plik


�� BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej O PINIE EKSPERTYZY OE-184 Kancelaria Senatu Luty 2012 MateriaB przygotowany przez Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych Biura Analiz i Dokumentacji. Biuro Analiz i Dokumentacji zamawia opinie, analizy i ekspertyzy sporzdzone przez specjalist�w reprezentujcych r�|ne punkty widzenia. Wyra|one w materiale opinie odzwierciedlaj jedynie pogldy autor�w. Korzystanie z opinii i ekspertyz zawartych w tym zbiorze bez zezwolenia Kancelarii Senatu dopuszczalne wyBcznie w ramach dozwolonego u|ytku w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i z zachowaniem wymog�w tam przewidzianych. W pozostaBym zakresie korzystanie z opinii i ekspertyz wymaga ka|dorazowego zezwolenia Kancelarii Senatu. � Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2012 Biuro Analiz i Dokumentacji Dyrektor  Agata Karwowska-SokoBowska  tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28, e-mail: sokolows@nw.senat.gov.pl Wicedyrektor  Ewa Nawrocka  tel. 22 694 90 53, e-mail: nawrocka@nw.senat.gov.pl Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28 Redaktor prowadzcy  Robert Stawicki Opracowanie graficzno-techniczne, druk i oprawa Biuro Informatyki, DziaB Edycji i Poligrafii Dr Marek Jarentowski Ekspert ds. legislacji Biuro Legislacyjne Kancelaria Senatu R�wno[ w�wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. Uwagi wprowadzajce Kwestia r�wno[ci w wyborach mo|e by rozpatrywana z r�|nych punkt�w widzenia. Praw- nicy bior pod uwag te jej elementy, kt�re Batwo poddaj si ocenie takiej, dziki kt�rej w nie- zbyt skomplikowany spos�b da si stwierdzi, czy wybory s r�wne czy nie. PrzykBadowo, bez trudu mo|na stwierdzi, |e niekt�rzy wyborcy maj jeden gBos, a inni dwa gBosy, a w kon- sekwencji wybory ni s r�wne. Tak pojmowan r�wno[  zwan w literaturze prawniczej r�wno[ci formaln  wyra|a si stwierdzeniem, i| ka|dy wyborca ma jeden gBos lub ka|dy wyborca ma tak sam liczb gBos�w. Podaje si, |e zaprzeczeniem r�wno[ci formalnej jest sytuacja, w kt�rej niekt�rzy wyborcy, gBosujc jeden raz, maj kilka gBos�w albo w kt�rej maj prawo odda gBos kilka razy, np. zar�wno w miejscu zamieszkania, jak i w miejscu posiadania nieruchomo[ci. Przy definicjach r�wno[ci formalnej rzuca si jednak w oczy fakt, |e na og�B stwierdzeniom o r�wnej liczbie gBos�w nie towarzyszy ich uzupeBnienie, czy chodzi o wszyst- kich wyborc�w, czy tylko o pewn ich kategori, to znaczy, czy r�wna liczba gBos�w powinna obejmowa caBy obszar wyborczy, czy tylko dany okrg wyborczy. W ten spos�b pojawia si pBynna granica i przej[cie do czego[, co okre[la si niekiedy jako r�wno[ materialna. W tym aspekcie  ze wzgldu na jego zasoby eksploracyjne interesuj- cym r�wnie| politolog�w  zwraca si przede wszystkim uwag na to, czy liczba mandat�w obsadzanych w okrgach jest proporcjonalna do liczby mieszkaDc�w (wzgldnie wyborc�w albo gBosujcych). W przypadku okrg�w jednomandatowych liczba mandat�w we wszyst- kich okrgach jest identyczna, a liczba mieszkaDc�w w tych okrgach powinna by mo|liwie jak najbardziej zbli|ona do siebie ( odpowiedzialno[ le|y wic po stronie wytyczajcego granice okrg�w). Natomiast w przypadku okrg�w wielomandatowych chodzi o to, aby licz- ba mandat�w przypadajcych na okrg byBa proporcjonalna do liczby mieszkaDc�w ( odpo- wiedzialno[ le|y wic po stronie wBa[ciwej metody przeliczenia liczby mieszkaDc�w na liczb mandat�w). Ponadto r�wno[ci materialn niekt�rzy obejmuj r�wno[ partii politycz- nych, domagajc si by ka|da partia miaBa zbli|on liczb wyborc�w przypadajcych na jeden mandat1. Nie jest jasne jednak, czym ten aspekt r�wno[ci r�|niBby si od wymaganej niekie- dy proporcjonalno[ci wybor�w. Niezale|nie od tego, jak szeroko definiowaliby[my r�wno[ materialn, nie wszyscy uczestnicy tej dyskusji s przekonani, czy w spos�b wi|cy mo|na domaga si od systemu wyborczego speBnienia tego kryterium. Std zapewne wypowiedzi w literaturze prawniczej s w tym zakresie mniej jednoznaczne, cho niekt�rzy domagaj si okre[lenia nawet granicy, kt�rej przekroczenie bdzie uznane za naruszenie tak rozumianej r�wno[ci2. Problem polega jednak na tym, |e nawet je[li definiowanie tego, co skBada si na r�wno[ materialn, przychodzi prawie tak samo Batwo, jak w przypadku r�wno[ci formalnej, 1 P. UzibBo, Zasada r�wno[ci w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia),  Studia Wyborcze 2008, t. VI, s. 48. 2 Tam|e, s. 49. 3 3 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych to jednak skonstruowanie obiektywnych kryteri�w (granic) r�wno[ci materialnej, jest  na- wet nie trudne  po prostu niemo|liwe. W literaturze politologicznej mo|na wskaza wiele prac, ukazujcych, w kt�rych systemach wyborczych bardziej, a w kt�rych mniej zbli|ono si do niemo|liwego przecie| do zastosowania idealnego wzorca r�wno[ci materialnej. Opisano tak|e konsekwencje dla systemu partyjnego, jakie wi| si z tak czy inn realizacj owego wzorca r�wno[ci. Prace te zawieraj dobry materiaB por�wnawczy, w |adnym wypadku nie proponuj jednak owej granicy r�wno[ci materialnej. O pBynno[ci granicy midzy r�wno[ci formaln a materialn mo|e te| [wiadczy to, |e system kurialny, w kt�rym wyborcy dzieleni s na grupy, z kt�rych ka|da ma prawo wybra okre[lon liczb posB�w, ale nie w stosunku do swej liczebno[ci  podaje si jako przykBad naruszenia r�wno[ci formalnej, natomiast system w kt�rym wyborcy r�wnie| podzieleni s na grupy, z kt�rych ka|da ma prawo wybra okre[lon liczb posB�w, r�wnie| nie w stosunku do swej liczebno[ci, z t tylko r�|nic, |e grupy wyborc�w dzielone s terytorialnie  jest na- ruszeniem r�wno[ci materialnej3. Tymczasem w obu przypadkach dochodzi do dysproporcji w relacji liczba mandat�w  liczba wyborc�w. W celu dalszego  uelastycznienia twierdzenia, i| r�wno[ formalna oznacza, i| ka|dy wyborca ma tak sam liczb gBos�w, zwr�my uwag, |e kwestia wielko[ci okrgu (liczby mandat�w w nim obsadzanych) to nie to samo, co liczba gBos�w posiadanych przez wyborc�w. W okrgach wielomandatowych wyborca mo|e posiada jeden gBos lub wiksz liczb gBos�w (a| do liczby r�wnej liczbie mandat�w wBcznie). Oba rozwizania s mo|liwe i stosowane zar�wno przy formuBach wikszo[ciowych (jeden gBos: do niedawna pierwsza izba w Japonii, kilka gBos�w: do niedawna polski Senat) jak i proporcjonalnych (jeden gBos: polski Sejm, kilka gBos�w: szwajcarska Rada Narodowa). Skd bior si zatem ograniczenia w realizacji materialnej r�wno[ci wybor�w? Na poczt- ku zwr�my uwag, |e peBna realizacja r�wno[ci mo|liwa byBaby tylko wtedy, gdyby liczba mandat�w r�wnaBa si liczbie wyborc�w. Std  przenoszc si na teren polskich system�w wyborczych  realizacja tego kryterium bdzie w przypadku Senatu ponad czterokrotnie gor- sza ni| w przypadku Sejmu. Senat jest ponad cztery razy mniej liczny ni| Sejm, a im mniej liczna izba tym trudniej sprosta wymogom r�wno[ci. Ponadto zwr�my uwag, |e na realiza- cj tej r�wno[ci wpBywa wielko[ okrg�w wyborczych  na og�B zwizana z formuB wybor- cz (wikszo[ciow lub proporcjonaln), kt�r zamierza si zastosowa. Aatwiej dostosowa liczb mandat�w do liczby mieszkaDc�w, w przypadku zakBadanej formuBy proporcjonalnej i okrg�w wielomandatowych, ni| granice okrg�w do sztywnej liczby mandat�w, co jest ty- powe dla okrg�w jednomandatowych wyznaczonych wedBug granic administracyjnych. Nie mo|na wszak oczekiwa, |e to granice administracyjne bd dostosowywane do granic okr- g�w wyborczych, lub |e granice okrg�w wyborczych bd wytyczane z pominiciem granic administracyjnych (przynajmniej w krajach, w kt�rych nie ma takiej praktyki). Jest to za- tem drugie ograniczenie realizacji r�wno[ci materialnej. Trzecim ograniczeniem jest struktura demograficzna i spoBeczna oraz zachowania wyborcze. Std niekt�rzy proponuj rozdziela mandaty np. nie w oparciu o liczb ludno[ci czy liczb wyborc�w, lecz w oparciu liczb gBo- sujcych. Nadal nie byBoby to jednak skutecznym rozwizaniem wobec postulat�w, by system wyborczy zapewniaB, |e koszt uzyskania mandatu przez poszczeg�lne partie bdzie podobny. WpBywa na to bowiem struktura spoBeczna i zwizane z ni zachowania wyborcze, kt�rych nie da si w spos�b obiektywny wpisa w konstrukcj systemu wyborczego. W koDcu swego ro- dzaju ograniczeniem r�wno[ci wybor�w s celowe manipulacje podmiot�w majcych wpByw na system wyborczy, w tym na wielko[ i granice okrg�w wyborczych. 3 J. Jaskiernia, Zasada r�wno[ci w prawie wyborczym USA, Warszawa 1992, s. 18. 4 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Zwr�my te| jeszcze raz uwag na pewn stopniowalno[ czy wyrywkowo[ prawniczych kryteri�w oceny systemu wyborczego. Najbardziej oczywiste jest, |e ka|dy wyborca powinien mie jeden gBos, mniej ju| pewne s kryteria oceny siBy tego gBosu uzale|nionej od wielko[ci okrgu wyborczego i liczby jego mieszkaDc�w; nie istniej natomiast wypowiedzi, kt�rym nadawano by posta wi|cej zasady, odnoszce si do sposobu wytyczania granic okrg�w wyborczych, kt�re niejednokrotnie mog by wynikiem sBu|cej tym samym celom mani- pulacji, co w przypadku manipulacji sam wielko[ci okrgu wyborczego. Niejednokrotnie bowiem liczba mandat�w danej partii  przy niezmienionej liczbie gBos�w na ni oddanych w skali kraju  mo|e si r�|ni w zale|no[ci od tego, jak wytyczono granice okrg�w wybor- czych. Jako rozwizanie tego problemu zaproponowano np. by okrgi wyborcze miaBy ksztaBt sze[ciokta4. Mo|liwe byBoby to w tych krajach, w kt�rych nie ma zwyczaju dostosowywania granic okrg�w wyborczych do granic administracyjnych. Przy okazji zwr�my uwag, |e domaganie, si by system wyborczy zapewniaB parla- mentarzystom poszczeg�lnych partii reprezentacj zbli|on do liczby wyborc�w, jest dowo- dem uznania, |e podmiotem w wyborach s nie tylko wyborcy i kandydaci lecz tak|e partie polityczne  czyli organizacje, kt�re wystawiaj kandydat�w. Najjaskrawszym przykBadem wzmocnienia ich roli s proporcjonalne formuBy wyborcze, kt�re nakazuj dzieli mandaty na podstawie gBos�w oddanych na partie (niekiedy wrcz z pominiciem mechanizmu oddawania gBos�w na kandydat�w). W przypadku formuB wikszo[ciowych, cho odsetek gBos�w odda- wanych na partie nie ma |adnego znaczenia (liczy si bowiem sama kolejno[ kandydat�w pod wzgldem liczby gBos�w w poszczeg�lnych okrgach, a nie udziaB ich gBos�w w og�lnej sumie gBos�w5), to jest jednak brany pod uwag, jako istotny politycznie wynik wybor�w oraz jako kryterium oceny funkcjonowania systemu wyborczego (chodzi wBa[nie o proporcje gBo- sy mandaty w odniesieniu do poszczeg�lnych partii). SkBonno[ do oceny (i szerzej opisu) systemu wyborczego wedle obiektywnych kryteri�w wynika wic w znacznej cz[ci z tego, czy nauki empiryczne (przede wszystkim politologia korzystajca z metod matematycznych, statystycznych), s w stanie dostarczy odpowiednich instrument�w takiego pomiaru. Jednym z takich miernik�w jest indeks dysproporcjonalno[ci (least squares index) skonstruowany przez Michaela Gallaghera6. SBu|y on do pomiaru stop- nia dysproporcjonalno[ci podziaBu mandat�w midzy partie w stosunku do liczby gBos�w. Cho proporcjonalno[ nie jest w stosunku do formuB wikszo[ciowych tak samo istotnym wymogiem, jak wobec formuB proporcjonalnych, nie oznacza to, |e nie mo|na dokonywa pomiaru formuB wikszo[ciowych pod tym wzgldem. Indeksy dysproporcjonalno[ci w wy- borach do Sejmu w latach 1991 2011, do kt�rego wybory przeprowadzane s wedle formuBy proporcjonalnej, przedstawia tabela 1. W przypadku Senatu jednak podanie tego indeksu musi by opatrzone uwag, |e do roku 2007 stosowany byB system wyborczy, kt�ry utrudniaB podanie obiektywnych danych, je[li Tabela 1. Indeks dysproporcjonalno[ci w wyborach do Sejmu w latach 1991 2011 1991 1993 1997 2001 2005 2007 2011 Zrednia 3,78 17,80 10,63 6,33 6,97 4,67 5,91 8,01 4 P.J. Taylor, G. Gudgin, R.J. Johnston, The Geography of Representation: A Review of Recent Findings, (w:) Electoral Laws and their Political Consequences, red. B. Grofman, A. Lijphart, New York 1986, s. 183. 5 Okre[lenie formuB wikszo[ciowych i proporcjonalnych, jako formuB kolejno[ci i udziaBu zaczerpnBem od JarosBawa Flisa. 6 LSq = " (� " (vi si)2), gdzie v  procent gBos�w partii, s  procent mandat�w partii. Je|eli indeks r�wna si 0  wybory s w peBni proporcjonalne; im bli|szy 100, tym wyniki wybor�w s bardziej dysproporcjonalne. 5 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych chodzi o liczb gBos�w partii, czy to w skali okrgu czy w skali kraju. Wyborcy mogli bo- wiem w ramach swojego gBosu udzieli maksymalnie od 2 do 3 wskazaD w latach 1991 1997, albo od 2 do 4 w latach 2001 2007, w zale|no[ci od wielko[ci okrgu wyborczego. Minimalna liczba wskazaD (niezbdna do wa|no[ci gBosu) wynosiBa zawsze jeden. Wska- zaD tych mogli udziela kandydatom r�|nych partii. Aby wic poda liczb (odsetek) gBo- s�w oddanych na partie w wyborach do Senatu mo|na zsumowa gBosy (wskazania) oddane na wszystkich kandydat�w danej partii, albo tylko gBosy (wskazania) jednego kan- dydata danej partii  tego, kt�ry w okrgu otrzymaB najwicej wskazaD w por�wnaniu z in- nymi kandydatami tej partii (je[li partia wystawiBa wicej ni| jednego). Tak obliczone indek- sy dysproporcjonalno[ci w wyborach do Senatu w latach 2001 2011 przedstawia tabela 2. Tabela 2. Indeks dysproporcjonalno[ci w wyborach do Senatu w latach 2001 2011 Podstawa pomiaru odsetka gBos�w dla lat 2001 2007 2001 2005 2007 2011 GBosy wszystkich kandydat�w 27,46 25,97 19,84 21,53 GBosy jednego  najlepszego kandydata 33,36 24,14 24,34 Jak wida indeks dysproporcjonalno[ci w wyborach senackich jest wy|szy ni| w wyborach sejmowych. Wynika to przede wszystkim z odmiennej formuBy wyborczej. Dodajmy jednak, |e w starszych demokracjach, nawet w tych, w kt�rych stosuje si formuB wikszo[ciow, na og�B jest on ni|szy ni| w wyborach do polskiego Senatu. Cho i tam zdarzaj si wiksze dysproporcjonalno[ci. PrzykBadowo w Wielkiej Brytanii w wyborach do Izby Gmin w 2005 r. wyni�sB on 16,72. Nale|y jednak zwr�ci uwag, |e Senat liczy tylko 100 mandat�w (przypo- mnijmy: im mniej liczna izba tym bardziej dysproporcjonalne wyniki wybor�w), a ponadto na zachowania wyborcze w wyborach senackich wpBywaj decyzje gBosujcych w wyborach do Sejmu. Std w wyborach do Senatu nie dziaBa w tym samym stopniu, co w innych systemach z formuB wikszo[ciow psychologiczny efekt Duvergera7, poniewa| wyborcy powielaj cz- [ciej w przypadku wybor�w senackich swoje zachowania z proporcjonalnych wybor�w do Sejmu, w kt�rych brak jest tak silnego nacisku do gBosowania na partie du|e. Wyborcy gBo- suj zatem w wyborach senackich tak|e na partie maBe, jednak mechaniczny efekt Duvergera jest nadal typowy w wyborach senackich dla systemu wikszo[ciowego.  Poluzowanie (je[li nie brak) psychologicznego efektu nakBada si na bezwzgldny efekt mechaniczny. W konse- kwencji  rozziew midzy odsetkiem gBos�w a odsetkiem mandat�w poszczeg�lnych partii, czyli dysproporcjonalno[8. Istotnym wnioskiem wynikajcym z tabeli 2 jest stwierdzenie, |e zmiana wielko[ci okrg�w wyborczych w wyborach senackich z wielomandatowych na jed- nomandatowe nie prowadzi do zwikszenia dysproporcjonalno[ci wybor�w. Nawet uwzgld- niajc, |e wyniki dla lat 2001 2007 maj charakter orientacyjny, reforma systemu wyborczego do Senatu z 2011 r. zwikszyBa proporcjonalno[ wybor�w rozumian jako relacje midzy odsetkami gBos�w i mandat�w poszczeg�lnych partii. Prawd jest natomiast, |e wybory z for- muB wikszo[ciow przynosz wyniki bardziej dysproporcjonalne ni| wybory z formuB pro- porcjonaln. Jednak w ramach formuBy wikszo[ciowej, to okrgi jednomandatowe zapewnia- j wiksz proporcjonalno[9. 7 Psychologiczny efekt Duvergera oznacza skBonno[ wyborc�w do gBosowania na partie silniejsze w obawie przed zmarnowaniem swojego gBosu. 8 M�wi te| o tym S. Gebethner w opinii zawartej w niniejszym wydawnictwie. 9 Wynika to te| z ustalonych ju| wcze[niej przez politologi prawideB, byBo to te| do przewidzenia jeszcze przed senackimi wyborami z 2011 r., M. Jarentowski, Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP z 2011 r.,  Przegld Sejmowy 2011, z. 4, s. 41 42. 6 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Jak jednak wy|ej wskazano, kwestia proporcjonalno[ci podziaBu mandat�w midzy partie, cho jest istotnym kryterium opisu system�w wyborczych, w tym ich skutk�w, to jednak jest odrbnym zagadnieniem ni| wziej rozumiana r�wno[ wybor�w. W ramach tak rozumianej r�wno[ci mo|na jednak rozpatrywa zagadnienie r�wnego (proporcjonalnego) rozdziaBu man- dat�w midzy okrgi wyborcze. Ustawa z 5 stycznia 2011 r.  poza regulacj dopuszczajc tylko w pewnych granicach odbieganie od og�lnokrajowej normy przedstawicielstwa (0,5 2,0 jednolitej normy przedstawicielstwa)  wprowadziBa pewne dodatkowe wymogi co do granic senackich okrg�w wyborczych, kt�re utrudniaj ich konstruowanie w spos�b bardzo bliski jednolitej normie przedstawicielstwa (zakaz naruszania granic wojew�dztw i granic sejmo- wych okrg�w wyborczych, tak|e zakaz dzielenia powiat�w, z wyjtkiem tych liczcych po- wy|ej 500 tys. mieszkaDc�w). Niemniej jednak je[li spojrze na wyniki indeksu proporcjonal- no[ci, to okazuje si, |e obecnie nie odbiega on istotnie od jego poprzedniej wysoko[ci. Tabela 3. Indeks dysproporcjonalno[ci podziaBu mandat�w midzy okrgi senackie w latach 2005 2011 2005 2007 2011 Zrednia 1,37 1,40 1,55 1,44 Wyniki wskazuj, |e indeks dysproporcjonalno[ci (LSq) podziaBu mandat�w midzy senac- kie okrgi wyborcze wynosi obecnie 1,55. Przypomnijmy, |e indeks ten mierzony jest w skali od 0 (peBna proporcjonalno[) do 100 (brak proporcjonalno[ci). W Wielkiej Brytanii w wybo- rach do Izby Gmin na terenie Anglii, w kt�rej obsadza si 533 mandat�w, indeks ten wynosiB 0,26. Zwa|ywszy na to, |e Izba Gmin jest znacznie liczniejsza od polskiego Senatu i brak tam takich ograniczeD jak w przypadku Senatu, r�|nica jest [ladowa. By mo|e jednak by zmniejszy jeszcze dysproporcjonalno[ podziaBu mandat�w do Senatu wskazane byBoby nie tyle zrezygnowanie z wymogu, by okrgi senackie nie przecinaBy si z sejmowymi, lecz wpro- wadzenie reguBy, by to okrgi sejmowe dostosowywane byBy do okrg�w senackich, po wcze- [niejszym wytyczeniu tych ostatnich zgodnie z jednolit norm przedstawicielstwa i w spos�b nieprzecinajcy granic powiat�w i wojew�dztw. Nie wpBynie to w spos�b niekorzystny na proporcjonalno[ podziaBu sejmowego, poniewa| w przypadku okrg�w sejmowych, to liczba mandat�w dostosowywana jest do liczby ich mieszkaDc�w. Odchodzc od kwestii empirycznych, nale|y zwr�ci jeszcze uwag na to, |e w doktrynie prawa konstytucyjnego wystpuje r�|nica zdaD, co do tego czy wybory do Senatu powinny by r�wne. Z jednej strony twierdzi si, |e brak zasady r�wno[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji przesdza o braku r�wno[ci wybor�w do Senatu (co najmniej w aspekcie materialnym  cho dodajmy nie jest jasne o co dokBadnie w tym aspekcie mo|e chodzi)10. Z drugiej jednak strony mo|na twierdzi, |e wobec generalnie wyra|onej zasady r�wno[ci (art. 32 Konstytucji), reali- zacja wszelkich wolno[ci i praw powinna si odbywa wedle zasady r�wno[ci, niezale|nie od tego czy jest ona osobno wyra|ona w poszczeg�lnych przepisach konstytucyjnych, czy nie. Zwizanym z powy|sz kwesti zagadnieniem jest to, kto jest podmiotem praw wyborczych w wyborach do Senatu. Czy mo|na m�wi o prawie jednostek terytorialnych do mandatu se- natorskiego? Konstytucja nie daje |adnych podstaw do twierdzenia, |e kt�rykolwiek z pozio- m�w jednostek samorzdu terytorialnego takie prawo posiada. A skoro takich praw jednostki terytorialne nie posiadaj, to tym bardziej nie ma powod�w by przydziela tym jednostkom r�wn reprezentacj, naruszajc tym samym r�wno[ podmiot�w prawa wyborczego, jakimi 10 Tak m.in. A. Stec i T. StrzaBkowski, Art. 96 i 97 Konstytucji RP a perspektywa reform systemu wyborczego do Sejmu i Senatu, (w:) Konieczne i po|dane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. JabBoDski, WrocBaw 2010, s. 299 300. 7 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych s wyborcy. Sytuacja ani byBych (do 1998 r.), ani obecnych wojew�dztw nie jest por�wnywal- na ze stanami w Stanach Zjednoczonych. Tam stany s nawet nie tyle podmiotami prawa do reprezentacji w Senacie, co przede wszystkim podmiotami federacji  obok obywateli amery- kaDskich. Std stany, tak jak obywatele, maj prawo do r�wnej reprezentacji: obywatele maj po jednym gBosie w wyborach do Izby Reprezentant�w, stany maj prawo do dw�ch przedsta- wicieli w Senacie. Aby wic odebra prawo do r�wnej reprezentacji w Senacie obywatelom polskim, nale|aBoby uzasadni to innym,  mocniejszym prawem innych podmiot�w. Nie oznacza to jednak, |e granice jednostek samorzdu terytorialnego, tak jak i inne granice administracyjne, nie mog by podstaw do tworzenia okrg�w wyborczych. Jak najbardziej okrgi wyborcze mog pokrywa si z jednostkami terytorialnymi. Nale|y jednak pamita, |e te ostatnie s tylko zapo|yczone to tworzenia okrg�w wyborczych, a prawo do reprezentacji posiadaj nadal obywatele, i to do nich nale|y odnosi kryterium r�wno[ci. Na marginesie warto te| zwr�ci uwag, |e Konstytucja nie przesdza, w oparciu o kt�- re kryterium powinny by tworzone okrgi wyborcze. Mo|e istnie jeden og�lnokrajowy okrg wyborczy (praktyczny byBby tylko przy formule proporcjonalnej), mo|liwych jest te| tyle okrg�w, ile mandat�w (tak jak obecnie). Mo|liwe s te| rozwizania wielko[ciowo po- [rednie: 49 okrg�w (jak w latach 1989 1997) lub 40 okrg�w (jak w latach 2001 2007). Zawsze jednak okrgi byBy tworzone wedle kryterium terytorialnego. Czy jednak nie daBoby si utworzy okrg�w wedle innych kryteri�w (np. w oparciu o grupy spoBeczno-zawodowe), oczywi[cie nadal przy respektowaniu kryterium r�wno[ci (zar�wno w aspekcie formalnym, jak i materialnym), tak by ka|dy wyborca miaB tyle samo gBos�w (przynajmniej w ramach da- nego okrgu), i by w ka|dym okrgu obsadzano liczb mandat�w senatorskich proporcjonaln do liczby wyborc�w danego okrgu skupiajcego pewn grup wyborc�w? Nie musiaBoby to narusza  wprost niewyra|onej, ale chyba istniejcej  reguBy wolno[ci wybor�w, w tym sensie, |e struktura okrg�w nie zaw|a dotychczasowej mo|liwo[ci kandydowania z kt�re- gokolwiek okrgu wyborczego. Nie naruszaBoby to te| reguBy, i| senator jest reprezentantem caBego narodu (art. 104 ust. 1 Konstytucji), w stopniu wy|szym ni| dotychczas. Obecnie r�w- nie| parlamentarzy[ci s wybierani w danym okrgu, ale reprezentuj caBy nar�d. Do dyskusji pozostaje sprawa, jaki sens miaBoby takie rowiazanie. * W prezentowanej publikacji zawarte s trzy opinie dotyczce przede wszystkim zasady r�wno[ci w wyborach do Senatu RP. Zawarte s w nich r�wnie| tre[ci dotyczce reprezenta- tywno[ci Izby i proporcjonalno[ci wybor�w. Autorzy prezentuj r�|ne stanowiska w kwestii istnienia konstytucyjnego wymogu r�wno[ci w odniesieniu do wybor�w senackich. Uzasad- niajc swoje stanowiska, autorzy prezentowanych opinii przedstawiaj argumentacj odwoBu- jc si bdz to do dwuizbowej struktury polskiego parlamentu i roli Senatu w tej strukturze  tak Hubert Izdebski, bdz do okoliczno[ci, z jakich wynikaBo pominicie w 1989 r. r�wno- [ci w stosownym przepisie konstytucyjnym, a kt�re mog ju| by nieaktualne  tak Ryszard Piotrowski. StanisBaw Gebethner z kolei r�wno[ wybor�w senackich przedstawia w [wietle wynik�w empirycznej analizy wielko[ci i zaludnienia senackich okrg�w wyborczych oraz zachowaD wyborczych z 2011 r. Prof. dr hab. StanisBaw Gebethner Uniwersytet Warszawski Realizacja zasady r�wno[ci po ustanowieniu okrg�w jednomandatowych w�wyborach do Senatu a�deformacja wynik�w wybor�w w�2011 roku W uchwalonym w styczniu 2011 r. Kodeksie wyborczym1 wprowadzona zostaBa nowa struktura okrg�w wyborczych do Senatu. W miejsce dotychczasowych 40 wielomandato- wych okrg�w, w kt�rych poprzednio wybierano dw�ch, trzech bdz czterech senator�w, usta- nowionych zostaBo 100 jednomandatowych okrg�w wyborczych2. Z ustanowieniem okrg�w jednomandatowych cz[ polityk�w oraz publicyst�w wizaBo wiele zBudnych nadziei i bezzasadnych oczekiwaD na radykalne zmiany w praktyce wyBaniania Senatu przy zastosowaniu nowego systemu wyborczego. W wikszo[ci przypadk�w zagorzali zwolennicy jednomandatowych okrg�w wyborczych wypowiadaj si na ten temat bez nale|ytego rozeznania co do funkcjonowania mechanizm�w wyborczych i wynikajcych deformacji, bdcych konsekwencj stosowania takiej struktury okrg�w w powizaniu z zasad wikszo[ci wzgldnej obowizujcej przy ustalaniu wynik�w wybor�w. Taki za[ system wyborczy z istoty swej przyczynia si do znaczcych deformacji woli wyborc�w. Lekcewa|y si fakt, |e skrajnym przejawem deformacji wynikajcej ze stosowania zasady wikszo[ci w jednomandatowych okrgach (bo te| proporcjonalnie jednego mandatu dzieli nie mo|na) s przypadki kiedy okre[lona partia mimo poparcia wikszo[ci wyborc�w musi przej[ do opozycji poniewa| rywalizujca o przejcie rzd�w inna partia zyskuje wicej man- dat�w mimo mniejszego poparcia w aktywnym elektoracie. Tak wBa[nie dwukrotnie zdarzyBo si w Wielkiej Brytanii. W 1951 roku Partia Pracy otrzymujc wicej gBos�w w caBym kraju musiaBa odda rzdy konserwatystom, kt�rzy uzyskali wikszo[ w Izbie Gmin. Podobnie byBo w 1974 roku, kiedy dla odmiany to konserwaty[ci otrzymali wicej gBos�w wyborc�w, ale wikszo[ w Izbie Gmin uzyskali laburzy[ci i oni stworzyli rzd. Mo|na przytoczy te| przykBad USA z 2004 roku, kiedy to Republikanie, mimo |e otrzy- mali w wyborach do Senatu mniej gBos�w ni| Demokraci, to zachowali wikszo[ w tej izbie. W tym przypadku staBo si tak nie tylko za spraw stosowania zasady wikszo[ci wzgldnej, lecz byBo rezultatem tego, i| okrgi (kt�rymi s poszczeg�lne stany reprezentowane przez dw�ch senator�w) s nier�wne co do liczby mieszkaDc�w  a tym samym i wyborc�w. I tu dotykamy istotnej sprawy, kt�r jest kwestia nier�wno[ci okrg�w, je[li odnosimy to do liczby uprawnionych wyborc�w. A taka nier�wno[  czasem usprawiedliwiona r�|nymi przesBanka- mi, jak uwarunkowania gospodarcze bdz wizi spoBeczno-polityczne lub struktura etniczna ludno[ci  jedynie potguje skutki stosowania zasady wikszo[ci w jedno-mandatowych okr- gach wyborczych. Przyjmuje si, |e zado[uczynienie wymaganiom wynikajcym z zasady r�wno[ci jest ta- kie uksztaBtowanie liczebno[ci wyborc�w, aby siBa gBosu ka|dego wyborcy byBa jednakowa 1 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z p�zn. zm.). 2 Wykaz tych okrg�w i ich granice okre[la ZaBcznik nr 2 do wy|ej wymienionej ustawy. 9 9 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych  a w ka|dym razie aby byBa sobie bliska. W literaturze [wiatowej przytaczany jest przykBad ujawnionej przed 20-tu laty w Indiach dysproporcji midzy najwikszymi i najmniejszymi liczebnie jednomandatowymi okrgami wyborczymi. Najwikszy z nich liczyB 1 744 592 mieszkaDc�w, a w najmniejszym byBo ich zaledwie 31 665. Tak wic pierwszy z nich 55 razy przewy|szaB liczebnie najmniejszy okrg. Innym przykBadem mo|e by Szkocja, gdzie w wy- borach do Izby Gmin w 2005 roku, jednomandatowy okrg Linlithgow and East Falkirk liczyB 78 675 wyborc�w, podczas kiedy okrg poBo|ony na Wyspach Zachodnich u wybrze|y Szkocji liczyB 21 884 wyborc�w i byB tym samym ponad trzy i p�B razy wikszy od okrgu usytuowa- nego w hrabstwie Falkirk. W Polsce po ustaleniu w 2011 roku granic jednomandatowych okrg�w do Senatu ta dys- proporcja jest znacznie mniejsza, ale jednak istnieje  o czym bdzie mowa dalej. Niezale|nie od pogld�w wyra|anych w publikacjach dziennikarskich  a powtarzajcych czsto powierzchowne opinie na temat znaczenia wprowadzenia jednomandatowych okrg�w wyborczych  ta nowa struktura okrg�w wyborczych zostaBa przyjta przychylnie przez wie- lu polityk�w. Szczeg�lnie dali temu wyraz niekt�rzy samorzdowcy bdcy wBodarzami wikszych miast. DoszBo midzy nimi do porozumienia i z inicjatywy prezydenta WrocBawia, RafaBa Dutkiewicza powstaBa Unia Prezydent�w  Obywatele do Senatu, stanowica swoisty ruch spoBeczno-polityczny, majcy na celu promowanie w wyborach parlamentarnych w 2011 roku kandydat�w do Senatu popieranych przez bez-partyjnych prezydent�w miast. DziaBacze samorzdowi, podejmujcy wsp�ln inicjatyw powoBania ruchu pod nazw Unia Prezydent�w  Obywatele do Senatu (UP-OdS)  kt�rymi byli wspomniany prezydent WrocBawia RafaB Dutkiewicz oraz prezydent Krakowa Jacek Majchrowski, prezydent Gdyni Wojciech Szczurek, prezydent Kielc Wojciech Lubawski i prezydent Zabrza MaBgorzata MaD- ka-Szulik uznali, i| mog sta si beneficjentami nowego systemu wyborczego do Senatu. W dniu 5 lipca 2011 roku, na 3 miesice przed wyborami, przedstawili oni zaBo|enia ideowe swego pomysBu. Istot ruchu miaBo by  skoDczenie wojny polsko-polskiej dw�ch najwa|niejszych partii oraz  przywr�cenie Senatu ludziom . Chodzi o to, aby w Senacie zasiedli przedstawiciele spoBeczeDstwa obywatelskiego oraz samorzdowcy  wyja[niaB w�wczas RafaB Dutkiewicz zaznaczajc, |e |aden z prezydent�w nie bdzie ubiegaB si o mandat senatora. Jego zdaniem w polityce decydujce znaczenie ma obecnie nie jako[ kandydat�w, ale ich lojalno[ wobec kierownictwa partii. Inicjatywa prezydent�w miast sprzeciwia si za[  kartelizacji i oligarchi- zacji polskiego |ycia politycznego . Z kolei Jacek Majchrowski, prezydent Krakowa twierdziB, |e samorzdowc�w zjednoczyB minister Jacek Rostowski. Wsp�lnie bowiem zaprotestowali przeciwko zaostrzonej regule wydatkowej, kt�r minister wprowadziB w roku 2011. Jednocze- [nie Jacek Majchrowski podzikowaB Prezydentowi RP BronisBawowi Komorowskiemu za to, |e podpisaB ustaw o jednomandatowych okrgach wyborczych do Senatu  co zwiksza, jego zdaniem szanse kandydat�w niepartyjnych. RafaB Dutkiewicz, w rozmowie z redaktorem Grzegorzem Miecugowem na antenie TVN3, przedstawiajc sens utworzenia Unii Prezydent�w  Obywatele do Senatu, twierdziB, i| inten- cja ruchu jest taka, |eby zrobi lepszy Senat, |eby Senat potrafiB by instytucj bardziej kre- atywn i czasami niepokorn w stosunku do Sejmu. Je[li Senat ma kontrolowa powstawanie prawa, powinien r�|ni si od Sejmu po to, aby m�gB w niekt�rych sprawach ostrzej si prze- ciwstawia rozwizaniom sejmowym albo wchodzi z Sejmem w tw�rcz dyskusj. 3 Audycja w dniu 21 lipca 2011 r. 10 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Dla odmiany Krzysztof RybiDski, kandydujcy z poparciem Unii Prezydent�w  Obywa- tele do Senatu, jako go[ programu radiowego  Salon Polityczny Tr�jki 4, m�wic o swoim udziale w nadchodzcych wyborach stwierdziB |e  dzisiejszy Senat dziaBa jak maszynka do gBosowania. Nie jest to ju| miejsce refleksji nad sytuacj w Polsce . Najog�lniej m�wic, inicjatywa wspomnianych prezydent�w miast nie powiodBa si. I nie mogBo sta si inaczej z wielu powod�w. ZabrakBo o[rodka sterujcego kampani wyborcz, nie byBo |adnego og�lno-polskiego komitetu wyborczego Unii Prezydent�w  Obywatele do Senatu. Nie upowszechniono Deklaracji programowej Unii Prezydent�w podpisanej 28 lipca 2011 roku w PBawniowicach przez 15 prezydent�w miast. Przede wszystkim jednak organiza- torzy tego ruchu wywodzili sw id, opierajc si na faBszywych przesBankach. Nie byBo bowiem podstawy dla gBoszenia pogldu, |e to jednomandatowe okrgi zwiksza- j szanse kandydat�w niepartyjnych  jak to stwierdzaB Prezydent Krakowa. W poprzednim systemie wyborczym, kiedy okrgi wyborcze do Senatu byBy dwumandatowe albo trzyman- datowe, a nawet czteromandatowe, kandydaci byli zgBaszani w wikszo[ci przez partyjne ko- mitety wyborcze, na jednakowych zasadach jak kandydaci lokalnych komitet�w wyborc�w bdz komitet�w wyborczych tworzonych w celu zgBoszenia jednego konkretnego kandydata na senatora. W obiegowej opinii utrwaliBo si faBszywe przekonanie, |e skoro s to okrgi wie- lomandatowe to rejestrowane s listy kandydat�w na senator�w  a je[li s to listy to musz by listami partyjnymi. Tymczasem przepisy ordynacji wyborczej wyraznie przewidywaBy, |e ka|da kandydatura jest zgBaszana odrbnie i ka|dy kandydat na senatora indywidualnie musi uzyska poparcie co najmniej 3 tysicy wyborc�w  i to bez wzgldu na to, czy zgBoszenia dokonywaB partyjny komitet wyborczy czy lokalny komitet wyborc�w albo komitet wyborczy konkretnego kandydat niezrzeszonego.5 Rzecz interesujca, |e w poprzednich wyborach w 2001, 2005 i 2007 roku byBo zareje- strowanych wicej kandydat�w przez lokalne komitety wyborc�w albo komitety wyborcze poszczeg�lnych kandydat�w. Teza prezydenta Jacka Majchrowskiego nie znajduje zatem po- twierdzenia w praktyce. Opinie o Senacie, kt�remu RafaB Dutkiewicz i Krzysztof RybiDski przypisywali rol  ma- szynki do gBosowania dziaBajcej pod dyktando lider�w partyjnych r�wnie| mo|na podwa|y  ale to ju| inna kwestia. Nie zyskuj te| spoBecznego poparcia takie hasBa, jak  Obywatele do Senatu czy  Bezpartyj- ni do Senatu . Wyborcy postpuj racjonalnie gBosujc z reguBy na kandydat�w partyjnych, ma- jc [wiadomo[ i| w pojedynk indywidualni senatorowie lub posBowie nie s w stanie speBni oczekiwaD, kt�re zrealizowa mo|na jedynie w grupie wyznajcej takie same warto[ci i majcej wsp�lny program. To jest przyczyna, |e powszechnie we wsp�Bczesnych paDstwach demokra- tycznych w wyborach parlamentarnych (a w nie maBym stopniu i w wyborach samorzdowych) gBosuj na kandydat�w partyjnych. Tak te| jest i wtedy, kiedy wybory przeprowadza si w jed- nomandatowych okrgach  jak na przykBad w Wielkiej Brytanii. Osoba konkretnego kandydata odgrywa pewn rol, ale przede wszystkim rozstrzygajc jest przynale|no[ partyjna. Nie inaczej przedstawia si ta kwestia u nas w przypadku wybor�w do Senatu. Nie tylko w re- zultacie wybor�w izba ta zdominowana jest przez senator�w reprezentujcych partie polityczne. Przynale|no[ partyjna przewa|a tak|e w[r�d zarejestrowanych kandydat�w na senator�w. I tak w wyborach 2011 roku spo[r�d og�lnej liczby 482 kandydat�w na senator�w partie, zasiadajce w Sejmie w dniu zarzdzenia wybor�w, zarejestrowaBy 337 (czyli 70%) kandy- 4 W wywiadzie udzielonym 22 sierpnia 2011 r. 5 Art. 196 ustawy z 12 kwietnia 2001 r.  Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP (Dz. U. Nr 46, poz. 499 z p�zn. zm.). 11 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych dat�w  w tym Platforma Obywatelska 93, Prawo i Sprawiedliwo[ 93, Polskie Stronnictwo Ludowe 68, Sojusz Lewicy Demokratycznej 68, a Polska Jest Najwa|niejsza 13. Komitety wyborcze nie reprezentowanych w Sejmie partii politycznych lub stowarzyszeD zarejestrowaBy Bcznie 60 kandydat�w, co stanowiBo zaledwie 12,5%, og�lnej liczby kandy- dat�w na senator�w. ByBy to, midzy innymi, Polska Partia Pracy  SierpieD 80, Liga Pol- skich Rodzin, Nasz Dom Polska  Samoobrona Andrzeja Leppera, Partia Demokratyczna, Liga Obrony Suwerenno[ci, Narodowe Odrodzenie Polski, Zwizek SBowiaDski, Prawica oraz Nowa Prawica Janusza Korwina-Mikke. Komitet�w wyborczych wyborc�w, kt�re zarejestrowaBy kandydat�w niezale|nych (a [ci[lej nie-zrzeszonych) byBo zaledwie 53. Trzech z nich uzyskaBo mandat senatora  a mianowicie: Ma- rek Borowski (otrzymaB 104 238 gBos�w), WBodzimierz Cimoszewicz (otrzymaB 39 095 gBos�w) i Kazimierz Kutz (otrzymaB 81 662 gBos�w). Niezale|nie od tego, |e s to osoby dobrze znane ze swej dziaBalno[ci politycznej, to byli oni popierani przez Platform Obywatelsk. Ponadto siedem zarejestrowanych komitet�w wyborczych wyborc�w kandydat�w nieza- le|nych, nie zarejestrowaBy kandydata poniewa| nie zdoBaBy uzyska poparcia odpowiedniej liczby wyborc�w wymaganego do zgBoszenia kandydatury na senatora. Acznie 50 niezrzeszonych kandydat�w, kt�rzy nie uzyskali mandatu senatora, otrzymaBo 847 551 gBos�w, tj. 5,83% og�lnej liczby gBos�w wa|nych. Je[li do tego dodamy 224 995 gBo- s�w otrzymanych przez wybranych na senator�w Marka Borowskiego, WBodzimierza Cimo- szewicza i Kaziemierza Kutza, to w sumie na niezrzeszonych kandydat�w oddano 1 072 546 gBos�w, czyli 7,38%. Z kolei lokalne komitety wyborcze wyborc�w  wystpujce czasem pod oryginalny- mi nazwami, odwoBujcymi si czsto do regionalnego patriotyzmu tj.: Wsp�lnota Doli- ny Sanu, Dla Pomorza [i] Dla Polski, Podhalanie, Obywatel z Mazur w Ponadpartyjnym Senacie, Nasz Powiat, Polska Obywatelska, Polska Patriotyczna, Bezpartyjni do Senatu, Godno[ i Praworzdno[, Ojcowizna oraz temu podobne  zarejestrowaBy 24 kandydat�w na senator�w. Wykaz lokalnych komitet�w wyborczych wyborc�w, kt�re zarejestrowaBy kandydat�w na senator�w znajduje si w Aneksie B. Tej kategorii kandydat�w  nazwijmy ich lokalnymi  byBo znacznie mniej ni| we wcze[niejszych wyborach do Senatu. Acznie w caBym kraju zebrali oni w 2011 roku 228 963 gBos�w, tj. zaledwie 1,6% og�lnej liczby wa|nie oddanych gBos�w. Zbiorcze wyniki wybor�w do Senatu, kt�re przedstawiono w Tabeli 1 na podstawie urz- dowego obwieszczenia PaDstwowej Komisji Wyborczej (PKW)6 ukazuj, |e w wyborach do Tabela 1. Og�lne wyniki wybor�w do Senatu przeprowadzonych 9 pazdziernika 2011r. Uprawnionych do gBosowania  30 762 931 os�b, w tym 22 951 tj. 0,07% wyraziBo zamiar gBosowania korespon- dencyjnie. Do lokali wyborczych zgBosiBo si  15 040 067 os�b, tj. 48,89%. PeBnomocnictwa do gBosowania udzieliBo 12 394 wyborc�w, tj. 0,04% spo[r�d og�Bu uprawnionych. Kart do gBosowania wyjtych z urn  15 061 640, co oznacza, |e 48,96% uprawnionych wziBo udziaB w gBosowa- niu, w tym 17 016, tj. 0,06% wyborc�w przesBaBo karty do gBosowania poczt. Wa|nych kart do gBosowania oddano 15 048 260. Niewa|nych kart do gBosowania oddano 13 380. Liczba wa|nych gBos�w wyniosBa 14 531 462, tj. 96,57% og�lnej liczby gBos�w. Liczba niewa|nych gBos�w wyniosBa 516 798, tj. 3,43% og�lnej liczby gBos�w. 6 Obwieszczenie PaDstwowej Komisji Wyborczej (PKW) z dnia 11 pazdziernika 2011 r. (Dz. U. Nr 218, poz. 1295). 12 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Senatu wziBo udziaB 15 040 067 wyborc�w, czyli 48,89% og�lnej liczby uprawnionych, a gBo- s�w wa|nych oddano 14 531 462. Podane w Tabeli 3 wyniki wybor�w, oparte na wBasnych wyliczeniach, ukazuj skal po- parcia dla poszczeg�lnych partii i komitet�w wyborczych. Wyliczenia te sporzdzono na pod- stawie wynik�w gBosowania przedstawionych we wskazanym wy|ej obwieszczeniu PKW od- rbnie dla ka|dego okrgu wyborczego. PKW bowiem nie podaje (nie ma takiego obowizku) liczby gBos�w, oddanych na poszczeg�lne partie i inne ugrupowania, jak to jest w przypadku wynik�w wybor�w do Sejmu. Tabela 2. Liczba gBos�w oddanych na kandydat�w poszczeg�lnych partii i innych komitet�w wyborczych i przypadajce im mandaty dzielone w wojew�dztwach proporcjonalnie metod Sainte-Lagu�. PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Man- dat�w Woj. Man- Man- Man- Man- Man- Man- w GBosy GBosy GBosy GBosy GBosy GBosy daty daty daty daty daty daty w-twie D: 393 083 (3) 205 667 (1) 80 356 (1) 76 984 (1) 261 035 (2) 61 519 (0) 8 C: 276 364 (2) 161 888 (1) 40 746 (0) 105 623 (1) 32 328 (0) 113 96 (1)1 5 L: 108 085 (1) 284 022 (2) 153 700 (1) 75 630 (1) 21 549 (0) 143 312 (1)2 6 F: 141 795 (1) 66 778 (1) 49 477 (1) 30 262 (0) 14 291 (0) 38 705 (0) 3 E: 326 524 (2) 294 780 (2) 106 256 (1) 115 063 (1) 79 175 (1) 48 515 (0) 7 K: 506 520 (3) 361 955 (3) 65 502 (0) 55 836 (0) 86 665 (1) 95 538 (1) 8 W: 422 149 (3) 449 338 (3) 238 625 (2) 73 594 (1) 46 411 (0) 113 254 (0) 9 mst 418 741 (2) 296 937 (1) 15 447 (0) 50 197 (0) 33 665 (0) 186 063 (1)3 4 O: 109 156 (1) 41 750 (0) 36 093 (0) 50 683 (1) 17 868 (0) 59 384 (1)4 3 R: 155 163 (1) 337 507 (2) 89 744 (1) 27 855 (0) 2 731 (0) 152 416 (1)5 5 B: 124 222 (1) 151 253 (1) 62 670 (1) 39 408 (0)  55 792 (0)6 3 G: 466 919 (3) 205 739 (2) 24 773 (0) 82 896 (1) 47 193 (0) 45 887 (0) 4 S: 660 468 (5) 394 469 (3) 59 440 (0) 146 525 (1) 81 804 (1) 443 546 (3)7 13 T: 61 942 (1) 138 300 (1) 97 315 (1) 56 050 (0) 39 639 (0) 49 285 (0) 3 N: 204 744 (2) 78 776 (1) 69 307 (1) 50 753 (0) 16 081 (0) 47 819 (0) 4 P: 550 325 (4) 271 859 (2) 142 436 (1) 203 370 (1) 9 433 (0) 105 827 (1) 9 Z: 247 100 (2) 71 142 (0) 31 882 (0) 114 256 (1) 27 (0) 109 216 (1) 4 5 173 300 (37) 3 915 355 (27) 1 363 796 (11) 1 355 151 (9) 817 775 (5) 1 906 085 (11) 100 1 ByBby to mandat dla kandydata niezrzeszonego Romana Jasiakiewicza, kt�ry otrzymaB 41 464 gBos�w. 2 ByBby to mandat dla kandydatki niezrzeszonej Izabelli Sierakowskiej, kt�ra otrzymaBa 50 931 gBos�w. 3 ByBby to mandat dla kandydata niezrzeszonego Marka Borowskiego, popieranego przez PO i SLD, kt�ry otrzymaB 104 238 gBos�w w okrgu nr 42. 4 Mandat uzyskaBby J�zef Franciszek Koty[ zgBoszony w okrgu nr 53 przez KWW Mniejszo[ Niemiecka, kt�ry otrzymaB 19 968 gBos�w. 5 Mandat uzyskaBby Tadeusz Ferenc, Prezydent Rzeszowa zgBoszony przez KWW  Rozw�j Podkarpacia i otrzymaB 68 847 gBos�w. 6 Oznacza to, |e senator WBodzimierz Cimoszewicz, kt�ry jako nie zrzeszony (cho z poparciem PO i SLD) uzyskaB mandat w okrgu nr 61, otrzymujc 39 095 gBos�w, nie wszedBby do Senatu przy stosowaniu zasady proporcjonalno[ci. 7 Jeden z tych 3 mandat�w to uzyskany przez Kazimierza Kutza, kt�ry w okrgu nr otrzymaB 81 662 gBos�w, a jeden z dwu pozostaBych przypadBby KWW Autonomia dla Ziemi Zlskiej, na kandydat�w, kt�rego to komitetu w 5 okrgach oddano Bcznie 141 073 gBos�w. Uwaga: Dla oznaczenia wojew�dztwa posBu|ono si tu literami wyr�|niajcymi dane wojew�dztwo na tablicach rejestracyj- nych pojazd�w mechanicznych. Poniewa| potraktowaBem miasto jako odrbny czteromandatowy okrg wyborczy to otrzymaB on tu oznaczenie  mst . Natomiast pozostaBy obszar woj. mazowieckiego jest oznaczone liter  W . Przypomnijmy zatem, |e D oznacza woj. dolno[lskie, C  kujawsko-pomorskie, L  lubelskie, F  lubuskie, E  B�dzkie, K  maBopolskie, O  opolskie, R  podkarpackie, B  podlaskie, G  pomorskie, S  [lskie, T [witokrzyskie, N  warmiDsko-mazurskie, P  wielkopolskie i Z  zachodniopomorskie. 13 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych Tabela 3. Liczba i procent wa|nie oddanych gBos�w na poszczeg�lne partie lub ugrupowania i uzyskane mandaty Otrzymane Liczba mandat�w przypadaj- Uzyskane wa|ne gBosy cych wg. metody Sainte-Lagu�* Komitety wyborcze mandaty Liczba % a b Platforma Obywatelska RP (PO) 5 173 300 42,84 63 37 38 Prawo i Sprawiedliwo[ (PiS) 3 915 355 23,64 31 27 27 Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL) 1 363 796 8,46 2 9 11 Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD) 1 355 151 8,40 0 9 9 Unia Prezydent�w  Obywatele do Se- natu (UP-OdS)** 817 775 5,07 1*** 6 5 Inni 1 906 085 11,59 3**** 13 10 Razem 14 531 462 100,00 100 100 100 * W kolumnie a jest podana liczba mandat�w wyliczona globalnie dla caBego kraju traktowanego jako jeden okrg wyboczy. Liczba za[ podana w kolumnie b stanowi sum mandat�w obliczonych odrbnie dla ka|dego wojew�dztwa, stanowicego okrg wielomandatowy. ** Acznie z 232 853 gBosami oddanymi w woj. dolno[lskim na 7 kandydat�w zarejestrowanymi przez utworzony przez pre- zydenta WrocBawia  Komitet Wyborczy Wyborc�w  Dutkiewicz. *** Jest to JarosBaw Wojciech Obremski (63 717 gBos�w) zgBoszony przez Komitet Wyborczy Wyborc�w  Dutkiewicz. **** S to Marek Borowski (104 238 gBos�w), Kazimierz Kutz (81 662 gBos�w) i WBodzimier Cimoszewicz (39 095 gBos�w). R�wnocze[nie  znajc liczb gBos�w, oddanych w wyborach do Senatu na kandydat�w zgBoszonych przez komitety wyborcze Platformy Obywatelskiej, Prawa i Sprawiedliwo[ci, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz komitety wyborcze wystpujce pod parasolem Unii Prezydent�w  Obywatele do Senatu (jak i komitet�w firmo- wanych przez prezydenta Kielc lub prezydenta WrocBawia)  dokonaBem dla por�wnania tak|e analizy ukazujcej  jak przedstawiaBby si podziaB mandat�w dokonany proporcjonalnie bdz to w skali caBego kraju bdz to w skali wojew�dztw traktowanych jako okrgi wielomandato- we. WybraBem metod Sainte-Lagu� stosowan obecnie w krajach skandynawskich i w Niem- czech. Prawdopodobny podziaB mandat�w rozdzielanych metod Sainte-Lagu� na poszczeg�l- ne wojew�dztwa przedstawiono w Tabeli 2. W Tabeli 3 zestawiono za[ wynik rzeczywistego podziaBu miejsc w Senacie z mo|liwym podziaBem mandat�w metod Sainte-Lagu� w caBym kraju lub w wojew�dztwach. Na tej podstawie mo|na wyliczy [redni liczb wa|nie oddanych gBos�w przypadajcych na jeden mandat poszczeg�lnych ugrupowaD, przedstawiajc te wyliczenia w tabeli 4. Taka liczba jest miernikiem siBy gBosu wyborc�w poszczeg�lnych partii bdz ugrupowaD politycz- nych. Jest to zarazem jeden z wa|niejszych wskaznik�w stopnia realizacji idei r�wno[ci. Mo|na bowiem upatrywa gwarancji r�wno[ci w tym, aby siBa gBosu ka|dego wyborcy byBa Tabela 4. Liczba gBos�w przypadajca na jeden mandat Rozdzielane proporcjonalnie W obowizujcym metod Sainte-Lagu� systemie w caBym kraju w wojew�dztwie Platforma Obywatelska RP 82 116 143 703 136 139 Prawo i Sprawiedliwo[ 126 302 145 013 145 013 Polskie Stronnictwo Ludowe 681 898 151 533 123 981 Sojusz Lewicy Demokratycznej (SLD)  150 572 150 572 Unia Prezydent�w  Obywatele do Senatu 817 775 136 296 163 555 Inni 635 362 146 622 190 609 14 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... jednakowa  przynajmniej byBa do siebie najbardziej zbli|ona. Por�wnanie odmiennej siBy gBosu wyborc�w poszczeg�lnych partii, bdz ugrupowaD politycznych, pozwala ustali w ja- kim zakresie w praktyce przejawia si r�wno[, lub nier�wno[, oraz wpByw poszczeg�lnych grup wyborc�w na koDcowy og�lny wynik wybor�w. Z danych przedstawionych w Tabeli 4 wynika, |e w wyborach do Senatu z 2011 roku na jeden mandat uzyskany przez senatora Platformy Obywatelskiej przypadBo 82 116 gBos�w, podczas kiedy na jeden mandat senatora Prawa i Sprawiedliwo[ci  126 302, a na jeden man- dat senatora Polskiego Stronnictwa Ludowego  681 898 gBos�w. A zatem siBa jednego gBosu wyborcy PO byBa o 54% wiksza w por�wnaniu z siB gBosu wyborcy PiS, a w zestawieniu z siB gBosu wyborcy PSL a| 8 razy wiksza. Przedstawiony obraz zr�|nicowanej siBy gBosu w wyborach do Senatu przeprowadzonych w 2011 roku ukazuje sBabe strony systemu wyborczego opartego na stosowaniu zasady wik- szo[ci wzgldnej w jedno-mandatowych okrgach. Je[liby ustalenie podziaBu mandat�w nastpowaBo w skali caBego kraju  albo w skali woje- w�dztwa  proporcjonalnie przy zastosowaniu metody Sainte-Lagu�, to przedstawione w Ta- beli 3 zestawienie tak mierzonego wskaznika siBy gBosu ukazuje w miar wyr�wnan siB gBosu wyborc�w poszczeg�lnych partii lub innych komitet�w wyborczych. Jednak|e i w tym przy- padku siBa gBosu wyborc�w ruchu Unia Prezydent�w  Obywatele do Senatu byBaby o 12% mniejsza od siBy gBosu wyborcy PSL i o 10% mniejsza od siBy gBosu wyborcy SLD. Zestawienie przedstawione w Tabeli 4 potwierdza te| sBuszno[ racji przemawiajcych na rzecz stosowania zasady proporcjonalno[ci tak|e przy ustalaniu wynik�w wybor�w do Senatu  je[li mieliby[my zadba o realizacj zasady r�wno[ci rozumianej jako zapewnienie jednako- wej (lub maksymalnie zbli|onej) siBy gBosu ka|dego wyborcy. Rodzi si zatem pytanie, czy wynikajce z istoty obowizujcego systemu wyborczego do Senatu wskazane wy|ej znaczce zr�|nicowanie siBy gBosu mo|na uzna za naruszenie og�lnej zasady r�wno[ci zapisanej w Konstytucji ? Nie podzielam tego pogldu  cho nie nale| do zwolennik�w przeprowadzania wybor�w w jednomandatowych okrgach przy zastosowaniu zasady wikszo[ci wzgldnej (the first past the post), a to przede wszystkim dlatego, |e taki system wyborczy prowadzi do deformacji (czasem wrcz jaskrawej) wynik�w wybor�w. Nie- zbity tego dow�d dostarczaj wyniki wybor�w do Senatu z 2011 roku. Nie wspomn o przypadku Wielkiej Brytanii, gdzie doszBo dwukrotnie do sytuacji kiedy partia otrzymujca najwicej gBos�w w caBym kraju musiaBa zaj miejsca na Bawach opozycji poniewa| partia konkurencyjna, mimo |e otrzymaBa w sumie mniej gBos�w uzyskaBa absolutn wikszo[ mandat�w w Izbie Gmin. Pierwszy raz zdarzyBo si tak w 1951 roku. Partia Pracy otrzymaBa w�wczas 48,8%, ale tylko 295 mandat�w, podczas kiedy konserwaty[ci otrzymali 48,0% i uzyskali 321 mandat�w, czyli ponad poBow miejsc w Izbie Gmin. Natomiast w 1974 roku Partia Pracy, otrzymujc 37,1% uzyskaBa 301 mandat�w, a konserwaty[ci przy poparciu 37,8% wyborc�w uzyskali jedynie 297 mandat�w. Nie mo|na jednak dopatrywa si naruszenia naszej Konstytucji skoro w art. 97 ust. 2 nie wymaga w wyborach do Senatu stosowania zasady r�wno[ci. Zr�|nicowanie za[ tre[ci ust. 1 i ust. 2 art. 97 nie stwarza te| podstawy do odwoBywania si w tym przypadku do og�lnej zasady r�wno[ci wynikajcej z art. 32 Konstytucji. Je[li zr�|nicowano katalog zasad praw wyborczych do Sejmu i Senatu, to wyraznie potwierdzono odmienno[ charakteru wybor�w do poszczeg�lnych izb parlamentu i tym samym wyBczono stosowanie zasady r�wno[ci wy- nikajcej z art. 32 Konstytucji. Trzeba te| pamita, |e realizacja w wyborach zasady r�wno[ci mo|e by r�|nie rozumia- na  jako nakaz posiadania przez ka|dego wyborc jednego gBosu (one person  one vote) lub takiej samej liczby gBos�w, bdz nakaz tworzenia okrg�w wyborczych z zachowaniem 15 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych jednolitej normy przedstawicielstwa czy spowodowanie, aby siBa gBosu wyborc�w byBa jedna- kowa (o czym ju| wy|ej wspomniano), a tak|e jako konieczno[ zapewnienia jednakowych warunk�w wymaganych przy zgBaszaniu kandydat�w. Z zasady r�wno[ci praw wyborczych wynika, |e ka|dy czBowiek bez wzgldu na r�|nice pBci musi mie zapewnion mo|liwo[ udziaBu w gBosowaniu. Mimo deklarowania og�lnej zasady r�wno[ci, kobiety przez dziesitki lat pozbawione byBy prawa gBosu. W niekt�rych paDstwach europejskich kobiety otrzymaBy prawo gBosu dopiero po II wojnie [wiatowej  jak na przykBad we Francji w 1946 r. czy w 1971 r. w Szwajcarii (gdzie w kilku kantonach nadal kobiety nie maj prawa gBosu). W przeszBo[ci w niekt�rych paDstwach wyborcom przysBugiwaBo kilka gBos�w. W Wielkiej Brytanii poza gBosem w miejscu zamieszkania wyborca miaB drugi gBos w okrgu w kt�rym miaB swoje przedsibiorstwo a niekt�rzy tak|e trzeci gBos je[li byli absolwentami uniwersyte- t�w w Cambridge lub Oxford stanowice odrbne okrgi wyborcze. W Belgii za[, kiedy prawo wyborcze mieli tylko doro[li m|czyzni, ka|dy z nich miaB tyle gBos�w ile liczyBa jego rodzina (tak|e gBos |ony oraz wszystkich dzieci pozostajcych na jego utrzymaniu). Takie rozwizanie okre[la si mianem gBosowania pluralnego. ByBo to sprzeczne z postulatem r�wno[ci w my[l hasBa one person  one vote. Natomiast nie miaBy charakteru gBosowania pluralnego wybory do Senatu, kiedy wybor- ca miaB dwa gBosy w okrgu dwumandatowym, trzy gBosy w okrgu trzymandatowym albo cztery gBosy w okrgu czteromandatowym i oddawaB w swoim okrgu gBos odpowiednio na dw�ch, trzech lub czterech kandydat�w. Z prawnego punktu widzenia zasada r�wno[ci nie byBa naruszona. W praktyce jednak zrodziBy si istotne odchylenia, przejawiajce si w tym, |e spora grupa wyborc�w korzystaBa z jednego gBosu, podczas kiedy inni wyborcy korzystali ze wszystkich posiadanych gBos�w. NajdokBadniej zjawisko to mo|na byBo wykry na podstawie analizy wynik�w gBosowania w okrgach dwumandatowych. Z analizy statystycznej wynik�w gBosowania w tych okrgach dowiadujemy si, |e w 2001 roku drugiego gBosu nie wyko- rzystaBa niekiedy nawet blisko poBowa wyborc�w. Tak byBo w wojew�dztwie pilskim, w kt�- rym a| 49,87% wyborc�w, biorcych udziaB w gBosowaniu, nie wykorzystaBa drugiego gBosu. Najmniej straconych  bo tylko 26,86%  odnotowali[my w jednym z okrg�w na Zlsku. Dane, dotyczce niewykorzystanego (straconego) drugiego gBosu wyliczone dla wszystkich dwumandatowych okrg�w przedstawiono w Aneksie D. W przypadku okrg�w trzy i czero- mandatowych r�wnie| wystpowaBo niewykorzystanie drugiego, trzeciego lub czwartego gBo- su. Nie spos�b jednak dokBadnie ustali skali tego zjawiska na podstawie dostpnych danych statystycznych. Podobne analizy przeprowadzone w odniesieniu do wybor�w z 2005, 2007 i 2009 roku po- twierdzaj, |e zjawisko niewykorzystanych gBos�w nadal wystpowaBo, a nawet liczba takich gBos�w wzrastaBa. Przyczyna byBa prosta. Znaczca cz[ wyborc�w byBa przekonana, |e na karcie do gBosowania w wyborach do Senatu nale|y postawi znak  x przy nazwisku tylko jednego kandydata, tak jak jest wymagane w wyborach do Sejmu. W przypadku wybor�w do- konywanych w okrgach jednomandatowych nie ma okoliczno[ci powodujcych powstawanie zjawiska niewykorzystanych gBos�w. Je[li za[ uznamy, |e w sensie materialnym (ale nie w znaczeniu prawnym) liczba niewy- korzystanych gBos�w podwa|aBa ide r�wno[ci, to fakt ustanowienia w 2011 roku okrg�w jednomandatowych w wyborach do Senatu stanowi umocnienie warunk�w realizacji zasady r�wno[ci. I to jest pozytywny efekt zmiany systemu wyborczego do Senatu wprowadzonych dziki uchwaleniu Kodeksu wyborczego. Spory mo|e natomiast wywoBywa sprawa tworzenia okrg�w wyborczych z zachowaniem jednolitej normy przedstawicielstwa. W Polsce jednolit norm przedstawicielstwa okre[la si 16 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... w odniesieniu do liczby mieszkaDc�w, ustalajc na ilu mieszkaDc�w ma przypada jeden man- dat. Ma to sBu|y zagwarantowaniu realizacji zasady r�wno[ci. Odstpstwa lub odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa maj midzy innymi wpByw na zr�|nicowanie wspomnia- nej siBy gBosu, a w konsekwencji na zasig stosowania zasady r�wno[ci. W praktyce nie ma mo|liwo[ci wytyczenia granic okrg�w wyborczych tak, aby w ka|dym okrgu jednomandatowym do Senatu zamieszkiwaBa taka sama liczba mieszkaDc�w. Dzieje si tak poniewa| za podstaw okre[lania obszaru okrgu wyborczego bierze si podziaB tery- torialny paDstwa  granice okrgu wyborczego nie mog narusza granic powiat�w, cho nie wynika to wprost z postanowieD art. 260 Kodeksu wyborczego. Jednak|e zgodnie z przepi- sami art. 15 i 16 Konstytucji RP mieszkaDcy powiatu, traktowanego jako jednostka zasadni- czego podziaBu terytorialnego, stanowi wsp�lnot opart na konkretnych (czsto utrwalonych historycznie) wiziach spoBecznych, gospodarczych lub kulturowych. Dlatego trzeba czsto odstpi od dokBadnego stosowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Tak te| si staBo przy tworzeniu obecnie istniejcych okrgach jednomandatowych w wyborach do Senatu. Dr Konrad SkBadowski z Uniwersytetu A�dzkiego dokonaB analizy z punktu widzenia zgod- no[ci z jednolit norm przedstawicielstwa przyjtego w 2011 roku podziaBu kraju na jedno- mandatowe okrgi wyborcze utworzone dla wyboru senator�w, wskazujc w procentach na skal odchylenia in plus oraz in minus.7 W skrajnym przypadku w okrgu nr 30 (obejmujcym obszar powiat�w: chrzanowskie- go, my[lenickiego, o[wicimskiego, suskiego i wadowickiego) odchylenie in plus wynosi 70%, za[ w okrgu nr 67 (obejmujcym obszar powiat�w: kwidzyDskiego, malborskiego, nowodworskiego i sztumskiego) odchylenie in minus wynosi 40%. WedBug danych zawar- tych w rejestrach organ�w administracji wyborczej na obszarze okrgu nr 30 byBo 642 362 mieszkaDc�w, co przeBo|yBo si na 512 929 uprawnionych os�b do gBosowania umieszczonych w dniu wybor�w w spisach wyborc�w. Natomiast na obszarze okrgu nr 67 mieszkaDc�w byBo 224 903, co przeBo|yBo si na 178 174 wyborc�w uprawnionych do gBosowania umiesz- czonych w tym okrgu w dniu wybor�w w spisach wyborc�w. W okrgu nr 30 mieszkaDc�w byBo blisko 3 razy wicej ni| okrgu nr 67. Podobnie liczba os�b uprawnionych do gBosowania w pierwszym z tych okrg�w byBa 3 razy wiksza ni| w tym drugim. A zatem siBa gBosu wy- borc�w w okrgu nr 67 byBa 3 razy mocniejsza od siBa gBosu wyborc�w w okrgu nr 30. Tym samym midzy wyborcami obu wspomnianych okrg�w wyborczych zachodziBa r�|nica co do siBy ich gBosu, a wic nie zostaBa zachowana zasada r�wno[ci. Na tym wBa[nie polega narusze- nie w sensie materialnym zasady r�wno[ci wynikajce ze zr�|nicowania wielko[ci okrg�w wyborczych mierzonej liczb mieszkaDc�w. Oczywi[cie nale|y d|y do tego, aby okrgi w miar mo|liwo[ci byBy r�wne z punktu widzenia liczby mieszkaDc�w przebywajcych na ich obszarze. Nie zawsze da si to osign z uwagi na odmienne uwarunkowania demograficzne i geograficzne. Tak to jest, na przykBad, w wojew�dztwie maBopolskim z okrgiem nr 30. Je[li powiat my[lenicki wBczyBoby si do okrgu nr 36 (obejmujcego powiaty: limanowski, nowotarski i tatrzaDski), to w okrgu nr 30 liczba mieszkaDc�w z 642 362 spadBaby do 451 846, ale za to w okrgu nr 36 liczba mieszkaDc�w z 381 278 wzrosBaby do 571 794. Wtedy odchylenie od jednolitej normy przedstawicielstwa w okrgu nr 30 wyniosBoby in plus 20%. Ale jednocze- [nie w okrgu nr 36 takie odchylenie wynosiBoby wtedy ponad 50%, podczas gdy w obecnym ukBadzie trudno dostrzec znaczce odchylenie od jednolitej normy przedstawicielstwa w od- niesieniu do okrgu nr 36. 7 Patrz Konrad SkBadowski, Zasada r�wno[ci wybor�w a wybory do Senatu w kodeksie wyborczym w Kodeks wyborczy. Wstpna ocena, pod red. K. Skotnickiego. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011. 17 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych Mo|na prze[ledzi konsekwencje innego wariantu, kiedy  dla odmiany  powiat chrza- nowski przeniosBoby si do ssiedniego okrgu nr 31 (obejmujcego powiaty: krakowski, mie- chowski i olkuski). Wprawdzie w�wczas w okrgu nr 30 liczba mieszkaDc�w z 642 362 spa- dBaby do 395 987, ale wtedy z kolei w okrgu nr 31 liczba mieszkaDc�w z 417 100 wzrosBaby a| do 663 475  co oznaczaBoby w tym okrgu odchylenie od jednolitej normy przedstawiciel- stwa o ponad 75%. Mo|na mie te| powa|ne obiekcje, co do tego czy, ze wzgldu na tradycj utrwalon wiza- mi spoBeczno-politycznymi, zasadnym byBoby oddziela spoBeczno[ powiatu my[lenickiego od spoBeczno[ci powiat�w: chrzanowskiego, o[wicimskiego, suskiego i wadowickiego po- przez wBczenie tego powiatu do okrgu nr 36 albo przenoszenie powiatu chrzanowskiego z okrgu do nr 30 okrgu nr 31. Podobne problemy z uwarunkowaniami geograficznymi i demograficznymi utrudniajcy- mi dochowanie zgodno[ z jednolit norm przedstawicielstwa wystpiBy w wojew�dztwie pomorskim, gdzie w okrgu nr 67 odchylenie in minus wyniosBo 40%. Takie problemy poja- wiaj si zreszt i innych wojew�dztwach. Nie spos�b ich wszystkich przeanalizowa w tym opracowaniu. Podstawowym zagadnieniem jest jednak odpowiedz na pytanie, w jakim zakresie dopusz- czalne s odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa, a przede wszystkim udzielenie odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu nier�wno[ okrg�w wyborczych przyczynia si zna- czco do deformacji wynik�w wybor�w w jednomandatowych okrgach. Mechanizm powstawania deformacji wynik�w wybor�w spowodowanej zastosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej w jednomandatowych okrgach wyborczych ilustruj przykBady przedstawione w Tabelach 5 i 6. W Tabeli 5 przyjto zaBo|enie, |e wielko[ okrg�w jest idealnie r�wna. W ka|dym okrgu w gBosowaniu uczestniczyBo 100 wyborc�w. W tym przypadku w nastpstwie zastosowania zasady wikszo[ci wzgldnej partia A, otrzymujc Bcznie w 5 okrgach 38% gBos�w, uzysku- je 80% mandat�w, podczas kiedy partia B, kt�ra otrzymaBa 42% gBos�w uzyskaBa tylko 20% mandat�w. W Tabeli 6 przyjto natomiast zaBo|enie, |e okrgi s nier�wne  midzy innymi w okrgu nr 4 jest dwa razy mniej wyborc�w ni| w okrgu nr 1. W efekcie deformacji Partia A, otrzymu- jc Bcznie w 5 okrgach 27% gBos�w, uzyskuje 60% mandat�w, podczas kiedy partia B, kt�ra otrzymaBa 40,2% gBos�w uzyskaBa tylko 20% mandat�w. Por�wnanie wynik�w wybor�w przedstawionych w powy|szych tabelach wskazuje, |e wbrew pozorom nier�wno[ okrg�w wyborczych, bdca nastpstwem znacznych odchyleD od jednolitej normy przedstawicielstwa wcale nie musi potgowa zjawiska deformacji. Dlatego te| uwa|am, |e z umiarem i wstrzemizliwo[ci nale|y odnosi si po postulat�w dokBadnego stosowania jednolitej normy przedstawicielstwa przy wytyczaniu granic jedno- mandatowych okrg�w wyborczych bdz ustanowienia konstytucyjnej zasady r�wno[ci w od- niesieniu do wybor�w do Senatu.8 Wtpliwo[ci mog natomiast budzi zalecenia Kodeksu wyborczego, wynikajce z tre[ci art. 260 w zwizku z art. 203. Z tych postanowieD bowiem wypBywa konkluzja, |e Sejm  na wniosek PKW  nie p�zniej ni| na 3 miesice przed upBywem terminu zarzdzenia wybor�w dokonuje zmian w podziale na okrgi wyborcze do Senatu,  je|eli konieczno[ taka wynika ze zmian w zasadniczym podziale terytorialnym paDstwa lub ze zmiany liczby mieszkaDc�w w okrgu wyborczym lub w kraju . Innymi sBowy z postanowieD Kodeksu wyborczego, wynika nakaz dokonywania przed ka|dymi kolejnymi wyborami korekty podziaBu na jednomandatowe 8 Por. Konrad SkBadowski, op. cit., s. 292. 18 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Tabela 5. Deformacja wynik�w wybor�w spowodowana zastosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej Okrg Okrg Okrg Okrg Okrg Kandydat Razem Uzyskane Liczba mandat�w wedBug nr 1 nr 2 nr 3 nr 4 nr 5 partii gBos�w mandaty podziaBu proporcjonalnego GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w A 40 19 46 35 50 190 4 2 B 39 53 45 34 39` 210 1 2 C 11 20 5 21 9 66 0 1 D 10 8 4 10 2 34 0 0 100 100 100 100 100 500 Tabela 6. Deformacja wynik�w wybor�w spowodowana zastosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej sprz- |onej z nier�wno[ci okrg�w wyborczych Okrg Okrg Okrg Okrg Okrg Kandydat Razem Uzyskane Liczba mandat�w wedBug nr 1 nr 2 nr 3 nr 4 nr 5 partii gBos�w mandaty podziaBu proporcjonalnego GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w GBos�w A 30 9 36 25 35 135 3 2 B 60 63 30 24 34 201 2 2 C 26 20 15 21 9 91 0 1 D 34 8 14 5 2 52 0 0 150 100 95 75 80 500 okrgi ze wzgldu na zmiany liczby mieszkaDc�w, kt�re nastpiBy w okresie od poprzednich wybor�w. Przyjcie zasady, w my[l kt�rej przed ka|dymi wyborami, czyli co 4 lata, maj by dokonywane zmiany w podziale na okrgi jednomandatowe do Senatu z uwagi na zmiany liczby mieszkaDc�w, trudno uzna za rozstrzygnicie racjonalne. Oczywi[cie potrzeba dokonania korekty granic okrg�w wyborczych do Senatu mo|e zaist- nie kiedy obszar jakiego[ powiatu zostaBby podzielony na dwa odrbne powiaty albo z dw�ch ssiadujcych ze sob powiat�w utworzono nowy jeden powiat. Nale|y przyj, i| odnosi si to tak|e do poBczenia lub podzielenia dzielnic w Warszawie lub w Krakowie albo do tego rodzaju zmian przeprowadzonych we WrocBawiu czy w Aodzi w podziale na osiedla  mimo, |e ani dzielnice ani osiedla nie s jednostkami zasadniczego podziaBu terytorialnego, lecz jed- nostkami pomocniczego podziaBu terytorialnego. Te zmiany w wykazie okrg�w wyborczych do Senatu staj si rzeczywi[cie konieczne. Natomiast powa|ne obiekcje budzi nakaz zmiany granic jednomandatowych okrg�w wy- borczych do Senatu kiedy na ich obszarze doszBo do zmiany  nawet znaczcej  liczby miesz- kaDc�w, w tym tak|e spowodowanej przemieszczeniem jakiej[ gminy z jednego powiatu do drugiego. W literaturze  zwBaszcza anglosaskiej dotyczcej problematyki wybor�w dominuje po- gld, |e stabilno[ okrg�w wyborczych powinna by zachowana na dBu|szy okresu czasu  co najmniej na 15-20 lat. W |adnym wypadku jednomandatowe okrgi wyborcze nie powinny by odrbnie tworzone lub ich granice korygowane pod kontem widzenia li tylko zgodno[ci z jednolit norm przedstawicielstwa. Okrg wyborczy tworzy przestrzeD ksztaBtujca wizi gospodarcze oraz spoBeczno-poli- tyczne, a czasem i etniczne, z kt�rych wyrasta o trwaBym charakterze spoBeczno[ (wsp�lnota) wyborc�w konkretnego okrgu wyborczego. To wBa[nie w tej przestrzeni okre[lonej granicami jednomandatowego okrgu zadzierzgnita i umacniana zostaje wiz midzy posBem do Izby 19 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych Gmin, bdz kongresmanem, a jego wyborcami. To o poparcie tej wsp�lnoty zabiegaj poten- cjalni kandydaci rywalizujcy z aktualnym piastunem mandatu z tego okrgu. Dlatego stabilno[ granic okrg�w wyborczych uznawana jest za wa|niejsz ni| przestrze- ganie zasady r�wno[ci ze wzgldu na wym�g zgodno[ci z jednolit norm przedstawicielstwa. I to jest przyczyna, dla kt�rej zmiany granic jednomandatowych okrg�w wyborczych w USA czy w Wielkiej Brytanii dokonuje w du|ych odstpach czasu. Z powy|szych powod�w uwa|am, i| art. 260 Kodeksu wyborczego powinien by zmienio- ny. Nale|aBoby ustali, |e ewentualne korekty granic jednomandatowych okrg�w wyborczych do Senatu wynikajce ze zmiany liczby mieszkaDc�w w okrgach wyborczych lub w kraju do- konywane s co 15 lat, a by mo|e nawet co 20 lat. Natomiast dokonywanie doraznych korekt powinno by dopuszczone jedynie w przypadku zmian w zasadniczym podziale terytorialnym paDstwa lub pomocniczym podziale terytorialnym i tylko wtedy kiedy jest o niezbdne. W literaturze9 wskazuje si, |e przy tworzeniu okrg�w wyborczych nale|y kierowa si zaleceniami Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych ustanowionym przez Euro- pejsk Komisj na rzecz Demokracji przez Prawo10, czyli tzw. Komisj Weneck Rady Euro- py. Zgodnie z wytycznymi przyjtymi przez Komisj Weneck w celu uczciwego (sprawie- dliwego) przeprowadzenia wybor�w mandaty nale|y r�wnomiernie rozdziela midzy okrgi wyborcze, a dopuszczalne odstpstwa od jednolitej normy przedstawicielstwa nie powinny przekracza 10%  i z pewno[ci nie mog by wiksze ni| 15%, z wyjtkiem szczeg�l- nych przypadk�w, kiedy byBoby to usprawiedliwione ochron prawa do reprezentacji skupisk mniejszo[ci narodowych lub stanem wyjtkowo rzadkiego zaludnienia terytorium konkretnej jednostki podziaBu terytorialnego.11 SBusznie zwraca si uwag, |e ustalenie dopuszczalnych odchyleD od jednolitej normy przedstawicielstwa na poziomie 10% albo 15% jest w istocie arbitralne. Autorzy Kodeksu Dobrej Praktyki w Sprawach Wyborczych w |aden spos�b nie uzasadnili, czemu ma to by wBa[nie 10% czy 15%.12 Zgodzi si wypada, |e tak ustalone progi maj charakter umowny i nie dajce si w |aden racjonalny spos�b uzasadni, zwBasz- cza, i| w praktyce znaczne procentowo odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa wymuszone s przez inne przyczyny ani|eli wzgld na ochron praw mniejszo[ci narodowych albo stanem gsto[ci zaludnienia. Przedstawione wy|ej problemy z tworzeniem jednomanda- towych okrg�w wyborczych w wojew�dztwie maBopolskim wskazuj na to, |e od wymogu dochowania zgodno[ci z jednolit norm przedstawicielstwa bardziej sprawiedliwym mo|e by poszanowanie dla granic przestrzennych w celu utrzymania i utrwalenia wizi gospodar- czych, spoBeczno-politycznych i kulturowych oraz historycznych danej wsp�lnoty wyborc�w konkretnego okrgu wyborczego. Uwzgldnianie jednolitej normy przedstawicielstwa ma  i powinno mie  istotne znacze- nie, lecz nie jest to jedne kryterium dokonania ze wzgld�w spoBeczno-politycznych sprawie- dliwego podziaBu na okrgi wyborcze. Je[li uznamy, |e wa|niejsze jest przestrzeganie istniejcej sp�jno[ci wsp�lnoty wybor- c�w konkretnego okrgu wyborczego, to powinni[my si pogodzi z nier�wno[ci ocenian z punktu widzenia odchyleD od jednolitej normy przedstawicielstwa. Tak te| jest z reguBy we wszystkich paDstwach, gdzie wybory s przeprowadzane w okrgach jednomandatowych, od- stpstwa od jednolitej normy przedstawicielstwa r�wnie| bardzo czsto wystpuj. 9 Por. Krzysztof Lorenz, WpByw funkcji wybor�w na kryteria oceny sprawiedliwo[ci, [w] Studia Wyborcze, Tom XII (2011) s. 26 oraz Konrad SkBadowski, op. cit., s.274. 10 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission). 11 Patrz opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo, nr 190 z 2002 r. 12 Krzysztof Lorenz, j.w. 20 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... W przyjtym w Kodeksie wyborczym w podziale na jednomandatowe okrgi wyborcze do Senatu nie byBo r�wnie| mo|liwo[ci uniknicia tego rodzaju nier�wno[ci. I tak z punktu widzenia liczby mieszkaDc�w najwikszy okrg to, wspomniany ju| wy- |ej, okrg nr 30, (obejmujcy obszar powiat�w: chrzanowskiego, my[lenickiego, o[wicim- skiego, suskiego i wadowickiego) liczcy 642 362 mieszkaDc�w. Natomiast najmniejszy to okrg nr 61 (obejmujcy obszar powiat�w: bielskiego, hajnowskiego, siemiatyckiego i wy- sokomazowieckiego) liczcy 217 595 mieszkaDc�w. Oznacza to, |e okrg nr 30 jest trzy razy wikszy od okrgu nr 61. W takiej samej skali r�|ni si te okrgi z punktu widzenia liczby uprawnionych do gBosowania; w okrgu nr 30 byBo ich a| 512 929, a w okrgu nr 61 tylko 176 598. Jak przedstawiono wy|ej w przykBadach zaprezentowanych w Tabelach 5 i 6 nier�wno[ okrg�w wyborczych nie musi pogBbia deformacji wynik�w wybor�w. Owa deformacja spowodowana jest przede wszystkim stosowaniem zasady wikszo[ci wzgldnej w okrgach jednomandatowych. ByBem, i jestem zdecydowanym przeciwnikiem wybor�w do Senatu na zasadzie wikszo[ci  i to w dodatku w wielomandatowych okrgach  kt�r to zasad zastosowano w kolejnych ordynacjach wyborczych z 1989, 1991 i 2001 roku. Trudno bowiem zaakceptowa tak ekstremaln deformacj wynik�w wybor�w do Sena- tu, kt�ra przy takim systemie wyborczym musi wystpi. Ilustracj s tu wybory 1989 roku i 2001 roku. W pierwszym przypadku 66% gBos�w oddanych na kandydat�w  Solidarno[ci daBo tej formacji 99% mandat�w w Senacie, a z kolei w 2001 roku 34% gBos�w oddanych na kandydat�w koalicji wyborczej SLD-UP w efekcie przyniosBo tym partiom 75% mandat�w senatorskich. Takiej deformacji wynik�w wybor�w nie da si uzasadni w demokratycznym paDstwie prawnym. Jak wskazano w przedstawionych wyliczeniach zawartych w Tabeli 3 skala deformacji, kt�ra wystpiBa w 2011 roku nie odbiegaBa od tej z 1989 roku  66,48% gBos�w oddanych na kandydat�w Platformy Obywatelskiej oraz Prawo i Sprawiedliwo[ przyniosBo obu tym par- tiom Bcznie 94% mandat�w w Senacie. Niewiele by te| zmieniBo wprowadzenie zasady wikszo[ci bezwzgldnej z konieczno- [ci zarzdzenia ponownego gBosowania (drugiej tury wybor�w) w przypadku, kiedy |aden z kandydat�w nie otrzymaBby takiej wikszo[ci w pierwszym gBosowaniu. Jak dowodz tego przykBady Francji czy Wgier nie eliminuje to zjawiska deformacji wynik�w wybor�w  a nawet mo|e powiksza jej skal, nie wspominajc o zwikszeniu koszt�w przeprowa- dzenia wybor�w. Warto przy tej okazji zwr�ci uwag, |e wikszo[ bezwzgldn gBos�w w 2011 roku otrzy- maBo dziesicioro senator�w  a mianowicie: StanisBaw Kogut (PiS) w okrg nr 37, Marek Borowski w okrgu nr 42, Barbara Borys-Damicka (PO) w okrgu nr 44, Alicja Maria Zajc (PiS) w okrgu nr 57, Kazimierz Mariusz Kleina (PO) w okrgu nr 62, Bogdan MichaB Bo- rusewicz (PO) w okrgu nr 65, Kazimierz Kutz w okrgu nr 80, Ryszard J�zef G�recki (PO) w nr okrgu 86, Marek Aleksander Zi�Bkowski (PO) w okrgu nr 90 oraz Jadwiga Kazimiera Rotnicka (PO) w nr okrgu 91. W okrgu nr 61 WBodzimierzowi Cimoszewiczowi za[ zabra- kBo 131 gBos�w do osignicia wikszo[ci bezwzgldnej. Oznacza to, |e je[liby obowizywaBa zasada wikszo[ci bezwzgldnej (czyli wym�g otrzy- mania ponad poBowy wa|nie oddanych gBos�w w danym okrgu), to w 90 okrgach trzeba byBoby przeprowadzi gBosowanie ponowne, czyli zarzdzi drug tur wybor�w. Moim zdaniem nale|aBoby dokona istotnej zmiany systemu wyborczego, wprowadzajc jeden z kompensacyjnych (wyr�wnawczych) system�w, czyli AMS (Additional Member Sys- tem) nazywanym te| MMP (Mixed Member Proportional). Taki system wyborczy obowizuj 21 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych obecnie w wyborach do parlament-t�w regionalnych w Szkocji i Walii.13 W naszym przypadku mogBoby to wyglda tak, |e w 41 okrgach wyborczych do Sejmu wybieraBoby si po jednym senatorze na zasadzie wikszo[ci wzgldnej. PozostaBe za[ 59 mandat�w przydzielanych by- Boby z list wojew�dzkich zgBaszanych przez partyjne albo inne komitety wyborcze, na kt�re to listy wyborca oddawaB drugi gBos. I tak  dla przykBadu  w wojew�dztwie dolno[lskim 3 senator�w wybieranych byBo- by w trzech okrgach jednomandatowych, kt�rych granice pokrywaBby si granicami trzech okrg�w wyborczych do Sejmu. PozostaBe 5 mandat�w, przypadajcych na to wojew�dztwo, byBoby rozdzielne midzy listy wojew�dzkie na zasadzie kompensacji odpowiednio do liczby drugich gBos�w oddanych na te listy. Mo|na te| rozwa|y czy nie warto byBoby zmieni samej koncepcji wyBaniania Senatu, tak aby staB si on izb samorzdow. WymagaBoby to oczywi[cie dokonania zmian w Konsty- tucji. Wprawdzie w toku prac nad przygotowaniem projektu obowizujcej Konstytucji idea Senatu jako izby samorzdowej zostaBa odrzucona gB�wnie ze wzgldu na �wczesny op�r ze strony dziaBaczy samorzdowych, obawiajcych si powrotu do systemu w kt�rym Rada PaDstwa sprawowaBa nadz�r zwierzchni nad radami narodowymi. Po 15 latach od uchwalenia Konstytucji sytuacja ulegBa zmianie. PowoBanie do |ycia Unii Prezydent�w  Obywatele do Senatu oraz przyjcie jej Deklaracji programowej wskazuje, |e dziaBacze samorzdu teryto- rialnego u[wiadomili sobie potrzeb stworzenia instytucjonalnej ich reprezentacji, kt�r m�gB- by sta si wBa[nie Senat. Co si tyczy konieczno[ci zapewnienia jednakowych warunk�w wymaganych przy zgBa- szania kandy-dat�w, to formalnie zasada r�wno[ci jest speBniona w przepisach Kodeksu wy- borczego. Ka|dy kandydat na senatora  bez wzgldu na to czy zamierza go zgBosi partia polityczna, regionalne lub lokalne stowarzyszenie bdz potencjalny kandydat sam pragnie si ubiega o miejsce w Senacie  musi indywidualnie uzyska dla swej kandydatury poparcie co najmniej 2 000 wybor�w. Inn spraw natomiast jest r�wno[ szans. Kandydaci zgBaszani przez partie polityczne albo przez nie popierani z natury rzeczy s w lepszej sytuacji. Chodzi nie tylko o to, |e partie polityczne  zwBaszcza te najwiksze  tworz sprawne zaplecze organizacyjne dla swoich kandydat�w na senator�w. Rzecz w tym, |e caBa kampania wyborcza do Senatu toczy si w cieniu kampanii do Sejmu prowadzonej w celu uzyskania poparcia dla partii politycznych. I to zapewne sprawia, |e wikszo[ wyborc�w preferuje partyjnych kandydat�w na senator�w. Z tej te| przyczyny w[r�d zarejestrowanych kandydat�w na senator�w przewa|aj kandydaci reprezentujcych partie polityczne, a w wyborach 2011 roku kandydat�w lokalnych komite- t�w wyborczych wyborc�w byBo ju| mniej w poprzednich latach. Najistotniejsz przyczyn deformacji wynik�w wybor�w, przejawiajcej si tak|e w nie- r�wno[ci siBy gBosu poszczeg�lnych wyborc�w jest przede wszystkim stosowanie zasady wikszo[ci wzgldnej (the first past the post). Oto bowiem  kandydatka PO, kt�ra otrzymaBa w okrgu nr 44 w Warszawie 196 735 gBo- s�w, wygraBa ze sw rywalk z PiS, uzyskujc nad ni przewag a| 96 851 gBos�w. Natomiast w okrgu nr 30 w wojew�dztwie maBopolskim kandydat PiS otrzymaB 92 779 gBos�w i wygraB ze swoim konkurentem z PO przewag tylko 82 gBos�w. Dodajmy jeszcze, |e frekwencja w okrgu nr 30 wyniosBa 49,35%, a w okrgu nr 44 a| 73,69%. A zr�|nicowanie frekwencji jest te| czynnikiem ksztaBtujcym wskazniki siBy gBosu i co si z tym wi|e ma r�wnie| wpByw na deformacj wynik�w wybor�w. 13 Szerzej na temat systemu AMS vide Electoral Reform Society Building a better democracy (http://www. electoral-reform.org.uk 22 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Okrg nr 44 w Warszawie jest wprawdzie nietypowy. Obejmuje on obszar dzielnic: BiaBoBka, Bielany i {oliborz oraz Zr�dmie[cie. A to wBa[nie na kandydat�w zgBoszonych w okrgu wybor- czym obejmujcym dzielnic Zr�dmie[cie w Warszawie oddaj swe gBosy wyborcy przebywa- jcy zagranic. I dlatego to uprawnionych do gBosowania w tym okrgu byBo a| 454 263 wybor- c�w, podczas gdy wedBug spis�w ewidencji ludno[ci na terenie tych czterech dzielnic byBo tylko 373 071 mieszkaDc�w. WedBug danych PKW za granic w wyborach uczestniczyBo 126 273 wyborc�w spo[r�d 139 415 wpisanych do spis�w wyborc�w. To oznacza, i| osoby wyra|ajce zamiar gBosowania za granic stanowiBy ponad 25% uprawnionych do gBosowania w tym okrgu. Je[li wszak|e ten najwy|szy wynik otrzymanych gBos�w w okrgu nr 44 zestawimy z naj- ni|szym wynikiem uzyskanym przez zwyciskiego kandydata, tj. z 26 415 gBosami, kt�re J�zef Zajc z PSL otrzymaB w CheBmie oraz powiatach cheBmskim, krasnostawskim i wBodaw- skim (czyli w okrgu nr 18), to oka|e si i| wskaznik dysproporcji wyniesie 7,45. To jeszcze niewiele nam m�wi o przyczynach deformacji wynik�w wybor�w przeprowadzanych w jed- nomandatowych okrgach wyborczych. Kiedy skrajny przypadek wyniku gBosowania w okrgu nr 44 z wy|ej wspomnianych po- wod�w pominiemy, to za najwy|szy wynik wypada uzna rezultat osignity przez senator Jadwig Kazimier Rotnick z PO, kt�ra w okrgu nr 91 (PoznaD) z przewag 103 794 gBos�w nad nastpnym kandydatem otrzymaBa 161 582 gBos�w, tj. 62,29% wa|nie oddanych w tym okrgu. W zestawieniu z wynikiem senatora J�zefa Zajca w okrgu nr 18 otrzymamy wskaz- nik dysproporcji 6,12. Kiedy za[ por�wnamy liczb mieszkaDc�w, to oka|e si, i| w Poznaniu jest r�wno dwa razy wicej mieszkaDc�w ni| w CheBmie i okolicznych powiatach. Tak samo liczba uprawnionych do gBosowania w okrgu nr 91 jest r�wnie| dwa razy wiksza ni| liczba wyborc�w uprawnionych do gBosowania w okrgu nr 18. Dodajmy jeszcze, |e odchylenie od jednolitej normy przedstawicielstwa w okrgu nr 91 wynosi 37%, a w okrgu nr 18  32%. Wypada te| podkre[li, |e w okrgu nr 91 odnotowano jedn w najwy|szych frekwencji, kt�ra wyniosBa 62,18%; za[ okrgu nr 18 byBa na poziomie 41,23%. Je[li przyczyn nier�wnej siBy gBosu miaBoby si upatrywa w zr�|nicowaniu frekwencji wyborczej, to nale|y wspomnie, |e najni|sza byBa w wojew�dztwie opolskim w okrgu nr 53 (obejmujcym powiaty: gBubczycki, kdzierzyDsko-kozielski, krapkowicki, oleski oraz strze- lecki) i wyniosBa 38,10%, a najwy|sza w wymienianym ju| wy|ej okrgu nr 91 gdzie wyniosBa 62,18%, czyli byBa bez maBa dwa razy wy|sza. Wypada zwr�ci uwag na jeszcze jeden aspekt deformacji, wynikajcy z przyjtego w Ko- deksie wyborczym systemu wyborczego do Senatu, a przejawiajcy si w nienale|ycie uksztaB- towanej reprezentacji politycznej poszczeg�lnych wojew�dztw. I tak w woj. kujawsko-pomorskim wszystkie pi mandat�w przypadBo PO przy uzyskaniu poparcia 37,8% biorcych udziaB w gBosowaniu wyborc�w, kt�rzy oddali wa|ne gBosy. Podob- nie w woj. lubuskim wszystkie trzy mandaty przypadBy PO przy uzyskaniu 41,5% poparcia. R�wnie| w wojew�dztwach, w kt�rych wybierano po trzech senator�w, tj. warmiDsko-mazur- skim przy poparciu 44,5% i zachodnio-pomorskim przy poparciu 41,3%, wszystkie mandaty uzyskaBa PO. W woj. pomorskim za[ wszystkie sze[ mandat�w przypadBo PO przy uzyskaniu 52,9% poparcia. Z kolei PiS w woj. podkarpackim uzyskaBo wszystkie pi mandat�w przy poparciu 44,2%, a w woj. [witokrzyskim zdobyBo wszystkie trzy mandaty przy otrzymanym poparciu 43,5%. Jak wynika z powy|szego, pi wojew�dztw jest reprezentowanych wyBcznie przez se- nator�w PO w liczbie 20. Natomiast dwa wojew�dztwa reprezentowane s wyBcznie przez senator�w PiS. Jest ich 8. Je[liby za[ w wojew�dztwie pomorskim dla podziaBu sze[ciu mandat�w zastosowano me- tod Sainte-Lagu�, to PO przypadByby trzy mandaty, Prawu i Sprawiedliwo[ci dwa, za[ sz�sty 23 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych mandat uzyskaBby SLD. Dla odmiany w wojew�dztwie kujawsko-pomorskim, przy zastoso- waniu metody Sainte-Lagu� dla podziaBu piciu mandat�w, PO uzyskaBaby trzy, za[ PiS i SLD po jednym mandacie. Natomiast w wojew�dztwie podkarpackim z piciu mandat�w PiS za- chowaBby tylko dwa, a PO i PSL uzyskaByby po jednym mandacie. Pity mandat przypadBby za[ Tadeuszowi Ferencowi  prezydentowi Rzeszowa uto|samianemu z SLD. ByB on zgBoszo- ny przez Komitet Wyborczy Wyborc�w Ferenca  Rozw�j Podkarpacia jako kandydatowi nie- zale|ny i popierany przez SLD i PSL oraz Komitet Wyborczy Wyborc�w Unia Prezydent�w  Obywatele do Senatu. Powy|ej przedstawiona wstpna analiza zastosowania po raz pierwszy nowego syste- mu wyborczego do Senatu z okrgami jednomandatowymi  w kt�rych wynik wybor�w ustala si na zasadzie the first past the post, czyli mandat uzyskuje ten kt�ry otrzymaB najwicej gBos�w  pozwala w konkluzji stwierdzi, |e zasada r�wno[ci nie jest speBnio- na, czego syntetycznym wykBadnikiem staBo si zr�|nicowanie siBy gBosu poszczeg�lnych grup wyborc�w. Jednak|e ujawniona deformacja wynik�w wybor�w w 2011 roku nie jest nastpstwem zaistniaBych odchyleD od jednolitej normy przedsta-wicielstwa przy wyznaczaniu granic okrg�w wyborczych, lecz stanowi konsekwencj samej istoty nowe- go systemu wyborczego wprowadzonego w uchwalonym w styczniu 2011 roku Kodeksie wyborczym. Ponadto warto zauwa|y, |e zar�wno we wszystkich poprzednich wyborach do Senatu, jak te| w przypadku tych ostatnich, wyborcy w zdecydowanej wikszo[ci gBosowali na kandyda- t�w zgBoszonych przez partie polityczne lub przez nie popieranych. 24 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... ANEKSY ANEKS A. Komitety wyborcze kt�re zarejestrowaBy kandydat�w do Senatu Kandydat�w Wybranych 1. Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska RP 93 63 2. Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwo[ 93 31 3. Komitet Wyborczy Polskie Stronnictwo Ludowe 68 2 4. Komitet Wyborczy Sojusz Lewicy Demokratycznej 68 0 5. Komitet Wyborczy Polska Partia Pracy  SierpieD 80 14 0 6. Komitet Wyborczy Polska jest Najwa|niejsza 13 0 7. Komitet Wyborczy Nowa Prawica  Janusza Korwina-Mikke 10 0 8. Komitet Wyborczy Prawica 9 0 9. Komitet Wyborczy Ligi Obrony Suwerenno[ci 4 0 10. Komitet Wyborczy Nasz Dom Polska  Samoobrona Andrzeja Leppera 3 0 11. Komitet Wyborczy Partii Demokratycznej  demokraci.pl 2 0 12. Komitet Wyborczy Liga Polskich Rodzin 1 0 13. Komitet Wyborczy Przymierze dla Polski 1 0 14. Komitet Wyborczy Narodowego Odrodzenia Polski 1 0 15. Komitet Wyborczy Polska Patriotyczna 1 0 16. Komitet Wyborczy Zwizku SBowiaDskiego 1 0 382 96 ANEKS B. Komitety wyborcze wyborc�w kt�re zarejestrowaBy kandydat�w do Senatu Kandydat�w Wybranych 1. Komitet Wyborczy Wyborc�w Unia Prezydent�w  Obywatele do Senatu 26 0 2. Komitet Wyborczy Wyborc�w RafaB Dutkiewicz 7 1 3. Komitet Wyborczy Wyborc�w W. Lubawskiego  Senat dla Obywateli 3 0 4. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bezpartyjni do Senatu 1 0 5. Komitet Wyborczy Wyborc�w Polska Obywatelska 1 0 6. Komitet Wyborczy Wyborc�w Autonomia dla Ziemi Zlskiej 6 0 7. Komitet Wyborczy Wyborc�w Obywatel z Mazur w Ponadpartyjnym Senacie 1 0 8. Komitet Wyborczy Wyborc�w Podhalanie 1 0 9. Komitet Wyborczy Wyborc�w Obywatelskich List Wyborczych Nowego Ekranu 2 0 10. Komitet Wyborczy Wyborc�w  Wolni i Solidarni Kornela Morawieckiego 1 0 11. Komitet Wyborczy Wyborc�w Mniejszo[ Niemiecka 2 0 12. Komitet Wyborczy Wyborc�w Wsp�lnoty Doliny Sanu 1 0 13. Komitet Wyborczy Wyborc�w  Ojcowizna 1 0 14. Komitet Wyborczy Wyborc�w Dla Pomorza& Dla Polski 1 0 15. Komitet Wyborczy Wyborc�w Kandydat Czstochowy 1 0 16. Komitet Wyborczy Wyborc�w Konfederacja Godno[ i Praworzdno[ 3 0 17. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bezpartyjni.pl 1 0 18. Komitet Wyborczy Wyborc�w  Nasz Powiat Piotr Badura 1 0 60 1 25 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych ANEKS C. Komitety wyborcze wyborc�w kandydat�w niezale|nych (w nawiasach podano nr okrgu, w kt�rym zarejestrowano kandydata) Wybrani 1. Komitet Wyborczy Wyborc�w Marka Borowskiego [42] 1 2. Komitet Wyborczy Wyborc�w Cimoszewicz do Senatu [61] 1 3. Komitet Wyborczy Wyborc�w Kazimierza Kutza [80] 1 4. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bako do Senatu [2] 5. Komitet Wyborczy Wyborc�w Artura Balazsa [98] 6. Komitet Wyborczy Wyborc�w  Bana[ do Senatu [83] 7. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bogdna Bardzika [56] 8. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bartnika Aukasza [18] 9. Komitet Wyborczy Wyborc�w Katarzyna El|bieta Bider [93] 10. Komitet Wyborczy Wyborc�w Piotr BiliDski Obywatele w Senacie [23] 11. Komitet Wyborczy Wyborc�w Iwony Borchulskiej [77] 12. Komitet Wyborczy Wyborc�w Bogdana Borkowskiego [87] 13. Komitet Wyborczy Wyborc�w Andrzej CeliDski do Senatu [43] 14. Komitet Wyborczy Wyborc�w Zbigniewa Chlebowskiego [4] 15. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jacka Ciechanowskiego [88] 16. Komitet Wyborczy Wyborc�w BogumiBa Czubackiego [38] 17. Komitet Wyborczy Wyborc�w Barbary Dolniak [76] 18. Komitet Wyborczy Wyborc�w WiesBawa Domian [87] 19. Komitet Wyborczy Wyborc�w Senat Obywatelski  Konstanty Dombrowicz [9] 20. Komitet Wyborczy Wyborc�w Tadeusza Ferenca  Rozw�j Podkarpacia [56] 21. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jerzego Geryka [46] 22. Komitet Wyborczy Wyborc�w Konrada GBbockiego Obywatele do Senatu [69] 23. Komitet Wyborczy Wyborc�w Gra|yny GBuszak [94] 24. Komitet Wyborczy Wyborc�w Adama Hajduka Razem [72] 25. Komitet Wyborczy Wyborc�w El|biety Hibner [23] 26. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jacka Janiszewskiego [12] 27. Komitet Wyborczy Wyborc�w Romana Jasiakiewicza [9] 28. Komitet Wyborczy Wyborc�w Longina Kajki [14] 29. Komitet Wyborczy Wyborc�w Edmunda Klicha [94] 30. Komitet Wyborczy Wyborc�w WBadysBawa Komarnickiego [21] 31. Komitet Wyborczy Wyborc�w Longina KomoBowskiego [97] 32. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jerzego Krzekotowskiego [44] 33. Komitet Wyborczy Wyborc�w Ryszarda Kurpa [89] 34. Komitet Wyborczy Wyborc�w Niezale|nego Kandydata na Senatora Leszka Lewoc [59] 35. Komitet Wyborczy Wyborc�w J�zefa Makosza [73] 36. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jacek Markowski Tw�j Senator [64] 37. Komitet Wyborczy Wyborc�w Zlsk Jerzy Markowski [71] 38. Komitet Wyborczy Wyborc�w Janusza Michalaka [25] 38. Komitet Wyborczy Wyborc�w JarosBawa Milczarka  Zlikwidowa Senat [11] 39. Komitet Wyborczy Wyborc�w Alojzego Motylewskiego [95] 40. Komitet Wyborczy Wyborc�w MichaBa OkBy [82] 41. Komitet Wyborczy Wyborc�w Marii Olszak - Winiarskiej [15] 42. Komitet Wyborczy Wyborc�w RadosBawa Piesiewicza [42] 26 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... 43. Komitet Wyborczy Wyborc�w WiesBaw Piotrowski Bezpartyjny [39] 44. Komitet Wyborczy Wyborc�w PaweB Policzkiewicz [16] 45. Komitet Wyborczy Wyborc�w Izabelli Sierakowskiej [16] 46. Komitet Wyborczy Wyborc�w Tadeusza Skorupy [36] 47. Komitet Wyborczy Wyborc�w Wincentego Szarmacha [85] 48. Komitet Wyborczy Wyborc�w Romualda Szeremietiewa [54] 49. Komitet Wyborczy Wyborc�w Roberta Wgrzyna [53] 50. Komitet Wyborczy Wyborc�w WBodzimierza Wiertka [81] 51. Komitet Wyborczy Wyborc�w Jana Wojtery [25] 52. Komitet Wyborczy Wyborc�w Aleksandra ZioBo [72] 53. Komitet Wyborczy Wyborc�w PrzemysBawa ZalisiDskiego [33] ANEKS D. GBosy niewykorzystane (stracone) w dwumandatowych okrgach w wyborach do Senatu w 2001 r. Nie wykorzystane drugie gBosy Wojew�dztwo Liczba kart Suma lub okrg wa|nych gBos�w oddanych Liczba % WaBbrzyskie 237 719 394 348 81 090 34.11 Bydgoskie 349 547 575 525 123 569 35.35 A�dzkie 329 208 560 860 97 556 29.63 Piotrkowski 246 232 397 217 95 247 38.68 Nowosdeckie 251 397 405 035 97 759 38.89 Tarnowskie 229 274 80 988 77 560 33.83 PBockie 262 236 427 695 96 777 36.90 Radomskie 236 718 379 275 94 157 39.78 Warszawskie 288 924 492 053 85 795 29.69 Kro[nieDskie 304 768 499 852 109 684 35.99 Bielskobialskie 278 826 452 302 105 350 37.78 Czstochowskie 214 412 332 055 96 769 45.13 Gliwicki 256 945 444 864 69 026 26.86 Rybnicki 232 460 396 927 67 993 29.25 Sosnowiecki 278 391 471 348 85 434 30.69 Elblskie 197 340 316 440 78 240 39.65 OlsztyDskie 231 324 386 146 76 502 33.07 KoniDskie 260 910 416 551 105 269 40.35 Pilskie 263 287 395 282 131 292 49.87 PoznaDskie 322 294 538 291 106 297 32.98 KoszaliDskie 208 837 337 046 80 628 38.61 SzczeciDskie 340 479 577 480 103 478 30.39 27 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych ANEKS E. Liczba gBos�w oddanych na kandydat�w zgBoszonych przez partyjne i inne komitety wyborcze Okrg PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Frekwencja Wojew�dztwo dolno[lskie 1 33 641 19 965 7 476 10 149 20 474 2 934 42,09% 2 40 703 21 966 9 896 19 799  6 877 44,87% 3 44 866 45 167 8 644 20 999 33 452  47,74% 4 35 461 22 098 5 999 12 200 28 282 11 729 43,23% 5 49 054 26 233 9 020 14 037 16 573  42,30% 6 73 121 42 966 39 321  46 063 5 364 44,79% 7 62 452 27 272   52 574  60,91% 8 53 785    63 717 34 615 58,62% Wojew�dztwo kujawawsko-pomorskie 9 77 485 42 419 16 362 26 455  77 559 51,03% 10 61 026 31 392  35 579  6 778 43,00% 11 47 641 32 682  15 781 32 328 5 238 49,96% 12 40 492 24 674 24 384   15 905 40,77% 13 49 720 30 721  27 808  8 486 41,05% Wojew�dztwo lubelskie 14 35 001 56 709 26 776 17 705  18 897 45,66% 15  65 504 31 439 21 427  31 001 46,06% 16  * 52 961 16 575  * 14 331 71 091 57,89% 17 22 256 31 716 20 427 20 766  2 723 46,27% 18 25 799 22 871 26 415 5 838  3 480 41,23% 19 25 029 54 261 32 068 9 900 7 218 16 120 41,83% Wojew�dztwo lubuskie 20 53 489 23 645 25 753  14 291  47,42% 21 44 484 22 035 11 506 12 840  38 705 43,49% 22 43 822 21 098 12 218 17 422   40,03% Wojew�dztwo B�dzkie 23 76 862 43 773   26 617 7 948 56,70% 24 78 707 49 422 11 411 33 293   54,24% 25 22 858 27 392 16 712 8 861 6 784 10 557 2,21% 26 55 097 40 700 13 865 19 124   9,43% 27 28 303 33 770 21 733 12 894 27 338  3,92% 28 34 126 51 797 16 504 22 065 18 733  46,49% 29 30 571 47 926 26 031 18 826   47,10% Wojew�dztwo maBopolskie 30 92 697 92 779  28 470 20 516 9 652 49,35% 31 47 878 49 885 26 404 19 117 14 380  48,08% 32 77 790 60 373   28 453  58,63% 33 95 439 55 091   23 316 7 840 61,54% 34 47 174 51 013 19 520 8 249  3 134 48,04% * PO i SLD nie zgBosiBy kandydat�w, udzielajc poparcie kandydatce niezrzeszonej, Izabelli Sierakowskiej, kt�ra otrzymaBa 50 931 gBos�w. 28 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Okrg PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Frekwencja 35 47 686 52 814 19 578   16 434 47,88 % 36 45 938  *    84 279 46,10% 37 51 918 102 185     51,25% Wojew�dztwo mazowieckie (z wyjtkiem m. st. Warszawy) 38 45 916 50 904 36 214 29 702  11 781 45,60% 39 23 336 33 421 26 494  10 340 14 360 40,07% 40 95 003 69 664 19 195   30 050 55,77% 41 105 825 63 871 30 169  23 865 12 444 59,85% 46 28 229 42 603 28 747 14 568  18 114 44,53% 47 31 171 46 999 30 673  12 209  49,09% 48 26 836 41 260 26 447    49.39% 49 18 251 37 384 18 452 11 448   45,53% 50 47 582 63 232 22 234 17 836  26 505 47,31% Miasto st. Warszawa 42  59 153   33 665 114 599** 64,31% 43 122 648 67 595    59 469 70,96% 44 196 735 99 884 15 447   11 995 73,69% 45 99 358 70 315  50 197   66,96% Wojew�dztwo opolskie 51 44 124 28 645 25 520 14 233 11 381 4 828 40,36% 52 35 934 13 105 4 001 24 968  14 279 45,91% 53 29 098  6 572 11 482 6 487 40 427 38,10% Wojew�dztwo podkarpackie 54 39 686 50 185 15 190  2 731 14 648 45,02% 55  82 425 61 237   23 985 47,20% 56 29 138 69 484    74 686 53,65% 57 27 196 63 552 13 317 9 945  4 314 44,65% 58 59 143 72 861  17 910  34 783 43,88% Wojew�dztwo podlaskie 59 40 173 51 758 35 899 14 330  11 306 41,67% 60 84 049 70 621 16 289 25 078  5 391 51,70% 61  28 874 10 482   39 095 45.45% Wojew�dztwo pomorskie 62 89 389 37 932  24 680  13 519 48,87% 63 71 275 36 084  14 021  24 058 46,84% 64 70 345 25 494  11 245 31 177 12 286 59,98% 65 147 909 62 603  20 149  6 024 61,65% 66 53 771 28 581 17 034  15 996  46,11% 67 34 230 15 045 7 739 12 801   40,41% Wojew�dztwo [lskie 68 50 287 33 313 20 111 16 507  6 804 43,61% 69 37 471 20 799  12 207 3 862 26 613 53,56% * PiS nie zgBosiBo kandydata, lecz poparBo kandydata Zwizku Podhalan, kt�ry otrzymaB 38 243 gBos�w. ** Z tej liczby 114 599 gBos�w 104 238 przypadBo Markowi Borowskiemu, kt�ry dziki temu jako kandydat niezrzesony uzyskaB mandat. 29 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych Okrg PO PIS PSL SLD UP-OdS Inni Frekwencja 70 81 206 36 701   24 696 25 037 48,69% 71 49 705 27 240   13 091 26 911 43,04% 72 50 903 32 843 5 589 13 898  46 835 45,82% 73 40 929 26 622   8 300 44 151 49,76% 74 63 789 34 836 4 194 15 206  44 065 47,81% 75 48 281    23 908 34 527 52,95% 76 47 820 27 322  23 131 7 947 49 850 48,70% 77 55 043 25 279  30 016  16 312 51,05% 78 86 086 57 579 12 707 16 872  14 203 55,14% 79 48 948 39 030 16 839 18 688  6 284 50,91% 80  32 905    102 054* 56,18% Wojew�dztwo [witokrzyskie 81 26 207 45 526 29 906 15 401 17 076 8 547 40,23% 82  52 972 31 979 23 973 10 081 22 170 41,97% 83 35 735 39 802 35 430 16 676 12 482 18 568 49,61% Wojew�dztwo warmiDsko-mazurskie 84 43 129 26 423 20 542 12 753  5 133 42,51% 85 33 627 18 700 24 121 12 767  4 975 39,91% 86 84 271 33 653  25 233   47,40% 87 43 717  24 644  16 081 37 711 39,29% Wojew�dztwo wielkopolskie 88 60 565 26 952 21 987 27 197  5 990 45,70% 89 38 040 20 367 25 213 26 177  15 670 45,78% 90 89 368 29 248    19 701 56,72% 91 161 582 57 788  40 039   62,18% 92 56 695 30 809 18 898 25 377  9 127 46,77% 93 39 507 33 255 13 744 30 444  11 805 44,07% 94 38 077 21 405 12 781 15 638  23 669 44,17% 95 35 612 26 292 36 566 17 030  6 300 45,48% 96 30 879 25 743 13 274 21 468 9 433 13 565 46,18% Wojew�dztwo zachodnio-pomorskie 97 87 115 49 770 6 557 29 485  23 754 54,90% 98 64 833   44 957  74 723 41,98% 99 44 974 21 372 11 658 23 375  10 739 42,24% 100 50 178  13 667 16 439 27 527  45,85% * Z tej liczby 102 054 gBos�w 81 66 2 oddano na Kazimierza Kutza, kt�ry jako kandydat niezrzeszony uzyskaB mandat senatora. 30 Prof. dr hab. Hubert Izdebski, WydziaB Prawa i�Administracji Uniwersytet Warszawski Reprezentatywno[ a�rola Senatu Rzeczypospolitej Polskiej  WBadz ustawodawcz w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuj Sejm i Senat. [& ] Wybory do Sejmu s powszechne, r�wne, bezpo[rednie i proporcjonalne oraz odbywaj si w gBosowa- niu tajnym. [& ] Wybory do Senatu s powszechne, bezpo[rednie i odbywaj si w gBosowaniu tajnym. [& ] Obywatel polski ma prawo udziaBu w referendum oraz prawo wybierania Prezy- denta Rzeczypospolitej, posB�w, senator�w i przedstawicieli do organ�w samorzdu teryto- rialnego, je|eli najp�zniej w dniu gBosowania koDczy 18 lat. [& ] Kandydat�w na posB�w i se- nator�w mog zgBasza partie polityczne i wyborcy . Powy|sze przepisy Konstytucji RP (art. 95 ust. 1, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 62 ust. 1 i art. 100 ust. 1), z kt�rych wynika wsp�B- uczestnictwo Senatu w sprawowaniu wBadzy ustawodawczej (art. 95 ust. 1 powtarza przy tym pocztkowy fragment przepisu art. 10 ust. 2 Konstytucji), przedstawicielski charakter Senatu oraz  co potwierdzaj liczni przedstawiciele doktryny - mo|liwo[ niestosowania w wybo- rach do Senatu zasad r�wno[ci i proporcjonalno[ci, maj podstawowe znaczenie dla rozwa|aD nad zwizkiem pomidzy rol drugiej izby polskiego parlamentu a jego reprezentatywno[ci. WBa[nie brak, zdaniem wnioskujcej grupy posB�w, reprezentatywno[ci Senatu w [wietle unormowaD art. 260 i nast. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.  Kodeks wyborczy1, wprowadza- jcych jednomandatowe okrgi w wyborach do Senatu, byB jednym, co prawda nie najistotniej- szym, z zarzut�w przedstawionych w ich wniosku do TrybunaBu Konstytucyjnego o stwier- dzenie niezgodno[ci tak|e tych przepis�w Kodeksu z Konstytucj. Zdaniem wnioskodawc�w, powoBujcych si na art. 2 Konstytucji i majc wynika z niego zasad rzetelno[ci wybor�w, reprezentatywno[ oznacza wym�g zasiadania w organie przedstawicielskim reprezentant�w r�|nych opcji politycznych, uwzgldniania przy podziale na okrgi, o ile jednak s, uwarunko- waD geograficznych i historycznych, a nie preferowania okre[lonych kierunk�w ideowo-poli- tycznych, jak r�wnie| wym�g dokonywania wyboru przedstawicieli bezwzgldn wikszo[ci gBos�w. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r.2 TrybunaB umorzyB w tym zakresie postpowanie,  majc na uwadze to, |e wnioskodawca nie uzasadniB w nale|yty spos�b niezgodno[ci przepis�w dotyczcych jednomandatowych okrg�w wyborczych do Senatu z art. 2 Konstytucji i wy- wodzon z niego zasad rzetelno[ci wybor�w . Tym niemniej, TrybunaB, cho w tym zakresie przyjB rozstrzygnicie natury formalnej, zawarB w uzasadnieniu pewn merytoryczn polemi- k z argumentacj wniosku. Jego zdaniem,  system wyborczy oparty na okrgach jednoman- datowych stwarza szanse otrzymania mandatu kandydatom bez zaplecza politycznego, std zarzut wikszego upartyjnienia tych wybor�w jest chybiony . TrybunaB Konstytucyjny nie odni�sB si jednak wprost do argumentu o konieczno[ci stosowania wikszo[ci bezwzgldnej, natomiast w kwestii podziaBu na okrgi ograniczyB si do formalnego stwierdzenia, |e  wnio- 1 Dz. U. Nr 21, poz. 112, z p�zn. zm. 2 K 9/11  OTK-A 2011 nr 6, poz. 61. 31 31 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych skodawca nie przytoczyB ani jednego argumentu, kt�ry wskazywaBby na to, |e w Rzeczypo- spolitej Polskiej nie istnieje geograficzne zr�|nicowanie preferencji ideowo-politycznych albo |e granice jednomandatowych okrg�w wyborczych nie respektuj istniejcych odrbno[ci geograficznych, socjologicznych, wyznaniowych itp. . Tym samym, kwestia, jak j okre[lono we wniosku, reprezentatywno[ci Senatu w [wietle przepis�w Kodeksu wyborczego nie doczekaBa si peBniejszego wyja[nienia z punktu widze- nia wymog�w Konstytucji. Trudno przy tym nie zauwa|y, |e wyniki ostatnich wybor�w do Senatu przeprowadzonych na podstawie przepis�w Kodeksu wyborczego  w kt�rych z piciu partii politycznych, kt�re weszBy do Sejmu, w Senacie znalezli si przedstawiciele tylko trzech ugrupowaD (i czterech senator�w niezale|nych, co nie musiaBo jednak oznacza braku poparcia partii dla ich kandy- datur), przy wyraznej przewadze jednej z partii, Platformy Obywatelskiej - powinny rodzi rezerw wobec sformuBowanej w powoBanym wyroku TrybunaBu Konstytucyjnego, przed wy- borami do[ popularnej, tezy o stworzeniu szans otrzymania mandatu kandydatom bez zaple- cza politycznego. O takiej szansie mo|na zasadnie m�wi w wyborach lokalnych (Kodeks wprowadziB okrgi jednomandatowe w gminach niebdcych miastami na prawach powiatu), lecz nie w wyborach og�lnokrajowych, kt�re wymagaj odpowiedniej aparatury technicznej, jak s w stanie zapewni prawie wyBcznie partie polityczne. Bez u|ywania okre[lenia  reprezentatywno[ , w przytoczonym wyroku TrybunaB Konsty- tucyjny, ze wzgldu na zarzut niezgodno[ci z art. 62 ust. 1 w zwizku z art. 32 ust. 2 Konsty- tucji, zajB si jej istotnym aspektem, mianowicie stosowaniem do wybor�w do Senatu zasady r�wno[ci w jej aspekcie materialnym (tj. nie formalnym, czyli r�wn siB gBosu w danym okr- gu wyborczym). Wobec stwierdzenia we wniosku, |e pominicie zasady r�wno[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji byBo wynikiem utrzymania w toku prac nad projektem ustawy zasadniczej konfiguracji okrg�w uksztaBtowanej w 1989 r. w wyniku porozumieD OkrgBego StoBu, tyle |e ustawowa regulacja wybor�w do Senatu oddaliBa si ju| od modelu  okrgBostoBowego , TrybunaB orzekB, |e  nie mo|na [& ] uzna, |e r�wno[ materialna jest koniecznym elementem wybor�w demokratycznych , a ustrojodawca zasad t w odniesieniu do wybor�w do Senatu [wiadomie pominB . Tym samym, po[rednio uznano, |e reprezentatywno[ nie wymaga ma- terialnej r�wno[ci wybor�w, lecz i ta kwestia nie znalazBa, jak si wydaje, wystarczajcego rozwinicia. Z kolei, w jednym z wcze[niejszych wyrok�w - w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r.3  Try- bunaB Konstytucyjny zaznaczyB, |e art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji  stanowi wyraz- nie, |e wBadz ustawodawcz (w Rzeczypospolitej Polskiej) sprawuj Sejm i Senat i to obu tym izbom ustrojodawca powierzyB kompetencje w zakresie tworzenia prawa; skoro Senat jest jedn z izb ustawodawczych, to uzna trzeba, |e wszystko, co wi|e si ze stanowieniem prawa lub te| wpBywaniem na jego tre[, nale|y do jego konstytucyjnych kompetencji; [& ] Senat jest peBnoprawnym uczestnikiem procesu stanowienia prawa, co do zasady wsp�Bodpo- wiedzialnym za jego tre[ i form , a  uprawnienia i sam charakter Senatu wynikaj wprost z zasady przedstawicielstwa, a po[rednio r�wnie|  suwerenno[ci Narodu . Jak si wydaje, TrybunaB, podkre[lajc, |e do Senatu nie nale|y kontrola dziaBalno[ci wBadzy wykonawczej, stanB na stanowisku, |e w zakresie wBadzy ustawodawczej wystpuje konstytucyjne domnie- manie r�wnego uczestnictwa Sejmu i Senatu w sprawowaniu wBadzy ustawodawczej, chyba |e co innego (jak to, |e ustawy formalnie uchwala tylko Sejm) wynika z wyraznych sformuBowaD Konstytucji. 3 K 24/04  OTK-A 2005 nr 1, poz. 3. 32 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Jak wiadomo, od czasu prac nad projektem przyszBej, jak si okazaBo, Konstytucji Marco- wej, tocz si w Polsce dyskusje na temat celowo[ci powoBania lub istnienia drugiej izby par- lamentu4. S one odpowiednikiem og�lniejszych, zreszt tradycyjnych, dyskusji na temat wad i zalet bikameralizmu i monokameralizmu. Dyskusje te sprowadzaj si w istocie do wskazy- wania potrzeby albo, przeciwnie, kwestionowania istnienia takich zadaD, kt�re mo|e nale|ycie realizowa jedynie wy|sza izba parlamentu. Ostatnia szersza i pogBbiona dyskusja na ten temat miaBa miejsce podczas posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 25 stycznia 1995 r., gdy rozwa|ano wyb�r pomidzy opcj parlamentu jednoizbowego, jak i dwuizbowego5. Nie budziBo w�wczas wtpliwo[ci to, |e utworzenie Senatu w 1989 r. miaBo charakter o tyle dorazny, |e wizaBo si z faktem, |e Sejm nie miaB by wybierany w wolnych wyborach, co nie oznaczaBo, |e nie mogBy istnie inne przesBanki trwaBego utrzymania tej instytucji. Niekwestio- nowana te| byBa potrzeba wystpowania wy|szej izby parlamentu w ustroju federalnym  tyle |e przyjta u nas koncepcja paDstwa unitarnego (jednolitego w rozumieniu art. 3 Konstytucji RP) wykluczyBa nie tylko wprowadzenie ustroju federalnego (w nowoczesnym paDstwie pol- skim jedynym powa|niejszym projektem wprowadzenia takiego ustroju byB projekt J�zefa Buzka z 1919 r.), ale i przyjmowanie, na wz�r Republiki WBoskiej i Hiszpanii, rozwizaD polegajcych na autonomii regionalnej, tj. decentralizacji wBadzy ustawodawczej (i przy oka- zji wBadzy wykonawczej)6; inna sprawa, |e we Francji, gdzie koncepcja unitaryzmu jest tego samego rodzaju co we wsp�Bczesnej Polsce, Senat jest tradycyjnie reprezentacj jednostek terytorialnych czyli swoist  izb samorzdow 7. Jak zauwa|yB przewodniczcy Podkomisji organ�w wBadzy ustawodawczej,  przewa|a po- gld, |e druga izba wydBu|a procedur, co powoduje strat czasu nie znajdujc uzasadnie- nia w paDstwie unitarnym; argumentujc za dwuizbowo[ci wskazywano na element tradycji historycznej zwizanej z istnieniem drugiej izby  podkre[lono, |e w gr wchodzi element rozwagi i korygowania decyzji pierwszej izby, podkre[lano r�wnie|, |e dobrze jest, je|eli istnieje organ, kt�ry obok Sejmu ma r�wnie| wgld w ksztaBt przyjmowanych rozwizaD, wskazywano r�wnie|, |e Senat to element symboliki narodowej zasBugujcy na utrzymanie . W ten spos�b sp�r o monokameralizm albo bikameralizm sprowadziB si w du|ej mierze do sporu o to, czy  co tradycyjnie wyra|aBy [rodowiska lewicowe (oraz r�wnie| Konfederacja Polski NiepodlegBej), a co zostaBo w swoisty spos�b wykorzystane w sfaBszowanym referen- dum z 1946 r. - druga izba stanowi ograniczenie demokracji, dla krytyk�w instytucji Senatu caBkowicie uosobionej w izbie pochodzcej z wybor�w powszechnych. Nale|y podkre[li, |e Polskie Stronnictwo Ludowe generalnie opowiadaBo si za koncepcj Senatu jako izby samorzdowej, a jeden z jego przedstawicieli w og�lniejszy spos�b zauwa|yB  co mo|e by aktualne i po kilkunastu latach - |e  ostatnie do[wiadczenia z pracy parlamentu wskazuj na to, |e bardzo czsto system prawny naszego paDstwa jest korygowany ustawami czstkowymi , podczas gdy  istnienie Senatu umo|liwia eliminowanie tych bBd�w , przede wszystkim jednak  Sejm jako izba prawodawcza zwizany jest z rzdem jako organem wBadzy wykonawczej, powoBywanym przez Sejm i przed Sejmem odpowiedzialnym; Senat jest nato- miast w mniejszym stopniu zwizany ze sprawowaniem wBadzy wykonawczej, [& ] w zwiz- 4 Por. S. Krukowski, Geneza konstytucji z 17 marca 1921 r., Warszawa 1977. 5 Biuletyny Komisji Sejmowych nr 1228/II. Og�lnie w kwestii dwuizbowo[ci  M. Dobrowolski, Zasada dwuizbo- wo[ci parlamentu w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2003 oraz ten|e, Zasada dwuizbowo[ci parlamentu, w: Zasady ustroju III Rzeczypospolitej Polskiej, red. D. Dudek, Warszawa 2009, s. 227 i nast. 6 H. Izdebski, Samorzd terytorialny. Podstawy ustroju i dziaBalno[ci, Warszawa 2011, s. 27 i nast. 7  Senat zapewnia reprezentacj wsp�lnot terytorialnych Republiki (art. 24 ust. 3 Konstytucji Republiki Fran- cuskiej). 33 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych ku z tym spojrzenie Senatu jako drugiej izby, od strony trafno[ci rozwizaD legislacyjnych przyjtych w Sejmie, jest peBniejsze [& ] . Podstawow rol Senatu okre[lano zatem mianem  izby rozwagi czy, szerzej,  izby roz- wagi, rozsdku i wysokiej jako[ci prawa . Istotnym przedmiotem dyskusji Komisji Konstytu- cyjnej byB zatem  co pozostaje w [cisBym zwizku z przedmiotem niniejszego opracowania - polityczny charakter Senatu. Podczas gdy przedstawiciel Senatorskiego Klubu Demokratycz- nego stwierdziB:  Senat nie powinien by izb polityczn jak jest obecnie, jest to jednak kwe- stia ordynacji wyborczej do Senatu , przedstawiciel peBnomocnika obywatelskiego projektu konstytucji wyra|aB pogld o wiele bardziej, tak|e obecnie, normatywny ni| deskryptywny:  Senat wzmacnia demokracj, kreuje autorytety i sprzyja kreowaniu lokalnych przyw�dc�w . Zdaniem przedstawiciela Unii Wolno[ci, zdecydowanego zwolennika bikameralizmu, Senat powinien widzie projekty ustaw przez pryzmat jedno[ci systemu prawa i poprawno[ci le- gislacyjnej, a je|eli tego nie czyni,  sytuacja taka nie obci|a Senatu jako instytucji, lecz co najwy|ej obci|a siBy polityczne, kt�re nie potrafiBy wysun takich kandydat�w na senato- r�w, kt�rzy byliby w stanie zrealizowa [t] wizj Senatu . Zdaniem przedstawiciela Unii Pracy,  zaproponowany wariant drugiej izby ksztaBtuje j jako izb polityczn. Problem za[ sprowadza si do tego, |e jest to izba polityczna, kt�rej struktura polityczna jest uksztaBtowa- na inaczej ni| izby poselskiej przede wszystkim poprzez ordynacj wyborcz. Je|eli bowiem w tym samym czasie odbywaj si wybory do Sejmu i Senatu, to tylko ordynacja wyborcza mo|e doprowadzi do innego rozkBadu sympatii politycznych w Sejmie i Senacie. Dzisiaj w skrajnej postaci sprowadza si to do tego, |e jest kwestionowana  w spos�b szczeg�lnie dotkliwy  zasada r�wno[ci [& ]. Nier�wno[ reprezentacji wyborc�w z wojew�dztw maBych i wojew�dztw du|ych  je|eli chodzi o liczb ludno[ci  jest bardzo widoczna. Nier�wno[ci nie da si pogodzi z demokracj . WynikaBo by z tego, |e przyjty ostatecznie model Senatu nie jest demokratyczny, kt�re to zdanie nie spotkaBo si jednak, jak byBa o tym mowa, z aprobat TrybunaBu Konstytucyjnego. Demokracj bdzie si bowiem r�|nie rozumiaBo, gdy zajmie si r�|ne stanowiska w istotnych kwestiach ustrojowych  poczynajc od zasadniczej r�|nicy pogld�w co do tego, czy w og�le ma si przyj podziaB wBadz, a je|eli przyjmuje si zasad podziaBu wBadz, to jak nale|y j rozumie; reprezentatywno[ci i roli Senatu nie spos�b analizowa bez uwzgldnienia proble- matyki podziaBu wBadz. * Po ponad pitnastu latach od czasu powy|szej dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgroma- dzenia Narodowego nie posunli[my si o wiele dalej od stanowisk wyra|onych w �wczesnej debacie  mimo zajcia przez TrybunaB Konstytucyjny wskazanego stanowiska, prawda, |e nie do koDca oraz pomimo do[ powszechnego przypisania Senatowi roli  izby refleksji . O takiej roli Senatu m�wili w przem�wieniu na pierwszym jego posiedzeniu w nowej kadencji dwaj kolejni Prezydenci: Lech KaczyDski w 2007 r. ( Senat uchodzi za izb refleksji i ta refleksja jest potrzebna ) i BronisBaw Komorowski w 2011 r. ( [& ] Izba bywa nazywana izb refleksji; oznacza to, |e [jej] zadaniem byBo, jest i bdzie czuwanie nad jako[ci powstajcego polskiego prawa ). MarszaBek senior Senatu obecnej kadencji miaB podstawy, by w przem�wieniu w dniu 8 listopada 2011 r. twierdzi, |e nazwa  izba refleksji byBa dotd niesBuszna, i zauwa|y, |e, w sytuacji  schyBkowej, by nie powiedzie: patologicznej, formy gumki myszki w przepBywie ustaw rzdzcej koalicji ,  samoistno[ i po|yteczno[ spoBeczna Senatu jest skrpowana i na- der ograniczona, a w dodatku zrutynizowana , co nie oznacza, |e Senat nie mo|e  uruchomi ukrytej energii, kt�ra w nim drzemie i  wyj[ odwa|nie poza opBotki partyjne . 34 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Wci| poszukuje si zatem  tak|e w samym Senacie  sposob�w wyj[cia poza zaklte koBo politycznego charakteru Izby, kt�ry nadaje Senatowi charakter dysfunkcjonalny w nale|ytym odgrywaniu jego roli konstytucyjnej. Mo|na tak|e sdzi, na podstawie dotychczasowych do[wiadczeD, i| caB kwesti odnosz- c si ostatecznie do ustalenia racji bytu Senatu (marszaBek senior nieprzypadkowo zaznaczyB w powoBanym przem�wieniu:  nazywanie dzi[ debat klepania partyjnych paciork�w z okazji procedowanych ustaw stanie si w �smej kadencji jaBowym obrzdem i stanie si wod na mByn zwolennik�w zlikwidowania Senatu ) mo|na sprowadzi do, bardzo trudnego w obec- nych uwarunkowaniach konstytucyjnych, powizania reprezentatywno[ci Senatu z jego rol konstytucyjn. Niepozbawione zasadno[ci krytyki dotychczasowej dziaBalno[ci Izby wynikaj z niedostateczno[ci takiego powizania. Aczkolwiek spotykane s opinie, i| to  organ tworzy funkcj 8, pogldem zdecydowanie przewa|ajcym we wsp�Bczesnej, szeroko rozumianej, nauce zarzdzania publicznego (do kt�rego coraz cz[ciej stosuje si okre[lenie public governance) jest to, |e poszukiwania od- powiednich rozwizaD strukturalnych mo|na prowadzi dopiero po zidentyfikowaniu zadaD, jakie s do wykonania, a zatem po okre[leniu funkcji i r�l. Jak wiadomo z prawa i praktyki r�|nych paDstw, rola izby wy|szej, niezale|nie od ewentualnego wyra|ania zBo|onej struktury paDstwa, mo|e by bardzo r�|na  od dublowania izby ni|szej w sferze ustawodawstwa i kon- troli wBadzy wykonawczej (a w USA nawet roli tradycyjnie wikszej) do skromnego udziaBu w procesie legislacyjnym (co przypadBo brytyjskiej Izbie Lord�w). Polski ustawodawca konstytucyjny przyjB, |e obok monteskiuszowskiego tr�jpodziaBu wBadz wystpuje  wewntrzny podziaB wBadzy ustawodawczej 9, w ramach kt�rego Senat stanowi rodzaj hamulca Sejmu, a w mniejszym stopniu inicjatora legislacji. Poza udziaBem w powoBywaniu na niekt�re funkcje publiczne, bierze zatem okre[lony udziaB w procesie le- gislacyjnym, dajcy si sprowadzi do roli  izby refleksji , nie majc jednak|e kompetencji w zakresie kontroli wBadzy wykonawczej; zasadnie zatem m�wi si o polskiej dwuizbowo[ci asymetrycznej. �w wewntrzny podziaB wBadzy ustawodawczej trzeba uzna za tak samo istotne dopeB- nienie klasycznego podziaBu wBadz, jak wBa[ciwy dla systemu parlamentarnego podziaB r�l w obrbie wBadzy wykonawczej pomidzy Prezydenta i rzd. Brak takiego dopeBnienia mo|e kierowa w stron, negujcych podziaB wBadz,  rzd�w zgromadzenia , a te, z wyjtkiem Szwajcarii z jej odwiecznymi tradycjami, w praktyce BczyBy si z fasadowo[ci demokracji. Powinno to zmusza do postawienia pytania czy do wykonywania takiej roli potrzebna jest, cho Senat pozosta ma organem przedstawicielskim, reprezentatywno[ rozumiana tak samo jak reprezentatywno[ Sejmu  a nawet czy reprezentatywno[ typu sejmowego nie jest prze- szkod w odgrywaniu takiej roli. Nie zadajc wprost takich pytaD, Piotr Winczorek stwierdza, |e  spos�b ustalania wynik�w wybor�w do Senatu zale|y od woli ustawodawcy, cho biorc pod uwag wzajemne stosunki midzy obu izbami polskiego parlamentu oraz ustrojow rol Senatu, spos�b ten nie powinien by taki sam jak w przypadku Sejmu 10. Zadajc takie py- tania, mo|na p�j[ dalej - twierdzc, |e reprezentatywno[ � la Sejm, wymagajca zasady materialnej r�wno[ci wybor�w (a tak|e, w naszej nowoczesnej tradycji, proporcjonalno[ci), a oznaczajca w istocie reprezentatywno[ og�lnokrajowych (i regionalnych) interes�w poli- tycznych, byBaby wrcz przeszkod w odgrywaniu przez Senat jego roli konstytucyjnej. Nie 8 Pogld J. S. Langroda  Instytucje prawa administracyjnego. Zarys cz[ci og�lnej, t. 1, Krak�w 1948 (reprint 2003). 9 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, wyd. 2, War- szawa 2008, s. 222. 10 Tam|e, s, 226-227. 35 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych mo|na wykluczy, |e za powoBanym stanowiskiem TrybunaBu Konstytucyjnego w kwestii braku potrzeby uwzgldnienia zasady r�wno[ci w wyborach do Senatu staBo og�lniejsze prze- [wiadczenie o podobnej tre[ci. W wielu wystpieniach politycznych i eksperckich, w tym powoBanych w niniejszym opra- cowaniu, daje si odczu oczekiwanie, |e Senatowi uda si  wyj[ odwa|nie poza opBotki par- tyjne . Istotnie, dop�ki Senat bdzie reprezentatywny dla interes�w politycznych (a od 2011 r. nie powinno ulega wtpliwo[ci, |e reprezentatywno[ci tej nie zmieniaj wybory w okrgach jednomandatowych), dop�ty nie tylko nie wyjdzie on  poza opBotki partyjne , ale i nie b- dzie w stanie w peBni wywizywa si ze swojej roli  izby refleksji . S jednak tak|e inne wa|ne kategorie interes�w: ekonomiczne (niewyra|ane w spos�b sformalizowany ze wzgl- du na brak powszechnego samorzdu gospodarczego), spoBeczne   trzeciosektorowe (tylko w ograniczony spos�b wyra|ane w ramach Rady DziaBalno[ci Po|ytku Publicznego i tery- torialnych rad po|ytku publicznego), lokalno-polityczne (zn�w tylko w ograniczony spos�b wyra|ane w ramach dziaBalno[ci strony samorzdowej Komisji Wsp�lnej Rzdu i Samorzdu Terytorialnego) czy tw�rczo[ci  w sferze artystycznej i w sferze naukowej (przy czym w tej ostatniej wystpuj formalne ciaBa o charakterze reprezentacji interes�w, jak Rada GB�wna Nauki i Szkolnictwa Wy|szego oraz Konferencja Rektor�w Akademickich Szk�B Polskich). Stworzenie z Senatu instytucji zapewniajcej reprezentowanie innych ni| scricte polityczne interes�w nie jest rzecz prost w obecnych uwarunkowaniach konstytucyjnych, czynicych z Senatu organ przedstawicielski, wybierany w wyborach powszechnych, przy prawie do zgBa- szania kandydat�w, obok wyborc�w, przez partie polityczne. De lege lata, pozostaje jedynie poszukiwanie takich mechanizm�w  praktycznych, ale tak- |e formalnych, w ramach rewizji Kodeksu wyborczego  zgBaszania kandydat�w, w ramach kt�rych propozycje kandydatur wychodziByby efektywnie od podmiot�w reprezentujcych inne interesy ni| og�lnokrajowe interesy polityczne. Oczywi[cie, inaczej byBoby w ramach rozwa|aD oderwanych od obecnych rozwizaD konstytucyjnych. Zaznaczy jednak nale|y, |e, wysuwane od dawna, koncepcje uczynienia z Senatu izby samorzdowej wydaj si w oma- wianym kontek[cie ju| nazbyt ograniczone. Dr Ryszard Piotrowski WydziaB Prawa i�Administracji Uniwersytet Warszawski Zasada r�wno[ci a�wybory do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 1. R�wno[ jest warto[ci konstytucyjn o szczeg�lnym znaczeniu w ustroju demokratycz- nym. Konstytucja RP pozwala dekodowa t warto[ z art. 30, kt�ry wskazuje na godno[ czBowieka jako zr�dBo praw i wolno[ci, z art. 1, w my[l kt�rego Rzeczpospolita jest dobrem wsp�lnym wszystkich obywateli, z art. 2  stwierdzajcego, |e Rzeczpospolita jest demokra- tycznym paDstwem prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwo[ci spoBecznej, a tak- |e z art. 32, stanowicego:  Wszyscy s wobec prawa r�wni. Wszyscy maj prawo do r�wnego traktowania przez wBadze publiczne (ust. 1), a ponadto  Nikt nie mo|e by dyskryminowany w |yciu politycznym, spoBecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zasada r�wno[ci, jako jedna z podstawowych zasad paDstwa prawnego, byBa wielokrotnie przedmiotem rozwa|aD TrybunaBu Konstytucyjnego. Zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego  konstytucyjna zasada r�wno[ci wobec prawa polega na tym, |e wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujce si dan cech istotn (relewantn) w r�wnym stopniu, maj by traktowani r�wno. A wic bez |adnych r�|nicowaD zar�wno dyskryminuj- cych jak i faworyzujcych 1. WedBug TrybunaBu Konstytucyjnego chcc oceni zasadno[ za- rzut�w wskazujcych na naruszenie zasady r�wno[ci nale|y najpierw zbada, czy istnieje ja- ka[ cecha wsp�lna, uzasadniajca podobne traktowanie adresat�w2, ustali kryterium, wedBug kt�rego te podmioty zostaBy przez kwestionowany przepis r�|nie potraktowane, a nastpnie rozwa|y, czy ta odmienno[ jest uzasadniona3. Cech wsp�ln, decydujc o podobieDstwie danej grupy podmiot�w, mo|e by zar�wno cecha faktyczna jak prawna, a ustalenie jej istnie- nia dokonuje si z uwzgldnieniem tre[ci i celu przepis�w, w kt�rych zawarta jest kontrolo- wana norma4. WedBug ustabilizowanego orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego, z zasady r�wno[ci wyra|onej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiot�w prawa w obrbie okre[lonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujce si w r�wnym stopniu dan cech istotn (relewantn) powinny by traktowane r�wno, a wic wedBug jednakowej miary, bez zr�|nicowaD zar�wno dyskryminujcych jak i faworyzujcych. Wynika std w szczeg�lno[ci, |e prawodawca przyznajc jednostkom okre[lone uprawnie- nia, nie mo|e okre[la krgu os�b uprawnionych w spos�b dowolny. Musi on przyzna dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzujcym si dan cech istotn. Jednocze[nie zasada r�wno[ci zakBada odmienne traktowanie tych podmiot�w prawa, kt�re nie posiadaj wsp�lnej cechy istotnej5. 1 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. U 7/87. 2 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. U 17/97. 3 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 8/97. 4 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/98. 5 Tak zwBaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 13/04. 37 37 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych TrybunaB Konstytucyjny, analizujc relacj midzy oboma ustpami art. 32 Konstytucji, stwierdziB:  art. 32 stanowi caBo[ normatywn. Ust. 1 wymienionego artykuBu formuBuje w spos�b og�lny zasad r�wno[ci jako norm konstytucyjn adresowan do wszelkich orga- n�w wBadzy publicznej  zar�wno do organ�w stosujcych prawo, jak i do organ�w stanowi- cych prawo. Ust. 2 precyzuje bli|ej znaczenie konstytucyjnej zasady r�wno[ci. Po pierwsze, art. 32 ust. 2 wyra|a uniwersalny charakter zasady r�wno[ci, nakazujc jej przestrzeganie we wszystkich sferach |ycia  zar�wno w |yciu politycznym, spoBecznym jak i gospodarczym. Po drugie, art. 32 ust. 2 okre[la bli|ej granice dopuszczalnych r�|nicowaD podmiot�w prawa. W my[l tego przepisu |adne kryterium nie mo|e stanowi podstawy dla r�|nicowaD niespra- wiedliwych, dyskryminujcych okre[lone podmioty 6. TrybunaB Konstytucyjny, rozwa|ajc r�wnie| zakres podmiotowy zasady r�wno[ci, stwier- dziB, |e zasada ta odnosi si zar�wno do os�b fizycznych, jak i do os�b prawnych, a tak|e do innych podmiot�w wystpujcych w obrocie prawnym7. WedBug TrybunaBu Konstytucyjne- go fakt, |e zasada r�wno[ci zostaBa wyra|ona w szeregu przepis�w konstytucyjnych,  nasu- wa pytanie o relacj, jaka zachodzi midzy art. 32 Konstytucji a szczeg�Bowymi przepisami gwarantujcymi przestrzeganie zasady r�wno[ci w okre[lonych dziedzinach |ycia. Analiza unormowaD konstytucyjnych prowadzi do wniosku, |e znaczenie przepis�w szczeg�Bowych nie polega na wprowadzaniu wyjtk�w od og�lnych uregulowaD konstytucyjnych, ale na po- twierdzeniu obowizywania omawianej zasady w wymienionych w nich dziedzinach |ycia 8. Uniwersalny charakter zasady r�wno[ci wi|e ustawodawc r�wnie| w sferze regulacji dotyczcych zasad systemu wyborczego. W [wietle zasady r�wno[ci ustawodawca ma obo- wizek przyzna prawa wyborcze wszystkim podmiotom speBniajcym kryteria konstytucyjne okre[lajce przesBanki nabycia prawa i powinien to uczyni unikajc regulacji faworyzujcych lub dyskryminujcych okre[lonych wyborc�w. 2. R�wno[ jest tak|e warto[ci nadajc ksztaBt procedurom wyborczym w [wietle reguB wsp�Bczesnego prawa midzynarodowego. Powszechna Deklaracja Praw CzBowieka stano- wi w art. 21, |e wybory  powinny by powszechne i r�wne . Midzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych m�wi o gBosowaniu  powszechnym i r�wnym , gwarantujcym  wyborcom swobodne wyra|enie woli (art. 25). Protok�B dodatkowy do Konwencji o Ochro- nie Praw CzBowieka i Podstawowych Wolno[ci ustanawia prawo do wolnych wybor�w, bez wskazywania na znaczenie r�wno[ci (art. 3). Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej nie wymienia r�wno[ci jako zasady wybor�w do Parlamentu Europejskiego stwierdzajc, |e jego czBonkowie  s wybierani w powszechnych wyborach bezpo[rednich, w gBosowaniu wolnym i tajnym (art. 39 ust. 2). 3. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje si, |e zasada r�wno[ci, jako zasada pra- wa wyborczego, w znaczeniu formalnym oznacza,  |e nie mo|e by sytuacji, w kt�rej jedne- mu wyborcy przypadaBaby wiksza liczba gBos�w ni| innym 9, co jest wsp�Bistotne wyklucze- niu cenzus�w wyborczych przez zasad powszechno[ci10; zachodzi zatem istotna zbie|no[ funkcjonalna zasady r�wno[ci w jej wymiarze formalnym i zasady powszechno[ci wybor�w11. 6 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 22/01. 7 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 23/99. 8 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 13/02. 9 Tak L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2011, s. 156. 10 Por. L. Garlicki: op. cit., s. 152. 11 Wynika to zwBaszcza z wywod�w K. SkBadowskiego, por. Zasada r�wno[ci wybor�w a wybory do Senatu w Kodeksie wyborczym, w: K. Skotnicki, red.: Kodeks wyborczy. Wstpna ocena, Warszawa 2011, s. 282 i nast. 38 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... Zasada r�wno[ci w znaczeniu materialnym  wymaga, by gBos ka|dego wyborcy miaB mniej wicej t sam siB, a wic by wpBywaB na wynik wybor�w w tym samym mniej wicej stop- niu 12; w praktyce zasada r�wno[ci materialnej oznacza, |e  na jeden mandat musi przypada taka sama liczba wyborc�w 13. W doktrynie wskazano r�wnie|, |e zasada r�wno[ci wybor�w  jest na gruncie prawa wyborczego konkretyzacj zasady r�wno[ci obywateli we wszystkich dziedzinach |ycia 14. 4. ZaBo|ycielska koncepcja Senatu jako organu  r�wno reprezentujcego wojew�dztwa 15 byBa trudna do pogodzenia z zasad r�wno[ci w znaczeniu materialnym, poniewa| wyborcy w wojew�dztwach maBych dysponowali  silniejszymi gBosami, ni| ci w wojew�dztwach du- |ych. Koncepcj t utrzymano w obowizujcej Konstytucji RP, co  zdaniem jej tw�rc�w  wymagaBo pominicia r�wno[ci jako cechy wybor�w do Senatu. Pr�ba powizania liczby mandat�w przypadajcych na poszczeg�lne wojew�dztwa z liczb ich mieszkaDc�w przy- niosBa rozwizanie przyznajce wyborcom z niekt�rych okrg�w wyborczych wiksz liczb gBos�w w stosunku do wyborc�w z innych okrg�w, co  przy zachowaniu proporcji mi- dzy liczb mieszkaDc�w a liczb mandat�w i odpowiadajc jej liczb gBos�w pozostajcych w dyspozycji wyborcy - nie naruszaBo zasady r�wno[ci. Rozwizanie obecnie obowizujce przewiduje wyb�r senator�w w jednomandatowych okrgach wyborczych: mo|e to sprzyja respektowaniu zasady r�wno[ci16, stanowic  zmian zasadnicz bo ustalajc  zasad wy- boru senator�w w okrgach jednomandatowych, tworzonych na podstawie jednolitej normy przedstawicielstwa 17. Pominicie przez tw�rc�w Konstytucji r�wno[ci w katalogu zasad prawa wyborczego do Senatu (art. 97 ust. 2 Konstytucji) nie wynikaBo z antyegalitarnych zaBo|eD, ale byBo konse- kwencj braku kompromisu w sprawie koncepcji izby wy|szej. Utrzymano zatem rozwi- zanie przewidziane przez obowizujce przepisy konstytucyjne, pozostawiajc ustawodawcy mo|liwo[ ewentualnego zaliczenia r�wno[ci do zasad wybor�w do Senatu. Podczas obrad Podkomisji organ�w wBadzy ustawodawczej, wykonawczej i samorzdu terytorialnego wska- zywano, |e  liczba 100 senator�w obecnie nie jest powizana z zasad r�wno[ci. Odzwiercie- dla to obecny model Senatu. Utrzymanie wyrazu  r�wne oznacza konieczno[ poszukiwania nowego modelu Senatu 18, a ponadto  je|eli skre[limy wyraz  r�wne , to nie przesdzamy, |e wybory nie bd r�wne, a jednocze[nie stwarzamy mo|liwo[ do utrzymania status quo. Tworzymy wic bardzo elastyczne rozwizanie 19. Nale|y zatem stwierdzi, |e walor normatywny omawianego pominicia konstytucyjnego jest ograniczony. ChodziBo przecie| ustrojodawcy o uwzgldnienie w ustawie zwykBej konse- kwencji konkretnej koncepcji Senatu i sposobu jego wyboru, opartego na reprezentacji wo- jew�dztw, kt�ry w praktyce prowadziB do  nieusprawiedliwionej deformacji woli wyborc�w 12 Tak L. Garlicki: op. cit., s. 156. 13 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11. 14 Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 271. 15 Tak L. Garlicki: op. cit., s. 157. Por. tak|e M. Jarentowski: Zmiana systemu wyborczego do Senatu RP z 2011 r.,  Przegld Sejmowy , nr 4/ 2011, s. 46. 16 Por. M. Jarentowski: op. cit., s. 38 i nast. 17 Tak L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2011, s. 157. 18 Por. wypowiedz posBa J. Jaskierni, Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Biuletyn X, Warszawa 1995, s. 185. 19 Ibidem. 39 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych i drastycznego znieksztaBcenia reprezentacji politycznej w drugiej izbie 20. Za uznaniem pomi- nicia w art. 97 ust. 2 Konstytucji r�wno[ci jako zasady wybor�w do Senatu za przejaw doraz- nego pragmatyzmu ustrojodawcy o ograniczonej doniosBo[ci normatywnej przemawia zar�w- no geneza redakcji art. 97 ust. 2 Konstytucji, jak i konsekwencje wykBadni systemowej art. 97 ust. 2 Konstytucji. Pominicie r�wno[ci jako zasady wybor�w do Senatu nie znajduje oparcia w |adnej warto[ci konstytucyjnej, kt�ra byBaby r�wnocenna z punktu widzenia zasady r�wno- [ci i zwizanego z ni zakazu dyskryminacji w |yciu politycznym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada r�wno[ci  zdaniem doktryny  znajduje odniesienie  do wszystkich dziedzin funk- cjonowania paDstwa, w tym tak|e do wybor�w , a pominicie zasady r�wno[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji  nale|y traktowa jako wyjtek od og�lnej tre[ci zasady r�wno[ci, a wyjtki nie mog podlega interpretacji rozszerzajcej 21. WedBug doktryny pominicie zasady r�wno[ci wybor�w nie oznacza, |e  zasada r�wno[ci w wyborach do Senatu w og�le nie obowizuje 22. Ustawowa regulacja wybor�w do Senatu powinna zatem w mo|liwie najmniejszym stopniu odbiega od standardu r�wno[ci, skoro obowizkiem ustawodawcy wynikajcym z art. 8 ust. 1 Konstytucji ( Konstytucja jest najwy|szym prawem Rzeczypospolitej Polskiej ) pozostaje realizacja postanowieD ustawy zasadniczej w najwikszym mo|liwym stopniu. Z tego punktu widzenia wybory do Senatu mog odbiega od zasady r�wno[ci jedynie w najmniejszym mo|- liwym stopniu. W praktyce jest jednak inaczej  blisko poBowa okrg�w wyborczych utworzo- nych na podstawie przepis�w Kodeksu wyborczego dla wybor�w do Senatu odbiega od normy przedstawicielstwa o 15% 23. TrybunaB Konstytucyjny wielokrotnie wyja[niaB znaczenie zasady r�wno[ci. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem TrybunaBu, zasada ta polega na tym, |e wszystkie podmioty pra- wa charakteryzujce si dan cech istotn w r�wnym stopniu, powinny by traktowane r�w- no, tj. bez r�|nicowaD zar�wno faworyzujcych jak i dyskryminujcych. Jednocze[nie zasada r�wno[ci zakBada odmienne traktowanie tych podmiot�w prawa, kt�re nie posiadaj wsp�lnej cechy istotnej. Badajc zgodno[ regulacji prawnej z konstytucyjn zasad r�wno[ci, nale|y ustali, czy zachodzi podobieDstwo okre[lonych podmiot�w, a wic czy mo|liwe jest wskaza- nie wsp�lnej cechy istotnej lub faktycznej uzasadniajcej r�wne traktowanie tych podmiot�w. Ustalenie to wymaga analizy celu i tre[ci aktu normatywnego, w kt�rym zawarta zostaBa kon- trolowana norma prawna. Je|eli prawodawca r�|nicuje podmioty prawa, kt�re charakteryzuj si wsp�ln cech istotn, to wprowadza odstpstwo od zasady r�wno[ci. Odstpstwo takie jest dopuszczalne, je|eli zostaBy speBnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawc r�|nicowania musz by racjonalnie uzasadnione. Musz one mie zwizek z ce- lem i tre[ci przepis�w, w kt�rych zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, kt�remu ma sBu|y r�|nicowanie podmiot�w podobnych, musi pozostawa w odpowiedniej proporcji do wagi interes�w, kt�re zostan naruszone w wyniku ich r�|nego traktowania. Po trzecie, r�|nicowanie podmiot�w podobnych musi znajdowa podstaw w warto[ciach, za- sadach lub normach konstytucyjnych24. W [wietle ustalonego przez TrybunaB Konstytucyjny modelu oceny dopuszczalno[ci r�|nicowania podmiot�w podobnych nie znajduje uzasadnie- nia rezygnacja z zasady r�wno[ci jako zasady prawa wyborczego do Senatu. 20 Tak S. Gebethner: Wybory jako demokratyczny spos�b kreowania organ�w wBadzy publicznej, w: W. SkrzydBo, red.: Ustr�j i struktura aparatu paDstwowego i samorzdu terytorialnego, Warszawa 1997, s. 53. 21 Tak L. Garlicki: Uwagi do art. 97 Konstytucji, w: L. Garlicki, red.: Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Warszawa 1999, s. 10 i nast. 22 Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 279. 23 Por. K. SkBadowski: op. cit., s. 287. 24 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 13/02. 40 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... W doktrynie podkre[lono, |e  istot sformuBowania art. 97 ust. 2 jest pozostawienie swo- body regulacyjnej ustawodawcy zwykBemu, w peBni zgodne z konstytucj byBoby wic te| przyjcie w ordynacji senackiej zasady r�wnej siBy gBosu ka|dego wyborcy i odpowiednie uksztaBtowanie wielko[ci okrg�w wyborczych , a ponadto nie jest dopuszczalne zr�|nico- wanie  liczby gBos�w przypadajcych poszczeg�lnym wyborcom 25. Skoro w art. 97 ust. 2 pominito wymaganie r�wno[ci, to system wyborczy do Senatu  nie musi przyjmowa mate- rialnego aspektu zasady r�wno[ci, mo|e wic rozrywa zwizek pomidzy liczb wyborc�w w okrgu a liczb mandat�w na ten okrg przypadajcych 26. Jednak|e dokonana w Kodeksie wyborczym zmiana, polegajca na wprowadzeniu okr- g�w jednomandatowych, eliminuje przesBank wyboru Senatu opartego na reprezentacji wo- jew�dztw jako uzasadnienie dla pominicia w art. 97 ust. 2 Konstytucji r�wno[ci w[r�d zasad wybor�w do tej Izby. Skoro ustaBy powody, dla kt�rych wprowadzono przy tworzeniu Konsty- tucji wyjtek od zasady r�wno[ci, to tym samym zasada ta znajduje odniesienie do wybor�w do Senatu i powinna znalez odzwierciedlenie w Kodeksie wyborczym27, a tak|e w ustawie zasadniczej, je[li byBoby to zwizane z konstytucjonalizacj koncepcji Senatu. Konstytucja z 1997 r.  w przypadku wybor�w do Senatu nie wymaga respektowania zasady r�wno[ci 28, ale pominicie tego wymagania byBo uwarunkowane konkretnymi przesBankami zwizanymi z modelem wybor�w do Senatu. Model ten ulegB zmianie, co  zwBaszcza w [wie- tle ustrojowego znaczenia zasady r�wno[ci  uzasadnia ponown ocen aktualno[ci konse- kwencji samego pominicia dla oceny konstytucyjnych reguB ksztaBtowania systemu wybor- czego do Senatu. Nie wydaje si, by wobec przyjcia koncepcji wyboru senator�w w okrgach jednomandatowych, mo|na uzna, |e nadal ma miejsce  [wiadome pominicie przez ustro- jodawc zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu w art. 97 ust. 2 Konstytucji 29. Zwiadomo[ ustrojodawcy obejmowaBa koncepcj Senatu jako swego rodzaju reprezentacji wojew�dztw. Obecnie jednak mamy do czynienia ze zmian koncepcji Senatu, wobec wpro- wadzenia systemu okrg�w jednomandatowych. Trudno zatem uzna, |e owa  [wiadomo[ ustrojodawcy mo|e determinowa aktualn interpretacj Konstytucji w spos�b wykluczajcy dekodowanie zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu z zasady r�wno[ci30. Pomi- nicie, kt�re  jak zauwa|a L. Garlicki   miaBo sens w 1989 r. , ale przecie| nie ma ju| owe- go  sensu obecnie, nie mo|e determinowa wykBadni Konstytucji, ani dziaBaD racjonalnego ustawodawcy. W orzecznictwie TrybunaBu Konstytucyjnego znalazBo wyraz przekonanie, |e  podstaw ka|dego systemu norm prawnych jest fikcja prawna racjonalno[ci prawodawcy 31, a jednocze- [nie  punktem wyj[cia dla kontroli konstytucyjno[ci prawa jest zawsze zaBo|enie racjonalnego dziaBania ustawodawcy 32, przekonanie, |e  wszelkie dziaBania prawodawcy s efektem do- gBbnego rozwa|enia problemu i dojrzaBej decyzji znajdujcej racjonalne uzasadnienie. Wyni- ka wic std, |e stanowione prawo cechuje si zaBo|onym z g�ry racjonalizmem 33. To wBa[nie �w racjonalizm ustawodawcy  pozwala wymaga od wszystkich obywateli respektowania 25 Ibidem. 26 Ibidem. 27 Por. M. Jarentowski: op. cit., s. 46. 28 Tak S. Gebethner: Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.  Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 279. 29 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11. 30 Inaczej TrybunaB Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11. 31 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04. 32 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 5/99. 33 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04. 41 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zesp�B Analiz i OpracowaD Tematycznych prawa. Zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego  odrzucenie fikcji racjonalno[ci ustawodawcy wizaBoby si z dopuszczeniem mo|liwo[ci podwa|ania poszczeg�lnych akt�w prawnych i odmowy ich stosowania, to za[ groziBoby rozprz|eniem wszystkich wizi prawnych i spo- Becznych. Skoro punktem wyj[cia jest przyjcie racjonalno[ci ustawodawcy (i wynikajce- go std racjonalizmu poszczeg�lnych unormowaD prawnych), to racjonalizm stanowionego prawa musi zosta uznany za skBadow przyzwoitej legislacji 34. Trudno uzna za racjonalne  z tej perspektywy  traktowanie jako wytycznej polityki ustawodawczej motywu, kt�ry miaB znaczenie w przeszBo[ci, ale utraciB je w nastpstwie kolejnych zmian koncepcji wybor�w do Senatu. 5. TrybunaB Konstytucyjny stwierdziB, |e r�wno[ formalna odnosi si tak|e do wybor�w do Senatu, cho art. 97 ust. 2 Konstytucji  pomija j w katalogu przymiotnik�w wyborczych. Mo|na j jednak dekodowa z innych (...) przepis�w konstytucyjnych 35. Natomiast r�wno[ materialna jest  zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego   pewn dyrektyw, kt�r ustawo- dawca powinien stara si realizowa, majc [wiadomo[, |e nie jest mo|liwe zrealizowanie jej w peBnym zakresie. Nie mo|na zatem uzna, |e r�wno[ materialna jest koniecznym ele- mentem wybor�w demokratycznych 36. Jednak|e respektowanie zasady r�wno[ci material- nej przez ustawodawc sprzyja przecie| realizacji warto[ci konstytucyjnej bdcej podstaw demokratycznej legitymacji organ�w przedstawicielskich, a wic owej rzetelno[ci i spraw- no[ci dziaBania instytucji publicznych, kt�ra jest  w my[l wstpu do Konstytucji  celem jej ustanowienia. Zdaniem TrybunaBu Konstytucyjnego realizacja zasady r�wno[ci materialnej w wypadku jednomandatowych okrg�w wyborczych oznacza  konieczno[ takiego skon- struowania okrg�w wyborczych, by obejmowaBy one tak sam lub zbli|on liczb miesz- kaDc�w 37. W doktrynie wskazano, |e  niesBychanie trudne jest  dokonanie takiego podziaBu na okrgi, aby nie zostaBa naruszona zasada r�wno[ci wybor�w w jej aspekcie materialnym, czyli d|eniu do zapewnienia r�wnej siBy (warto[ci) gBosu ka|dego wyborcy 38. Wyra|ono tak|e pogld, |e dop�ki nie zrezygnujemy w Kodeksie z zamiaru pogodzenia struktury okr- g�w wyborczych do Senatu z granicami okrg�w wyborczych w wyborach do Sejmu oraz po- dziaBem paDstwa na wojew�dztwa,  dop�ty nie ma szans na zachowanie r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu przy jednomandatowych okrgach wyborczych 39. Nie jest jasne, jaka warto[ konstytucyjna nakazuje ustawodawcy rezygnacj z nale|ytego respektowania zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu. PowoBane w literaturze przykBady wtpliwej praktyki w zakresie podziaBu na jednomanda- towe okrgi wyborcze w ostatnich wyborach parlamentarnych40 wskazuj na znaczenie staran- nego egzekwowania zasady r�wno[ci materialnej w wyborach do Senatu. Pominicie r�wno- [ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji  uzasadnione przez ustrojodawc przesBankami, kt�re straciBy aktualno[  nie powinno prowadzi do ksztaBtowania skBadu Senatu w jakikolwiek spos�b osBabiajcy demokratyczn legitymacj parlamentu. Zasada r�wno[ci jest tak|e odnoszona do biernego prawa wyborczego. W tej dziedzinie wprowadzenie systemu jednomandatowych okrg�w wyborczych do Senatu ograniczyBo szan- 34 Ibidem. 35 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 9/11. 36 Ibidem. 37 Ibidem. 38 Tak A. Rakowska, K. Skotnicki: Zmiany w prawie wyborczym wprowadzone przez Kodeks wyborczy,  Przegld Sejmowy , nr 4/2011, s. 11. 39 Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 292. 40 Por. A. Rakowska, K. Skotnicki: op. cit., s. 11. 42 Zasada r�wno[ci oraz problematyka reprezentatywno[ci w wyborach do Senatu... se kandydat�w ugrupowaD nie majcych przewagi w wyborach sejmowych oraz kandydat�w niezale|nych41 i spowodowaBo regres w zakresie proporcjonalnej r�wno[ci szans, aczkolwiek Kodeks wyborczy zapewnia r�wne traktowanie zgBoszonych kandydat�w w ramach reguB, kt�- re  nie odbiegaj od zachowujcych standard r�wno[ci szans wcze[niejszych rozwizaD 42. 6. W konkluzji nale|y stwierdzi, |e zmiana systemu wyborczego do Senatu dezaktualizuje racjonalno[ przesBanek pominicia zasady r�wno[ci w art. 97 ust. 2 Konstytucji, okre[laj- cym zasady prawa wyborczego do tej Izby; odstpstwa od zasady r�wno[ci w podziale na okrgi wyborcze i dysfunkcjonalne z punktu widzenia tej zasady skutki wybor�w do Senatu w okrgach jednomandatowych wskazuj na jej doniosBo[ i aktualno[ z punktu widzenia rzetelno[ci i sprawno[ci funkcjonowania parlamentu, a tym samym jego legitymizacji. Zasada r�wno[ci  tak w aspekcie formalnym, jak i materialnym  powinna odnosi si r�wnie| do wybor�w do Senatu, ale art. 97 ust. 2 nie ustanawia tego rodzaju zasady, co  zwBaszcza w po- r�wnaniu z zasadami prawa wyborczego do Sejmu  wskazuje, |e ustrojodawca nie wprowa- dziB jej dla wybor�w do Senatu. W [wietle orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego jest jasne, |e zasada r�wno[ci ma- terialnej w wyborach do Senatu zostaBa pominita w art. 97 ust. 2 i nie mo|na jej  zrekon- struowa z tre[ci  innych przepis�w konstytucyjnych 43. Wydaje si, |e pominicie zasady r�wno[ci w odniesieniu do wybor�w do ciaBa przedstawicielskiego jest dopuszczalne jedynie wtedy, kiedy znajduje uzasadnienie w koncepcji wybor�w zwizanej z charakterem i funkcja- mi tego ciaBa, a w wyborach respektowana jest zasada powszechno[ci. W obecnym stanie konstytucyjnym do ustawodawcy nale|y sprecyzowanie koncepcji Se- natu. Je[li uzna za potrzebne uczynienie Senatu ponownie swego rodzaju reprezentacj woje- w�dztw, bdzie m�gB przeprowadzi ten zamiar, poniewa| Konstytucja milczy w sprawie r�w- no[ci wybor�w do Senatu, a zatem dopuszcza  na zasadzie wyjtku  niestosowanie tej zasady w podziale mandat�w pomidzy okrgi wyborcze. Milczenie Konstytucji w sprawie r�wno[ci wybor�w do Senatu w przypadku wprowadzenia jednomandatowych okrg�w wyborczych powoduje, |e staje si potrzebne respektowanie zasady r�wno[ci w odniesieniu do podziaBu na okrgi wyborcze, czego jednak  w [wietle orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego  Kon- stytucja nie wymaga, ale te| nie zakazuje, pozostawiajc zagadnienie do uregulowania usta- wodawcy zwykBemu. Pominicie konstytucyjne pociga za sob przekazanie fragmentu mate- rii konstytucyjnej, kt�r stanowi zasady prawa wyborczego, do regulacji w ustawie zwykBej. Tego rodzaju rozwizanie budzi wtpliwo[ci interpretacyjne, rozstrzygnite przez TrybunaB Konstytucyjny44, zwizane z odpowiedzi na pytanie, czy milczenie Konstytucji uchyla obo- wizywanie zasady r�wno[ci w odniesieniu do wybor�w do Senatu. Rozwizanie to ma jed- nak istotn zalet  mo|e uBatwi poszukiwanie nowej koncepcji wybor�w do Senatu, a tym samym nowej koncepcji Senatu, pozwalajcej zrezygnowa z wyboru senator�w w okrgach jednomandatowych. Z tej perspektywy niejednoznaczno[ rozwizania przyjtego przez tw�r- c�w Konstytucji mo|e okaza si dla przyszBo[ci Senatu bardzo po|yteczna. 41 Ibidem. 42 Tak K. SkBadowski: op. cit., s. 294. 43 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 11/09. 44 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 11/09. Spis tre[ci Dr Marek Jarentowski  R�wno[ w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. Uwagi wprowadzajce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Prof. dr hab. StanisBaw Gebethner  Realizacja zasady r�wno[ci po ustanowieniu okrg�w jednomandatowych w wyborach do Senatu a deformacja wynik�w wybor�w w 2011 roku . . . 9 Prof. dr hab. Hubert Izdebski  Reprezentatywno[ a rola Senatu Rzeczypospolitej Polskiej . 31 Dr Ryszard Piotrowski  Zasada r�wno[ci a wybory do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. . . . . 37

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
06 (184)
sk2[184]
broszura cwiczenia srodek do inter
NAUKA 4 10 183 184
KMGP 20 5D B2 Y 5x40 I V H0 Oe tp20 ms 6
182 184
184 menu (2)
ReadMe (184)
inter
Oe i To1 w1
SHSpec 184 620RC14 Rock Slams And Dirty Needles
KMGP 20 5D B2 Y 5x40 I V H0 Oe tp20 ms 3

więcej podobnych podstron