plik


ÿþTRANSFORMACJE PRAWA PRYWATNEGO 3/2011 ISSN 1641 1609 ANDRZEJ KUBAS* DELIKTOWA ODPOWIEDZIALNOZ ODSZKODOWAWCZA SKARBU PACSTWA (WYBRANE ZAGADNIENIA) We wspóBczesnym [wiecie  paDstwo jest najwiksz, najbardziej skompliko- wan, a jednocze[nie najbardziej zdepersonalizowan struktur organizacyjn na danym terytorium. RozlegBo[ i ró|norodno[ funkcji wspóBczesnego paDstwa sprawia, |e niebezpieczeDstwo powstania szkód zwizanych z jego dziaBalno[ci, zarówno w sferze  imperium , jak i  dominium , nie da si porówna co do swej skali, a jed- nocze[nie co do swego znaczenia w |yciu spoBecznym z |adnym innym zjawiskiem, obarczonym podobnym, zwikszonym ryzykiem wyrzdzenia szkody. Polityczne i spoBeczne znaczenie tej problematyki jest powszechnie dostrzegane i podkre[lane. Mo|na zaryzykowa stwierdzenie, |e paDstwo, w którym taka odpowiedzialno[ nie istnieje lub podlega daleko idcym ograniczeniom, nie zasBuguje na miano  paDstwa prawa . W okresie po 1945 r. uregulowanie tego kompleksu problemów podlegaBo w Polsce ewolucji niekoniecznie  symetrycznie do sytuacji politycznej. Od chwili wej[cia w |ycie, na fali fundamentalnych  przemian pazdzierniko- wych , ustawy z 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialno[ci PaDstwa za szkody wy- rzdzone przez funkcjonariuszów paDstwowych1, niezwykle obszerna, w niektórych, fundamentalnych kwestiach po prostu prawotwórcza judykatura Sdu Najwy|szego (mam tutaj na my[li przede wszystkim konstrukcje tzw. winy anonimowej oraz winy organizacyjnej, zaostrzenie odpowiedzialno[ci za szkody medyczne, odpowiedzial- no[ci za niezapewnienie bezpieczeDstwa publicznego i inne) przy prawie jedno- my[lnej aprobacie nauki, zmierzaBa bowiem  niezale|nie od politycznych  przy- pBywów i  odpBywów raz liberalizmu, w innych za[ okresach  totalitaryzmu * Dr hab. Andrzej Kubas  adwokat, profesor Uniwersytetu JagielloDskiego. 1 Dz.U. Nr 54, poz. 243 ze zm. 57 Transformacje Prawa Prywatnego 3/2011  w jednym, godnym aprobaty kierunku, a mianowicie w stron rozszerzenia za- kresu odpowiedzialno[ci paDstwa (Skarbu PaDstwa) i polepszenia sytuacji poszko- dowanych. W ostatecznym rezultacie, do chwili wej[cia w |ycie aktualnie obowi- zujcej Konstytucji RP z 1997 r. (17 pazdziernika 1997 r.) stan prawny w tej mate- rii mo|na byBo uzna za ustabilizowany w postaci wBa[ciwie niezmienionej poczwszy od chwili uzyskania mocy obowizujcej przez kodeks postpowania administracyjnego (1 stycznia 1961 r.) i tam przewidzianej regulacji odpowiedzial- no[ci odszkodowawczej za szkody wyrzdzone wadliwymi decyzjami administra- cyjnymi (art. 160 k.p.a.). W granicach tego, co mo|na byBo uczyni na gruncie tekstu ustawy, byB to  z punktu widzenia poszkodowanych  korzystny stan rzeczy. Wyjtek stanowi- Ba regulacja zawarta w art. 418 k.c.; speBnienie przewidzianych tam przesBanek od- powiedzialno[ci Skarbu PaDstwa za szkody wyrzdzone  wydaniem orzeczenia lub zarzdzenia (tzn. za klasyczne  akty wBadzy ) okazaBo si bowiem niezwykle trudne, praktycznie wrcz niemo|liwe. Sd Najwy|szy cz[ciowo uporaB si i z t przeszkod, wyBczajc z zakresu restryktywnej regulacji art. 418 k.c. szkody wy- rzdzone  wykonaniem , a nie bezpo[rednio  wydaniem orzeczenia lub zarzdze- nia, ale dalej pój[ si ju| drog nawet twórczej interpretacji nie daBo. ArtykuB 77 obecnie obowizujcej Konstytucji RP, w poBczeniu z mo|liwo[ci, a nawet powinno[ci, bezpo[redniego stosowania przepisów Konstytucji, stworzyB jednak|e nowy stan prawny. Niezgodno[ z Konstytucj (art. 77 w zwizku z art. 2 Konstytucji) niektórych dotychczasowych rozwizaD byBa widoczna, za[ w odniesie- niu do art. 418 k.c. i art. 160 § 2 k.p.a.  wrcz oczywista. Do takich te| wniosków doszedB TrybunaB Konstytucyjny w przeBomowym dla omawianej tutaj problematyki wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r.2 Stanowisko TrybunaBu wymusiBo zmiany ustawo- dawcze; w konsekwencji ustaw z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy  Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw3 dokonano istotnych zmian dotychczasowej regulacji; ich celem byBo dostosowanie przepisów ustawowych do norm konstytucyj- nych, w szczególno[ci do art. 77 Konstytucji, który okre[laB przesBanki odpowiedzial- no[ci paDstwa (Skarbu PaDstwa) w sposób, jak si wydawaBo, dla poszkodowanego korzystniejszy, ni| to miaBo miejsce na gruncie art. 417 419 k.c. Wspomniany cel nowelizacji miaB by osignity poprzez trzy zasadnicze zmiany, a mianowicie: (1) wyeliminowanie obiektywno subiektywnej  winy w rozumieniu art. 415 k.c. jako przesBanki odpowiedzialno[ci i  zredukowanie jej do czystej bezpraw- no[ci ( niezgodno[ci z prawem ); (2) wprowadzenie jednolitej regulacji odpowiedzialno[ci za akty wBadzy, obejmu- jcej zarówno orzeczenia sdowe, jak i akty administracyjne i przyjcie zasa- dy peBnego odszkodowania tak|e w odniesieniu do tych ostatnich oraz 2 SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256. 3 Dz.U. Nr 162, poz. 1692. 58 Andrzej Kubas: Deliktowa odpowiedzialno[ odszkodowawcza Skarbu PaDstwa (3) wprowadzenie do tekstu ustawy odpowiedzialno[ci za tzw. bezprawie legisla- cyjne, co oznaczaBo, |e tak|e szkody wynikBe z tej fundamentalnej, publiczno- prawnej formy dziaBalno[ci paDstwa zostaBy objte obowizkiem odszkodo- wawczym, co na gruncie dotychczasowego stanu byBo wprawdzie, zdaniem TK, teoretycznie mo|liwe, ale praktycznie niespotykane. Po sze[ciu latach obowizywania nowego unormowania warto zastanowi si, czy zamierzenia ustawodawcy  je[li je prawidBowo zidentyfikowaBem  zostaBy w peBni zrealizowane. Zastanówmy si zatem nad kilkoma problemami, które po- zwoliBem sobie ni|ej nadzwyczaj skrótowo nie tyle omówi, ile jedynie zaznaczy (nawet nie w  telegraficznym , lecz w  esemesowym skrócie). I. POjCIA BEZPRAWNOZCI I WINy 1. Wedle brzmienia art. 417 k.c. wina funkcjonariusza, jako sprawcy szkody, nie zostaBa wprawdzie wskazana jako przesBanka odpowiedzialno[ci Skarbu PaDstwa, ale konieczno[ jej wykazania zostaBa  wyinterpretowana z caBoksztaBtu regulacji odpowiedzialno[ci deliktowej przy wykorzystaniu argumentacji historycznej. Wy- pracowany wszak|e w orzecznictwie stopieD obiektywizacji  winy na gruncie art. 417 k.c. (zob. wspomniana ju| wy|ej koncepcja winy anonimowej i organiza- cyjnej) doprowadziB do zminimalizowania, je[li nie do caBkowitego wyeliminowania znaczenia subiektywnego elementu winy, rozumianej w sposób znany prawu kar- nemu, tzn. jako zindywidualizowanej  zarzucalno[ci okre[lonego dziaBania albo zaniechania. W konsekwencji za szkod wyrzdzon z winy funkcjonariusza uwa- |ano taki uszczerbek, który byB konsekwencj nieprawidBowego, tzn. niezgodnego z prawem, zasadami wspóB|ycia spoBecznego lub reguBami dziaBalno[ci zawodowej danego rodzaju zachowania konkretnego funkcjonariusza, kogokolwiek z ich grupy lub w nastpstwie wadliwej organizacji i funkcjonowania danej jednostki organiza- cyjnej. ByBa to zatem w istocie rzeczy szeroko rozumiana  bezprawno[ . W kon- sekwencji wyeliminowanie  winy funkcjonariusza jako przesBanki odpowiedzial- no[ci deliktowej Skarbu PaDstwa samo przez si niewiele zmieniBo w sytuacji prawnej osób poszkodowanych. 2. Brzmienie znowelizowanego art. 417 § 1 k.c. nawizuje natomiast wyraznie do sformuBowania art. 77 Konstytucji, statuuje mianowicie odpowiedzialno[ za szkody wynikBe na skutek dziaBania  niezgodnego z prawem . W znaczeniu przy- pisywanym temu terminowi na gruncie Konstytucji s nimi tylko zachowania nie- zgodne z normami zawartymi w aktach prawa powszechnie obowizujcego, wy- mienionymi wyczerpujco w art. 87 Konstytucji RP lub z normami prawa miejsco- wego. Powstaje zatem pytanie o fundamentalnym znaczeniu przede wszystkim dla praktyki prawniczej, a mianowicie czy  niezgodno[ z prawem na gruncie art. 417 59 Transformacje Prawa Prywatnego 3/2011 § 1 k.c. rozumiana ma by w znaczeniu [cisBym, konstytucyjnym, czy te| tak, jak to miaBo miejsce przed nowelizacj, tzn. szeroko, analogicznie do art. 415 k.c. i innych przepisów prawa cywilnego i obejmuje tak|e dziaBania sprzeczne z zasa- dami wspóB|ycia spoBecznego lub niespeBniajce reguB prawidBowego wykonywania danego zawodu lub rodzaju dziaBalno[ci? Z celu nowelizacji tekstu ustawy, jej uzasadnienia oraz niektórych wypowiedzi jej twórców zdaje si wynika, |e bezprawno[ na gruncie art. 417 § 1 k.c. to  nie- zgodno[ z prawem w znaczeniu [cisBym, konstytucyjnym. Gdyby rzeczywi[cie taki sens nale|aBo przypisa obowizujcemu sformuBowaniu ustawy, to byBoby to równoznaczne z radykalnym ograniczeniem zakresu stosowania zaostrzonej, opar- tej na zasadzie ryzyka odpowiedzialno[ci Skarbu PaDstwa w stosunku do stanu sprzed nowelizacji. Takie konsekwencje nowej regulacji natrafiBy na sprzeciw za- równo w nauce4, jak i w orzecznictwie5. Moim zdaniem ograniczanie bezprawno[ci wyBcznie do sprzeczno[ci z normami prawa powszechnie obowizujcego, nawet gdyby miaBo odpowiada  zamiarom ustawodawcy , nie jest ani konieczno[ci wymuszon tekstem przepisu, ani wzgldami celowo[ci, ale problem pozostaje otwarty. 3. Ponadto wtpliwe jest, czy nowelizacja z 2004 r. doprowadziBa rzeczywi[cie do caBkowitego wyeliminowania winy jako przesBanki odpowiedzialno[ci za szkody wynikBe z wykonywania funkcji publicznej. Wyglda bowiem na to, |e w zakresie szkód niemajtkowych wina nadal stanowi przesBank tej odpowiedzialno[ci. W ka|dym bowiem przypadku, a wic tak|e gdy szkoda niemajtkowa zostaBa wy- rzdzona przy wykonywaniu wBadzy publicznej, wina stanowi przesBank, któr nale|y wykaza dla zastosowania art. 448 k.c. Nale|y zatem odpowiedzie na py- tanie, czy art. 417 § 1 k.c. stanowi lex specialis tak|e w stosunku do ogólnych przesBanek odpowiedzialno[ci okre[lajcych zasady kompensacji szkody niemajt- kowej ( krzywdy ). Gdyby miaBo by inaczej, to mieliby[my do czynienia z istotnym ograniczeniem, a nie rozszerzeniem zakresu przedmiotowego odpowiedzialno[ci Skarbu PaDstwa w stosunku do stanu sprzed nowelizacji. Wydaje mi si, |e tak jednak nie jest, tzn. |e surowa (?) odpowiedzialno[ z art. 417 § 1 k.c. obejmuje obowizek wyrównania wszelkich szkód zarówno majtkowych, jak i niemajtko- wych, w takim zakresie, jaki wynika z ogólnych przepisów o odpowiedzialno[ci odszkodowawczej z wyBczeniem  winy jako przesBanki odpowiedzialno[ci wsz- dzie tam, gdzie norma regulujca ogólnie odpowiedzialno[ wszystkich podmiotów, niezale|nie od innych przesBanek tej odpowiedzialno[ci, uzale|nia powstanie tego 4 Przeciwko zaw|aniu pojcia  niezgodno[ z prawem do sprzeczno[ci z aktami powszechnie obowizuj- cego prawa wypowiedzieli si m.in. B. Lewaszkiewicz Petrykowska: Prawo do wynagrodzenia (w:) Ksiga XX lecia orzecznictwa TrybunaBu Konstytucyjnego, pod red. M. Zubika, Warszawa 2006, s. 521; E. BagiDska: Odpowiedzial- no[ odszkodowawcza za wykonywanie wBadzy publicznej, Warszawa 2006, s. 320 i n.; P. Dzienis: Odpowiedzialno[ cywilna wBadzy publicznej, Warszawa 2006, s. 215. 5 Zob. m.in. wyrok Sdu Najwy|szego z dnia 20 grudnia 2006 r., IV CSK 263/06, LEX nr 257664. 60 Andrzej Kubas: Deliktowa odpowiedzialno[ odszkodowawcza Skarbu PaDstwa obowizku od zaistnienia i wykazania winy osoby odpowiedzialnej lub bezpo[red- niego sprawcy szkody. Nie jest to wszak|e  oczywista oczywisto[ . 4. Kolejnym problemem, którego nowelizacja nie rozwizaBa, ale wrcz prze- ciwnie, wyrazniej go  wyostrzyBa , stanowi rozumienie wyra|enia  niezgodno[ z prawem dziaBania lub zaniechania przy wykonywaniu wBadzy publicznej w sy- tuacji, gdy obowizek podjcia (rzadziej: zaniechania) pewnego dziaBania organów paDstwowych lub samorzdowych przy wykonywaniu wBadzy publicznej nie zostaB szczegóBowo okre[lony, ale wynika z norm okre[lajcych zakres dziaBania lub/i kompetencje tych organów, na przykBad w zakresie zapewnienia bezpieczeDstwa obywateli, zapobiegania lub reagowania na zjawiska zagra|ajce |yciu, zdrowiu lub mieniu ogóBu obywateli albo ich grupy, zapewnienia mo|liwo[ci realizacji uprawnieD przyznanych danemu podmiotowi lub grupie podmiotów przepisami prawa po- wszechnie obowizujcego lub lokalnego albo wynikajcych z indywidualnych aktów wBadzy publicznej, na przykBad z zakazu dyskryminacji, swobody wykony- wania praktyk religijnych, lub przeciwnie, ich niewykonywania, pozwolenia na budow itp. Sd Najwy|szy zdaje si zajmowa stanowisko, |e normy wy|ej wspo- mnianego rodzaju nie s wystarczajce dla zweryfikowania danego zachowania jako zgodnego lub niezgodnego z prawem. Konieczne jest, zdaniem tego sdu, wskaza- nie uchybienia obowizkom danego organu, skonkretyzowanym w innych przepi- sach, z reguBy  ni|szego rzdu, wydanych wszak|e na podstawie upowa|nienia wynikajcego z przepisów prawa powszechnie obowizujcego6. II. WyKONyWANIE WBADZy PUBLICZNEj Surowa odpowiedzialno[ Skarbu PaDstwa, oparta na przepisie art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed nowelizacji, obejmowaBa szkody wynikajce z wszelkiej dziaBal- no[ci paDstwa i samorzdów lokalnych niezale|nie od tego, czy mo|na je byBo zakwa- lifikowa jako nale|ce do sfery  imperium czy  dominium .  Funkcjonariuszami w rozumieniu art. 417 § 2 k.c. w poprzednim brzmieniu byli praktycznie wszyscy zatrudnieni w strukturach wBadzy i administracji lub dziaBajcy na ich rzecz w ramach innego stosunku prawnego. Nowelizacja z 2004 r. zmieniBa ten stan rzeczy. Odpowie- dzialno[ci opart na przepisie art. 417 § 1 k.c. objte s bowiem tylko szkody wy- rzdzone  przy wykonywaniu wBadzy publicznej , a wic prima facie ograniczone do 6 Taki pogld wyraziB Sd Najwy|szy w wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r. (III CK 367/04, Biul. SN 2005, nr 7, poz. 14), oceniajcym bierno[ Policji wobec aktów  obywatelskiego nieposBuszeDstwa , uniemo|liwiajcych przedsibiorcy zrealizowanie inwestycji zgodnie z tre[ci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budow. Sd Naj- wy|szy zajB stanowisko, |e brak jest przepisów nakazujcych Policji podjcie w takiej sytuacji okre[lonych czynno[ci z zastosowaniem tzw. przymusu bezpo[redniego wBcznie, a wic Policja, ograniczajc si do czujnej, ale biernej obserwacji  spontanicznej akcji tBumu, dziaBaBa w granicach swoich praw i obowizków realizowanych (?) in concreto wedle uznania komendanta Policji i wojewody. 61 Transformacje Prawa Prywatnego 3/2011 dziaBania paDstwa w ramach tzw. imperium; poza zakresem szczególnej regulacji art. 417 § 1 k.c. pozostawaByby zatem szkody zwizane z wykonywaniem wszelkich innych funkcji paDstwowych, realizowanych przy wykorzystaniu  niewBadczych form dziaBania. Do tej kategorii nale|y caBa dziedzina gospodarczej dziaBalno[ci jed- nostek paDstwowych, objta przed nowelizacj zakresem dziaBania art. 417 k.c. Wtedy, kiedy owe przepisy byBy tworzone, paDstwo byBo najwa|niejszym, a w wielu dziedzinach jedynym podmiotem stosunków gospodarczych w najszerszym tego sBowa znaczeniu, wykorzystujcym tak|e w tej dziedzinie wBadcze instrumenty regulacyjne. Po roku 1990 sytuacja ulegBa zasadniczej zmianie i ograniczanie roli paDstwa w tym zakresie jest, a w ka|dym razie wedle deklarowanych intencji rzdu i formacji politycznej, z której si wywodzi  ma by procesem rozwojowym,  jed- nokierunkowym . Odpowiedzialno[ Skarbu PaDstwa nieobjta regulacj art. 417 § 1 k.c. nie odbiega od odpowiedzialno[ci innych podmiotów, w stosunku do których sytuacja prawna poszkodowanego jest mniej korzystna. Dlatego te| nader doniosBy jest problem okre[lenia, jakie dziaBania organów wBadzy publicznej s dziaBaniami podejmowanymi  przy wykonywaniu wBadzy publicznej , a jakie nie mieszcz si w tym zakresie; midzy innymi czy chodzi tutaj tylko o dziaBania wBadcze, czy tak|e niewBadcze, pozostajce w zakresie szeroko rozumianego  administrowania . Dobrym przykBadem mo|e by zakwalifikowanie dziaBaD paDstwa w zakresie zapobiegania katastrofom |ywioBowym, takim jak powodzie: czy budowa i konserwacja waBów przeciwpowodziowych albo innych urzdzeD lub obiektów zdatnych do zapobiegania skutkom gwaBtownego przyboru wód (zapór, jazów, zbiorników retencyjnych) to wykonywanie wBadzy publicznej? Na pewno jest to  administrowanie , ale czy ka|de  administrowanie jest wykonywaniem wBadzy publicznej? Trzeba te| zauwa|y, |e jest coraz wicej niewBadczych form dziaBania administracji i administratywi[ci twier- dz, |e to jest  przyszBo[ administracji publicznej . Tylko czy takie formy dziaBania, je[li przy ich stosowaniu wyrzdzona zostanie szkoda, bd uprawniaBy do dochodze- nia odszkodowania na podstawie obowizujcego szczególnego przepisu art. 417 § 1 k.c.? Moim zdaniem na tak postawione pytanie nale|y co do zasady udzieli odpo- wiedzi twierdzcej. O tym, czy szkoda jest wyrzdzona  przy wykonywaniu wBadzy publicznej czy te| poza jej granicami, decydowa bowiem powinna nie forma praw- na, przy wykorzystaniu której wBadza ta jest realizowana, ale to, czy dana dziaBalno[ sBu|y (czy te| nie) realizacji  celu publicznego . III. ODPOWIEDZIALNOZ SKARBU PACSTWA ZA SZKODy WyRZDZONE TZW. BEZPRAWIEM LEGISLACyjNyM Po raz pierwszy problem ten z caB wyrazisto[ci zostaB wyartykuBowany przez TrybunaB Konstytucyjny w zwizku z kwesti odpowiedzialno[ci paDstwa za nie- wykonanie obowizku [wiadczenia  ekwiwalentu osobom, które pozostawiBy swoje 62 Andrzej Kubas: Deliktowa odpowiedzialno[ odszkodowawcza Skarbu PaDstwa mienie na terenach wschodnich II Rzeczpospolitej wBczonych po 1939 r. do przy- granicznych Republik Radzieckich7 (okre[lenie  pozostawiBy jest oczywi[cie nieadekwatne do historycznych realiów, ale tak to okre[liB ustawodawca). TrybunaB uznaB, |e po zawarciu i ratyfikacji tzw. umów republikaDskich, w których przewi- dziano wypBat owego  ekwiwalentu , przyjto, i| jego zasadnicz postaci bdzie nie [wiadczenie pieni|ne sensu stricto, ale uprawnienie  zabu|an do zaliczenia warto[ci pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomo[ci paDstwo- wych (tzw. prawo zaliczania). ByBo to zdaniem TK (aprobowanym pózniej przez ETPCz w Strasburgu)8 dopuszczalne i mie[ciBo si w granicach ustawodawczych prerogatyw paDstwa, dostosowujcego ów ekwiwalent do potrzeb i mo|liwo[ci paDstwa. To jednak, co w sferze legislacyjnej dziaBo si przez nastpnych kilkadzie- sit lat, zostaBo przez TK zakwalifikowane wBa[nie jako klasyczne  bezprawie le- gislacyjne . Liczne pózniejsze akty prawne miaBy bowiem ten skutek, |e owo  prawo zaliczania staBo si prawem pozbawionym tre[ci, prawem iluzorycznym,  wydmuszk prawn , swoistym nudum ius. Na tak surow ocen TK zasBu|yB polski ustawodawca nie dlatego, |e wspomniana  jednokierunkowa legislacja naruszaBa procedury ustawodawcze, czy te| |e w odniesieniu do aktów  podstawo- wych podejmowana byBa bez stosownego upowa|nienia ustawowego, ale z tej przyczyny, |e uniemo|liwiaBa realizacj celu i tre[ci  ekspektatywy maksymalnie uksztaBtowanej , jak  wedle TK  byBo wspomniane prawo zaliczania. TrybunaB Konstytucyjny uznaB zatem, |e na gruncie ówczesnego stanu prawnego, a wic jeszcze przed nowelizacj art. 417 k.c., konstrukcja  deliktu ustawodawczego w jego dwojakiej postaci byBa mo|liwa. Pierwsza posta to wydanie aktu norma- tywnego sprzecznego z aktem normatywnym wy|szego rzdu lub z naruszeniem procedury legislacyjnej. Druga to niewydanie aktu normatywnego mimo istnienia takiego prawnego obowizku ci|cego na okre[lonym organie paDstwowym. Dokonujc nowelizacji przepisów kodeksu cywilnego w 2004 r., ustawodaw- ca wyszedB naprzeciw konstrukcjom i stanowisku TK. ArtykuB 4171 jednoznacznie akceptuje konstrukcj czynu niedozwolonego w postaci  bezprawia legislacyjnego w takiej formie, jak to przyjB w swych obszernych i celnych wywodach TK. Mo|- na by zatem stwierdzi jedynie z satysfakcj, |e dobrze si staBo, a na przyszBo[ bdzie jeszcze lepiej. jak zwykle jednak  diabeB tkwi w szczegóBach . Po to bowiem, aby mo|na byBo przyj zaistnienie bezprawia legislacyjnego w jego  pozytywnej postaci, jak stanowi niezgodno[ wydanego aktu normatywnego z Konstytucj, umow midzynarodow lub aktem normatywnym wy|szego rzdu, konieczny jest  przedsd , czyli stwierdzenie takiej niezgodno[ci w innym, odrbnym postpowa- 7 Zob. wyrok TrybunaBu Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK A 2002, nr 7, poz. 97, a tak|e pózniejszy wyrok TrybunaBu Konstytucyjnego równie| dotyczcy kwestii rekompensaty za  mienie zabu- |aDskie  z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04, OTK ZU 2004, nr 11A, poz. 117. 8 Zob. wyrok Wielkiej Izby Europejskiego TrybunaBu Praw CzBowieka z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96), a tak|e pózniejszy wyrok (ugod) wydany w tej sprawie w dniu 28 wrze[nia 2005 r. 63 Transformacje Prawa Prywatnego 3/2011 niu przez upowa|niony do tego organ, tzn. przez TrybunaB Konstytucyjny. Droga do takiego orzeczenia bywa jednak daleka i nieBatwa, zwBaszcza dla poszkodowanej osoby. Piszcemu te sBowa nie jest znany przypadek stwierdzenia takiej postaci  bezprawia legislacyjnego w wyniku dziaBaD podjtych przez samego poszko­ dowanego (tzn. w nastpstwie uwzgldnienia skargi konstytucyjnej). Mo|e to [wiadczy albo o wysokim poziomie dziaBalno[ci ustawodawczej, co mo|e budzi wtpliwo[ci, albo  i to jest wersja pesymistyczna, ale bardziej prawdopodobna  o trudno[ciach, jakie natrafia poszkodowany w uzyskaniu orzeczenia stwierdza- jcego niezgodno[ aktu normatywnego z normami prawnymi wy|szego rzdu. Nie jest mi równie| znany fakt stwierdzenia przez sd powszechny, rozpoznajcy rosz- czenie odszkodowawcze, stanu  bezprawia legislacyjnego w jego negatywnej postaci, tzn. braku legislacji wykonawczej tam, gdzie by powinna. By mo|e bdzie ku temu okazja w zwizku z brakiem legislacji koniecznej dla nale|ytej implemen- tacji niektórych regulacji prawa europejskiego& IV. ODSZKODOWANIE ZA SZKOD WyRZDZON WyDANIEM ORZECZENIA LUB DECyZjI Przewidziany w art. 418 k.c. wymóg uprzedniego stwierdzenia naruszenia prawa wyrokiem skazujcym lub orzeczeniem dyscyplinarnym albo te| uznania roszczenia przez organ przeBo|ony nad sprawc szkody przez prawie póB wieku stwarzaB skuteczn, praktycznie niedajc si pokona barier dla roszczeD odszko- dowawczych osób, które doznaBy uszczerbku wskutek wydania niezgodnego z prawem orzeczenia sdowego, pomijajc w tym miejscu przewidzian w kodeksie postpowania karnego mo|liwo[ dochodzenia wynagrodzenia szkody na niesBusz- ne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. SBusznie te| TK zdyskwa- lifikowaB takie rozwizanie jako niedajce si pogodzi z brzmieniem i celem art. 77 Konstytucji RP oraz z zasad demokratycznego paDstwa prawnego (art. 2 Konsty- tucji RP). Ustaw nowelizujc z 2004 r. wprowadzono w to miejsce inne rozwizanie. Poszkodowany mo|e obecnie domaga si wynagrodzenia szkody wyrzdzonej tak|e tak postaci niezgodnego z prawem wykonywania wBadzy publicznej, jak stanowi naruszajce prawo orzeczenia sdowe; jest tylko pewne  ale . Mo|liwo[ dochodzenia takiego roszczenia uzale|niona jest co do zasady od uprzedniego stwierdzenia orzeczeniem wydanym w odrbnym postpowaniu (równie| sdowym), |e inkryminowane orzeczenie byBo sprzeczne z prawem. Sd Najwy|szy oraz wy- wodzcy si z grona sdziów tego sdu przedstawiciele nauki bardzo szybko twór- czo uzupeBnili tre[ przepisu art. 4241 i n. k.p.c. Przyjto mianowicie, |e za  nie- zgodne z prawem mo|e by uznane tylko takie orzeczenie sdowe, które narusza prawo w sposób  ra|cy ,  oczywisty , na przykBad w ten sposób, |e rozstrzygni- 64 Andrzej Kubas: Deliktowa odpowiedzialno[ odszkodowawcza Skarbu PaDstwa cie zapadBo na podstawie nieobowizujcych przepisów i doprowadziBo, albo w razie jego wykonania doprowadziBoby, do skutków niedajcych si pogodzi z porzdkiem prawnym RP, bdz te| |e w toku postpowania naruszono podstawo- we przepisy lub zasady proceduralne itp. Nietrudno zauwa|y, |e w tek[cie ustawy nie przewidziano, aby naruszenie prawa musiaBo by a|  ra|ce lub  oczywiste ; takie wnioski maj jakoby wynika z samej istoty sprawowania wymiaru sprawied- liwo[ci i zasady niezawisBo[ci sdziowskiej. Nie podzielam tego pogldu. Pobie|na i przez to niemiarodajna obserwacja praktyki sdowej w tej materii zdaje si uzasadnia moje podejrzenie, i| sdownic­ two, tzn. sdziowie, potraktowali mo|liwo[ dochodzenia odszkodowania za ich bBdne rozstrzygnicia (samo zjawisko jest przecie| ludzkie i dotyczy ka|dej dzia- Balno[ci czBowieka) nie jako  bezprawie legislacyjne , ale co najmniej jako legisla- cyjny nietakt. Z informacji autora tych sBów wynika, |e na koniec 2008 r. z 1756 skarg wniesionych na podstawie art. 4241 k.p.c. zostaBo uwzgldnionych siedem, a do dzi[ znanych jest mi zaledwie kilkana[cie orzeczeD uwzgldniajcych skarg. By mo|e jest to zbyt krótki czas, by wysnuwa z tego zbyt daleko idce wnioski, ale mam wra|enie, i| obecne rozwizanie, by mo|e prawidBowe konstytucyjnie, w praktyce stwarza poszkodowanemu przeszkody równie skuteczne jak uchylony art. 418 k.c. Taki stan rzeczy zdaje si przemawia za trafno[ci pogldu, |e sam  przedsd jako taki jest wymogiem pozakonstytucyjnym, dla którego trudno zna- lez konstytucyjn podstaw, zbyt powa|nie ograniczajcym mo|liwo[ dochodze- nia odszkodowania za szkody wyrzdzone niezgodnym z prawem dziaBaniem orga- nów wBadzy sdowniczej, aby mo|na go byBo skutecznie broni przed zarzutem udaremniania celu ochrony prawnej, przyznanej art. 77 Konstytucji. W zwizku z omawianym wy|ej zagadnieniem warto mo|e zwróci uwag na interesujce konsekwencje, jakie dla przyjtego w Polsce rozwizania mo|e mie stanowisko TrybunaBu Sprawiedliwo[ci Unii Europejskiej (czyli dawnego Europej- skiego TrybunaBu Sprawiedliwo[ci). Otó| ETS wydaB dwa powizane z t kwesti orzeczenia (jedno nieco starsze: w tzw. sprawie Kühne & Heinz9, drugie nieco nowsze  tzw. sprawa Rosmarie Kapferer10), w których stwierdziB, |e w pewnych przypadkach prawo wspólnotowe mo|e nakBada na paDstwa obowizek wzruszenia prawomocnych orzeczeD sdowych albo ostatecznych decyzji administracyjnych, i mo|e to mie miejsce w przypadkach, w których po uprawomocnieniu si takiego orzeczenia/decyzji zostaBo wydane orzeczenie ETS stwierdzajce, |e pewne regulacje krajowe s i byBy niezgodne z prawem wspólnotowym. W jednym z tych orzeczeD ETS stwierdziB obowizek wzruszenia orzeczenia mimo braku podstawy proceduralnej w ustawodawstwie 9 Wyrok ETS z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie C 453/00, Kühne & Heinz NV v. Produktschap voor Pluimvee en Eieren (Zb.Orz. 2004, s. I 837). 10 Wyrok ETS z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C 234/04, Rosmarie Kapferer v. Schlank & Schick GmbH (Zb.Orz. 2006, s. I 02585). 65 Transformacje Prawa Prywatnego 3/2011 krajowym. W naszej procedurze cywilnej podstawy takiej nie ma, wic pojawia si wiele pytaD, jak te zasady ksztaBtowane przez ETS bd si przekBada na praktyk stosowania polskiego prawa: czy ewentualne orzeczenie ETS, stwierdzajce, |e polski przepis jest niezgodny z prawem wspólnotowym, bdzie stanowiBo przedsd wystarczajcy do dochodzenia odszkodowania? Czy i na jakiej podstawie bdzie w takim przypadku istniaB obowizek uchylenia prawomocnego orzeczenia wyda- nego na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z prawem wspólnotowym? Czy w przypadku uchylenia takiego orzeczenia bdzie istniaBa mo|liwo[ dochodzenia odszkodowania przez osoby, które doznaBy szkody na skutek uchylenia prawomoc- nego orzeczenia? Czy tak podstaw bd przepisy o odpowiedzialno[ci wBadzy publicznej na zasadzie sBuszno[ci? Rozmiary tego krótkiego wprowadzenia do dys- kusji nie pozwalaj na obszerniejsz analiz tej problematyki. V. KWESTIE INTERTEMPORALNE Interpretacja art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. nie jest zadaniem Batwym, chocia| praktycznie nader doniosBym. Nadal jest kwesti sporn, jakie zdarzenie decydowa ma o tym, czy stosujemy dawne czy nowe przepisy o odpowiedzialno- [ci za wydanie niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Pierwszy Prezes SN zadaB w tym przedmiocie pytanie prawne, które miaBo by rozstrzygnite przez skBad 7 sdziów (III CZP 4/10), ale postanowieniem z 24 sierpnia 2010 r. skBad 7 sdziów przekazaB pytanie peBnemu skBadowi Izby Cywilnej. Kwestia ta ma du|e znaczenie nie tylko z punktu widzenia przepisów, które nale|y zastosowa dla oceny zasad- no[ci roszczeD odszkodowawczych, lecz tak|e równie istotne ma ona znaczenie dla ustalenia pocztku biegu terminu przedawnienia roszczeD odszkodowawczych. Zdania na ten temat s podzielone. Sd Najwy|szy uchwaB peBnego skBadu Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r. (III CZP 112/10) przesdziB, |e:  Do roszczeD o napra- wienie szkody wyrzdzonej ostateczn decyzj administracyjn wydan przed dniem 1 wrze[nia 2004 r., której niewa|no[ lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. 11. 11 OSNC 2011, nr 7 8, poz. 75. 66 Andrzej Kubas: Deliktowa odpowiedzialno[ odszkodowawcza Skarbu PaDstwa ANDRZEJ KUBAS STATE S TREASURE LIABILITY IN TORT S u m m a r y The present study aims to introduce to the reader the evolution of the State s Treasury tort liability in Poland and the premises for the recovery of damages, particularly by conduct- ing a deep analysis of the concept of fault and unlawful action. The paper distinguishes between sovereign and non­sovereign state s activities and describes the character of liabil- ity in case of damages caused by both types of state s actions. It includes also a critical summary of the difficulties when dealing with the notion of the  legislative lawlessness (unlawfulness) with regards to damage arising from a legislative act. The paper describes also the application of the relevant provisions by the courts, and the difficulties in obtaining compensation for damages due to the restrictive interpretation of the civil code by the courts in such cases. The paper emphasises that the present application of law by courts practi- cally never leads to awarding damages to the injured party, and therefore, should be re- garded as incompatible with the intent of the legislator. Finally, the paper lists the inconsist- encies between Polish and European law concerning the State s Treasury tort liability, and discusses the questions arising from the intertemporal application of the law which need to be resolved through further jurisprudence development.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Odp SP z tytułu naruszenia prawa UE poltorak
Odp SP za wyrok sÄ…dowy baginska
Odp SP w sprawie reprywatyzacji forystek
odp fizjologia
Å‚acina podst 2002 3 odp
SP KARTA ODPOWIEDZI
SobolewskiA A odp
lwiatko2009 odp
Pronator Quadratus tape SP
cj rzeczownik 29 odp
2009 SP Kat prawo cywilne cz II
biologia pr odp
główna 2009 odp
odp cz 1

więcej podobnych podstron