasad wikszo[ci wzgldnej obowizujcej przy ustalaniu wynik�w
wybor�w. Taki za[ system wyborczy z istoty swej przyczynia si do znaczcych deformacji
woli wyborc�w.
Lekcewa|y si fakt, |e skrajnym przejawem deformacji wynikajcej ze stosowania zasady
wikszo[ci w jednomandatowych okrgach (bo te| proporcjonalnie jednego mandatu dzieli
nie mo|na) s przypadki kiedy okre[lona partia mimo poparcia wikszo[ci wyborc�w musi
przej[ do opozycji poniewa| rywalizujca o przejcie rzd�w inna partia zyskuje wicej man-
dat�w mimo mniejszego poparcia w aktywnym elektoracie. Tak wBa[nie dwukrotnie zdarzyBo
si w Wielkiej Brytanii. W 1951 roku Partia Pracy otrzymujc wicej gBos�w w caBym kraju
musiaBa odda rzdy konserwatystom, kt�rzy uzyskali wikszo[ w Izbie Gmin. Podobnie
byBo w 1974 roku, kiedy dla odmiany to konserwaty[ci otrzymali wicej gBos�w wyborc�w,
ale wikszo[ w Izbie Gmin uzyskali laburzy[ci i oni stworzyli rzd.
Mo|na przytoczy te| przykBad USA z 2004 roku, kiedy to Republikanie, mimo |e otrzy-
mali w wyborach do Senatu mniej gBos�w ni| Demokraci, to zachowali wikszo[ w tej izbie.
W tym przypadku staBo si tak nie tylko za spraw stosowania zasady wikszo[ci wzgldnej,
lecz byBo rezultatem tego, i| okrgi (kt�rymi s poszczeg�lne stany reprezentowane przez
dw�ch senator�w) s nier�wne co do liczby mieszkaDc�w a tym samym i wyborc�w. I tu
dotykamy istotnej sprawy, kt�r jest kwestia nier�wno[ci okrg�w, je[li odnosimy to do liczby
uprawnionych wyborc�w. A taka nier�wno[ czasem usprawiedliwiona r�|nymi przesBanka-
mi, jak uwarunkowania gospodarcze bdz wizi spoBeczno-polityczne lub struktura etniczna
ludno[ci jedynie potguje skutki stosowania zasady wikszo[ci w jedno-mandatowych okr-
gach wyborczych.
Przyjmuje si, |e zado[uczynienie wymaganiom wynikajcym z zasady r�wno[ci jest ta-
kie uksztaBtowanie liczebno[ci wyborc�w, aby siBa gBosu ka|dego wyborcy byBa jednakowa
1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z p�zn. zm.).
2
Wykaz tych okrg�w i ich granice okre[la ZaBcznik nr 2 do wy|ej wymienionej ustawy.
9
9
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
a w ka|dym razie aby byBa sobie bliska. W literaturze [wiatowej przytaczany jest przykBad
ujawnionej przed 20-tu laty w Indiach dysproporcji midzy najwikszymi i najmniejszymi
liczebnie jednomandatowymi okrgami wyborczymi. Najwikszy z nich liczyB 1 744 592
mieszkaDc�w, a w najmniejszym byBo ich zaledwie 31 665. Tak wic pierwszy z nich 55 razy
przewy|szaB liczebnie najmniejszy okrg. Innym przykBadem mo|e by Szkocja, gdzie w wy-
borach do Izby Gmin w 2005 roku, jednomandatowy okrg Linlithgow and East Falkirk liczyB
78 675 wyborc�w, podczas kiedy okrg poBo|ony na Wyspach Zachodnich u wybrze|y Szkocji
liczyB 21 884 wyborc�w i byB tym samym ponad trzy i p�B razy wikszy od okrgu usytuowa-
nego w hrabstwie Falkirk.
W Polsce po ustaleniu w 2011 roku granic jednomandatowych okrg�w do Senatu ta dys-
proporcja jest znacznie mniejsza, ale jednak istnieje o czym bdzie mowa dalej.
Niezale|nie od pogld�w wyra|anych w publikacjach dziennikarskich a powtarzajcych
czsto powierzchowne opinie na temat znaczenia wprowadzenia jednomandatowych okrg�w
wyborczych ta nowa struktura okrg�w wyborczych zostaBa przyjta przychylnie przez wie-
lu polityk�w.
Szczeg�lnie dali temu wyraz niekt�rzy samorzdowcy bdcy wBodarzami wikszych
miast. DoszBo midzy nimi do porozumienia i z inicjatywy prezydenta WrocBawia, RafaBa
Dutkiewicza powstaBa Unia Prezydent�w Obywatele do Senatu, stanowica swoisty ruch
spoBeczno-polityczny, majcy na celu promowanie w wyborach parlamentarnych w 2011 roku
kandydat�w do Senatu popieranych przez bez-partyjnych prezydent�w miast.
DziaBacze samorzdowi, podejmujcy wsp�ln inicjatyw powoBania ruchu pod nazw
Unia Prezydent�w Obywatele do Senatu (UP-OdS) kt�rymi byli wspomniany prezydent
WrocBawia RafaB Dutkiewicz oraz prezydent Krakowa Jacek Majchrowski, prezydent Gdyni
Wojciech Szczurek, prezydent Kielc Wojciech Lubawski i prezydent Zabrza MaBgorzata MaD-
ka-Szulik uznali, i| mog sta si beneficjentami nowego systemu wyborczego do Senatu.
W dniu 5 lipca 2011 roku, na 3 miesice przed wyborami, przedstawili oni zaBo|enia ideowe
swego pomysBu.
Istot ruchu miaBo by skoDczenie wojny polsko-polskiej dw�ch najwa|niejszych partii
oraz przywr�cenie Senatu ludziom . Chodzi o to, aby w Senacie zasiedli przedstawiciele
spoBeczeDstwa obywatelskiego oraz samorzdowcy wyja[niaB w�wczas RafaB Dutkiewicz
zaznaczajc, |e |aden z prezydent�w nie bdzie ubiegaB si o mandat senatora. Jego zdaniem
w polityce decydujce znaczenie ma obecnie nie jako[ kandydat�w, ale ich lojalno[ wobec
kierownictwa partii. Inicjatywa prezydent�w miast sprzeciwia si za[ kartelizacji i oligarchi-
zacji polskiego |ycia politycznego . Z kolei Jacek Majchrowski, prezydent Krakowa twierdziB,
|e samorzdowc�w zjednoczyB minister Jacek Rostowski. Wsp�lnie bowiem zaprotestowali
przeciwko zaostrzonej regule wydatkowej, kt�r minister wprowadziB w roku 2011. Jednocze-
[nie Jacek Majchrowski podzikowaB Prezydentowi RP BronisBawowi Komorowskiemu za to,
|e podpisaB ustaw o jednomandatowych okrgach wyborczych do Senatu co zwiksza, jego
zdaniem szanse kandydat�w niepartyjnych.
RafaB Dutkiewicz, w rozmowie z redaktorem Grzegorzem Miecugowem na antenie TVN3,
przedstawiajc sens utworzenia Unii Prezydent�w Obywatele do Senatu, twierdziB, i| inten-
cja ruchu jest taka, |eby zrobi lepszy Senat, |eby Senat potrafiB by instytucj bardziej kre-
atywn i czasami niepokorn w stosunku do Sejmu. Je[li Senat ma kontrolowa powstawanie
prawa, powinien r�|ni si od Sejmu po to, aby m�gB w niekt�rych sprawach ostrzej si prze-
ciwstawia rozwizaniom sejmowym albo wchodzi z Sejmem w tw�rcz dyskusj.
3
Audycja w dniu 21 lipca 2011 r.
10
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Dla odmiany Krzysztof RybiDski, kandydujcy z poparciem Unii Prezydent�w Obywa-
tele do Senatu, jako go[ programu radiowego Salon Polityczny Tr�jki 4, m�wic o swoim
udziale w nadchodzcych wyborach stwierdziB |e dzisiejszy Senat dziaBa jak maszynka do
gBosowania. Nie jest to ju| miejsce refleksji nad sytuacj w Polsce .
Najog�lniej m�wic, inicjatywa wspomnianych prezydent�w miast nie powiodBa si. I nie
mogBo sta si inaczej z wielu powod�w. ZabrakBo o[rodka sterujcego kampani wyborcz,
nie byBo |adnego og�lno-polskiego komitetu wyborczego Unii Prezydent�w Obywatele do
Senatu. Nie upowszechniono Deklaracji programowej Unii Prezydent�w podpisanej 28 lipca
2011 roku w PBawniowicach przez 15 prezydent�w miast. Przede wszystkim jednak organiza-
torzy tego ruchu wywodzili sw id, opierajc si na faBszywych przesBankach.
Nie byBo bowiem podstawy dla gBoszenia pogldu, |e to jednomandatowe okrgi zwiksza-
j szanse kandydat�w niepartyjnych jak to stwierdzaB Prezydent Krakowa. W poprzednim
systemie wyborczym, kiedy okrgi wyborcze do Senatu byBy dwumandatowe albo trzyman-
datowe, a nawet czteromandatowe, kandydaci byli zgBaszani w wikszo[ci przez partyjne ko-
mitety wyborcze, na jednakowych zasadach jak kandydaci lokalnych komitet�w wyborc�w
bdz komitet�w wyborczych tworzonych w celu zgBoszenia jednego konkretnego kandydata
na senatora. W obiegowej opinii utrwaliBo si faBszywe przekonanie, |e skoro s to okrgi wie-
lomandatowe to rejestrowane s listy kandydat�w na senator�w a je[li s to listy to musz
by listami partyjnymi. Tymczasem przepisy ordynacji wyborczej wyraznie przewidywaBy, |e
ka|da kandydatura jest zgBaszana odrbnie i ka|dy kandydat na senatora indywidualnie musi
uzyska poparcie co najmniej 3 tysicy wyborc�w i to bez wzgldu na to, czy zgBoszenia
dokonywaB partyjny komitet wyborczy czy lokalny komitet wyborc�w albo komitet wyborczy
konkretnego kandydat niezrzeszonego.5
Rzecz interesujca, |e w poprzednich wyborach w 2001, 2005 i 2007 roku byBo zareje-
strowanych wicej kandydat�w przez lokalne komitety wyborc�w albo komitety wyborcze
poszczeg�lnych kandydat�w. Teza prezydenta Jacka Majchrowskiego nie znajduje zatem po-
twierdzenia w praktyce.
Opinie o Senacie, kt�remu RafaB Dutkiewicz i Krzysztof RybiDski przypisywali rol ma-
szynki do gBosowania dziaBajcej pod dyktando lider�w partyjnych r�wnie| mo|na podwa|y
ale to ju| inna kwestia.
Nie zyskuj te| spoBecznego poparcia takie hasBa, jak Obywatele do Senatu czy Bezpartyj-
ni do Senatu . Wyborcy postpuj racjonalnie gBosujc z reguBy na kandydat�w partyjnych, ma-
jc [wiadomo[ i| w pojedynk indywidualni senatorowie lub posBowie nie s w stanie speBni
oczekiwaD, kt�re zrealizowa mo|na jedynie w grupie wyznajcej takie same warto[ci i majcej
wsp�lny program. To jest przyczyna, |e powszechnie we wsp�Bczesnych paDstwach demokra-
tycznych w wyborach parlamentarnych (a w nie maBym stopniu i w wyborach samorzdowych)
gBosuj na kandydat�w partyjnych. Tak te| jest i wtedy, kiedy wybory przeprowadza si w jed-
nomandatowych okrgach jak na przykBad w Wielkiej Brytanii. Osoba konkretnego kandydata
odgrywa pewn rol, ale przede wszystkim rozstrzygajc jest przynale|no[ partyjna.
Nie inaczej przedstawia si ta kwestia u nas w przypadku wybor�w do Senatu. Nie tylko w re-
zultacie wybor�w izba ta zdominowana jest przez senator�w reprezentujcych partie polityczne.
Przynale|no[ partyjna przewa|a tak|e w[r�d zarejestrowanych kandydat�w na senator�w.
I tak w wyborach 2011 roku spo[r�d og�lnej liczby 482 kandydat�w na senator�w partie,
zasiadajce w Sejmie w dniu zarzdzenia wybor�w, zarejestrowaBy 337 (czyli 70%) kandy-
4
W wywiadzie udzielonym 22 sierpnia 2011 r.
5
Art. 196 ustawy z 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP (Dz. U. Nr 46, poz.
499 z p�zn. zm.).
11
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
dat�w w tym Platforma Obywatelska 93, Prawo i Sprawiedliwo[ 93, Polskie Stronnictwo
Ludowe 68, Sojusz Lewicy Demokratycznej 68, a Polska Jest Najwa|niejsza 13.
Komitety wyborcze nie reprezentowanych w Sejmie partii politycznych lub stowarzyszeD
zarejestrowaBy Bcznie 60 kandydat�w, co stanowiBo zaledwie 12,5%, og�lnej liczby kandy-
dat�w na senator�w. ByBy to, midzy innymi, Polska Partia Pracy SierpieD 80, Liga Pol-
skich Rodzin, Nasz Dom Polska Samoobrona Andrzeja Leppera, Partia Demokratyczna,
Liga Obrony Suwerenno[ci, Narodowe Odrodzenie Polski, Zwizek SBowiaDski, Prawica oraz
Nowa Prawica Janusza Korwina-Mikke.
Komitet�w wyborczych wyborc�w, kt�re zarejestrowaBy kandydat�w niezale|nych (a [ci[lej
nie-zrzeszonych) byBo zaledwie 53. Trzech z nich uzyskaBo mandat senatora a mianowicie: Ma-
rek Borowski (otrzymaB 104 238 gBos�w), WBodzimierz Cimoszewicz (otrzymaB 39 095 gBos�w)
i Kazimierz Kutz (otrzymaB 81 662 gBos�w). Niezale|nie od tego, |e s to osoby dobrze znane ze
swej dziaBalno[ci politycznej, to byli oni popierani przez Platform Obywatelsk.
Ponadto siedem zarejestrowanych komitet�w wyborczych wyborc�w kandydat�w nieza-
le|nych, nie zarejestrowaBy kandydata poniewa| nie zdoBaBy uzyska poparcia odpowiedniej
liczby wyborc�w wymaganego do zgBoszenia kandydatury na senatora.
Acznie 50 niezrzeszonych kandydat�w, kt�rzy nie uzyskali mandatu senatora, otrzymaBo
847 551 gBos�w, tj. 5,83% og�lnej liczby gBos�w wa|nych. Je[li do tego dodamy 224 995 gBo-
s�w otrzymanych przez wybranych na senator�w Marka Borowskiego, WBodzimierza Cimo-
szewicza i Kaziemierza Kutza, to w sumie na niezrzeszonych kandydat�w oddano 1 072 546
gBos�w, czyli 7,38%.
Z kolei lokalne komitety wyborcze wyborc�w wystpujce czasem pod oryginalny-
mi nazwami, odwoBujcymi si czsto do regionalnego patriotyzmu tj.: Wsp�lnota Doli-
ny Sanu, Dla Pomorza [i] Dla Polski, Podhalanie, Obywatel z Mazur w Ponadpartyjnym
Senacie, Nasz Powiat, Polska Obywatelska, Polska Patriotyczna, Bezpartyjni do Senatu,
Godno[ i Praworzdno[, Ojcowizna oraz temu podobne zarejestrowaBy 24 kandydat�w
na senator�w. Wykaz lokalnych komitet�w wyborczych wyborc�w, kt�re zarejestrowaBy
kandydat�w na senator�w znajduje si w Aneksie B. Tej kategorii kandydat�w nazwijmy
ich lokalnymi byBo znacznie mniej ni| we wcze[niejszych wyborach do Senatu. Acznie
w caBym kraju zebrali oni w 2011 roku 228 963 gBos�w, tj. zaledwie 1,6% og�lnej liczby
wa|nie oddanych gBos�w.
Zbiorcze wyniki wybor�w do Senatu, kt�re przedstawiono w Tabeli 1 na podstawie urz-
dowego obwieszczenia PaDstwowej Komisji Wyborczej (PKW)6 ukazuj, |e w wyborach do
Tabela 1. Og�lne wyniki wybor�w do Senatu przeprowadzonych 9 pazdziernika 2011r.
Uprawnionych do gBosowania 30 762 931 os�b, w tym 22 951 tj. 0,07% wyraziBo zamiar gBosowania korespon-
dencyjnie.
Do lokali wyborczych zgBosiBo si 15 040 067 os�b, tj. 48,89%.
PeBnomocnictwa do gBosowania udzieliBo 12 394 wyborc�w, tj. 0,04% spo[r�d og�Bu uprawnionych.
Kart do gBosowania wyjtych z urn 15 061 640, co oznacza, |e 48,96% uprawnionych wziBo udziaB w gBosowa-
niu, w tym 17 016, tj. 0,06% wyborc�w przesBaBo karty do gBosowania poczt.
Wa|nych kart do gBosowania oddano 15 048 260.
Niewa|nych kart do gBosowania oddano 13 380.
Liczba wa|nych gBos�w wyniosBa 14 531 462, tj. 96,57% og�lnej liczby gBos�w.
Liczba niewa|nych gBos�w wyniosBa 516 798, tj. 3,43% og�lnej liczby gBos�w.
6
Obwieszczenie PaDstwowej Komisji Wyborczej (PKW) z dnia 11 pazdziernika 2011 r. (Dz. U. Nr 218, poz. 1295).
12
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Senatu wziBo udziaB 15 040 067 wyborc�w, czyli 48,89% og�lnej liczby uprawnionych, a gBo-
s�w wa|nych oddano 14 531 462.
Podane w Tabeli 3 wyniki wybor�w, oparte na wBasnych wyliczeniach, ukazuj skal po-
parcia dla poszczeg�lnych partii i komitet�w wyborczych. Wyliczenia te sporzdzono na pod-
stawie wynik�w gBosowania przedstawionych we wskazanym wy|ej obwieszczeniu PKW od-
rbnie dla ka|dego okrgu wyborczego. PKW bowiem nie podaje (nie ma takiego obowizku)
liczby gBos�w, oddanych na poszczeg�lne partie i inne ugrupowania, jak to jest w przypadku
wynik�w wybor�w do Sejmu.
Tabela 2. Liczba gBos�w oddanych na kandydat�w poszczeg�lnych partii i innych komitet�w wyborczych
i przypadajce im mandaty dzielone w wojew�dztwach proporcjonalnie metod Sainte-Lagu�.
PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Man-
dat�w
Woj.
Man- Man- Man- Man- Man- Man-
w
GBosy GBosy GBosy GBosy GBosy GBosy
daty daty daty daty daty daty
w-twie
D: 393 083 (3) 205 667 (1) 80 356 (1) 76 984 (1) 261 035 (2) 61 519 (0) 8
C: 276 364 (2) 161 888 (1) 40 746 (0) 105 623 (1) 32 328 (0) 113 96 (1)1 5
L: 108 085 (1) 284 022 (2) 153 700 (1) 75 630 (1) 21 549 (0) 143 312 (1)2 6
F: 141 795 (1) 66 778 (1) 49 477 (1) 30 262 (0) 14 291 (0) 38 705 (0) 3
E: 326 524 (2) 294 780 (2) 106 256 (1) 115 063 (1) 79 175 (1) 48 515 (0) 7
K: 506 520 (3) 361 955 (3) 65 502 (0) 55 836 (0) 86 665 (1) 95 538 (1) 8
W: 422 149 (3) 449 338 (3) 238 625 (2) 73 594 (1) 46 411 (0) 113 254 (0) 9
mst 418 741 (2) 296 937 (1) 15 447 (0) 50 197 (0) 33 665 (0) 186 063 (1)3 4
O: 109 156 (1) 41 750 (0) 36 093 (0) 50 683 (1) 17 868 (0) 59 384 (1)4 3
R: 155 163 (1) 337 507 (2) 89 744 (1) 27 855 (0) 2 731 (0) 152 416 (1)5 5
B: 124 222 (1) 151 253 (1) 62 670 (1) 39 408 (0) 55 792 (0)6 3
G: 466 919 (3) 205 739 (2) 24 773 (0) 82 896 (1) 47 193 (0) 45 887 (0) 4
S: 660 468 (5) 394 469 (3) 59 440 (0) 146 525 (1) 81 804 (1) 443 546 (3)7 13
T: 61 942 (1) 138 300 (1) 97 315 (1) 56 050 (0) 39 639 (0) 49 285 (0) 3
N: 204 744 (2) 78 776 (1) 69 307 (1) 50 753 (0) 16 081 (0) 47 819 (0) 4
P: 550 325 (4) 271 859 (2) 142 436 (1) 203 370 (1) 9 433 (0) 105 827 (1) 9
Z: 247 100 (2) 71 142 (0) 31 882 (0) 114 256 (1) 27 (0) 109 216 (1) 4
5 173 300 (37) 3 915 355 (27) 1 363 796 (11) 1 355 151 (9) 817 775 (5) 1 906 085 (11) 100
1
ByBby to mandat dla kandydata niezrzeszonego Romana Jasiakiewicza, kt�ry otrzymaB 41 464 gBos�w.
2
ByBby to mandat dla kandydatki niezrzeszonej Izabelli Sierakowskiej, kt�ra otrzymaBa 50 931 gBos�w.
3
ByBby to mandat dla kandydata niezrzeszonego Marka Borowskiego, popieranego przez PO i SLD, kt�ry otrzymaB 104 238
gBos�w w okrgu nr 42.
4
Mandat uzyskaBby J�zef Franciszek Koty[ zgBoszony w okrgu nr 53 przez KWW Mniejszo[ Niemiecka, kt�ry otrzymaB
19 968 gBos�w.
5
Mandat uzyskaBby Tadeusz Ferenc, Prezydent Rzeszowa zgBoszony przez KWW Rozw�j Podkarpacia i otrzymaB 68 847
gBos�w.
6
Oznacza to, |e senator WBodzimierz Cimoszewicz, kt�ry jako nie zrzeszony (cho z poparciem PO i SLD) uzyskaB mandat
w okrgu nr 61, otrzymujc 39 095 gBos�w, nie wszedBby do Senatu przy stosowaniu zasady proporcjonalno[ci.
7
Jeden z tych 3 mandat�w to uzyskany przez Kazimierza Kutza, kt�ry w okrgu nr otrzymaB 81 662 gBos�w, a jeden z dwu
pozostaBych przypadBby KWW Autonomia dla Ziemi Zlskiej, na kandydat�w, kt�rego to komitetu w 5 okrgach oddano Bcznie
141 073 gBos�w.
Uwaga: Dla oznaczenia wojew�dztwa posBu|ono si tu literami wyr�|niajcymi dane wojew�dztwo na tablicach rejestracyj-
nych pojazd�w mechanicznych. Poniewa| potraktowaBem miasto jako odrbny czteromandatowy okrg wyborczy to otrzymaB
on tu oznaczenie mst . Natomiast pozostaBy obszar woj. mazowieckiego jest oznaczone liter W . Przypomnijmy zatem, |e
D oznacza woj. dolno[lskie, C kujawsko-pomorskie, L lubelskie, F lubuskie, E B�dzkie, K maBopolskie, O opolskie,
R podkarpackie, B podlaskie, G pomorskie, S [lskie, T [witokrzyskie, N warmiDsko-mazurskie, P wielkopolskie
i Z zachodniopomorskie.
13
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
Tabela 3. Liczba i procent wa|nie oddanych gBos�w na poszczeg�lne partie lub ugrupowania i uzyskane
mandaty
Otrzymane Liczba mandat�w przypadaj-
Uzyskane
wa|ne gBosy cych wg. metody Sainte-Lagu�*
Komitety wyborcze
mandaty
Liczba % a b
Platforma Obywatelska RP (PO) 5 173 300 42,84 63 37 38
Prawo i Sprawiedliwo[ (PiS) 3 915 355 23,64 31 27 27
Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) 1 363 796 8,46 2 9 11
Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) 1 355 151 8,40 0 9 9
Unia Prezydent�w Obywatele do Se-
natu (UP-OdS)** 817 775 5,07 1*** 6 5
Inni 1 906 085 11,59 3**** 13 10
Razem 14 531 462 100,00 100 100 100
* W kolumnie a jest podana liczba mandat�w wyliczona globalnie dla caBego kraju traktowanego jako jeden okrg wyboczy.
Liczba za[ podana w kolumnie b stanowi sum mandat�w obliczonych odrbnie dla ka|dego wojew�dztwa, stanowicego okrg
wielomandatowy.
** Acznie z 232 853 gBosami oddanymi w woj. dolno[lskim na 7 kandydat�w zarejestrowanymi przez utworzony przez pre-
zydenta WrocBawia Komitet Wyborczy Wyborc�w Dutkiewicz.
*** Jest to JarosBaw Wojciech Obremski (63 717 gBos�w) zgBoszony przez Komitet Wyborczy Wyborc�w Dutkiewicz.
**** S to Marek Borowski (104 238 gBos�w), Kazimierz Kutz (81 662 gBos�w) i WBodzimier Cimoszewicz (39 095 gBos�w).
R�wnocze[nie znajc liczb gBos�w, oddanych w wyborach do Senatu na kandydat�w
zgBoszonych przez komitety wyborcze Platformy Obywatelskiej, Prawa i Sprawiedliwo[ci,
Polskiego Stronnictwa Ludowego i Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz komitety wyborcze
wystpujce pod parasolem Unii Prezydent�w Obywatele do Senatu (jak i komitet�w firmo-
wanych przez prezydenta Kielc lub prezydenta WrocBawia) dokonaBem dla por�wnania tak|e
analizy ukazujcej jak przedstawiaBby si podziaB mandat�w dokonany proporcjonalnie bdz
to w skali caBego kraju bdz to w skali wojew�dztw traktowanych jako okrgi wielomandato-
we. WybraBem metod Sainte-Lagu� stosowan obecnie w krajach skandynawskich i w Niem-
czech. Prawdopodobny podziaB mandat�w rozdzielanych metod Sainte-Lagu� na poszczeg�l-
ne wojew�dztwa przedstawiono w Tabeli 2. W Tabeli 3 zestawiono za[ wynik rzeczywistego
podziaBu miejsc w Senacie z mo|liwym podziaBem mandat�w metod Sainte-Lagu� w caBym
kraju lub w wojew�dztwach.
Na tej podstawie mo|na wyliczy [redni liczb wa|nie oddanych gBos�w przypadajcych
na jeden mandat poszczeg�lnych ugrupowaD, przedstawiajc te wyliczenia w tabeli 4. Taka
liczba jest miernikiem siBy gBosu wyborc�w poszczeg�lnych partii bdz ugrupowaD politycz-
nych. Jest to zarazem jeden z wa|niejszych wskaznik�w stopnia realizacji idei r�wno[ci.
Mo|na bowiem upatrywa gwarancji r�wno[ci w tym, aby siBa gBosu ka|dego wyborcy byBa
Tabela 4. Liczba gBos�w przypadajca na jeden mandat
Rozdzielane proporcjonalnie
W obowizujcym
metod Sainte-Lagu�
systemie
w caBym kraju w wojew�dztwie
Platforma Obywatelska RP 82 116 143 703 136 139
Prawo i Sprawiedliwo[ 126 302 145 013 145 013
Polskie Stronnictwo Ludowe 681 898 151 533 123 981
Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) 150 572 150 572
Unia Prezydent�w Obywatele do Senatu 817 775 136 296 163 555
Inni 635 362 146 622 190 609
14
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
jednakowa przynajmniej byBa do siebie najbardziej zbli|ona. Por�wnanie odmiennej siBy
gBosu wyborc�w poszczeg�lnych partii, bdz ugrupowaD politycznych, pozwala ustali w ja-
kim zakresie w praktyce przejawia si r�wno[, lub nier�wno[, oraz wpByw poszczeg�lnych
grup wyborc�w na koDcowy og�lny wynik wybor�w.
Z danych przedstawionych w Tabeli 4 wynika, |e w wyborach do Senatu z 2011 roku na
jeden mandat uzyskany przez senatora Platformy Obywatelskiej przypadBo 82 116 gBos�w,
podczas kiedy na jeden mandat senatora Prawa i Sprawiedliwo[ci 126 302, a na jeden man-
dat senatora Polskiego Stronnictwa Ludowego 681 898 gBos�w. A zatem siBa jednego gBosu
wyborcy PO byBa o 54% wiksza w por�wnaniu z siB gBosu wyborcy PiS, a w zestawieniu
z siB gBosu wyborcy PSL a| 8 razy wiksza.
Przedstawiony obraz zr�|nicowanej siBy gBosu w wyborach do Senatu przeprowadzonych
w 2011 roku ukazuje sBabe strony systemu wyborczego opartego na stosowaniu zasady wik-
szo[ci wzgldnej w jedno-mandatowych okrgach.
Je[liby ustalenie podziaBu mandat�w nastpowaBo w skali caBego kraju albo w skali woje-
w�dztwa proporcjonalnie przy zastosowaniu metody Sainte-Lagu�, to przedstawione w Ta-
beli 3 zestawienie tak mierzonego wskaznika siBy gBosu ukazuje w miar wyr�wnan siB gBosu
wyborc�w poszczeg�lnych partii lub innych komitet�w wyborczych. Jednak|e i w tym przy-
padku siBa gBosu wyborc�w ruchu Unia Prezydent�w Obywatele do Senatu byBaby o 12%
mniejsza od siBy gBosu wyborcy PSL i o 10% mniejsza od siBy gBosu wyborcy SLD.
Zestawienie przedstawione w Tabeli 4 potwierdza te| sBuszno[ racji przemawiajcych na
rzecz stosowania zasady proporcjonalno[ci tak|e przy ustalaniu wynik�w wybor�w do Senatu
je[li mieliby[my zadba o realizacj zasady r�wno[ci rozumianej jako zapewnienie jednako-
wej (lub maksymalnie zbli|onej) siBy gBosu ka|dego wyborcy.
Rodzi si zatem pytanie, czy wynikajce z istoty obowizujcego systemu wyborczego do
Senatu wskazane wy|ej znaczce zr�|nicowanie siBy gBosu mo|na uzna za naruszenie og�lnej
zasady r�wno[ci zapisanej w Konstytucji ? Nie podzielam tego pogldu cho nie nale| do
zwolennik�w przeprowadzania wybor�w w jednomandatowych okrgach przy zastosowaniu
zasady wikszo[ci wzgldnej (the first past the post), a to przede wszystkim dlatego, |e taki
system wyborczy prowadzi do deformacji (czasem wrcz jaskrawej) wynik�w wybor�w. Nie-
zbity tego dow�d dostarczaj wyniki wybor�w do Senatu z 2011 roku.
Nie wspomn o przypadku Wielkiej Brytanii, gdzie doszBo dwukrotnie do sytuacji kiedy
partia otrzymujca najwicej gBos�w w caBym kraju musiaBa zaj miejsca na Bawach opozycji
poniewa| partia konkurencyjna, mimo |e otrzymaBa w sumie mniej gBos�w uzyskaBa absolutn
wikszo[ mandat�w w Izbie Gmin. Pierwszy raz zdarzyBo si tak w 1951 roku. Partia Pracy
otrzymaBa w�wczas 48,8%, ale tylko 295 mandat�w, podczas kiedy konserwaty[ci otrzymali
48,0% i uzyskali 321 mandat�w, czyli ponad poBow miejsc w Izbie Gmin. Natomiast w 1974
roku Partia Pracy, otrzymujc 37,1% uzyskaBa 301 mandat�w, a konserwaty[ci przy poparciu
37,8% wyborc�w uzyskali jedynie 297 mandat�w.
Nie mo|na jednak dopatrywa si naruszenia naszej Konstytucji skoro w art. 97 ust. 2 nie
wymaga w wyborach do Senatu stosowania zasady r�wno[ci. Zr�|nicowanie za[ tre[ci ust.
1 i ust. 2 art. 97 nie stwarza te| podstawy do odwoBywania si w tym przypadku do og�lnej
zasady r�wno[ci wynikajcej z art. 32 Konstytucji. Je[li zr�|nicowano katalog zasad praw
wyborczych do Sejmu i Senatu, to wyraznie potwierdzono odmienno[ charakteru wybor�w
do poszczeg�lnych izb parlamentu i tym samym wyBczono stosowanie zasady r�wno[ci wy-
nikajcej z art. 32 Konstytucji.
Trzeba te| pamita, |e realizacja w wyborach zasady r�wno[ci mo|e by r�|nie rozumia-
na jako nakaz posiadania przez ka|dego wyborc jednego gBosu (one person one vote)
lub takiej samej liczby gBos�w, bdz nakaz tworzenia okrg�w wyborczych z zachowaniem
15
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
jednolitej normy przedstawicielstwa czy spowodowanie, aby siBa gBosu wyborc�w byBa jedna-
kowa (o czym ju| wy|ej wspomniano), a tak|e jako konieczno[ zapewnienia jednakowych
warunk�w wymaganych przy zgBaszaniu kandydat�w.
Z zasady r�wno[ci praw wyborczych wynika, |e ka|dy czBowiek bez wzgldu na r�|nice
pBci musi mie zapewnion mo|liwo[ udziaBu w gBosowaniu. Mimo deklarowania og�lnej
zasady r�wno[ci, kobiety przez dziesitki lat pozbawione byBy prawa gBosu. W niekt�rych
paDstwach europejskich kobiety otrzymaBy prawo gBosu dopiero po II wojnie [wiatowej jak
na przykBad we Francji w 1946 r. czy w 1971 r. w Szwajcarii (gdzie w kilku kantonach nadal
kobiety nie maj prawa gBosu).
W przeszBo[ci w niekt�rych paDstwach wyborcom przysBugiwaBo kilka gBos�w. W Wielkiej
Brytanii poza gBosem w miejscu zamieszkania wyborca miaB drugi gBos w okrgu w kt�rym
miaB swoje przedsibiorstwo a niekt�rzy tak|e trzeci gBos je[li byli absolwentami uniwersyte-
t�w w Cambridge lub Oxford stanowice odrbne okrgi wyborcze. W Belgii za[, kiedy prawo
wyborcze mieli tylko doro[li m|czyzni, ka|dy z nich miaB tyle gBos�w ile liczyBa jego rodzina
(tak|e gBos |ony oraz wszystkich dzieci pozostajcych na jego utrzymaniu). Takie rozwizanie
okre[la si mianem gBosowania pluralnego. ByBo to sprzeczne z postulatem r�wno[ci w my[l
hasBa one person one vote.
Natomiast nie miaBy charakteru gBosowania pluralnego wybory do Senatu, kiedy wybor-
ca miaB dwa gBosy w okrgu dwumandatowym, trzy gBosy w okrgu trzymandatowym albo
cztery gBosy w okrgu czteromandatowym i oddawaB w swoim okrgu gBos odpowiednio na
dw�ch, trzech lub czterech kandydat�w. Z prawnego punktu widzenia zasada r�wno[ci nie
byBa naruszona. W praktyce jednak zrodziBy si istotne odchylenia, przejawiajce si w tym, |e
spora grupa wyborc�w korzystaBa z jednego gBosu, podczas kiedy inni wyborcy korzystali ze
wszystkich posiadanych gBos�w. NajdokBadniej zjawisko to mo|na byBo wykry na podstawie
analizy wynik�w gBosowania w okrgach dwumandatowych. Z analizy statystycznej wynik�w
gBosowania w tych okrgach dowiadujemy si, |e w 2001 roku drugiego gBosu nie wyko-
rzystaBa niekiedy nawet blisko poBowa wyborc�w. Tak byBo w wojew�dztwie pilskim, w kt�-
rym a| 49,87% wyborc�w, biorcych udziaB w gBosowaniu, nie wykorzystaBa drugiego gBosu.
Najmniej straconych bo tylko 26,86% odnotowali[my w jednym z okrg�w na Zlsku.
Dane, dotyczce niewykorzystanego (straconego) drugiego gBosu wyliczone dla wszystkich
dwumandatowych okrg�w przedstawiono w Aneksie D. W przypadku okrg�w trzy i czero-
mandatowych r�wnie| wystpowaBo niewykorzystanie drugiego, trzeciego lub czwartego gBo-
su. Nie spos�b jednak dokBadnie ustali skali tego zjawiska na podstawie dostpnych danych
statystycznych.
Podobne analizy przeprowadzone w odniesieniu do wybor�w z 2005, 2007 i 2009 roku po-
twierdzaj, |e zjawisko niewykorzystanych gBos�w nadal wystpowaBo, a nawet liczba takich
gBos�w wzrastaBa. Przyczyna byBa prosta. Znaczca cz[ wyborc�w byBa przekonana, |e na
karcie do gBosowania w wyborach do Senatu nale|y postawi znak x przy nazwisku tylko
jednego kandydata, tak jak jest wymagane w wyborach do Sejmu. W przypadku wybor�w do-
konywanych w okrgach jednomandatowych nie ma okoliczno[ci powodujcych powstawanie
zjawiska niewykorzystanych gBos�w.
Je[li za[ uznamy, |e w sensie materialnym (ale nie w znaczeniu prawnym) liczba niewy-
korzystanych gBos�w podwa|aBa ide r�wno[ci, to fakt ustanowienia w 2011 roku okrg�w
jednomandatowych w wyborach do Senatu stanowi umocnienie warunk�w realizacji zasady
r�wno[ci. I to jest pozytywny efekt zmiany systemu wyborczego do Senatu wprowadzonych
dziki uchwaleniu Kodeksu wyborczego.
Spory mo|e natomiast wywoBywa sprawa tworzenia okrg�w wyborczych z zachowaniem
jednolitej normy przedstawicielstwa. W Polsce jednolit norm przedstawicielstwa okre[la si
16
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
w odniesieniu do liczby mieszkaDc�w, ustalajc na ilu mieszkaDc�w ma przypada jeden man-
dat. Ma to sBu|y zagwarantowaniu realizacji zasady r�wno[ci. Odstpstwa lub odchylenia od
jednolitej normy przedstawicielstwa maj midzy innymi wpByw na zr�|nicowanie wspomnia-
nej siBy gBosu, a w konsekwencji na zasig stosowania zasady r�wno[ci.
W praktyce nie ma mo|liwo[ci wytyczenia granic okrg�w wyborczych tak, aby w ka|dym
okrgu jednomandatowym do Senatu zamieszkiwaBa taka sama liczba mieszkaDc�w. Dzieje
si tak poniewa| za podstaw okre[lania obszaru okrgu wyborczego bierze si podziaB tery-
torialny paDstwa granice okrgu wyborczego nie mog narusza granic powiat�w, cho nie
wynika to wprost z postanowieD art. 260 Kodeksu wyborczego. Jednak|e zgodnie z przepi-
sami art. 15 i 16 Konstytucji RP mieszkaDcy powiatu, traktowanego jako jednostka zasadni-
czego podziaBu terytorialnego, stanowi wsp�lnot opart na konkretnych (czsto utrwalonych
historycznie) wiziach spoBecznych, gospodarczych lub kulturowych. Dlatego trzeba czsto
odstpi od dokBadnego stosowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Tak te| si staBo przy
tworzeniu obecnie istniejcych okrgach jednomandatowych w wyborach do Senatu.
Dr Konrad SkBadowski z Uniwersytetu A�dzkiego dokonaB analizy z punktu widzenia zgod-
no[ci z jednolit norm przedstawicielstwa przyjtego w 2011 roku podziaBu kraju na jedno-
mandatowe okrgi wyborcze utworzone dla wyboru senator�w, wskazujc w procentach na
skal odchylenia in plus oraz in minus.7
W skrajnym przypadku w okrgu nr 30 (obejmujcym obszar powiat�w: chrzanowskie-
go, my[lenickiego, o[wicimskiego, suskiego i wadowickiego) odchylenie in plus wynosi
70%, za[ w okrgu nr 67 (obejmujcym obszar powiat�w: kwidzyDskiego, malborskiego,
nowodworskiego i sztumskiego) odchylenie in minus wynosi 40%. WedBug danych zawar-
tych w rejestrach organ�w administracji wyborczej na obszarze okrgu nr 30 byBo 642 362
mieszkaDc�w, co przeBo|yBo si na 512 929 uprawnionych os�b do gBosowania umieszczonych
w dniu wybor�w w spisach wyborc�w. Natomiast na obszarze okrgu nr 67 mieszkaDc�w
byBo 224 903, co przeBo|yBo si na 178 174 wyborc�w uprawnionych do gBosowania umiesz-
czonych w tym okrgu w dniu wybor�w w spisach wyborc�w. W okrgu nr 30 mieszkaDc�w
byBo blisko 3 razy wicej ni| okrgu nr 67. Podobnie liczba os�b uprawnionych do gBosowania
w pierwszym z tych okrg�w byBa 3 razy wiksza ni| w tym drugim. A zatem siBa gBosu wy-
borc�w w okrgu nr 67 byBa 3 razy mocniejsza od siBa gBosu wyborc�w w okrgu nr 30. Tym
samym midzy wyborcami obu wspomnianych okrg�w wyborczych zachodziBa r�|nica co do
siBy ich gBosu, a wic nie zostaBa zachowana zasada r�wno[ci. Na tym wBa[nie polega narusze-
nie w sensie materialnym zasady r�wno[ci wynikajce ze zr�|nicowania wielko[ci okrg�w
wyborczych mierzonej liczb mieszkaDc�w.
Oczywi[cie nale|y d|y do tego, aby okrgi w miar mo|liwo[ci byBy r�wne z punktu
widzenia liczby mieszkaDc�w przebywajcych na ich obszarze. Nie zawsze da si to osign
z uwagi na odmienne uwarunkowania demograficzne i geograficzne.
Tak to jest, na przykBad, w wojew�dztwie maBopolskim z okrgiem nr 30. Je[li powiat
my[lenicki wBczyBoby si do okrgu nr 36 (obejmujcego powiaty: limanowski, nowotarski
i tatrzaDski), to w okrgu nr 30 liczba mieszkaDc�w z 642 362 spadBaby do 451 846, ale za to
w okrgu nr 36 liczba mieszkaDc�w z 381 278 wzrosBaby do 571 794. Wtedy odchylenie od
jednolitej normy przedstawicielstwa w okrgu nr 30 wyniosBoby in plus 20%. Ale jednocze-
[nie w okrgu nr 36 takie odchylenie wynosiBoby wtedy ponad 50%, podczas gdy w obecnym
ukBadzie trudno dostrzec znaczce odchylenie od jednolitej normy przedstawicielstwa w od-
niesieniu do okrgu nr 36.
7
Patrz Konrad SkBadowski, Zasada r�wno[ci wybor�w a wybory do Senatu w kodeksie wyborczym w Kodeks
wyborczy. Wstpna ocena, pod red. K. Skotnickiego. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011.
17
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
Mo|na prze[ledzi konsekwencje innego wariantu, kiedy dla odmiany powiat chrza-
nowski przeniosBoby si do ssiedniego okrgu nr 31 (obejmujcego powiaty: krakowski, mie-
chowski i olkuski). Wprawdzie w�wczas w okrgu nr 30 liczba mieszkaDc�w z 642 362 spa-
dBaby do 395 987, ale wtedy z kolei w okrgu nr 31 liczba mieszkaDc�w z 417 100 wzrosBaby
a| do 663 475 co oznaczaBoby w tym okrgu odchylenie od jednolitej normy przedstawiciel-
stwa o ponad 75%.
Mo|na mie te| powa|ne obiekcje, co do tego czy, ze wzgldu na tradycj utrwalon wiza-
mi spoBeczno-politycznymi, zasadnym byBoby oddziela spoBeczno[ powiatu my[lenickiego
od spoBeczno[ci powiat�w: chrzanowskiego, o[wicimskiego, suskiego i wadowickiego po-
przez wBczenie tego powiatu do okrgu nr 36 albo przenoszenie powiatu chrzanowskiego
z okrgu do nr 30 okrgu nr 31.
Podobne problemy z uwarunkowaniami geograficznymi i demograficznymi utrudniajcy-
mi dochowanie zgodno[ z jednolit norm przedstawicielstwa wystpiBy w wojew�dztwie
pomorskim, gdzie w okrgu nr 67 odchylenie in minus wyniosBo 40%. Takie problemy poja-
wiaj si zreszt i innych wojew�dztwach. Nie spos�b ich wszystkich przeanalizowa w tym
opracowaniu.
Podstawowym zagadnieniem jest jednak odpowiedz na pytanie, w jakim zakresie dopusz-
czalne s odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa, a przede wszystkim udzielenie
odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu nier�wno[ okrg�w wyborczych przyczynia si zna-
czco do deformacji wynik�w wybor�w w jednomandatowych okrgach.
Mechanizm powstawania deformacji wynik�w wybor�w spowodowanej zastosowaniem
zasady wikszo[ci wzgldnej w jednomandatowych okrgach wyborczych ilustruj przykBady
przedstawione w Tabelach 5 i 6.
W Tabeli 5 przyjto zaBo|enie, |e wielko[ okrg�w jest idealnie r�wna. W ka|dym okrgu
w gBosowaniu uczestniczyBo 100 wyborc�w. W tym przypadku w nastpstwie zastosowania
zasady wikszo[ci wzgldnej partia A, otrzymujc Bcznie w 5 okrgach 38% gBos�w, uzysku-
je 80% mandat�w, podczas kiedy partia B, kt�ra otrzymaBa 42% gBos�w uzyskaBa tylko 20%
mandat�w.
W Tabeli 6 przyjto natomiast zaBo|enie, |e okrgi s nier�wne midzy innymi w okrgu
nr 4 jest dwa razy mniej wyborc�w ni| w okrgu nr 1. W efekcie deformacji Partia A, otrzymu-
jc Bcznie w 5 okrgach 27% gBos�w, uzyskuje 60% mandat�w, podczas kiedy partia B, kt�ra
otrzymaBa 40,2% gBos�w uzyskaBa tylko 20% mandat�w.
Por�wnanie wynik�w wybor�w przedstawionych w powy|szych tabelach wskazuje, |e
wbrew pozorom nier�wno[ okrg�w wyborczych, bdca nastpstwem znacznych odchyleD
od jednolitej normy przedstawicielstwa wcale nie musi potgowa zjawiska deformacji.
Dlatego te| uwa|am, |e z umiarem i wstrzemizliwo[ci nale|y odnosi si po postulat�w
dokBadnego stosowania jednolitej normy przedstawicielstwa przy wytyczaniu granic jedno-
mandatowych okrg�w wyborczych bdz ustanowienia konstytucyjnej zasady r�wno[ci w od-
niesieniu do wybor�w do Senatu.8
Wtpliwo[ci mog natomiast budzi zalecenia Kodeksu wyborczego, wynikajce z tre[ci
art. 260 w zwizku z art. 203. Z tych postanowieD bowiem wypBywa konkluzja, |e Sejm na
wniosek PKW nie p�zniej ni| na 3 miesice przed upBywem terminu zarzdzenia wybor�w
dokonuje zmian w podziale na okrgi wyborcze do Senatu, je|eli konieczno[ taka wynika
ze zmian w zasadniczym podziale terytorialnym paDstwa lub ze zmiany liczby mieszkaDc�w
w okrgu wyborczym lub w kraju . Innymi sBowy z postanowieD Kodeksu wyborczego, wynika
nakaz dokonywania przed ka|dymi kolejnymi wyborami korekty podziaBu na jednomandatowe
8
Por. Konrad SkBadowski, op. cit., s. 292.
18
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Tabela 5. Deformacja wynik�w wybor�w spowodowana zastosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej
Okrg Okrg Okrg Okrg Okrg
Kandydat Razem Uzyskane Liczba mandat�w wedBug
nr 1 nr 2 nr 3 nr 4 nr 5
partii gBos�w mandaty podziaBu proporcjonalnego
GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w
A 40 19 46 35 50 190 4 2
B 39 53 45 34 39` 210 1 2
C 11 20 5 21 9 66 0 1
D 10 8 4 10 2 34 0 0
100 100 100 100 100 500
Tabela 6. Deformacja wynik�w wybor�w spowodowana zastosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej sprz-
|onej z nier�wno[ci okrg�w wyborczych
Okrg Okrg Okrg Okrg Okrg
Kandydat Razem Uzyskane Liczba mandat�w wedBug
nr 1 nr 2 nr 3 nr 4 nr 5
partii gBos�w mandaty podziaBu proporcjonalnego
GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w
A 30 9 36 25 35 135 3 2
B 60 63 30 24 34 201 2 2
C 26 20 15 21 9 91 0 1
D 34 8 14 5 2 52 0 0
150 100 95 75 80 500
okrgi ze wzgldu na zmiany liczby mieszkaDc�w, kt�re nastpiBy w okresie od poprzednich
wybor�w. Przyjcie zasady, w my[l kt�rej przed ka|dymi wyborami, czyli co 4 lata, maj by
dokonywane zmiany w podziale na okrgi jednomandatowe do Senatu z uwagi na zmiany
liczby mieszkaDc�w, trudno uzna za rozstrzygnicie racjonalne.
Oczywi[cie potrzeba dokonania korekty granic okrg�w wyborczych do Senatu mo|e zaist-
nie kiedy obszar jakiego[ powiatu zostaBby podzielony na dwa odrbne powiaty albo z dw�ch
ssiadujcych ze sob powiat�w utworzono nowy jeden powiat. Nale|y przyj, i| odnosi si
to tak|e do poBczenia lub podzielenia dzielnic w Warszawie lub w Krakowie albo do tego
rodzaju zmian przeprowadzonych we WrocBawiu czy w Aodzi w podziale na osiedla mimo,
|e ani dzielnice ani osiedla nie s jednostkami zasadniczego podziaBu terytorialnego, lecz jed-
nostkami pomocniczego podziaBu terytorialnego. Te zmiany w wykazie okrg�w wyborczych
do Senatu staj si rzeczywi[cie konieczne.
Natomiast powa|ne obiekcje budzi nakaz zmiany granic jednomandatowych okrg�w wy-
borczych do Senatu kiedy na ich obszarze doszBo do zmiany nawet znaczcej liczby miesz-
kaDc�w, w tym tak|e spowodowanej przemieszczeniem jakiej[ gminy z jednego powiatu do
drugiego.
W literaturze zwBaszcza anglosaskiej dotyczcej problematyki wybor�w dominuje po-
gld, |e stabilno[ okrg�w wyborczych powinna by zachowana na dBu|szy okresu czasu
co najmniej na 15-20 lat. W |adnym wypadku jednomandatowe okrgi wyborcze nie powinny
by odrbnie tworzone lub ich granice korygowane pod kontem widzenia li tylko zgodno[ci
z jednolit norm przedstawicielstwa.
Okrg wyborczy tworzy przestrzeD ksztaBtujca wizi gospodarcze oraz spoBeczno-poli-
tyczne, a czasem i etniczne, z kt�rych wyrasta o trwaBym charakterze spoBeczno[ (wsp�lnota)
wyborc�w konkretnego okrgu wyborczego. To wBa[nie w tej przestrzeni okre[lonej granicami
jednomandatowego okrgu zadzierzgnita i umacniana zostaje wiz midzy posBem do Izby
19
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
Gmin, bdz kongresmanem, a jego wyborcami. To o poparcie tej wsp�lnoty zabiegaj poten-
cjalni kandydaci rywalizujcy z aktualnym piastunem mandatu z tego okrgu.
Dlatego stabilno[ granic okrg�w wyborczych uznawana jest za wa|niejsz ni| przestrze-
ganie zasady r�wno[ci ze wzgldu na wym�g zgodno[ci z jednolit norm przedstawicielstwa.
I to jest przyczyna, dla kt�rej zmiany granic jednomandatowych okrg�w wyborczych w USA
czy w Wielkiej Brytanii dokonuje w du|ych odstpach czasu.
Z powy|szych powod�w uwa|am, i| art. 260 Kodeksu wyborczego powinien by zmienio-
ny. Nale|aBoby ustali, |e ewentualne korekty granic jednomandatowych okrg�w wyborczych
do Senatu wynikajce ze zmiany liczby mieszkaDc�w w okrgach wyborczych lub w kraju do-
konywane s co 15 lat, a by mo|e nawet co 20 lat. Natomiast dokonywanie doraznych korekt
powinno by dopuszczone jedynie w przypadku zmian w zasadniczym podziale terytorialnym
paDstwa lub pomocniczym podziale terytorialnym i tylko wtedy kiedy jest o niezbdne.
W literaturze9 wskazuje si, |e przy tworzeniu okrg�w wyborczych nale|y kierowa si
zaleceniami Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych ustanowionym przez Euro-
pejsk Komisj na rzecz Demokracji przez Prawo10, czyli tzw. Komisj Weneck Rady Euro-
py. Zgodnie z wytycznymi przyjtymi przez Komisj Weneck w celu uczciwego (sprawie-
dliwego) przeprowadzenia wybor�w mandaty nale|y r�wnomiernie rozdziela midzy okrgi
wyborcze, a dopuszczalne odstpstwa od jednolitej normy przedstawicielstwa nie powinny
przekracza 10% i z pewno[ci nie mog by wiksze ni| 15%, z wyjtkiem szczeg�l-
nych przypadk�w, kiedy byBoby to usprawiedliwione ochron prawa do reprezentacji skupisk
mniejszo[ci narodowych lub stanem wyjtkowo rzadkiego zaludnienia terytorium konkretnej
jednostki podziaBu terytorialnego.11 SBusznie zwraca si uwag, |e ustalenie dopuszczalnych
odchyleD od jednolitej normy przedstawicielstwa na poziomie 10% albo 15% jest w istocie
arbitralne. Autorzy Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych w |aden spos�b nie
uzasadnili, czemu ma to by wBa[nie 10% czy 15%.12 Zgodzi si wypada, |e tak ustalone
progi maj charakter umowny i nie dajce si w |aden racjonalny spos�b uzasadni, zwBasz-
cza, i| w praktyce znaczne procentowo odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa
wymuszone s przez inne przyczyny ani|eli wzgld na ochron praw mniejszo[ci narodowych
albo stanem gsto[ci zaludnienia. Przedstawione wy|ej problemy z tworzeniem jednomanda-
towych okrg�w wyborczych w wojew�dztwie maBopolskim wskazuj na to, |e od wymogu
dochowania zgodno[ci z jednolit norm przedstawicielstwa bardziej sprawiedliwym mo|e
by poszanowanie dla granic przestrzennych w celu utrzymania i utrwalenia wizi gospodar-
czych, spoBeczno-politycznych i kulturowych oraz historycznych danej wsp�lnoty wyborc�w
konkretnego okrgu wyborczego.
Uwzgldnianie jednolitej normy przedstawicielstwa ma i powinno mie istotne znacze-
nie, lecz nie jest to jedne kryterium dokonania ze wzgld�w spoBeczno-politycznych sprawie-
dliwego podziaBu na okrgi wyborcze.
Je[li uznamy, |e wa|niejsze jest przestrzeganie istniejcej sp�jno[ci wsp�lnoty wybor-
c�w konkretnego okrgu wyborczego, to powinni[my si pogodzi z nier�wno[ci ocenian
z punktu widzenia odchyleD od jednolitej normy przedstawicielstwa. Tak te| jest z reguBy we
wszystkich paDstwach, gdzie wybory s przeprowadzane w okrgach jednomandatowych, od-
stpstwa od jednolitej normy przedstawicielstwa r�wnie| bardzo czsto wystpuj.
9
Por. Krzysztof Lorenz, WpByw funkcji wybor�w na kryteria oceny sprawiedliwo[ci, [w] Studia Wyborcze, Tom
XII (2011) s. 26 oraz Konrad SkBadowski, op. cit., s.274.
10
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission).
11
Patrz opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, nr 190 z 2002 r.
12
Krzysztof Lorenz, j.w.
20
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
W przyjtym w Kodeksie wyborczym w podziale na jednomandatowe okrgi wyborcze do
Senatu nie byBo r�wnie| mo|liwo[ci uniknicia tego rodzaju nier�wno[ci.
I tak z punktu widzenia liczby mieszkaDc�w najwikszy okrg to, wspomniany ju| wy-
|ej, okrg nr 30, (obejmujcy obszar powiat�w: chrzanowskiego, my[lenickiego, o[wicim-
skiego, suskiego i wadowickiego) liczcy 642 362 mieszkaDc�w. Natomiast najmniejszy to
okrg nr 61 (obejmujcy obszar powiat�w: bielskiego, hajnowskiego, siemiatyckiego i wy-
sokomazowieckiego) liczcy 217 595 mieszkaDc�w. Oznacza to, |e okrg nr 30 jest trzy
razy wikszy od okrgu nr 61. W takiej samej skali r�|ni si te okrgi z punktu widzenia
liczby uprawnionych do gBosowania; w okrgu nr 30 byBo ich a| 512 929, a w okrgu nr 61
tylko 176 598.
Jak przedstawiono wy|ej w przykBadach zaprezentowanych w Tabelach 5 i 6 nier�wno[
okrg�w wyborczych nie musi pogBbia deformacji wynik�w wybor�w. Owa deformacja
spowodowana jest przede wszystkim stosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej w okrgach
jednomandatowych.
ByBem, i jestem zdecydowanym przeciwnikiem wybor�w do Senatu na zasadzie wikszo[ci
i to w dodatku w wielomandatowych okrgach kt�r to zasad zastosowano w kolejnych
ordynacjach wyborczych z 1989, 1991 i 2001 roku.
Trudno bowiem zaakceptowa tak ekstremaln deformacj wynik�w wybor�w do Sena-
tu, kt�ra przy takim systemie wyborczym musi wystpi. Ilustracj s tu wybory 1989 roku
i 2001 roku. W pierwszym przypadku 66% gBos�w oddanych na kandydat�w Solidarno[ci
daBo tej formacji 99% mandat�w w Senacie, a z kolei w 2001 roku 34% gBos�w oddanych na
kandydat�w koalicji wyborczej SLD-UP w efekcie przyniosBo tym partiom 75% mandat�w
senatorskich. Takiej deformacji wynik�w wybor�w nie da si uzasadni w demokratycznym
paDstwie prawnym.
Jak wskazano w przedstawionych wyliczeniach zawartych w Tabeli 3 skala deformacji,
kt�ra wystpiBa w 2011 roku nie odbiegaBa od tej z 1989 roku 66,48% gBos�w oddanych na
kandydat�w Platformy Obywatelskiej oraz Prawo i Sprawiedliwo[ przyniosBo obu tym par-
tiom Bcznie 94% mandat�w w Senacie.
Niewiele by te| zmieniBo wprowadzenie zasady wikszo[ci bezwzgldnej z konieczno-
[ci zarzdzenia ponownego gBosowania (drugiej tury wybor�w) w przypadku, kiedy |aden
z kandydat�w nie otrzymaBby takiej wikszo[ci w pierwszym gBosowaniu. Jak dowodz
tego przykBady Francji czy Wgier nie eliminuje to zjawiska deformacji wynik�w wybor�w
a nawet mo|e powiksza jej skal, nie wspominajc o zwikszeniu koszt�w przeprowa-
dzenia wybor�w.
Warto przy tej okazji zwr�ci uwag, |e wikszo[ bezwzgldn gBos�w w 2011 roku otrzy-
maBo dziesicioro senator�w a mianowicie: StanisBaw Kogut (PiS) w okrg nr 37, Marek
Borowski w okrgu nr 42, Barbara Borys-Damicka (PO) w okrgu nr 44, Alicja Maria Zajc
(PiS) w okrgu nr 57, Kazimierz Mariusz Kleina (PO) w okrgu nr 62, Bogdan MichaB Bo-
rusewicz (PO) w okrgu nr 65, Kazimierz Kutz w okrgu nr 80, Ryszard J�zef G�recki (PO)
w nr okrgu 86, Marek Aleksander Zi�Bkowski (PO) w okrgu nr 90 oraz Jadwiga Kazimiera
Rotnicka (PO) w nr okrgu 91. W okrgu nr 61 WBodzimierzowi Cimoszewiczowi za[ zabra-
kBo 131 gBos�w do osignicia wikszo[ci bezwzgldnej.
Oznacza to, |e je[liby obowizywaBa zasada wikszo[ci bezwzgldnej (czyli wym�g otrzy-
mania ponad poBowy wa|nie oddanych gBos�w w danym okrgu), to w 90 okrgach trzeba
byBoby przeprowadzi gBosowanie ponowne, czyli zarzdzi drug tur wybor�w.
Moim zdaniem nale|aBoby dokona istotnej zmiany systemu wyborczego, wprowadzajc
jeden z kompensacyjnych (wyr�wnawczych) system�w, czyli AMS (Additional Member Sys-
tem) nazywanym te| MMP (Mixed Member Proportional). Taki system wyborczy obowizuj
21
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
obecnie w wyborach do parlament-t�w regionalnych w Szkocji i Walii.13 W naszym przypadku
mogBoby to wyglda tak, |e w 41 okrgach wyborczych do Sejmu wybieraBoby si po jednym
senatorze na zasadzie wikszo[ci wzgldnej. PozostaBe za[ 59 mandat�w przydzielanych by-
Boby z list wojew�dzkich zgBaszanych przez partyjne albo inne komitety wyborcze, na kt�re to
listy wyborca oddawaB drugi gBos.
I tak dla przykBadu w wojew�dztwie dolno[lskim 3 senator�w wybieranych byBo-
by w trzech okrgach jednomandatowych, kt�rych granice pokrywaBby si granicami trzech
okrg�w wyborczych do Sejmu. PozostaBe 5 mandat�w, przypadajcych na to wojew�dztwo,
byBoby rozdzielne midzy listy wojew�dzkie na zasadzie kompensacji odpowiednio do liczby
drugich gBos�w oddanych na te listy.
Mo|na te| rozwa|y czy nie warto byBoby zmieni samej koncepcji wyBaniania Senatu, tak
aby staB si on izb samorzdow. WymagaBoby to oczywi[cie dokonania zmian w Konsty-
tucji. Wprawdzie w toku prac nad przygotowaniem projektu obowizujcej Konstytucji idea
Senatu jako izby samorzdowej zostaBa odrzucona gB�wnie ze wzgldu na �wczesny op�r
ze strony dziaBaczy samorzdowych, obawiajcych si powrotu do systemu w kt�rym Rada
PaDstwa sprawowaBa nadz�r zwierzchni nad radami narodowymi. Po 15 latach od uchwalenia
Konstytucji sytuacja ulegBa zmianie. PowoBanie do |ycia Unii Prezydent�w Obywatele do
Senatu oraz przyjcie jej Deklaracji programowej wskazuje, |e dziaBacze samorzdu teryto-
rialnego u[wiadomili sobie potrzeb stworzenia instytucjonalnej ich reprezentacji, kt�r m�gB-
by sta si wBa[nie Senat.
Co si tyczy konieczno[ci zapewnienia jednakowych warunk�w wymaganych przy zgBa-
szania kandy-dat�w, to formalnie zasada r�wno[ci jest speBniona w przepisach Kodeksu wy-
borczego. Ka|dy kandydat na senatora bez wzgldu na to czy zamierza go zgBosi partia
polityczna, regionalne lub lokalne stowarzyszenie bdz potencjalny kandydat sam pragnie si
ubiega o miejsce w Senacie musi indywidualnie uzyska dla swej kandydatury poparcie co
najmniej 2 000 wybor�w.
Inn spraw natomiast jest r�wno[ szans. Kandydaci zgBaszani przez partie polityczne
albo przez nie popierani z natury rzeczy s w lepszej sytuacji. Chodzi nie tylko o to, |e partie
polityczne zwBaszcza te najwiksze tworz sprawne zaplecze organizacyjne dla swoich
kandydat�w na senator�w. Rzecz w tym, |e caBa kampania wyborcza do Senatu toczy si
w cieniu kampanii do Sejmu prowadzonej w celu uzyskania poparcia dla partii politycznych.
I to zapewne sprawia, |e wikszo[ wyborc�w preferuje partyjnych kandydat�w na senator�w.
Z tej te| przyczyny w[r�d zarejestrowanych kandydat�w na senator�w przewa|aj kandydaci
reprezentujcych partie polityczne, a w wyborach 2011 roku kandydat�w lokalnych komite-
t�w wyborczych wyborc�w byBo ju| mniej w poprzednich latach.
Najistotniejsz przyczyn deformacji wynik�w wybor�w, przejawiajcej si tak|e w nie-
r�wno[ci siBy gBosu poszczeg�lnych wyborc�w jest przede wszystkim stosowanie zasady
wikszo[ci wzgldnej (the first past the post).
Oto bowiem kandydatka PO, kt�ra otrzymaBa w okrgu nr 44 w Warszawie 196 735 gBo-
s�w, wygraBa ze sw rywalk z PiS, uzyskujc nad ni przewag a| 96 851 gBos�w. Natomiast
w okrgu nr 30 w wojew�dztwie maBopolskim kandydat PiS otrzymaB 92 779 gBos�w i wygraB
ze swoim konkurentem z PO przewag tylko 82 gBos�w. Dodajmy jeszcze, |e frekwencja
w okrgu nr 30 wyniosBa 49,35%, a w okrgu nr 44 a| 73,69%. A zr�|nicowanie frekwencji
jest te| czynnikiem ksztaBtujcym wskazniki siBy gBosu i co si z tym wi|e ma r�wnie| wpByw
na deformacj wynik�w wybor�w.
13
Szerzej na temat systemu AMS vide Electoral Reform Society Building a better democracy (http://www.
electoral-reform.org.uk
22
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Okrg nr 44 w Warszawie jest wprawdzie nietypowy. Obejmuje on obszar dzielnic: BiaBoBka,
Bielany i {oliborz oraz Zr�dmie[cie. A to wBa[nie na kandydat�w zgBoszonych w okrgu wybor-
czym obejmujcym dzielnic Zr�dmie[cie w Warszawie oddaj swe gBosy wyborcy przebywa-
jcy zagranic. I dlatego to uprawnionych do gBosowania w tym okrgu byBo a| 454 263 wybor-
c�w, podczas gdy wedBug spis�w ewidencji ludno[ci na terenie tych czterech dzielnic byBo tylko
373 071 mieszkaDc�w. WedBug danych PKW za granic w wyborach uczestniczyBo 126 273
wyborc�w spo[r�d 139 415 wpisanych do spis�w wyborc�w. To oznacza, i| osoby wyra|ajce
zamiar gBosowania za granic stanowiBy ponad 25% uprawnionych do gBosowania w tym okrgu.
Je[li wszak|e ten najwy|szy wynik otrzymanych gBos�w w okrgu nr 44 zestawimy z naj-
ni|szym wynikiem uzyskanym przez zwyciskiego kandydata, tj. z 26 415 gBosami, kt�re
J�zef Zajc z PSL otrzymaB w CheBmie oraz powiatach cheBmskim, krasnostawskim i wBodaw-
skim (czyli w okrgu nr 18), to oka|e si i| wskaznik dysproporcji wyniesie 7,45. To jeszcze
niewiele nam m�wi o przyczynach deformacji wynik�w wybor�w przeprowadzanych w jed-
nomandatowych okrgach wyborczych.
Kiedy skrajny przypadek wyniku gBosowania w okrgu nr 44 z wy|ej wspomnianych po-
wod�w pominiemy, to za najwy|szy wynik wypada uzna rezultat osignity przez senator
Jadwig Kazimier Rotnick z PO, kt�ra w okrgu nr 91 (PoznaD) z przewag 103 794 gBos�w
nad nastpnym kandydatem otrzymaBa 161 582 gBos�w, tj. 62,29% wa|nie oddanych w tym
okrgu. W zestawieniu z wynikiem senatora J�zefa Zajca w okrgu nr 18 otrzymamy wskaz-
nik dysproporcji 6,12. Kiedy za[ por�wnamy liczb mieszkaDc�w, to oka|e si, i| w Poznaniu
jest r�wno dwa razy wicej mieszkaDc�w ni| w CheBmie i okolicznych powiatach. Tak samo
liczba uprawnionych do gBosowania w okrgu nr 91 jest r�wnie| dwa razy wiksza ni| liczba
wyborc�w uprawnionych do gBosowania w okrgu nr 18. Dodajmy jeszcze, |e odchylenie od
jednolitej normy przedstawicielstwa w okrgu nr 91 wynosi 37%, a w okrgu nr 18 32%.
Wypada te| podkre[li, |e w okrgu nr 91 odnotowano jedn w najwy|szych frekwencji, kt�ra
wyniosBa 62,18%; za[ okrgu nr 18 byBa na poziomie 41,23%.
Je[li przyczyn nier�wnej siBy gBosu miaBoby si upatrywa w zr�|nicowaniu frekwencji
wyborczej, to nale|y wspomnie, |e najni|sza byBa w wojew�dztwie opolskim w okrgu nr 53
(obejmujcym powiaty: gBubczycki, kdzierzyDsko-kozielski, krapkowicki, oleski oraz strze-
lecki) i wyniosBa 38,10%, a najwy|sza w wymienianym ju| wy|ej okrgu nr 91 gdzie wyniosBa
62,18%, czyli byBa bez maBa dwa razy wy|sza.
Wypada zwr�ci uwag na jeszcze jeden aspekt deformacji, wynikajcy z przyjtego w Ko-
deksie wyborczym systemu wyborczego do Senatu, a przejawiajcy si w nienale|ycie uksztaB-
towanej reprezentacji politycznej poszczeg�lnych wojew�dztw.
I tak w woj. kujawsko-pomorskim wszystkie pi mandat�w przypadBo PO przy uzyskaniu
poparcia 37,8% biorcych udziaB w gBosowaniu wyborc�w, kt�rzy oddali wa|ne gBosy. Podob-
nie w woj. lubuskim wszystkie trzy mandaty przypadBy PO przy uzyskaniu 41,5% poparcia.
R�wnie| w wojew�dztwach, w kt�rych wybierano po trzech senator�w, tj. warmiDsko-mazur-
skim przy poparciu 44,5% i zachodnio-pomorskim przy poparciu 41,3%, wszystkie mandaty
uzyskaBa PO. W woj. pomorskim za[ wszystkie sze[ mandat�w przypadBo PO przy uzyskaniu
52,9% poparcia.
Z kolei PiS w woj. podkarpackim uzyskaBo wszystkie pi mandat�w przy poparciu 44,2%,
a w woj. [witokrzyskim zdobyBo wszystkie trzy mandaty przy otrzymanym poparciu 43,5%.
Jak wynika z powy|szego, pi wojew�dztw jest reprezentowanych wyBcznie przez se-
nator�w PO w liczbie 20. Natomiast dwa wojew�dztwa reprezentowane s wyBcznie przez
senator�w PiS. Jest ich 8.
Je[liby za[ w wojew�dztwie pomorskim dla podziaBu sze[ciu mandat�w zastosowano me-
tod Sainte-Lagu�, to PO przypadByby trzy mandaty, Prawu i Sprawiedliwo[ci dwa, za[ sz�sty
23
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
mandat uzyskaBby SLD. Dla odmiany w wojew�dztwie kujawsko-pomorskim, przy zastoso-
waniu metody Sainte-Lagu� dla podziaBu piciu mandat�w, PO uzyskaBaby trzy, za[ PiS i SLD
po jednym mandacie. Natomiast w wojew�dztwie podkarpackim z piciu mandat�w PiS za-
chowaBby tylko dwa, a PO i PSL uzyskaByby po jednym mandacie. Pity mandat przypadBby
za[ Tadeuszowi Ferencowi prezydentowi Rzeszowa uto|samianemu z SLD. ByB on zgBoszo-
ny przez Komitet Wyborczy Wyborc�w Ferenca Rozw�j Podkarpacia jako kandydatowi nie-
zale|ny i popierany przez SLD i PSL oraz Komitet Wyborczy Wyborc�w Unia Prezydent�w
Obywatele do Senatu.
Powy|ej przedstawiona wstpna analiza zastosowania po raz pierwszy nowego syste-
mu wyborczego do Senatu z okrgami jednomandatowymi w kt�rych wynik wybor�w
ustala si na zasadzie the first past the post, czyli mandat uzyskuje ten kt�ry otrzymaB
najwicej gBos�w pozwala w konkluzji stwierdzi, |e zasada r�wno[ci nie jest speBnio-
na, czego syntetycznym wykBadnikiem staBo si zr�|nicowanie siBy gBosu poszczeg�lnych
grup wyborc�w. Jednak|e ujawniona deformacja wynik�w wybor�w w 2011 roku nie
jest nastpstwem zaistniaBych odchyleD od jednolitej normy przedsta-wicielstwa przy
wyznaczaniu granic okrg�w wyborczych, lecz stanowi konsekwencj samej istoty nowe-
go systemu wyborczego wprowadzonego w uchwalonym w styczniu 2011 roku Kodeksie
wyborczym.
Ponadto warto zauwa|y, |e zar�wno we wszystkich poprzednich wyborach do Senatu, jak
te| w przypadku tych ostatnich, wyborcy w zdecydowanej wikszo[ci gBosowali na kandyda-
t�w zgBoszonych przez partie polityczne lub przez nie popieranych.
24
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
ANEKSY
ANEKS A. Komitety wyborcze kt�re zarejestrowaBy kandydat�w do Senatu
Kandydat�w Wybranych
1. Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska RP 93 63
2. Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwo[ 93 31
3. Komitet Wyborczy Polskie Stronnictwo Ludowe 68 2
4. Komitet Wyborczy Sojusz Lewicy Demokratycznej 68 0
5. Komitet Wyborczy Polska Partia Pracy SierpieD 80 14 0
6. Komitet Wyborczy Polska jest Najwa|niejsza 13 0
7. Komitet Wyborczy Nowa Prawica Janusza Korwina-Mikke 10 0
8. Komitet Wyborczy Prawica 9 0
9. Komitet Wyborczy Ligi Obrony Suwerenno[ci 4 0
10. Komitet Wyborczy Nasz Dom Polska Samoobrona Andrzeja Leppera 3 0
11. Komitet Wyborczy Partii Demokratycznej demokraci.pl 2 0
12. Komitet Wyborczy Liga Polskich Rodzin 1 0
13. Komitet Wyborczy Przymierze dla Polski 1 0
14. Komitet Wyborczy Narodowego Odrodzenia Polski 1 0
15. Komitet Wyborczy Polska Patriotyczna 1 0
16. Komitet Wyborczy Zwizku SBowiaDskiego 1 0
382 96
ANEKS B. Komitety wyborcze wyborc�w kt�re zarejestrowaBy kandydat�w do Senatu
Kandydat�w Wybranych
1. Komitet Wyborczy Wyborc�w Unia Prezydent�w Obywatele do Senatu 26 0
2. Komitet Wyborczy Wyborc�w RafaB Dutkiewicz 7 1
3. Komitet Wyborczy Wyborc�w W. Lubawskiego Senat dla Obywateli 3 0
4. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bezpartyjni do Senatu 1 0
5. Komitet Wyborczy Wyborc�w Polska Obywatelska 1 0
6. Komitet Wyborczy Wyborc�w Autonomia dla Ziemi Zlskiej 6 0
7. Komitet Wyborczy Wyborc�w Obywatel z Mazur w Ponadpartyjnym Senacie 1 0
8. Komitet Wyborczy Wyborc�w Podhalanie 1 0
9. Komitet Wyborczy Wyborc�w Obywatelskich List Wyborczych Nowego Ekranu 2 0
10. Komitet Wyborczy Wyborc�w Wolni i Solidarni Kornela Morawieckiego 1 0
11. Komitet Wyborczy Wyborc�w Mniejszo[ Niemiecka 2 0
12. Komitet Wyborczy Wyborc�w Wsp�lnoty Doliny Sanu 1 0
13. Komitet Wyborczy Wyborc�w Ojcowizna 1 0
14. Komitet Wyborczy Wyborc�w Dla Pomorza& Dla Polski 1 0
15. Komitet Wyborczy Wyborc�w Kandydat Czstochowy 1 0
16. Komitet Wyborczy Wyborc�w Konfederacja Godno[ i Praworzdno[ 3 0
17. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bezpartyjni.pl 1 0
18. Komitet Wyborczy Wyborc�w Nasz Powiat Piotr Badura 1 0
60 1
25
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
ANEKS C. Komitety wyborcze wyborc�w kandydat�w niezale|nych
(w nawiasach podano nr okrgu, w kt�rym zarejestrowano kandydata)
Wybrani
1. Komitet Wyborczy Wyborc�w Marka Borowskiego [42] 1
2. Komitet Wyborczy Wyborc�w Cimoszewicz do Senatu [61] 1
3. Komitet Wyborczy Wyborc�w Kazimierza Kutza [80] 1
4. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bako do Senatu [2]
5. Komitet Wyborczy Wyborc�w Artura Balazsa [98]
6. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bana[ do Senatu [83]
7. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bogdna Bardzika [56]
8. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bartnika Aukasza [18]
9. Komitet Wyborczy Wyborc�w Katarzyna El|bieta Bider [93]
10. Komitet Wyborczy Wyborc�w Piotr BiliDski Obywatele w Senacie [23]
11. Komitet Wyborczy Wyborc�w Iwony Borchulskiej [77]
12. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bogdana Borkowskiego [87]
13. Komitet Wyborczy Wyborc�w Andrzej CeliDski do Senatu [43]
14. Komitet Wyborczy Wyborc�w Zbigniewa Chlebowskiego [4]
15. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jacka Ciechanowskiego [88]
16. Komitet Wyborczy Wyborc�w BogumiBa Czubackiego [38]
17. Komitet Wyborczy Wyborc�w Barbary Dolniak [76]
18. Komitet Wyborczy Wyborc�w WiesBawa Domian [87]
19. Komitet Wyborczy Wyborc�w Senat Obywatelski Konstanty Dombrowicz [9]
20. Komitet Wyborczy Wyborc�w Tadeusza Ferenca Rozw�j Podkarpacia [56]
21. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jerzego Geryka [46]
22. Komitet Wyborczy Wyborc�w Konrada GBbockiego Obywatele do Senatu [69]
23. Komitet Wyborczy Wyborc�w Gra|yny GBuszak [94]
24. Komitet Wyborczy Wyborc�w Adama Hajduka Razem [72]
25. Komitet Wyborczy Wyborc�w El|biety Hibner [23]
26. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jacka Janiszewskiego [12]
27. Komitet Wyborczy Wyborc�w Romana Jasiakiewicza [9]
28. Komitet Wyborczy Wyborc�w Longina Kajki [14]
29. Komitet Wyborczy Wyborc�w Edmunda Klicha [94]
30. Komitet Wyborczy Wyborc�w WBadysBawa Komarnickiego [21]
31. Komitet Wyborczy Wyborc�w Longina KomoBowskiego [97]
32. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jerzego Krzekotowskiego [44]
33. Komitet Wyborczy Wyborc�w Ryszarda Kurpa [89]
34. Komitet Wyborczy Wyborc�w Niezale|nego Kandydata na Senatora Leszka Lewoc [59]
35. Komitet Wyborczy Wyborc�w J�zefa Makosza [73]
36. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jacek Markowski Tw�j Senator [64]
37. Komitet Wyborczy Wyborc�w Zlsk Jerzy Markowski [71]
38. Komitet Wyborczy Wyborc�w Janusza Michalaka [25]
38. Komitet Wyborczy Wyborc�w JarosBawa Milczarka Zlikwidowa Senat [11]
39. Komitet Wyborczy Wyborc�w Alojzego Motylewskiego [95]
40. Komitet Wyborczy Wyborc�w MichaBa OkBy [82]
41. Komitet Wyborczy Wyborc�w Marii Olszak - Winiarskiej [15]
42. Komitet Wyborczy Wyborc�w RadosBawa Piesiewicza [42]
26
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
43. Komitet Wyborczy Wyborc�w WiesBaw Piotrowski Bezpartyjny [39]
44. Komitet Wyborczy Wyborc�w PaweB Policzkiewicz [16]
45. Komitet Wyborczy Wyborc�w Izabelli Sierakowskiej [16]
46. Komitet Wyborczy Wyborc�w Tadeusza Skorupy [36]
47. Komitet Wyborczy Wyborc�w Wincentego Szarmacha [85]
48. Komitet Wyborczy Wyborc�w Romualda Szeremietiewa [54]
49. Komitet Wyborczy Wyborc�w Roberta Wgrzyna [53]
50. Komitet Wyborczy Wyborc�w WBodzimierza Wiertka [81]
51. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jana Wojtery [25]
52. Komitet Wyborczy Wyborc�w Aleksandra ZioBo [72]
53. Komitet Wyborczy Wyborc�w PrzemysBawa ZalisiDskiego [33]
ANEKS D. GBosy niewykorzystane (stracone) w dwumandatowych okrgach
w wyborach do Senatu w 2001 r.
Nie wykorzystane drugie gBosy
Wojew�dztwo Liczba kart Suma
lub okrg wa|nych gBos�w oddanych Liczba %
WaBbrzyskie 237 719 394 348 81 090 34.11
Bydgoskie 349 547 575 525 123 569 35.35
A�dzkie 329 208 560 860 97 556 29.63
Piotrkowski 246 232 397 217 95 247 38.68
Nowosdeckie 251 397 405 035 97 759 38.89
Tarnowskie 229 274 80 988 77 560 33.83
PBockie 262 236 427 695 96 777 36.90
Radomskie 236 718 379 275 94 157 39.78
Warszawskie 288 924 492 053 85 795 29.69
Kro[nieDskie 304 768 499 852 109 684 35.99
Bielskobialskie 278 826 452 302 105 350 37.78
Czstochowskie 214 412 332 055 96 769 45.13
Gliwicki 256 945 444 864 69 026 26.86
Rybnicki 232 460 396 927 67 993 29.25
Sosnowiecki 278 391 471 348 85 434 30.69
Elblskie 197 340 316 440 78 240 39.65
OlsztyDskie 231 324 386 146 76 502 33.07
KoniDskie 260 910 416 551 105 269 40.35
Pilskie 263 287 395 282 131 292 49.87
PoznaDskie 322 294 538 291 106 297 32.98
KoszaliDskie 208 837 337 046 80 628 38.61
SzczeciDskie 340 479 577 480 103 478 30.39
27
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
ANEKS E. Liczba gBos�w oddanych na kandydat�w zgBoszonych
przez partyjne i inne komitety wyborcze
Okrg PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Frekwencja
Wojew�dztwo dolno[lskie
1 33 641 19 965 7 476 10 149 20 474 2 934 42,09%
2 40 703 21 966 9 896 19 799 6 877 44,87%
3 44 866 45 167 8 644 20 999 33 452 47,74%
4 35 461 22 098 5 999 12 200 28 282 11 729 43,23%
5 49 054 26 233 9 020 14 037 16 573 42,30%
6 73 121 42 966 39 321 46 063 5 364 44,79%
7 62 452 27 272 52 574 60,91%
8 53 785 63 717 34 615 58,62%
Wojew�dztwo kujawawsko-pomorskie
9 77 485 42 419 16 362 26 455 77 559 51,03%
10 61 026 31 392 35 579 6 778 43,00%
11 47 641 32 682 15 781 32 328 5 238 49,96%
12 40 492 24 674 24 384 15 905 40,77%
13 49 720 30 721 27 808 8 486 41,05%
Wojew�dztwo lubelskie
14 35 001 56 709 26 776 17 705 18 897 45,66%
15 65 504 31 439 21 427 31 001 46,06%
16 * 52 961 16 575 * 14 331 71 091 57,89%
17 22 256 31 716 20 427 20 766 2 723 46,27%
18 25 799 22 871 26 415 5 838 3 480 41,23%
19 25 029 54 261 32 068 9 900 7 218 16 120 41,83%
Wojew�dztwo lubuskie
20 53 489 23 645 25 753 14 291 47,42%
21 44 484 22 035 11 506 12 840 38 705 43,49%
22 43 822 21 098 12 218 17 422 40,03%
Wojew�dztwo B�dzkie
23 76 862 43 773 26 617 7 948 56,70%
24 78 707 49 422 11 411 33 293 54,24%
25 22 858 27 392 16 712 8 861 6 784 10 557 2,21%
26 55 097 40 700 13 865 19 124 9,43%
27 28 303 33 770 21 733 12 894 27 338 3,92%
28 34 126 51 797 16 504 22 065 18 733 46,49%
29 30 571 47 926 26 031 18 826 47,10%
Wojew�dztwo maBopolskie
30 92 697 92 779 28 470 20 516 9 652 49,35%
31 47 878 49 885 26 404 19 117 14 380 48,08%
32 77 790 60 373 28 453 58,63%
33 95 439 55 091 23 316 7 840 61,54%
34 47 174 51 013 19 520 8 249 3 134 48,04%
*
PO i SLD nie zgBosiBy kandydat�w, udzielajc poparcie kandydatce niezrzeszonej, Izabelli Sierakowskiej, kt�ra
otrzymaBa 50 931 gBos�w.
28
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Okrg PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Frekwencja
35 47 686 52 814 19 578 16 434 47,88 %
36 45 938 * 84 279 46,10%
37 51 918 102 185 51,25%
Wojew�dztwo mazowieckie (z wyjtkiem m. st. Warszawy)
38 45 916 50 904 36 214 29 702 11 781 45,60%
39 23 336 33 421 26 494 10 340 14 360 40,07%
40 95 003 69 664 19 195 30 050 55,77%
41 105 825 63 871 30 169 23 865 12 444 59,85%
46 28 229 42 603 28 747 14 568 18 114 44,53%
47 31 171 46 999 30 673 12 209 49,09%
48 26 836 41 260 26 447 49.39%
49 18 251 37 384 18 452 11 448 45,53%
50 47 582 63 232 22 234 17 836 26 505 47,31%
Miasto st. Warszawa
42 59 153 33 665 114 599** 64,31%
43 122 648 67 595 59 469 70,96%
44 196 735 99 884 15 447 11 995 73,69%
45 99 358 70 315 50 197 66,96%
Wojew�dztwo opolskie
51 44 124 28 645 25 520 14 233 11 381 4 828 40,36%
52 35 934 13 105 4 001 24 968 14 279 45,91%
53 29 098 6 572 11 482 6 487 40 427 38,10%
Wojew�dztwo podkarpackie
54 39 686 50 185 15 190 2 731 14 648 45,02%
55 82 425 61 237 23 985 47,20%
56 29 138 69 484 74 686 53,65%
57 27 196 63 552 13 317 9 945 4 314 44,65%
58 59 143 72 861 17 910 34 783 43,88%
Wojew�dztwo podlaskie
59 40 173 51 758 35 899 14 330 11 306 41,67%
60 84 049 70 621 16 289 25 078 5 391 51,70%
61 28 874 10 482 39 095 45.45%
Wojew�dztwo pomorskie
62 89 389 37 932 24 680 13 519 48,87%
63 71 275 36 084 14 021 24 058 46,84%
64 70 345 25 494 11 245 31 177 12 286 59,98%
65 147 909 62 603 20 149 6 024 61,65%
66 53 771 28 581 17 034 15 996 46,11%
67 34 230 15 045 7 739 12 801 40,41%
Wojew�dztwo [lskie
68 50 287 33 313 20 111 16 507 6 804 43,61%
69 37 471 20 799 12 207 3 862 26 613 53,56%
*
PiS nie zgBosiBo kandydata, lecz poparBo kandydata Zwizku Podhalan, kt�ry otrzymaB 38 243 gBos�w.
**
Z tej liczby 114 599 gBos�w 104 238 przypadBo Markowi Borowskiemu, kt�ry dziki temu jako kandydat
niezrzesony uzyskaB mandat.
29
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
Okrg PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Frekwencja
70 81 206 36 701 24 696 25 037 48,69%
71 49 705 27 240 13 091 26 911 43,04%
72 50 903 32 843 5 589 13 898 46 835 45,82%
73 40 929 26 622 8 300 44 151 49,76%
74 63 789 34 836 4 194 15 206 44 065 47,81%
75 48 281 23 908 34 527 52,95%
76 47 820 27 322 23 131 7 947 49 850 48,70%
77 55 043 25 279 30 016 16 312 51,05%
78 86 086 57 579 12 707 16 872 14 203 55,14%
79 48 948 39 030 16 839 18 688 6 284 50,91%
80 32 905 102 054* 56,18%
Wojew�dztwo [witokrzyskie
81 26 207 45 526 29 906 15 401 17 076 8 547 40,23%
82 52 972 31 979 23 973 10 081 22 170 41,97%
83 35 735 39 802 35 430 16 676 12 482 18 568 49,61%
Wojew�dztwo warmiDsko-mazurskie
84 43 129 26 423 20 542 12 753 5 133 42,51%
85 33 627 18 700 24 121 12 767 4 975 39,91%
86 84 271 33 653 25 233 47,40%
87 43 717 24 644 16 081 37 711 39,29%
Wojew�dztwo wielkopolskie
88 60 565 26 952 21 987 27 197 5 990 45,70%
89 38 040 20 367 25 213 26 177 15 670 45,78%
90 89 368 29 248 19 701 56,72%
91 161 582 57 788 40 039 62,18%
92 56 695 30 809 18 898 25 377 9 127 46,77%
93 39 507 33 255 13 744 30 444 11 805 44,07%
94 38 077 21 405 12 781 15 638 23 669 44,17%
95 35 612 26 292 36 566 17 030 6 300 45,48%
96 30 879 25 743 13 274 21 468 9 433 13 565 46,18%
Wojew�dztwo zachodnio-pomorskie
97 87 115 49 770 6 557 29 485 23 754 54,90%
98 64 833 44 957 74 723 41,98%
99 44 974 21 372 11 658 23 375 10 739 42,24%
100 50 178 13 667 16 439 27 527 45,85%
*
Z tej liczby 102 054 gBos�w 81 66 2 oddano na Kazimierza Kutza, kt�ry jako kandydat niezrzeszony uzyskaB
mandat senatora.
30
Prof. dr hab. Hubert Izdebski,
WydziaB Prawa i�Administracji
Uniwersytet Warszawski
Reprezentatywno[ a�rola Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej
WBadz ustawodawcz w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuj Sejm i Senat. [& ] Wybory
do Sejmu s powszechne, r�wne, bezpo[rednie i proporcjonalne oraz odbywaj si w gBosowa-
niu tajnym. [& ] Wybory do Senatu s powszechne, bezpo[rednie i odbywaj si w gBosowaniu
tajnym. [& ] Obywatel polski ma prawo udziaBu w referendum oraz prawo wybierania Prezy-
denta Rzeczypospolitej, posB�w, senator�w i przedstawicieli do organ�w samorzdu teryto-
rialnego, je|eli najp�zniej w dniu gBosowania koDczy 18 lat. [& ] Kandydat�w na posB�w i se-
nator�w mog zgBasza partie polityczne i wyborcy . Powy|sze przepisy Konstytucji RP (art.
95 ust. 1, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 62 ust. 1 i art. 100 ust. 1), z kt�rych wynika wsp�B-
uczestnictwo Senatu w sprawowaniu wBadzy ustawodawczej (art. 95 ust. 1 powtarza przy tym
pocztkowy fragment przepisu art. 10 ust. 2 Konstytucji), przedstawicielski charakter Senatu
oraz co potwierdzaj liczni przedstawiciele doktryny - mo|liwo[ niestosowania w wybo-
rach do Senatu zasad r�wno[ci i proporcjonalno[ci, maj podstawowe znaczenie dla rozwa|aD
nad zwizkiem pomidzy rol drugiej izby polskiego parlamentu a jego reprezentatywno[ci.
WBa[nie brak, zdaniem wnioskujcej grupy posB�w, reprezentatywno[ci Senatu w [wietle
unormowaD art. 260 i nast. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy1, wprowadza-
jcych jednomandatowe okrgi w wyborach do Senatu, byB jednym, co prawda nie najistotniej-
szym, z zarzut�w przedstawionych w ich wniosku do TrybunaBu Konstytucyjnego o stwier-
dzenie niezgodno[ci tak|e tych przepis�w Kodeksu z Konstytucj. Zdaniem wnioskodawc�w,
powoBujcych si na art. 2 Konstytucji i majc wynika z niego zasad rzetelno[ci wybor�w,
reprezentatywno[ oznacza wym�g zasiadania w organie przedstawicielskim reprezentant�w
r�|nych opcji politycznych, uwzgldniania przy podziale na okrgi, o ile jednak s, uwarunko-
waD geograficznych i historycznych, a nie preferowania okre[lonych kierunk�w ideowo-poli-
tycznych, jak r�wnie| wym�g dokonywania wyboru przedstawicieli bezwzgldn wikszo[ci
gBos�w.
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r.2 TrybunaB umorzyB w tym zakresie postpowanie, majc
na uwadze to, |e wnioskodawca nie uzasadniB w nale|yty spos�b niezgodno[ci przepis�w
dotyczcych jednomandatowych okrg�w wyborczych do Senatu z art. 2 Konstytucji i wy-
wodzon z niego zasad rzetelno[ci wybor�w . Tym niemniej, TrybunaB, cho w tym zakresie
przyjB rozstrzygnicie natury formalnej, zawarB w uzasadnieniu pewn merytoryczn polemi-
k z argumentacj wniosku. Jego zdaniem, system wyborczy oparty na okrgach jednoman-
datowych stwarza szanse otrzymania mandatu kandydatom bez zaplecza politycznego, std
zarzut wikszego upartyjnienia tych wybor�w jest chybiony . TrybunaB Konstytucyjny nie
odni�sB si jednak wprost do argumentu o konieczno[ci stosowania wikszo[ci bezwzgldnej,
natomiast w kwestii podziaBu na okrgi ograniczyB si do formalnego stwierdzenia, |e wnio-
1
Dz. U. Nr 21, poz. 112, z p�zn. zm.
2
K 9/11 OTK-A 2011 nr 6, poz. 61.
31
31
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
skodawca nie przytoczyB ani jednego argumentu, kt�ry wskazywaBby na to, |e w Rzeczypo-
spolitej Polskiej nie istnieje geograficzne zr�|nicowanie preferencji ideowo-politycznych albo
|e granice jednomandatowych okrg�w wyborczych nie respektuj istniejcych odrbno[ci
geograficznych, socjologicznych, wyznaniowych itp. .
Tym samym, kwestia, jak j okre[lono we wniosku, reprezentatywno[ci Senatu w [wietle
przepis�w Kodeksu wyborczego nie doczekaBa si peBniejszego wyja[nienia z punktu widze-
nia wymog�w Konstytucji.
Trudno przy tym nie zauwa|y, |e wyniki ostatnich wybor�w do Senatu przeprowadzonych
na podstawie przepis�w Kodeksu wyborczego w kt�rych z piciu partii politycznych, kt�re
weszBy do Sejmu, w Senacie znalezli si przedstawiciele tylko trzech ugrupowaD (i czterech
senator�w niezale|nych, co nie musiaBo jednak oznacza braku poparcia partii dla ich kandy-
datur), przy wyraznej przewadze jednej z partii, Platformy Obywatelskiej - powinny rodzi
rezerw wobec sformuBowanej w powoBanym wyroku TrybunaBu Konstytucyjnego, przed wy-
borami do[ popularnej, tezy o stworzeniu szans otrzymania mandatu kandydatom bez zaple-
cza politycznego. O takiej szansie mo|na zasadnie m�wi w wyborach lokalnych (Kodeks
wprowadziB okrgi jednomandatowe w gminach niebdcych miastami na prawach powiatu),
lecz nie w wyborach og�lnokrajowych, kt�re wymagaj odpowiedniej aparatury technicznej,
jak s w stanie zapewni prawie wyBcznie partie polityczne.
Bez u|ywania okre[lenia reprezentatywno[ , w przytoczonym wyroku TrybunaB Konsty-
tucyjny, ze wzgldu na zarzut niezgodno[ci z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 2 Konsty-
tucji, zajB si jej istotnym aspektem, mianowicie stosowaniem do wybor�w do Senatu zasady
r�wno[ci w jej aspekcie materialnym (tj. nie formalnym, czyli r�wn siB gBosu w danym okr-
gu wyborczym). Wobec stwierdzenia we wniosku, |e pominicie zasady r�wno[ci w art. 97
ust. 2 Konstytucji byBo wynikiem utrzymania w toku prac nad projektem ustawy zasadniczej
konfiguracji okrg�w uksztaBtowanej w 1989 r. w wyniku porozumieD OkrgBego StoBu, tyle
|e ustawowa regulacja wybor�w do Senatu oddaliBa si ju| od modelu okrgBostoBowego ,
TrybunaB orzekB, |e nie mo|na [& ] uzna, |e r�wno[ materialna jest koniecznym elementem
wybor�w demokratycznych , a ustrojodawca zasad t w odniesieniu do wybor�w do Senatu
[wiadomie pominB . Tym samym, po[rednio uznano, |e reprezentatywno[ nie wymaga ma-
terialnej r�wno[ci wybor�w, lecz i ta kwestia nie znalazBa, jak si wydaje, wystarczajcego
rozwinicia.
Z kolei, w jednym z wcze[niejszych wyrok�w - w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r.3 Try-
bunaB Konstytucyjny zaznaczyB, |e art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji stanowi wyraz-
nie, |e wBadz ustawodawcz (w Rzeczypospolitej Polskiej) sprawuj Sejm i Senat i to obu
tym izbom ustrojodawca powierzyB kompetencje w zakresie tworzenia prawa; skoro Senat
jest jedn z izb ustawodawczych, to uzna trzeba, |e wszystko, co wi|e si ze stanowieniem
prawa lub te| wpBywaniem na jego tre[, nale|y do jego konstytucyjnych kompetencji; [& ]
Senat jest peBnoprawnym uczestnikiem procesu stanowienia prawa, co do zasady wsp�Bodpo-
wiedzialnym za jego tre[ i form , a uprawnienia i sam charakter Senatu wynikaj wprost
z zasady przedstawicielstwa, a po[rednio r�wnie| suwerenno[ci Narodu . Jak si wydaje,
TrybunaB, podkre[lajc, |e do Senatu nie nale|y kontrola dziaBalno[ci wBadzy wykonawczej,
stanB na stanowisku, |e w zakresie wBadzy ustawodawczej wystpuje konstytucyjne domnie-
manie r�wnego uczestnictwa Sejmu i Senatu w sprawowaniu wBadzy ustawodawczej, chyba |e
co innego (jak to, |e ustawy formalnie uchwala tylko Sejm) wynika z wyraznych sformuBowaD
Konstytucji.
3
K 24/04 OTK-A 2005 nr 1, poz. 3.
32
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Jak wiadomo, od czasu prac nad projektem przyszBej, jak si okazaBo, Konstytucji Marco-
wej, tocz si w Polsce dyskusje na temat celowo[ci powoBania lub istnienia drugiej izby par-
lamentu4. S one odpowiednikiem og�lniejszych, zreszt tradycyjnych, dyskusji na temat wad
i zalet bikameralizmu i monokameralizmu. Dyskusje te sprowadzaj si w istocie do wskazy-
wania potrzeby albo, przeciwnie, kwestionowania istnienia takich zadaD, kt�re mo|e nale|ycie
realizowa jedynie wy|sza izba parlamentu. Ostatnia szersza i pogBbiona dyskusja na ten
temat miaBa miejsce podczas posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego
w dniu 25 stycznia 1995 r., gdy rozwa|ano wyb�r pomidzy opcj parlamentu jednoizbowego,
jak i dwuizbowego5.
Nie budziBo w�wczas wtpliwo[ci to, |e utworzenie Senatu w 1989 r. miaBo charakter o tyle
dorazny, |e wizaBo si z faktem, |e Sejm nie miaB by wybierany w wolnych wyborach, co nie
oznaczaBo, |e nie mogBy istnie inne przesBanki trwaBego utrzymania tej instytucji. Niekwestio-
nowana te| byBa potrzeba wystpowania wy|szej izby parlamentu w ustroju federalnym tyle
|e przyjta u nas koncepcja paDstwa unitarnego (jednolitego w rozumieniu art. 3 Konstytucji
RP) wykluczyBa nie tylko wprowadzenie ustroju federalnego (w nowoczesnym paDstwie pol-
skim jedynym powa|niejszym projektem wprowadzenia takiego ustroju byB projekt J�zefa
Buzka z 1919 r.), ale i przyjmowanie, na wz�r Republiki WBoskiej i Hiszpanii, rozwizaD
polegajcych na autonomii regionalnej, tj. decentralizacji wBadzy ustawodawczej (i przy oka-
zji wBadzy wykonawczej)6; inna sprawa, |e we Francji, gdzie koncepcja unitaryzmu jest tego
samego rodzaju co we wsp�Bczesnej Polsce, Senat jest tradycyjnie reprezentacj jednostek
terytorialnych czyli swoist izb samorzdow 7.
Jak zauwa|yB przewodniczcy Podkomisji organ�w wBadzy ustawodawczej, przewa|a po-
gld, |e druga izba wydBu|a procedur, co powoduje strat czasu nie znajdujc uzasadnie-
nia w paDstwie unitarnym; argumentujc za dwuizbowo[ci wskazywano na element tradycji
historycznej zwizanej z istnieniem drugiej izby podkre[lono, |e w gr wchodzi element
rozwagi i korygowania decyzji pierwszej izby, podkre[lano r�wnie|, |e dobrze jest, je|eli
istnieje organ, kt�ry obok Sejmu ma r�wnie| wgld w ksztaBt przyjmowanych rozwizaD,
wskazywano r�wnie|, |e Senat to element symboliki narodowej zasBugujcy na utrzymanie .
W ten spos�b sp�r o monokameralizm albo bikameralizm sprowadziB si w du|ej mierze do
sporu o to, czy co tradycyjnie wyra|aBy [rodowiska lewicowe (oraz r�wnie| Konfederacja
Polski NiepodlegBej), a co zostaBo w swoisty spos�b wykorzystane w sfaBszowanym referen-
dum z 1946 r. - druga izba stanowi ograniczenie demokracji, dla krytyk�w instytucji Senatu
caBkowicie uosobionej w izbie pochodzcej z wybor�w powszechnych.
Nale|y podkre[li, |e Polskie Stronnictwo Ludowe generalnie opowiadaBo si za koncepcj
Senatu jako izby samorzdowej, a jeden z jego przedstawicieli w og�lniejszy spos�b zauwa|yB
co mo|e by aktualne i po kilkunastu latach - |e ostatnie do[wiadczenia z pracy parlamentu
wskazuj na to, |e bardzo czsto system prawny naszego paDstwa jest korygowany ustawami
czstkowymi , podczas gdy istnienie Senatu umo|liwia eliminowanie tych bBd�w , przede
wszystkim jednak Sejm jako izba prawodawcza zwizany jest z rzdem jako organem wBadzy
wykonawczej, powoBywanym przez Sejm i przed Sejmem odpowiedzialnym; Senat jest nato-
miast w mniejszym stopniu zwizany ze sprawowaniem wBadzy wykonawczej, [& ] w zwiz-
4
Por. S. Krukowski, Geneza konstytucji z 17 marca 1921 r., Warszawa 1977.
5
Biuletyny Komisji Sejmowych nr 1228/II. Og�lnie w kwestii dwuizbowo[ci M. Dobrowolski, Zasada dwuizbo-
wo[ci parlamentu w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2003 oraz ten|e, Zasada dwuizbowo[ci parlamentu,
w: Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, red. D. Dudek, Warszawa 2009, s. 227 i nast.
6
H. Izdebski, Samorzd terytorialny. Podstawy ustroju i dziaBalno[ci, Warszawa 2011, s. 27 i nast.
7
Senat zapewnia reprezentacj wsp�lnot terytorialnych Republiki (art. 24 ust. 3 Konstytucji Republiki Fran-
cuskiej).
33
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
ku z tym spojrzenie Senatu jako drugiej izby, od strony trafno[ci rozwizaD legislacyjnych
przyjtych w Sejmie, jest peBniejsze [& ] .
Podstawow rol Senatu okre[lano zatem mianem izby rozwagi czy, szerzej, izby roz-
wagi, rozsdku i wysokiej jako[ci prawa . Istotnym przedmiotem dyskusji Komisji Konstytu-
cyjnej byB zatem co pozostaje w [cisBym zwizku z przedmiotem niniejszego opracowania
- polityczny charakter Senatu. Podczas gdy przedstawiciel Senatorskiego Klubu Demokratycz-
nego stwierdziB: Senat nie powinien by izb polityczn jak jest obecnie, jest to jednak kwe-
stia ordynacji wyborczej do Senatu , przedstawiciel peBnomocnika obywatelskiego projektu
konstytucji wyra|aB pogld o wiele bardziej, tak|e obecnie, normatywny ni| deskryptywny:
Senat wzmacnia demokracj, kreuje autorytety i sprzyja kreowaniu lokalnych przyw�dc�w .
Zdaniem przedstawiciela Unii Wolno[ci, zdecydowanego zwolennika bikameralizmu, Senat
powinien widzie projekty ustaw przez pryzmat jedno[ci systemu prawa i poprawno[ci le-
gislacyjnej, a je|eli tego nie czyni, sytuacja taka nie obci|a Senatu jako instytucji, lecz co
najwy|ej obci|a siBy polityczne, kt�re nie potrafiBy wysun takich kandydat�w na senato-
r�w, kt�rzy byliby w stanie zrealizowa [t] wizj Senatu . Zdaniem przedstawiciela Unii
Pracy, zaproponowany wariant drugiej izby ksztaBtuje j jako izb polityczn. Problem za[
sprowadza si do tego, |e jest to izba polityczna, kt�rej struktura polityczna jest uksztaBtowa-
na inaczej ni| izby poselskiej przede wszystkim poprzez ordynacj wyborcz. Je|eli bowiem
w tym samym czasie odbywaj si wybory do Sejmu i Senatu, to tylko ordynacja wyborcza
mo|e doprowadzi do innego rozkBadu sympatii politycznych w Sejmie i Senacie. Dzisiaj
w skrajnej postaci sprowadza si to do tego, |e jest kwestionowana w spos�b szczeg�lnie
dotkliwy zasada r�wno[ci [& ]. Nier�wno[ reprezentacji wyborc�w z wojew�dztw maBych
i wojew�dztw du|ych je|eli chodzi o liczb ludno[ci jest bardzo widoczna. Nier�wno[ci
nie da si pogodzi z demokracj .
WynikaBo by z tego, |e przyjty ostatecznie model Senatu nie jest demokratyczny, kt�re to
zdanie nie spotkaBo si jednak, jak byBa o tym mowa, z aprobat TrybunaBu Konstytucyjnego.
Demokracj bdzie si bowiem r�|nie rozumiaBo, gdy zajmie si r�|ne stanowiska w istotnych
kwestiach ustrojowych poczynajc od zasadniczej r�|nicy pogld�w co do tego, czy w og�le
ma si przyj podziaB wBadz, a je|eli przyjmuje si zasad podziaBu wBadz, to jak nale|y j
rozumie; reprezentatywno[ci i roli Senatu nie spos�b analizowa bez uwzgldnienia proble-
matyki podziaBu wBadz.
*
Po ponad pitnastu latach od czasu powy|szej dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgroma-
dzenia Narodowego nie posunli[my si o wiele dalej od stanowisk wyra|onych w �wczesnej
debacie mimo zajcia przez TrybunaB Konstytucyjny wskazanego stanowiska, prawda, |e nie
do koDca oraz pomimo do[ powszechnego przypisania Senatowi roli izby refleksji . O takiej
roli Senatu m�wili w przem�wieniu na pierwszym jego posiedzeniu w nowej kadencji dwaj
kolejni Prezydenci: Lech KaczyDski w 2007 r. ( Senat uchodzi za izb refleksji i ta refleksja
jest potrzebna ) i BronisBaw Komorowski w 2011 r. ( [& ] Izba bywa nazywana izb refleksji;
oznacza to, |e [jej] zadaniem byBo, jest i bdzie czuwanie nad jako[ci powstajcego polskiego
prawa ). MarszaBek senior Senatu obecnej kadencji miaB podstawy, by w przem�wieniu w dniu
8 listopada 2011 r. twierdzi, |e nazwa izba refleksji byBa dotd niesBuszna, i zauwa|y, |e,
w sytuacji schyBkowej, by nie powiedzie: patologicznej, formy gumki myszki w przepBywie
ustaw rzdzcej koalicji , samoistno[ i po|yteczno[ spoBeczna Senatu jest skrpowana i na-
der ograniczona, a w dodatku zrutynizowana , co nie oznacza, |e Senat nie mo|e uruchomi
ukrytej energii, kt�ra w nim drzemie i wyj[ odwa|nie poza opBotki partyjne .
34
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Wci| poszukuje si zatem tak|e w samym Senacie sposob�w wyj[cia poza zaklte koBo
politycznego charakteru Izby, kt�ry nadaje Senatowi charakter dysfunkcjonalny w nale|ytym
odgrywaniu jego roli konstytucyjnej.
Mo|na tak|e sdzi, na podstawie dotychczasowych do[wiadczeD, i| caB kwesti odnosz-
c si ostatecznie do ustalenia racji bytu Senatu (marszaBek senior nieprzypadkowo zaznaczyB
w powoBanym przem�wieniu: nazywanie dzi[ debat klepania partyjnych paciork�w z okazji
procedowanych ustaw stanie si w �smej kadencji jaBowym obrzdem i stanie si wod na
mByn zwolennik�w zlikwidowania Senatu ) mo|na sprowadzi do, bardzo trudnego w obec-
nych uwarunkowaniach konstytucyjnych, powizania reprezentatywno[ci Senatu z jego rol
konstytucyjn. Niepozbawione zasadno[ci krytyki dotychczasowej dziaBalno[ci Izby wynikaj
z niedostateczno[ci takiego powizania.
Aczkolwiek spotykane s opinie, i| to organ tworzy funkcj 8, pogldem zdecydowanie
przewa|ajcym we wsp�Bczesnej, szeroko rozumianej, nauce zarzdzania publicznego (do
kt�rego coraz cz[ciej stosuje si okre[lenie public governance) jest to, |e poszukiwania od-
powiednich rozwizaD strukturalnych mo|na prowadzi dopiero po zidentyfikowaniu zadaD,
jakie s do wykonania, a zatem po okre[leniu funkcji i r�l. Jak wiadomo z prawa i praktyki
r�|nych paDstw, rola izby wy|szej, niezale|nie od ewentualnego wyra|ania zBo|onej struktury
paDstwa, mo|e by bardzo r�|na od dublowania izby ni|szej w sferze ustawodawstwa i kon-
troli wBadzy wykonawczej (a w USA nawet roli tradycyjnie wikszej) do skromnego udziaBu
w procesie legislacyjnym (co przypadBo brytyjskiej Izbie Lord�w).
Polski ustawodawca konstytucyjny przyjB, |e obok monteskiuszowskiego tr�jpodziaBu
wBadz wystpuje wewntrzny podziaB wBadzy ustawodawczej 9, w ramach kt�rego Senat
stanowi rodzaj hamulca Sejmu, a w mniejszym stopniu inicjatora legislacji. Poza udziaBem
w powoBywaniu na niekt�re funkcje publiczne, bierze zatem okre[lony udziaB w procesie le-
gislacyjnym, dajcy si sprowadzi do roli izby refleksji , nie majc jednak|e kompetencji
w zakresie kontroli wBadzy wykonawczej; zasadnie zatem m�wi si o polskiej dwuizbowo[ci
asymetrycznej.
�w wewntrzny podziaB wBadzy ustawodawczej trzeba uzna za tak samo istotne dopeB-
nienie klasycznego podziaBu wBadz, jak wBa[ciwy dla systemu parlamentarnego podziaB r�l
w obrbie wBadzy wykonawczej pomidzy Prezydenta i rzd. Brak takiego dopeBnienia mo|e
kierowa w stron, negujcych podziaB wBadz, rzd�w zgromadzenia , a te, z wyjtkiem
Szwajcarii z jej odwiecznymi tradycjami, w praktyce BczyBy si z fasadowo[ci demokracji.
Powinno to zmusza do postawienia pytania czy do wykonywania takiej roli potrzebna jest,
cho Senat pozosta ma organem przedstawicielskim, reprezentatywno[ rozumiana tak samo
jak reprezentatywno[ Sejmu a nawet czy reprezentatywno[ typu sejmowego nie jest prze-
szkod w odgrywaniu takiej roli. Nie zadajc wprost takich pytaD, Piotr Winczorek stwierdza,
|e spos�b ustalania wynik�w wybor�w do Senatu zale|y od woli ustawodawcy, cho biorc
pod uwag wzajemne stosunki midzy obu izbami polskiego parlamentu oraz ustrojow rol
Senatu, spos�b ten nie powinien by taki sam jak w przypadku Sejmu 10. Zadajc takie py-
tania, mo|na p�j[ dalej - twierdzc, |e reprezentatywno[ � la Sejm, wymagajca zasady
materialnej r�wno[ci wybor�w (a tak|e, w naszej nowoczesnej tradycji, proporcjonalno[ci),
a oznaczajca w istocie reprezentatywno[ og�lnokrajowych (i regionalnych) interes�w poli-
tycznych, byBaby wrcz przeszkod w odgrywaniu przez Senat jego roli konstytucyjnej. Nie
8
Pogld J. S. Langroda Instytucje prawa administracyjnego. Zarys cz[ci og�lnej, t. 1, Krak�w 1948 (reprint
2003).
9
P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, wyd. 2, War-
szawa 2008, s. 222.
10
Tam|e, s, 226-227.
35
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
mo|na wykluczy, |e za powoBanym stanowiskiem TrybunaBu Konstytucyjnego w kwestii
braku potrzeby uwzgldnienia zasady r�wno[ci w wyborach do Senatu staBo og�lniejsze prze-
[wiadczenie o podobnej tre[ci.
W wielu wystpieniach politycznych i eksperckich, w tym powoBanych w niniejszym opra-
cowaniu, daje si odczu oczekiwanie, |e Senatowi uda si wyj[ odwa|nie poza opBotki par-
tyjne . Istotnie, dop�ki Senat bdzie reprezentatywny dla interes�w politycznych (a od 2011 r.
nie powinno ulega wtpliwo[ci, |e reprezentatywno[ci tej nie zmieniaj wybory w okrgach
jednomandatowych), dop�ty nie tylko nie wyjdzie on poza opBotki partyjne , ale i nie b-
dzie w stanie w peBni wywizywa si ze swojej roli izby refleksji . S jednak tak|e inne
wa|ne kategorie interes�w: ekonomiczne (niewyra|ane w spos�b sformalizowany ze wzgl-
du na brak powszechnego samorzdu gospodarczego), spoBeczne trzeciosektorowe (tylko
w ograniczony spos�b wyra|ane w ramach Rady DziaBalno[ci Po|ytku Publicznego i tery-
torialnych rad po|ytku publicznego), lokalno-polityczne (zn�w tylko w ograniczony spos�b
wyra|ane w ramach dziaBalno[ci strony samorzdowej Komisji Wsp�lnej Rzdu i Samorzdu
Terytorialnego) czy tw�rczo[ci w sferze artystycznej i w sferze naukowej (przy czym w tej
ostatniej wystpuj formalne ciaBa o charakterze reprezentacji interes�w, jak Rada GB�wna
Nauki i Szkolnictwa Wy|szego oraz Konferencja Rektor�w Akademickich Szk�B Polskich).
Stworzenie z Senatu instytucji zapewniajcej reprezentowanie innych ni| scricte polityczne
interes�w nie jest rzecz prost w obecnych uwarunkowaniach konstytucyjnych, czynicych
z Senatu organ przedstawicielski, wybierany w wyborach powszechnych, przy prawie do zgBa-
szania kandydat�w, obok wyborc�w, przez partie polityczne.
De lege lata, pozostaje jedynie poszukiwanie takich mechanizm�w praktycznych, ale tak-
|e formalnych, w ramach rewizji Kodeksu wyborczego zgBaszania kandydat�w, w ramach
kt�rych propozycje kandydatur wychodziByby efektywnie od podmiot�w reprezentujcych
inne interesy ni| og�lnokrajowe interesy polityczne. Oczywi[cie, inaczej byBoby w ramach
rozwa|aD oderwanych od obecnych rozwizaD konstytucyjnych. Zaznaczy jednak nale|y, |e,
wysuwane od dawna, koncepcje uczynienia z Senatu izby samorzdowej wydaj si w oma-
wianym kontek[cie ju| nazbyt ograniczone.
Dr Ryszard Piotrowski
WydziaB Prawa i�Administracji
Uniwersytet Warszawski
Zasada r�wno[ci a�wybory do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej
1. R�wno[ jest warto[ci konstytucyjn o szczeg�lnym znaczeniu w ustroju demokratycz-
nym. Konstytucja RP pozwala dekodowa t warto[ z art. 30, kt�ry wskazuje na godno[
czBowieka jako zr�dBo praw i wolno[ci, z art. 1, w my[l kt�rego Rzeczpospolita jest dobrem
wsp�lnym wszystkich obywateli, z art. 2 stwierdzajcego, |e Rzeczpospolita jest demokra-
tycznym paDstwem prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwo[ci spoBecznej, a tak-
|e z art. 32, stanowicego: Wszyscy s wobec prawa r�wni. Wszyscy maj prawo do r�wnego
traktowania przez wBadze publiczne (ust. 1), a ponadto Nikt nie mo|e by dyskryminowany
w |yciu politycznym, spoBecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).
Zasada r�wno[ci, jako jedna z podstawowych zasad paDstwa prawnego, byBa wielokrotnie
przedmiotem rozwa|aD TrybunaBu Konstytucyjnego. Zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego
konstytucyjna zasada r�wno[ci wobec prawa polega na tym, |e wszystkie podmioty prawa
(adresaci norm prawnych), charakteryzujce si dan cech istotn (relewantn) w r�wnym
stopniu, maj by traktowani r�wno. A wic bez |adnych r�|nicowaD zar�wno dyskryminuj-
cych jak i faworyzujcych 1. WedBug TrybunaBu Konstytucyjnego chcc oceni zasadno[ za-
rzut�w wskazujcych na naruszenie zasady r�wno[ci nale|y najpierw zbada, czy istnieje ja-
ka[ cecha wsp�lna, uzasadniajca podobne traktowanie adresat�w2, ustali kryterium, wedBug
kt�rego te podmioty zostaBy przez kwestionowany przepis r�|nie potraktowane, a nastpnie
rozwa|y, czy ta odmienno[ jest uzasadniona3. Cech wsp�ln, decydujc o podobieDstwie
danej grupy podmiot�w, mo|e by zar�wno cecha faktyczna jak prawna, a ustalenie jej istnie-
nia dokonuje si z uwzgldnieniem tre[ci i celu przepis�w, w kt�rych zawarta jest kontrolo-
wana norma4.
WedBug ustabilizowanego orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego, z zasady r�wno[ci
wyra|onej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiot�w
prawa w obrbie okre[lonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujce si
w r�wnym stopniu dan cech istotn (relewantn) powinny by traktowane r�wno, a wic
wedBug jednakowej miary, bez zr�|nicowaD zar�wno dyskryminujcych jak i faworyzujcych.
Wynika std w szczeg�lno[ci, |e prawodawca przyznajc jednostkom okre[lone uprawnie-
nia, nie mo|e okre[la krgu os�b uprawnionych w spos�b dowolny. Musi on przyzna dane
uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzujcym si dan cech istotn. Jednocze[nie
zasada r�wno[ci zakBada odmienne traktowanie tych podmiot�w prawa, kt�re nie posiadaj
wsp�lnej cechy istotnej5.
1
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. U 7/87.
2
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. U 17/97.
3
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 8/97.
4
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/98.
5
Tak zwBaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 13/04.
37
37
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
TrybunaB Konstytucyjny, analizujc relacj midzy oboma ustpami art. 32 Konstytucji,
stwierdziB: art. 32 stanowi caBo[ normatywn. Ust. 1 wymienionego artykuBu formuBuje
w spos�b og�lny zasad r�wno[ci jako norm konstytucyjn adresowan do wszelkich orga-
n�w wBadzy publicznej zar�wno do organ�w stosujcych prawo, jak i do organ�w stanowi-
cych prawo. Ust. 2 precyzuje bli|ej znaczenie konstytucyjnej zasady r�wno[ci. Po pierwsze,
art. 32 ust. 2 wyra|a uniwersalny charakter zasady r�wno[ci, nakazujc jej przestrzeganie we
wszystkich sferach |ycia zar�wno w |yciu politycznym, spoBecznym jak i gospodarczym.
Po drugie, art. 32 ust. 2 okre[la bli|ej granice dopuszczalnych r�|nicowaD podmiot�w prawa.
W my[l tego przepisu |adne kryterium nie mo|e stanowi podstawy dla r�|nicowaD niespra-
wiedliwych, dyskryminujcych okre[lone podmioty 6.
TrybunaB Konstytucyjny, rozwa|ajc r�wnie| zakres podmiotowy zasady r�wno[ci, stwier-
dziB, |e zasada ta odnosi si zar�wno do os�b fizycznych, jak i do os�b prawnych, a tak|e do
innych podmiot�w wystpujcych w obrocie prawnym7. WedBug TrybunaBu Konstytucyjne-
go fakt, |e zasada r�wno[ci zostaBa wyra|ona w szeregu przepis�w konstytucyjnych, nasu-
wa pytanie o relacj, jaka zachodzi midzy art. 32 Konstytucji a szczeg�Bowymi przepisami
gwarantujcymi przestrzeganie zasady r�wno[ci w okre[lonych dziedzinach |ycia. Analiza
unormowaD konstytucyjnych prowadzi do wniosku, |e znaczenie przepis�w szczeg�Bowych
nie polega na wprowadzaniu wyjtk�w od og�lnych uregulowaD konstytucyjnych, ale na po-
twierdzeniu obowizywania omawianej zasady w wymienionych w nich dziedzinach |ycia 8.
Uniwersalny charakter zasady r�wno[ci wi|e ustawodawc r�wnie| w sferze regulacji
dotyczcych zasad systemu wyborczego. W [wietle zasady r�wno[ci ustawodawca ma obo-
wizek przyzna prawa wyborcze wszystkim podmiotom speBniajcym kryteria konstytucyjne
okre[lajce przesBanki nabycia prawa i powinien to uczyni unikajc regulacji faworyzujcych
lub dyskryminujcych okre[lonych wyborc�w.
2. R�wno[ jest tak|e warto[ci nadajc ksztaBt procedurom wyborczym w [wietle reguB
wsp�Bczesnego prawa midzynarodowego. Powszechna Deklaracja Praw CzBowieka stano-
wi w art. 21, |e wybory powinny by powszechne i r�wne . Midzynarodowy Pakt Praw
Obywatelskich i Politycznych m�wi o gBosowaniu powszechnym i r�wnym , gwarantujcym
wyborcom swobodne wyra|enie woli (art. 25). Protok�B dodatkowy do Konwencji o Ochro-
nie Praw CzBowieka i Podstawowych Wolno[ci ustanawia prawo do wolnych wybor�w, bez
wskazywania na znaczenie r�wno[ci (art. 3). Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej nie
wymienia r�wno[ci jako zasady wybor�w do Parlamentu Europejskiego stwierdzajc, |e jego
czBonkowie s wybierani w powszechnych wyborach bezpo[rednich, w gBosowaniu wolnym
i tajnym (art. 39 ust. 2).
3. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje si, |e zasada r�wno[ci, jako zasada pra-
wa wyborczego, w znaczeniu formalnym oznacza, |e nie mo|e by sytuacji, w kt�rej jedne-
mu wyborcy przypadaBaby wiksza liczba gBos�w ni| innym 9, co jest wsp�Bistotne wyklucze-
niu cenzus�w wyborczych przez zasad powszechno[ci10; zachodzi zatem istotna zbie|no[
funkcjonalna zasady r�wno[ci w jej wymiarze formalnym i zasady powszechno[ci wybor�w11.
6
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 22/01.
7
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 23/99.
8
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 13/02.
9
Tak L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2011, s. 156.
10
Por. L. Garlicki: op. cit., s. 152.
11
Wynika to zwBaszcza z wywod�w K. SkBadowskiego, por. Zasada r�wno[ci wybor�w a wybory do Senatu
w Kodeksie wyborczym, w: K. Skotnicki, red.: Kodeks wyborczy. Wstpna ocena, Warszawa 2011, s. 282 i nast.
38
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
Zasada r�wno[ci w znaczeniu materialnym wymaga, by gBos ka|dego wyborcy miaB mniej
wicej t sam siB, a wic by wpBywaB na wynik wybor�w w tym samym mniej wicej stop-
niu 12; w praktyce zasada r�wno[ci materialnej oznacza, |e na jeden mandat musi przypada
taka sama liczba wyborc�w 13. W doktrynie wskazano r�wnie|, |e zasada r�wno[ci wybor�w
jest na gruncie prawa wyborczego konkretyzacj zasady r�wno[ci obywateli we wszystkich
dziedzinach |ycia 14.
4. ZaBo|ycielska koncepcja Senatu jako organu r�wno reprezentujcego wojew�dztwa 15
byBa trudna do pogodzenia z zasad r�wno[ci w znaczeniu materialnym, poniewa| wyborcy
w wojew�dztwach maBych dysponowali silniejszymi gBosami, ni| ci w wojew�dztwach du-
|ych. Koncepcj t utrzymano w obowizujcej Konstytucji RP, co zdaniem jej tw�rc�w
wymagaBo pominicia r�wno[ci jako cechy wybor�w do Senatu. Pr�ba powizania liczby
mandat�w przypadajcych na poszczeg�lne wojew�dztwa z liczb ich mieszkaDc�w przy-
niosBa rozwizanie przyznajce wyborcom z niekt�rych okrg�w wyborczych wiksz liczb
gBos�w w stosunku do wyborc�w z innych okrg�w, co przy zachowaniu proporcji mi-
dzy liczb mieszkaDc�w a liczb mandat�w i odpowiadajc jej liczb gBos�w pozostajcych
w dyspozycji wyborcy - nie naruszaBo zasady r�wno[ci. Rozwizanie obecnie obowizujce
przewiduje wyb�r senator�w w jednomandatowych okrgach wyborczych: mo|e to sprzyja
respektowaniu zasady r�wno[ci16, stanowic zmian zasadnicz bo ustalajc zasad wy-
boru senator�w w okrgach jednomandatowych, tworzonych na podstawie jednolitej normy
przedstawicielstwa 17.
Pominicie przez tw�rc�w Konstytucji r�wno[ci w katalogu zasad prawa wyborczego do
Senatu (art. 97 ust. 2 Konstytucji) nie wynikaBo z antyegalitarnych zaBo|eD, ale byBo konse-
kwencj braku kompromisu w sprawie koncepcji izby wy|szej. Utrzymano zatem rozwi-
zanie przewidziane przez obowizujce przepisy konstytucyjne, pozostawiajc ustawodawcy
mo|liwo[ ewentualnego zaliczenia r�wno[ci do zasad wybor�w do Senatu. Podczas obrad
Podkomisji organ�w wBadzy ustawodawczej, wykonawczej i samorzdu terytorialnego wska-
zywano, |e liczba 100 senator�w obecnie nie jest powizana z zasad r�wno[ci. Odzwiercie-
dla to obecny model Senatu. Utrzymanie wyrazu r�wne oznacza konieczno[ poszukiwania
nowego modelu Senatu 18, a ponadto je|eli skre[limy wyraz r�wne , to nie przesdzamy,
|e wybory nie bd r�wne, a jednocze[nie stwarzamy mo|liwo[ do utrzymania status quo.
Tworzymy wic bardzo elastyczne rozwizanie 19.
Nale|y zatem stwierdzi, |e walor normatywny omawianego pominicia konstytucyjnego
jest ograniczony. ChodziBo przecie| ustrojodawcy o uwzgldnienie w ustawie zwykBej konse-
kwencji konkretnej koncepcji Senatu i sposobu jego wyboru, opartego na reprezentacji wo-
jew�dztw, kt�ry w praktyce prowadziB do nieusprawiedliwionej deformacji woli wyborc�w
12
Tak L. Garlicki: op. cit., s. 156.
13
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11.
14
Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 271.
15
Tak L. Garlicki: op. cit., s. 157. Por. tak|e M. Jarentowski: Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP z 2011 r.,
Przegld Sejmowy , nr 4/ 2011, s. 46.
16
Por. M. Jarentowski: op. cit., s. 38 i nast.
17
Tak L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2011, s. 157.
18
Por. wypowiedz posBa J. Jaskierni, Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Biuletyn X, Warszawa
1995, s. 185.
19
Ibidem.
39
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
i drastycznego znieksztaBcenia reprezentacji politycznej w drugiej izbie 20. Za uznaniem pomi-
nicia w art. 97 ust. 2 Konstytucji r�wno[ci jako zasady wybor�w do Senatu za przejaw doraz-
nego pragmatyzmu ustrojodawcy o ograniczonej doniosBo[ci normatywnej przemawia zar�w-
no geneza redakcji art. 97 ust. 2 Konstytucji, jak i konsekwencje wykBadni systemowej art. 97
ust. 2 Konstytucji. Pominicie r�wno[ci jako zasady wybor�w do Senatu nie znajduje oparcia
w |adnej warto[ci konstytucyjnej, kt�ra byBaby r�wnocenna z punktu widzenia zasady r�wno-
[ci i zwizanego z ni zakazu dyskryminacji w |yciu politycznym z jakiejkolwiek przyczyny.
Zasada r�wno[ci zdaniem doktryny znajduje odniesienie do wszystkich dziedzin funk-
cjonowania paDstwa, w tym tak|e do wybor�w , a pominicie zasady r�wno[ci w art. 97 ust.
2 Konstytucji nale|y traktowa jako wyjtek od og�lnej tre[ci zasady r�wno[ci, a wyjtki nie
mog podlega interpretacji rozszerzajcej 21. WedBug doktryny pominicie zasady r�wno[ci
wybor�w nie oznacza, |e zasada r�wno[ci w wyborach do Senatu w og�le nie obowizuje 22.
Ustawowa regulacja wybor�w do Senatu powinna zatem w mo|liwie najmniejszym stopniu
odbiega od standardu r�wno[ci, skoro obowizkiem ustawodawcy wynikajcym z art. 8 ust.
1 Konstytucji ( Konstytucja jest najwy|szym prawem Rzeczypospolitej Polskiej ) pozostaje
realizacja postanowieD ustawy zasadniczej w najwikszym mo|liwym stopniu. Z tego punktu
widzenia wybory do Senatu mog odbiega od zasady r�wno[ci jedynie w najmniejszym mo|-
liwym stopniu. W praktyce jest jednak inaczej blisko poBowa okrg�w wyborczych utworzo-
nych na podstawie przepis�w Kodeksu wyborczego dla wybor�w do Senatu odbiega od normy
przedstawicielstwa o 15% 23.
TrybunaB Konstytucyjny wielokrotnie wyja[niaB znaczenie zasady r�wno[ci. Zgodnie
z ustalonym orzecznictwem TrybunaBu, zasada ta polega na tym, |e wszystkie podmioty pra-
wa charakteryzujce si dan cech istotn w r�wnym stopniu, powinny by traktowane r�w-
no, tj. bez r�|nicowaD zar�wno faworyzujcych jak i dyskryminujcych. Jednocze[nie zasada
r�wno[ci zakBada odmienne traktowanie tych podmiot�w prawa, kt�re nie posiadaj wsp�lnej
cechy istotnej. Badajc zgodno[ regulacji prawnej z konstytucyjn zasad r�wno[ci, nale|y
ustali, czy zachodzi podobieDstwo okre[lonych podmiot�w, a wic czy mo|liwe jest wskaza-
nie wsp�lnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniajcej r�wne traktowanie tych podmiot�w.
Ustalenie to wymaga analizy celu i tre[ci aktu normatywnego, w kt�rym zawarta zostaBa kon-
trolowana norma prawna. Je|eli prawodawca r�|nicuje podmioty prawa, kt�re charakteryzuj
si wsp�ln cech istotn, to wprowadza odstpstwo od zasady r�wno[ci. Odstpstwo takie
jest dopuszczalne, je|eli zostaBy speBnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez
prawodawc r�|nicowania musz by racjonalnie uzasadnione. Musz one mie zwizek z ce-
lem i tre[ci przepis�w, w kt�rych zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu,
kt�remu ma sBu|y r�|nicowanie podmiot�w podobnych, musi pozostawa w odpowiedniej
proporcji do wagi interes�w, kt�re zostan naruszone w wyniku ich r�|nego traktowania. Po
trzecie, r�|nicowanie podmiot�w podobnych musi znajdowa podstaw w warto[ciach, za-
sadach lub normach konstytucyjnych24. W [wietle ustalonego przez TrybunaB Konstytucyjny
modelu oceny dopuszczalno[ci r�|nicowania podmiot�w podobnych nie znajduje uzasadnie-
nia rezygnacja z zasady r�wno[ci jako zasady prawa wyborczego do Senatu.
20
Tak S. Gebethner: Wybory jako demokratyczny spos�b kreowania organ�w wBadzy publicznej, w: W. SkrzydBo,
red.: Ustr�j i struktura aparatu paDstwowego i samorzdu terytorialnego, Warszawa 1997, s. 53.
21
Tak L. Garlicki: Uwagi do art. 97 Konstytucji, w: L. Garlicki, red.: Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Warszawa
1999, s. 10 i nast.
22
Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 279.
23
Por. K. SkBadowski: op. cit., s. 287.
24
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 13/02.
40
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
W doktrynie podkre[lono, |e istot sformuBowania art. 97 ust. 2 jest pozostawienie swo-
body regulacyjnej ustawodawcy zwykBemu, w peBni zgodne z konstytucj byBoby wic te|
przyjcie w ordynacji senackiej zasady r�wnej siBy gBosu ka|dego wyborcy i odpowiednie
uksztaBtowanie wielko[ci okrg�w wyborczych , a ponadto nie jest dopuszczalne zr�|nico-
wanie liczby gBos�w przypadajcych poszczeg�lnym wyborcom 25. Skoro w art. 97 ust. 2
pominito wymaganie r�wno[ci, to system wyborczy do Senatu nie musi przyjmowa mate-
rialnego aspektu zasady r�wno[ci, mo|e wic rozrywa zwizek pomidzy liczb wyborc�w
w okrgu a liczb mandat�w na ten okrg przypadajcych 26.
Jednak|e dokonana w Kodeksie wyborczym zmiana, polegajca na wprowadzeniu okr-
g�w jednomandatowych, eliminuje przesBank wyboru Senatu opartego na reprezentacji wo-
jew�dztw jako uzasadnienie dla pominicia w art. 97 ust. 2 Konstytucji r�wno[ci w[r�d zasad
wybor�w do tej Izby. Skoro ustaBy powody, dla kt�rych wprowadzono przy tworzeniu Konsty-
tucji wyjtek od zasady r�wno[ci, to tym samym zasada ta znajduje odniesienie do wybor�w
do Senatu i powinna znalez odzwierciedlenie w Kodeksie wyborczym27, a tak|e w ustawie
zasadniczej, je[li byBoby to zwizane z konstytucjonalizacj koncepcji Senatu.
Konstytucja z 1997 r. w przypadku wybor�w do Senatu nie wymaga respektowania zasady
r�wno[ci 28, ale pominicie tego wymagania byBo uwarunkowane konkretnymi przesBankami
zwizanymi z modelem wybor�w do Senatu. Model ten ulegB zmianie, co zwBaszcza w [wie-
tle ustrojowego znaczenia zasady r�wno[ci uzasadnia ponown ocen aktualno[ci konse-
kwencji samego pominicia dla oceny konstytucyjnych reguB ksztaBtowania systemu wybor-
czego do Senatu. Nie wydaje si, by wobec przyjcia koncepcji wyboru senator�w w okrgach
jednomandatowych, mo|na uzna, |e nadal ma miejsce [wiadome pominicie przez ustro-
jodawc zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu w art. 97 ust. 2 Konstytucji 29.
Zwiadomo[ ustrojodawcy obejmowaBa koncepcj Senatu jako swego rodzaju reprezentacji
wojew�dztw. Obecnie jednak mamy do czynienia ze zmian koncepcji Senatu, wobec wpro-
wadzenia systemu okrg�w jednomandatowych. Trudno zatem uzna, |e owa [wiadomo[
ustrojodawcy mo|e determinowa aktualn interpretacj Konstytucji w spos�b wykluczajcy
dekodowanie zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu z zasady r�wno[ci30. Pomi-
nicie, kt�re jak zauwa|a L. Garlicki miaBo sens w 1989 r. , ale przecie| nie ma ju| owe-
go sensu obecnie, nie mo|e determinowa wykBadni Konstytucji, ani dziaBaD racjonalnego
ustawodawcy.
W orzecznictwie TrybunaBu Konstytucyjnego znalazBo wyraz przekonanie, |e podstaw
ka|dego systemu norm prawnych jest fikcja prawna racjonalno[ci prawodawcy 31, a jednocze-
[nie punktem wyj[cia dla kontroli konstytucyjno[ci prawa jest zawsze zaBo|enie racjonalnego
dziaBania ustawodawcy 32, przekonanie, |e wszelkie dziaBania prawodawcy s efektem do-
gBbnego rozwa|enia problemu i dojrzaBej decyzji znajdujcej racjonalne uzasadnienie. Wyni-
ka wic std, |e stanowione prawo cechuje si zaBo|onym z g�ry racjonalizmem 33. To wBa[nie
�w racjonalizm ustawodawcy pozwala wymaga od wszystkich obywateli respektowania
25
Ibidem.
26
Ibidem.
27
Por. M. Jarentowski: op. cit., s. 46.
28
Tak S. Gebethner: Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja
wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 279.
29
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11.
30
Inaczej TrybunaB Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11.
31
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04.
32
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 5/99.
33
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04.
41
Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych
prawa. Zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego odrzucenie fikcji racjonalno[ci ustawodawcy
wizaBoby si z dopuszczeniem mo|liwo[ci podwa|ania poszczeg�lnych akt�w prawnych
i odmowy ich stosowania, to za[ groziBoby rozprz|eniem wszystkich wizi prawnych i spo-
Becznych. Skoro punktem wyj[cia jest przyjcie racjonalno[ci ustawodawcy (i wynikajce-
go std racjonalizmu poszczeg�lnych unormowaD prawnych), to racjonalizm stanowionego
prawa musi zosta uznany za skBadow przyzwoitej legislacji 34. Trudno uzna za racjonalne
z tej perspektywy traktowanie jako wytycznej polityki ustawodawczej motywu, kt�ry miaB
znaczenie w przeszBo[ci, ale utraciB je w nastpstwie kolejnych zmian koncepcji wybor�w do
Senatu.
5. TrybunaB Konstytucyjny stwierdziB, |e r�wno[ formalna odnosi si tak|e do wybor�w
do Senatu, cho art. 97 ust. 2 Konstytucji pomija j w katalogu przymiotnik�w wyborczych.
Mo|na j jednak dekodowa z innych (...) przepis�w konstytucyjnych 35. Natomiast r�wno[
materialna jest zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego pewn dyrektyw, kt�r ustawo-
dawca powinien stara si realizowa, majc [wiadomo[, |e nie jest mo|liwe zrealizowanie
jej w peBnym zakresie. Nie mo|na zatem uzna, |e r�wno[ materialna jest koniecznym ele-
mentem wybor�w demokratycznych 36. Jednak|e respektowanie zasady r�wno[ci material-
nej przez ustawodawc sprzyja przecie| realizacji warto[ci konstytucyjnej bdcej podstaw
demokratycznej legitymacji organ�w przedstawicielskich, a wic owej rzetelno[ci i spraw-
no[ci dziaBania instytucji publicznych, kt�ra jest w my[l wstpu do Konstytucji celem jej
ustanowienia. Zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego realizacja zasady r�wno[ci materialnej
w wypadku jednomandatowych okrg�w wyborczych oznacza konieczno[ takiego skon-
struowania okrg�w wyborczych, by obejmowaBy one tak sam lub zbli|on liczb miesz-
kaDc�w 37. W doktrynie wskazano, |e niesBychanie trudne jest dokonanie takiego podziaBu
na okrgi, aby nie zostaBa naruszona zasada r�wno[ci wybor�w w jej aspekcie materialnym,
czyli d|eniu do zapewnienia r�wnej siBy (warto[ci) gBosu ka|dego wyborcy 38. Wyra|ono
tak|e pogld, |e dop�ki nie zrezygnujemy w Kodeksie z zamiaru pogodzenia struktury okr-
g�w wyborczych do Senatu z granicami okrg�w wyborczych w wyborach do Sejmu oraz po-
dziaBem paDstwa na wojew�dztwa, dop�ty nie ma szans na zachowanie r�wno[ci materialnej
w wyborach do Senatu przy jednomandatowych okrgach wyborczych 39. Nie jest jasne, jaka
warto[ konstytucyjna nakazuje ustawodawcy rezygnacj z nale|ytego respektowania zasady
r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu.
PowoBane w literaturze przykBady wtpliwej praktyki w zakresie podziaBu na jednomanda-
towe okrgi wyborcze w ostatnich wyborach parlamentarnych40 wskazuj na znaczenie staran-
nego egzekwowania zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu. Pominicie r�wno-
[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji uzasadnione przez ustrojodawc przesBankami, kt�re straciBy
aktualno[ nie powinno prowadzi do ksztaBtowania skBadu Senatu w jakikolwiek spos�b
osBabiajcy demokratyczn legitymacj parlamentu.
Zasada r�wno[ci jest tak|e odnoszona do biernego prawa wyborczego. W tej dziedzinie
wprowadzenie systemu jednomandatowych okrg�w wyborczych do Senatu ograniczyBo szan-
34
Ibidem.
35
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11.
36
Ibidem.
37
Ibidem.
38
Tak A. Rakowska, K. Skotnicki: Zmiany w prawie wyborczym wprowadzone przez Kodeks wyborczy, Przegld
Sejmowy , nr 4/2011, s. 11.
39
Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 292.
40
Por. A. Rakowska, K. Skotnicki: op. cit., s. 11.
42
Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu...
se kandydat�w ugrupowaD nie majcych przewagi w wyborach sejmowych oraz kandydat�w
niezale|nych41 i spowodowaBo regres w zakresie proporcjonalnej r�wno[ci szans, aczkolwiek
Kodeks wyborczy zapewnia r�wne traktowanie zgBoszonych kandydat�w w ramach reguB, kt�-
re nie odbiegaj od zachowujcych standard r�wno[ci szans wcze[niejszych rozwizaD 42.
6. W konkluzji nale|y stwierdzi, |e zmiana systemu wyborczego do Senatu dezaktualizuje
racjonalno[ przesBanek pominicia zasady r�wno[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji, okre[laj-
cym zasady prawa wyborczego do tej Izby; odstpstwa od zasady r�wno[ci w podziale na
okrgi wyborcze i dysfunkcjonalne z punktu widzenia tej zasady skutki wybor�w do Senatu
w okrgach jednomandatowych wskazuj na jej doniosBo[ i aktualno[ z punktu widzenia
rzetelno[ci i sprawno[ci funkcjonowania parlamentu, a tym samym jego legitymizacji. Zasada
r�wno[ci tak w aspekcie formalnym, jak i materialnym powinna odnosi si r�wnie| do
wybor�w do Senatu, ale art. 97 ust. 2 nie ustanawia tego rodzaju zasady, co zwBaszcza w po-
r�wnaniu z zasadami prawa wyborczego do Sejmu wskazuje, |e ustrojodawca nie wprowa-
dziB jej dla wybor�w do Senatu.
W [wietle orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego jest jasne, |e zasada r�wno[ci ma-
terialnej w wyborach do Senatu zostaBa pominita w art. 97 ust. 2 i nie mo|na jej zrekon-
struowa z tre[ci innych przepis�w konstytucyjnych 43. Wydaje si, |e pominicie zasady
r�wno[ci w odniesieniu do wybor�w do ciaBa przedstawicielskiego jest dopuszczalne jedynie
wtedy, kiedy znajduje uzasadnienie w koncepcji wybor�w zwizanej z charakterem i funkcja-
mi tego ciaBa, a w wyborach respektowana jest zasada powszechno[ci.
W obecnym stanie konstytucyjnym do ustawodawcy nale|y sprecyzowanie koncepcji Se-
natu. Je[li uzna za potrzebne uczynienie Senatu ponownie swego rodzaju reprezentacj woje-
w�dztw, bdzie m�gB przeprowadzi ten zamiar, poniewa| Konstytucja milczy w sprawie r�w-
no[ci wybor�w do Senatu, a zatem dopuszcza na zasadzie wyjtku niestosowanie tej zasady
w podziale mandat�w pomidzy okrgi wyborcze. Milczenie Konstytucji w sprawie r�wno[ci
wybor�w do Senatu w przypadku wprowadzenia jednomandatowych okrg�w wyborczych
powoduje, |e staje si potrzebne respektowanie zasady r�wno[ci w odniesieniu do podziaBu na
okrgi wyborcze, czego jednak w [wietle orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego Kon-
stytucja nie wymaga, ale te| nie zakazuje, pozostawiajc zagadnienie do uregulowania usta-
wodawcy zwykBemu. Pominicie konstytucyjne pociga za sob przekazanie fragmentu mate-
rii konstytucyjnej, kt�r stanowi zasady prawa wyborczego, do regulacji w ustawie zwykBej.
Tego rodzaju rozwizanie budzi wtpliwo[ci interpretacyjne, rozstrzygnite przez TrybunaB
Konstytucyjny44, zwizane z odpowiedzi na pytanie, czy milczenie Konstytucji uchyla obo-
wizywanie zasady r�wno[ci w odniesieniu do wybor�w do Senatu. Rozwizanie to ma jed-
nak istotn zalet mo|e uBatwi poszukiwanie nowej koncepcji wybor�w do Senatu, a tym
samym nowej koncepcji Senatu, pozwalajcej zrezygnowa z wyboru senator�w w okrgach
jednomandatowych. Z tej perspektywy niejednoznaczno[ rozwizania przyjtego przez tw�r-
c�w Konstytucji mo|e okaza si dla przyszBo[ci Senatu bardzo po|yteczna.
41
Ibidem.
42
Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 294.
43
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 11/09.
44
Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 11/09.
Spis tre[ci
Dr Marek Jarentowski R�wno[ w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej.
Uwagi wprowadzajce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Prof. dr hab. StanisBaw Gebethner Realizacja zasady r�wno[ci po ustanowieniu okrg�w
jednomandatowych w wyborach do Senatu a deformacja wynik�w wybor�w w 2011 roku . . . 9
Prof. dr hab. Hubert Izdebski Reprezentatywno[ a rola Senatu Rzeczypospolitej Polskiej . 31
Dr Ryszard Piotrowski Zasada r�wno[ci a wybory do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. . . . . 37
Wyszukiwarka
Podobne podstrony:
06 (184)sk2[184]broszura cwiczenia srodek do interNAUKA 4 10 183 184KMGP 20 5D B2 Y 5x40 I V H0 Oe tp20 ms 6182 184184 menu (2)ReadMe (184)interOe i To1 w1SHSpec 184 620RC14 Rock Slams And Dirty NeedlesKMGP 20 5D B2 Y 5x40 I V H0 Oe tp20 ms 3więcej podobnych podstron