Borek J Sankcje administracyjne

w znacznych obszarach życia społecznego sprawia, że konieczne jest wprowadzanie rozwiązań
zapewniających realizację norm prawnych przez podmioty obowiązane do ich przestrzegania.
Powyższe zmiany w zasadniczej mierze koncentrują się na lawinowym wzroście regulacji
o charakterze administracyjnoprawnym, a co za tym idzie koniecznością kreowania przez związki
publicznoprawne norm wymuszających na adresatach obowiązków prawnie zdefiniowanych ich
wykonanie. Implikuje to znaczny rozwój gałęzi prawa określanej w doktrynie prawa
administracyjnego oraz prawa karnego mianem prawa administracyjno-karnego.

Konieczność dokonania analizy rozwiązań prawnych aktualnie obowiązujących na gruncie

ustawodawstwa polskiego wynika z braku kodyfikacji zasad regulujących wskazaną wyżej gałąź prawa
oraz tendencji ustawodawcy do co raz częstszego posługiwania się normami o charakterze
administracyjno-karnym

przy

określaniu

konsekwencji

zachowań

naruszających

normy

sankcjonowane, zamiast określania za powyższe zachowania konsekwencji w postaci norm
zaliczanych do systemu prawa penalnego, tj. norm prawa wykroczeń lub prawa karnego. Powyższa
tendencja implikuje konieczność rozważenia zasadności działań władzy ustawodawczej i zgodności
przedstawionej wyżej polityki w zakresie stanowienia prawa ze wzorcem jaki stanowią normy
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz normy ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów
międzynarodowych. W tym świetle konieczne będzie odniesienie się do bogatego orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego RP, jak również wypowiedzi Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
Rady Europy z siedzibą w Strasburgu.

Konkludując uzasadnienie dla wyboru tematu niniejszej pracy pragnę podnieść, iż moje

dotychczasowe doświadczenie w pracy zawodowej w zakresie spraw związanych z nałożeniem na
podmioty prawa sankcji administracyjno-karnych wskazuje, iż temat niniejszy stanowi istotny
problem tak dla podmiotów stosujących prawo jak i podmiotów, na które nakładane są sankcje
administracyjno-karne, ze względu na ich znaczny stopień dolegliwości.

Pierwsza część pracy poświęcona będzie ustaleniom terminologicznym niezbędnym dla

prawidłowego i spójnego posługiwania się siatką pojęciową w dalszej części niniejszej pracy. W tym
rozdziale zdefiniowane zostanę takie pojęcia jak: sankcja prawna, przymus prawny, sankcja karna,
sankcja administracyjna, odpowiedzialność w prawie administracyjnym czy delikt administracyjny.
Wskazane wyżej pojęcia zostaną w sposób możliwie kompleksowy omówione z uwzględnieniem ich
definiowania w teorii prawa oraz poszczególnych naukach dogmatycznych, a w szczególności w
nauce prawa karnego oraz nauce prawa administracyjnego.

Kolejna część niniejszej pracy zostanie poświęcona analizie struktury deliktu administracyjnego

w oparciu o model struktury przestępstwa skonstruowany przez współczesną naukę prawa karnego,
w szczególności przez tzw. szkołę krakowską prawa karnego.

Następna część pracy zostanie poświęcona problematyce ujmowania sankcji karnych w

orzecznictwie

Europejskiego

Trybunału Praw

Człowieka

Strabourgu

oraz

prawie

międzynarodowym, w szczególności regulacjach Rady Europy.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 4

W rozdziale czwartym pracy omówione zostanie ujęcie sankcji administracyjnych w

orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju poglądu
Trybunału Konstytucyjnego na poszczególne zagadnienia dogmatyczne związane z problematyką
prawa administracyjno-karnego.

Rozdział piąty niniejszej pracy poświęcony zostanie zasadom wymierzania sankcji

administracyjnych, a w szczególności analizie poddana zostanie kwestia stopnia określoności sankcji
administracyjnej przez ustawodawcę oraz kwestii uznania administracyjnego organów administracji
publicznej wymierzających sankcje administracyjne.

Ostatni rozdział niniejszej pracy stanowić będzie podsumowanie rozważań zawartych

w rozdziałach poprzedzających.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 5

ROZDZIAŁ I SANKCJE PRAWNE

Przystępując do definiowana kluczowego dla niniejszej pracy pojęcia sankcji prawnej oraz

prezentacji typologii sankcji prawnych, jakie są przedstawiane w teorii prawa oraz w nauce prawa
administracyjnego materialnego, konieczne jest odwołanie się na wstępie do pojęć bardziej ogólnych,
jak choćby norma prawna, które stanowić będą punkt wyjścia dla dalszych rozważań nad
zagadnieniem sankcji prawnej, a w szczególności sankcji administracyjnej w nauce prawa.

I.1 Norma prawna

Zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli teorii prawa, m.in. L. Morawskiego, „norma jest to

wypowiedź o charakterze dyrektywalnym obejmująca wypowiedzi o różnego rodzaju, m.in. zalecenia,
rady, życzenia, wskazówki itd”

. Oznacza to, iż ich podstawową funkcją jest „formułowanie określonej

dyrektywy postępowania”

. Podobne stanowisko przyjmują również inni przedstawiciele teorii prawa,

którzy wskazują, iż „norma postępowania jest wypowiedzią, która określonym podmiotom jako jej
adresatom nakazuje albo zakazuje, aby w określonych okolicznościach postąpiły albo postępowały w
określony sposób”

Powyższe definicje w sposób jednoznaczny wskazują, iż w życiu codziennym formułowane są

liczne wypowiedzi o charakterze dyrektywalnym, których celem jest wskazanie owych rad, zaleceń
lub wskazówek dotyczących sposobu postępowania przez adresatów tych wypowiedzi w określonych
okolicznościach. Takie ujęcie normy pozwoliło przedstawicielom teorii prawa zdefiniować normę
prawną, którą określają jako „normę postępowania, która została ustanowiona albo uznana przez
upoważniony organ państwa”

lub jako „zrekonstruowaną z tekstu prawnego dyrektywę

postępowania odpowiadającą – w najprostszym przypadku – na pytani,a kto i w jakich
okolicznościach oraz jak powinien się zachować”

I.2 Budowa normy prawnej

Teoria prawa rozróżnia liczne koncepcje budowy normy prawnej, jednakże wszystkie te

koncepcje składają ze tych samych elementów składowych, tj.: hipotezy (H), dyspozycji (D) oraz
sankcji (S). Jak przyjmuje L. Morawski hipoteza „to element normy prawnej, który określa adresata
normy prawnej oraz okoliczności w których powinien on zachować się w sposób przewidziany
w normie prawnej”, dyspozycja zaś to „wzór powinnego zachowania się, nakładający na adresata
normy jakieś uprawnienia lub obowiązku”, a sankcja to „element normy, który określa konsekwencje
jakie następują w sytuacji, gdy adresat zachowuje się niezgodnie z normą, a więc w sytuacji
naruszenia normy”

Mając na względzie, iż przedmiotem niniejszej pracy jest zaprezentowanie szczególnych norm

jakimi są sankcje administracyjne, zaprezentuję jedną z koncepcji budowy normy prawnej, która w

L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2008, s. 49.

Ibidem, s. 49.

S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003, s. 13

Ibidem, s. 18.

L. Morawski, Wstęp do prawoznawsta, Toruń 2008, s. 51.

Ibidem, s. 52-53.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 6

sposób pełny oddawała będzie budowę również normy zawierającej sankcję o charakterze
administracyjno-karnym, tj. koncepcję dwuczłonową norm sprzężonych.

Zgodnie z koncepcją dwuczłonową norm sprzężonych, każda z norm prawnych składa się

z dwóch reguł (norm), a mianowicie z normy sankcjonowanej oraz z normy (reguły) sankcjonującej.
Powyższą budowę, jak prezentuje to L. Morawski, najlepiej oddaje następujący schemat jej budowy:

H 1 → D / H 2 → S

Powyższa koncepcja budowy normy prawnej jest typowa dla budowy norm prawnokarnych,

które zwarte są w ustawach karnych oraz w przepisach karnych ustaw szczególnych. W mojej ocenie
powyższa koncepcja również jest adekwatna dla przedstawienia budowy norm karno-
administracyjnych, gdyż podobnie jak normy prawa karnego, zawierają dwa elementy, tj.:

1) normę sankcjonowaną wskazującą na dobro prawne jakie jest chronione przez normę karno-

administracyjną oraz

2) normę sankcjonującą wskazującą na sankcję jaką winien wymierzyć adresat normy

sankcjonującej w przypadku naruszenia normy sankcjonowanej przez adresata tej normy.

Wskazać tutaj można dla przykładu na przepis art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku - Prawo
ochrony środowiska

, który stanowi: „jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie

oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek (1)
ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub (2) przywrócenia środowiska do
stanu właściwego”.

Analizując budowę powyższej normy o charakterze normy karno-administracyjnej, można

wyodrębnić następujące elementy:

1) normę (regułę) sankcjonowaną w brzmieniu: „jeżeli podmiot korzystający negatywnie

oddziałuje na środowisko, może podlegać obowiązkowi ograniczenia swojego oddziaływania i
przywrócenia środowiska do stanu właściwego” oraz

2) normę (regułę) sankcjonującą: „jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie

oddziałuje na środowisko organ ochrony środowiska winien nałożyć na niego obowiązek
ograniczenia oddziaływania na środowisko i zobowiązania danego podmiotu do
przywrócenia środowiska do stanu właściwego”.

Zaprezentowany przeze mnie przykład budowy normy karno-administracyjnej w oparciu o

koncepcję dwuczłonową norm sprzężonych najlepiej oddaje budowę tej normy oraz uwypukla
charakter tej normy, która znajduje wiele wspólnego z normami prawa karnego.

Wskazać w tym miejscu należy również na fakt, iż norma sankcjonowana jak i norma

sankcjonująca, składające się na normę karno-administracyjną, podobnie jak czynią to normy prawa
karnego, mają różnych adresatów. Jak wynika z powyższego przykładu norma sankcjonowana
adresowana jest do podmiotu, w tym przypadku korzystającego ze środowiska, a generalnie ujmując
adresowana jest do podmiotów administrowanych, do których skierowane są działania organów
administracji publicznej właściwych, w tym konkretnym przypadku w przedmiocie ochrony

Dz. U. z 2007 roku, Nr 62, poz. 627 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 7

środowiska. Z kolei norma sankcjonująca adresowana jest do określonego organu administracji
publicznej, który zobligowany jest do podjęcia działań w sytuacji naruszenia przez adresata normy
sankcjonowanej hipotezy normy sankcjonującej. Można wskazać, iż podobnie jak w normach
karnoprawnych, norma sankcjonująca składające się na przepis karno-administracyjny, jest normą
o charakterze kompetencyjnym statuującym obowiązek dla organów administracji publicznej
określonego reagowania na naruszenie normy sankcjonowanej

I.3 Odpowiedzialność prawna

Przed przystąpieniem do analizy pojęcia sankcji w nauce prawa konieczne jest wskazanie

jeszcze na pojęcie odpowiedzialności prawnej, które w kontekście przedmiotu niniejszej pracy warte
jest zdefiniowania.

Jak wskazuje W. Lang odpowiedzialność prawna jest to „zasada ponoszenia przed podmiot

przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej
kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie podmiotowi określonemu przez przepisy prawa w
danym porządku prawnym”

Wskazać tutaj należy na różne rodzaje odpowiedzialności, które są oparte m.in. na winie lub na

zasadach obiektywnej zmiany w świecie zewnętrznym nie uzależnionej od zawinienia podmiotu
odpowiedzialnego. Oznacza to, iż można wyróżnić dwa zasadnicze modele odpowiedzialności:

1) na zasadzie winy, gdzie istotą przypisania odpowiedzialności będzie badanie motywacja oraz

stosunek podmiotu działającego do własnego zachowania oraz powstałych skutków

, jak

również

2) model oparty na formalnym naruszeniu normy sankcjonowanej, czyli model statuujący

odpowiedzialność za sam fakt naruszenia normy sankcjonowanie bez względu na motywację
podmiotu odpowiedzialnego i jego nastawienie do podjętego działania (zaniechania) oraz
występującego skutku.

W tym miejscu za istotne uważam zaprezentowanie poglądów doktryny prawa na pojęcie

odpowiedzialności administracyjnej. Wskazać należy, iż najszersze ustalenia w obszarze definiowania
poszczególnych konstruktów teoretycznych zostało poczynione na gruncie prawa ochrony
środowiska, które zgodnie ze stanowiskiem R. Paczuskiego „ma najbardziej wykształcony system
regulacji normatywnej dot. odpowiedzialności administracyjnej”

. Świadczy o powyższym również

fakt, iż sam akt normatywny jakim jest ustawa - Prawo ochrony środowiska posługuje się pojęciem
„odpowiedzialności administracyjnej”. Powyższe powoduje, iż należy na odpowiedzialność
administracyjną patrzeć nie tylko z punktu widzenia konstruktu teoretycznego ale również z punktu
widzenia normatywnego. Jak zauważa M. Wincenciak „konstruowanie odpowiedzialności
administracyjnej łączy się bezpośrednio z kwalifikowaniem określonego zachowania i zdarzenia
z punktu widzenia ich legalności lub nielegalności”

. Autor ten dokonuje podziału odpowiedzialności

T. Dukiet-Nagóska, w: Prawo karne. Część ogólna, szczególna i wojskowa, (red.) T. Dukiet-Nagórska, Warszawa 2008, s. 54.

W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej, ZNUMK, z. 31, Toruń 1968, s. 12.

10 Ibidem, s. 13.
11 R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000, s. 136-137.
12 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 90.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 8

administracyjnej w oparciu o kryterium legalności, tj. na (1) odpowiedzialność wynikającą z
naruszenia norm prawa administracyjnego oraz na (2) odpowiedzialność jaka powstaje przy braku
naruszenia tych norm

Oznacza to, iż Autor ten utożsamia odpowiedzialność podstawową (sytuację, gdy nie dochodzi do

naruszenia norm prawa administracyjnego) z sytuacją powstania określonego obowiązku po stronie
adresata normy prawnej zawierającej ww. nakaz określonego zachowania, a odpowiedzialność
wtórną jest dla niego odpowiedzialność jaka powstaje z chwilą dokonania oceny wykonania ww.
obowiązku przez adresata danej normy pod kątem legalności jego zachowania, gdy adresat ten
narusza określoną normę prawa administracyjnego (odpowiedzialność administracyjna deliktowa)

Oznacza to, iż odpowiedzialność administracyjna „powstaje z chwilą zaistnienia prawnie doniosłego
zdarzenia, czyli w sytuacji nawiązania stosunku administracyjnoprawnego”

Wskazać należy nadto, iż ze względu na podmiotowe przesłanki odpowiedzialności

administracyjnej, odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, co oznacza iż
aktualizuje się ona z chwilą wypełnienia przez określony podmiot znamion deliktu
administracyjnego

. Należy jednocześnie podkreślić, iż deliktem administracyjnym jest nie tylko

zachowanie w formie działania naruszające normy prawa administracyjnego, ale również zachowanie
polegające na braku działania podmiotu w kierunku wymaganym normom prawa administracyjnego,
tj. zaniechanie.

I.4 Pojęcie sankcji w teorii prawa

Powyższe rozważania natury teoretycznej były niezbędnym wprowadzeniem dla

przedstawienie definicji sankcji w teorii prawa oraz wskazania na typy sankcji wyróżnianych we
współczesnym piśmiennictwie poświęconym temu zagadnieniu.

Na wstępie należy wskazać, iż ogólne ujęcie sankcji jest przestawiane jako „konsekwencje

przekroczenie (naruszenia) normy prawnej przez jej adresata”

i równocześnie eksponuje się element

jakim jest wywołanie dolegliwości po stronie adresata normy prawnej, który dopuścił się
przekroczenia (naruszenia) danej normy

Wskazuje się również, iż sankcja winna wskazywać nie tylko samą powinność poniesienia

negatywnych konsekwencji naruszenia zakazu lub nakazu zawartego w normie sankcjonowanej, ale
również określać rodzaj konsekwencji oraz rozmiar dolegliwości jaką winien odczuć adresat normy
sankcjonowanej naruszający hipotezę normy sankcjonującej

Warto w tym miejscu odnieść się do wybranych definicji sankcji prezentowanych przez

przedstawicieli nauki prawa w celu wskazania na jej cechy konstytutywne.

W pierwszej kolejności zasadne jest wskazanie na definicję zaprezentowaną przez J. Lande,

który wskazał, iż sankcja to „norma prawna (norma sankcjonująca), która sankcjonuje inną normę,

13 Ibidem, s. 90.
14 Ibidem, s. 91.
15 Ibidem, s. 91.
16 Ibidem, s. 91.
17 S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003, s. 18.
18 Ibidem, s. 18.
19 M. Wincenciak, Sankcja w prawie administracyjnym i w procedurze ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 17.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 9

normę sankcjonowaną”

. Wskazał on, iż „daje ona organom państwa możliwość karania w

przypadku przekroczenia obowiązków zawartych w dyspozycji normy sankcjonowanej, przy czym
charakter normy sankcjonującej polega na wyrażeniu przymusu państwowego”

Warto również wskazać na stanowisko H. Kelsena, który dodaje, iż sankcja to nie tylko norma

prawna, ale również „samo działanie organów jako realna czynności, bądź tylko zagrożenie
niekorzyścią, określone w normie”

Istotne stanowisko zajął również J. Filipek, który dokonując analizy pojęcia sankcji prawnej, na

gruncie prawa administracyjnego, wskazał, iż nie należy utożsamiać pojęcia sankcji prawnej z sumą
negatywnych skutków przewidzianych za naruszenie norm prawnych, gdyż liczne są sytuacje, gdy nie
będzie możliwa ocena wartościująca konsekwencji określonych działań lub w sytuacji jedynie
określenia działania jako bezprawnego bez przypisywania temu działaniu jakichkolwiek
bezpośrednich skutków natury faktycznej lub prawnej

Powyższe rozważania doprowadziły do zdefiniowania przez J. Filipka sankcji prawnej jako

całokształtu gwarancji prawnych, zabezpieczających realizację prawa

Powyższe przedstawione poglądy przedstawiają, jak podnosi M. Wincenciak, różne rozumienie
desygnatów pojęcia sankcja, z których najważniejsze to:

1) zapowiedź

negatywnych

(ujemnych)

konsekwencji

względem

adresata

normy

sankcjonowanej, który narusza (nie wykonuje) nakaz lub zakaz zawarty w dyspozycji normy
sankcjonowanej oraz

2) nakaz określonego postępowania, którego adresatem są organy władzy państwowej (organy

administracji publicznej w przypadku norm karno-administracyjnych)

Wskazać należy zatem, iż powyższe definicje w zasadniczej mierze przyjmują, iż sankcją jest ten

element przepisu prawnego, biorąc dla przykładu wskazany wyżej przepis art. 362 ustawy – Prawo
ochrony środowiska, który zawiera normę kompetencyjną dla organów administracji publicznej do
wymierzenia dolegliwości określonego w tej normie rodzaju oraz w stopniu przewidzianym w tej
normie. Oznacza to, iż de facto sankcją w wąskim rozumieniu (sankcją sensu stricto) jest norma
sankcjonowana. Oczywiście z punktu widzenia funkcji przepisów zawierających normy karno-
administracyjne nie można pomijać elementu tej normy jakim jest norma sankcjonowana zawierająca
nakaz określonego zachowania skierowany do podmiotów zewnętrznych względem struktury
organów administracji publicznej, gdyż należy je uznać za normy o charakterze pierwotnym
względem normy sankcjonowanej.

20 J. Lange, Studia z filozofii prawa, Warszazwa 1959, s. 925-926.
21 Ibidem, s. 926.
22 H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego, t. I, Wilno, 1936, s. 283.
23 J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo, 1969, nr 12, s. 877.
24 Ibidem, s. 878.
25 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 21.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 10

I.5 Rodzaje sankcji prawnych.

Dokonując analizy pojęcia sankcji prawnej konieczne jest przedstawienie podziału sankcji

prawnych prezentowanych w nauce prawa. Zgodnie z różnymi podziałami wyróżniane są sankcje
karne (represyjne), sankcje egzekucyjne oraz sankcja nieważności

. Powyższy podział jest oparty na

podstawie kryterium charakteru sankcji oraz ich funkcji

Sankcje represyjne są to „dolegliwości stanowiące odpłatę za zachowanie niezgodne z

nakazami lub zakazami wynikającymi z przepisów prawa”

. Wskazać tutaj należy, iż zdaniem Z.

Tabora sankcje karne (represyjne) pełnią funkcję odpłaty za popełnione naruszenie normy
sankcjonowanej, a zatem wskazuje się na ich funkcję sprawiedliwościową

. Do tej kategorii sankcji

zalicza się sankcje określone w prawie karnym (sankcje karne), sankcje określone w prawie
wykroczeń oraz sankcje wymierzane w postępowaniu administracyjnym (sankcje administracyjne)
i w postępowaniu dyscyplinarnym (sankcje dyscyplinarne).

W tym miejscu warto scharakteryzować pokrótce sankcje dyscyplinarne, gdyż wykazują one

wiele cech wspólnych z normami prawa karnego-administracyjnego, o czym mowa będzie w dalszej
części niniejszej pracy. Sankcje dyscyplinarne można podzielić na sankcje wynikające ze stosunku
publicznoprawnego w sytuacji, gdy ich źródłem jest prawo publiczne oraz sankcje wynikające ze
stosunku obligacyjnego, gdyż wynikają m.in. ze statutów stowarzyszeń. Definiując sankcje
dyscyplinarne należy wskazać, iż są to normy przewidujące konsekwencje (odpłatę) względem
podmiotu pozostającego w szczególnej sytuacji prawnej (stosunku podporządkowania) względem
instytucji publicznych, w których wykonują dane osoby określone obowiązki, lub podmiotów prawa
prywatnego (korporacji prawa prywatnego), którego osoby te są członkami, za działania (zaniechania)
stanowiące naruszenie normy prawnej nakładającej na daną osobę określonego rodzaju obowiązku.
Wskazać należy, iż w zakresie sankcji dyscyplinarnych ponoszonych przez osoby zatrudnione
w sektorze publicznym, które to stosunki regulowane są przez specjalne pragmatyki służbowe,
cechujące się odrębnością względem stosunku pracy, odpowiedzialność ponoszona przez te osoby
stanowi przykład odpowiedzialności prawnej typowej dla prawa administracyjnego.

Sankcje egzekucyjne są to sankcje, których celem jest „złamanie oporu zobowiązanego i

przymuszenie go do wykonania obowiązku”

. Podobnie wskazują J. Nowacki i Z. Tabor, którzy

podkreślają, iż sankcje egzekucyjne to sankcje, które „ograniczają się jedynie do doprowadzenia do
takiego stanu rzeczy, jaki winien mieć miejsce w wyniku dobrowolnego zastosowania się do
postanowienia przepisu”

Sankcje nieważności są zagadnieniem problematycznym, którego przedmiot rozważań

znacznie przekracza potrzeby niniejszej pracy. Wskazać w tym miejscy należy jedynie na fakt, iż
sankcje te stanowią charakterystyczny przykład konsekwencji niedochowania wymagań zawartych w
normie prawnej prawa cywilnego. Warto nadmienić, iż sporne jest podejście w nauce prawa do

26 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 17
27 D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 26.
28 Ibidem.
29 J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993, s. 31.
30 J. Jendrośka, Koncepcja sankcji karnej w prawie administracyjnym, w: Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych poświęcony

pamięci Profesora Jerzego Starościaka, red. Z. Rybicki, M. Gromadzka-Grzegorzewska, M. Wyrzykowski, Warszawa 1978, s. 133.

31 J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993, s. 31.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 11

uznania sankcji nieważności za sankcję jako taką, tzn. normę scharakteryzowaną zgodnie z jedną z
powyższych definicji. Część doktryny prawa cywilnego i teorii prawa wskazuje, iż nieważność nie jest
objęta zakresem pojęciowym sankcji i dla tego pojęcia przyjmują oni pojęcie „rygoru nieważności”

Powyższe różnice poglądów sprowadzają się do definiowania samej sankcji. Jak wskazuje M.

Wincenciak, istotą różnego rozumienia nieważności jest przyjmowanie przez część nauki prawa, iż
nieważność nie charakteryzuje się przymusem państwowym, a dla przyjęcia, iż dana norma stanowi
sankcje konieczne jest przewidywanie przez nią określonego rodzaju represji względem podmiotu,
który narusza określone zakazy lub nakazy określone w normie prawnej

Koncepcja odmienna zakłada, iż wszelkie negatywne konsekwencje jakie określony podmiot

ponosi w sytuacji naruszenia normy prawnej stanowią możliwość przypisania normie przewidującej
określone konsekwencje charakteru normy sankcyjnej

Powyższa charakterystyka sankcji nieważności, czyli najbardziej charakterystycznej z sankcji na

gruncie prawa cywilnego, wydaje się być wystarczająca dla potrzeb niniejszej pracy, której przedmiot
nie dotyka norm prawa cywilnego, a jedynie ogranicza się do wskazania siatki pojęciowej związanej
z systemem norm sankcjonujących jakie możemy wyodrębnić w prawie polskim.

I.6 Sankcje administracyjne

Przystępując do definiowania sankcji administracyjnej należy wskazać, iż współczesny

ustawodawca, wraz z rozwojem aktywności państwa, w celu zapewnienia efektywnego stosowania
norm prawa administracyjnego, wprowadza regulacje zawierające normy przewidujące konieczność
(lub możliwość) podjęcia przez uprawnione organy administracji publicznej działań względem
podmiotów naruszających normy prawne określające stosowne powinności adresatów tych norm.
Część z powyższych norm prawnych, których celem jest zapewnienie efektywnego wykonywania
obowiązków określonych w normach prawa publicznego, przewiduje kompetencje dla organów
administracji publicznego do podjęcia takich działań, które w konsekwencji wywoływać będą
dolegliwość po stronie podmiotu administrowanego.

Opisana powyżej metoda regulacji, którą co raz częściej stosuje współczesny ustawodawca,

wśród licznych przedstawicieli nauki prawa wywołuje wątpliwości odnośnie charakteru norm
prawnych przewidujących kompetencje dla organów administracji publicznej do stosowania działań
wywołujących określone dolegliwości po stronie podmiotów administrowanych. Część doktryny
prawa wskazuje, iż normy te niejako są normami z pogranicza prawa karnego, prawa wykroczeń i
prawa administracyjnego

. Równocześnie inni przedstawiciele nauki prawa administracyjnego

wskazują, iż „do prawa administracyjnego nie należy nic, co dotyczy karania i zagrożenia nim
określonych czynów”

Zasadnicze znaczenie dla badań nad zagadnieniem sankcji prawnych w prawie

administracyjnym miały studia J. Filipka. Wskazał on, iż ta dziedzina prawa posiada własne
specyficzne rodzaje sankcji prawnych, które w swojej naturze są odmienne od sankcji występujących

32 A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999, s. 327 i n.
33 S. Grzybowski, System prawa cywilnego. Część ogólna, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1974, s. 594 – 608.
34 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 40.
35 F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, z. 16, s. 12.
36 Ibidem, s. 12.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 12

m.in. na gruncie prawa karnego lub prawa cywilnego

. Według J. Filipka należy zwrócić m.in. na

sankcje za nie przestrzeganie norm zawartych w aktach wewnętrznego urzędowania, na straży
których stoją środki odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, a nie sankcje egzekucyjne (co
dowodzi wskazanej wyżej tezie, iż sankcje dyscyplinarne są normami statuującymi odpowiedzialność
o charakterze administracyjnym).

Koniecznym dla dalszych rozważań zawartych w niniejszej pracy jest wskazanie również

stanowiska, które wskazuje, iż „nie ma istotnej materialnej różnicy pomiędzy karą sądową a karą
administracyjną”

oraz, że „nie da się określić materialnych kryteriów odróżniających delikty

administracyjne od sądowych”.

J. Jendrośka wskazuje nadto, iż wykroczeniami administracyjnymi są sytuacje naruszenia

obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego, za które to wykroczenia (delikty) uprawnione
organy administracji publicznej wymierzają dolegliwość o charakterze represyjnym podmiotom
niepodporządkowującym się określonym normą sankcjonowanym. Autor ten wskazuje dodatkowo, iż
odpowiedzialność jaka powstanie w przypadku popełnienia deliktu administracyjnego ma charakter
obiektywny, a o odpowiedzialności rozstrzyga niewykonanie obowiązku wynikającego z dyrektywy
administracyjnej.

Powyższe uwagi jednoznacznie wskazują, iż sankcje administracyjne stanowią bardzo sporny

obszar badań w nauce prawa, a w szczególności w nauce prawa administracyjnego. Wynika to, w
mojej ocenie, z krzyżowania się z jednej strony sfery aktywnej działalności organów administracji
publicznej, która jest regulowana metodą publicznoprawną, oraz sfery związanej z zapewnieniem
przestrzegania, przez podmioty zewnętrzne względem administracji publicznej, norm prawa
publicznego. Właśnie konieczność zapewnienie posłuchu normom prawa publicznego w celu
skutecznego administrowania oraz zapewnienia ładu społecznego zmusza ustawodawcę do
poszukiwania coraz to nowych i bardziej efektywnych metod kontroli przestrzegania norm
publicznoprawnych przez podmioty zewnętrzne względem administracji. Zmusza to ustawodawcę do
kreowania norm kompetencyjnych, adresowanych do organów administracji publicznej, które dają im
podstawę do podejmowania działań w znacznej mierze skutkujących negatywnymi konsekwencjami
po stronie adresatów ich działań, których rozmiary można niejednokrotnie określić jako dolegliwość.

Takie skomplikowanie powoduje zasadnicze wątpliwości po stronie przedstawicieli nauki

prawa czy metoda przyjęta dla zagwarantowania posłuchu normom prawa publicznego i
wykonywania wynikających z nich obowiązków lub przestrzegania zakazów, jest metodą typową dla
obszaru szeroko rozumianego prawa administracyjnego czy też jest metodą wykazującą znaczne
powinowactwo do metody karnoprawnej.

Konieczność poczynienia powyższych ustaleń, w mojej ocenie, jest niezbędne dla

wypracowania adekwatnego modelu postępowania w przedmiocie konkretyzacji ww. sankcji, a w
szczególności określenia katalogu gwarancji procesowych przysługujących podmiotowi, któremu ww.
sankcje są wymierzane.

Podsumowując, pragnę przyjąć, za M. Wincenciakiem, iż sankcją administracyjną są

„nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze

37 J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo, 1968, z. 12, s. 877.
38 J. Jendrośka, Karne zabezpieczenia wykonywania dyrektyw administracji państwowej, w: System prawa administracyjnego, t. III, (red.)

T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 297 i in.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 13

stosunku administracyjnoprawnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie
stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa”

Powstaje jednak pytanie zasadnicze dla niniejszej pracy, a mianowicie czym, w sensie

materialnym, różnią się sankcje administracyjne od kar kryminalnych. Wspomnieć należy, iż część
doktryny prawa usiłowała dokonać podziału w oparciu o zakwalifikowanie danej normy prawnej
statuującej określoną sankcję z punktu widzenia metody jaką posługują się poszczególne gałęzie
prawa, tj. prawo cywilne, administracyjne czy prawo karne

. Jak słusznie, w mojej ocenie, wskazuje

M. Wincenciak „posługiwanie się metodą regulacji stosunku społecznego bez dodatkowego
dookreślenia definicji sankcji administracyjnej czyniłoby znacznie utrudnionym dokonanie
jednoznacznego rozdziału na sankcje karne i sankcje administracyjne”

Inną metodą, którą próbuje się aktualnie wyodrębniać sankcje administracyjne od innej

kategorii norm sankcyjnych jest kryterium podmiotu wymierzającego daną sankcję. Zgodnie z art. 41
ust. 3 Konstytucji RP kary kryminalne mogą wymierzać jedynie sądy. Sankcje administracyjne zaś
orzekane są przed podmioty nie wykonujące wymiaru sprawiedliwości.

I.7 Typy sankcji administracyjnych.

Analizując aktualne stanowiska doktryny prawa w zakresie podziału sankcji administracyjnych

należy wskazać, iż żaden z autorów nie dokonuje jednoznacznego podziału logicznego sankcji ze
względu na określoną cechę lub grupę cech.

I.7.1 Administracyjne kary pieniężne.

Przedstawiając w niniejszej pracy zagadnienie problematyki sankcji administracyjnych jakie

występują w prawie polskim konieczne jest rozpoczęcie prezentacji typów sankcji administracyjnych
od administracyjnych kar pieniężnych. Dokonując oglądu aktualnego stanu ustawodawstwa polskiego
można zauważyć stały wzrost wykorzystania tej metody zapewniania wykonywania obowiązków
określonych w prawie administracyjnym obok środków o charakterze ściśle penalnym.

Na wstępie należy wskazać, iż administracyjne kary pieniężne są sankcjami o charakterze

fiskalnym, które w perspektywie podmiotu, na który sankcja jest nakładana, i odczuwanych przez
niego skutków (dolegliwości) wykazują znaczne podobieństwo do kary kryminalnej czy też kary za
wykroczenie w postaci grzywny.

Analizując zatem specyfikę administracyjnych kar pieniężnych postaram się wskazać na

cechy, które różnią te kary od kary kryminalnej w postaci grzywny.

Opisując cechy sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych należy rozpocząć od

wskazania, iż są to sankcje wymierzane w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego
przez organy administracji publicznej właściwe rzeczowo do stosowania tych sankcji. Oznacza to, iż
sankcje te wymierzane są w toku postępowania jurysdykcyjnego o zupełnie innej specyfice niż karne
postępowanie jurysdykcyjne lub postępowanie w sprawach o wykroczenia, o czym mowa będzie
w dalszej części niniejszej pracy, a organy wymierzające ten rodzaj sankcji charakteryzują się brakiem

39 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73.
40 J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Reprint, Zakamycze 2003, s. 55-58.
41 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 75.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 14

cechy niezawisłości jaka cechuje sądy powszechne orzekające w sprawach karnych oraz w sprawach
o wykroczenia. Cecha ta ma istotne znaczenie w perspektywie analizy gwarancji procesowych strony
postępowania w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnych w świetle standardów
określonych w aktach prawa międzynarodowego, w tym w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej „EKPC”) oraz w normach Konstytucji RP z 1997 roku.

Elementem kolejnym wyróżniającym administracyjne kary pieniężne od grzywny stanowiącej

karę kryminalną lub sankcję za wykroczenie jest kwestia przedmiotu badania przez organ uprawniony
do wymierzania określonego rodzaju sankcji. W zasadniczej mierze problem ten sprowadza się do
kwestii oparcia odpowiedzialności za delikt administracyjny na zasadach obiektywnej analizy
naruszenia normy sankcjonowanej, co wyczerpuje znamiona tego deliktu, bez konieczności badania
kwestii zawinienia. Oznacza to, iż administracyjne kary pieniężne od grzywny jako kary kryminalnej
odróżnia struktura obu tych konstruktów, a w szczególności element jakim jest wina w strukturze
przestępstwa.

Równocześnie konieczne jest podniesienie, iż organ orzekający w przedmiocie wymierzenia

administracyjnej kary pieniężnej, w odróżnieniu od sądu powszechnego orzekającego w sprawie
karnej lub w sprawie o wykroczenie, nie bada strony podmiotowej czynu stanowiącego delikt
administracyjny, a zatem nie jest badana kwestia umyślności lub nieumyślności danego czynu
stanowiącego delikt administracyjny, co ma obligatoryjnie miejsce w postępowaniu karnym lub
w postępowaniu w sprawie o wykroczenie.

Na marginesie wskażę, iż w niniejszej pracy posługiwał się będę odniesieniami do czystej

teorii normatywnej, która w doktrynie prawa karnego jednoznacznie odróżnia winę od strony
podmiotowej czynu wypełniającego znamiona typy czynu zabronionego. Oznacza to, iż również do
deliktów administracyjnych odnosił będę aparaturę pojęciową przyjętą we wskazanej teorii,
a w szczególności posługiwał się będę pojęciem umyślnego lub nieumyślnego popełnienia deliktu
administracyjnego, a nie winy umyślnej lub nieumyślnej. Założenie powyższe wydaje się być
konieczne dla spójności rozważań niniejszej pracy, tym bardziej, iż znaczna jej część opiera się na
analizie porównawczej rozwiązań przyjętych na gruncie dogmatyki i norm prawa karnego
materialnego.

Odnosząc się do wspomnianej wyżej kwestii analizy struktury deliktu administracyjnego jaka

winna mieć miejsce w toku rozpatrywania sprawy przez uprawniony do tego organ administracji
publicznej należy wskazać, iż analiza obowiązującego ustawodawstwa nie pozwala w sposób
jednoznaczny dokonać rozróżnienia na administracyjne kary pieniężne i karę kryminalną w postaci
grzywny w oparciu o różnicę w strukturze przestępstwa i deliktu administracyjnego. Wynika to z
faktu, iż w wielu aktach normatywnych ustawodawca wskazuje, jako znamię deliktu
administracyjnego znamię podmiotowe w postaci umyślności lub nieumyślności danego czynu
stanowiącego ów delikt. W zasadniczy zatem sposób rozmydla to kwestię różnic pomiędzy tymi
dwoma reżimami odpowiedzialności i nasuwa daleko idące wątpliwości w zakresie ujmowania
danych rozwiązań normatywnych jako normy prawa karnego, do których konieczne jest stosowanie
wszelkich prawem przewidzianych gwarancji konstytucyjnych. Przykłady powyższych rozwiązań
prawnych zacierających tą różnicę wskażę części pracy poświęconej strukturze deliktu
administracyjnego.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 15

Konkludując należy wskazać, iż kryterium podziału pomiędzy sankcjami o charakterze

finansowym, jakimi nie wątpliwie są tak administracyjne kary pieniężne jak i grzywna będąca karą
kryminalną, nie jest jasne, a sam ustawodawca wprowadzając często zasadę podwójnej
odpowiedzialności za ten sam bez dalszego normatywnego rozróżnienia charakteru obu sankcji
pozostawia pole dla kwestionowania zasadności tego rodzaju rozwiązań prawnych.

Wydaje mi się, że w niniejszej części pracy zasadne będzie również przytoczenie podziału kar

administracyjnych, które zaproponowała D. Szumiło-Kulczycka

. Autorka ta posługuje się pojęciem

kar administracyjnych, lecz zaprezentowany przez nią podział dotyczy w zasadniczej mierze
administracyjnych kar pieniężnych, a zatem przedstawiony zostanie w niniejszym rozdziale.
Dokonując analizy administracyjnych kar pieniężnych D. Szumiło-Kulczycka wyróżnia trzy grupy
sankcji, które opiszę poniżej.

I.7.1.1 Sankcje zbliżone do sankcji egzekucyjnych

Pierwszą grupę sankcji wyodrębnionych przez D. Szumiło-Kulczycką stanowią sankcje

stosowane „w celu wymuszenia na oznaczonym podmiocie wykonanie ciążącego na nim obowiązku
wymagającego pewnej aktywności”. Jak wskazuje Autorka sankcje te „są środkami przymusu, a tym
samym są one zwykłymi środkami oddziaływania administracyjnego, jednakże tym co je odróżnia od
klasycznych środków przymusu [sankcji egzekucyjnych – przyp. Jacek Borek] jest to, iż statuowane
nimi kary nigdy nie mogą zostać uchylone, a ewentualne późniejsze przystąpienie podmiotu
zobowiązanego do dobrowolnego wykonania na nim ciążącego obowiązku w żaden sposób nie
wpływa na skuteczność i wykonalność orzeczonej sankcji”

Warto w tym miejscu przytoczyć kilka przykładów z aktualnie obowiązujących regulacji

prawnych w celu zobrazowania stanowiska prezentowanego przez D. Szumiło-Kulczycką, a
mianowicie rozwiązania zawarte w ustawie z 12 czerwca 2003 roku – Prawo pocztowe

oraz w

ustawie z 9 kwietnia 2010 roku o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych
gospodarczych

Zgodnie z art. 67 ust. 4 Prawa pocztowego „karze pieniężnej podlega podmiot, który nie

wypełnia obowiązków lub zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i
porządku publicznego, w zakresie i na warunkach określonych w ustawie”.

Przywołana norma prawna stanowi przykład, jak proponuje D. Szumiło-Kulczycka,

administracyjnych kar pieniężnych, które organ właściwy rzeczowo w danej sprawie może
zastosować w sytuacji braku aktywności podmiotu zobowiązanego w określonym kierunku prawem
wymaganym. Przytoczona regulacja dobitnie wskazuje, iż podmiot określony w Prawie pocztowym
(podmiot zobowiązany/podmiot administrowany), który nie wypełnia ustawowo nałożonych na niego
obowiązków w dziedzinie obronności, bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa i porządku
publicznego (nie podejmuje aktywności w kierunku prawem wymaganym) podlega karze pieniężnej
orzekanej przez organ właściwy w sprawie, która to kara nie nosi cech sankcji egzekucyjnej z dwóch
powodów. Po pierwsze z punktu widzenia materialnego i normatywnego nie może ona podlegać

42 D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 154-156.
43 Ibidem, s. 153.

Dz. U. z 2008 roku, Nr 189, poz. 1159 ze zm.

Dz. U. z 2010 roku, Nr 81, poz. 530 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 16

uchyleniu po wykonaniu przez podmiot zobowiązany określonych działań prawem wymaganych w
zakresie m.in. obronności państwa. Po drugie z punktu widzenia formalnego sankcja ta nie jest
wymierzana w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a w toku odrębnego
postępowania jurysdykcyjnego, którego przedmiotem jest stwierdzenie braku wykonania
określonego obowiązku prawem przewidzianego, a podstawy jej orzeczenia nie stanowi ustawa o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Drugim przykładem jest przepis art. 43 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji

gospodarczych i wymianie danych gospodarczych, który stanowi, że „w razie stwierdzenia w wyniku
kontroli naruszenie przepisów ustawy lub regulaminu, minister właściwy do spraw gospodarki, w
drodze decyzji. nakazuje usunięcie nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jeżeli biuro nie
usunie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, minister właściwy do spraw gospodarki może
nałożyć na biuro karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej 120 000 złotych, określając ponowny
termin usunięcia nieprawidłowości”.

Przedstawiona wyżej regulacja w sposób bardzo podobny określa możliwość nałożenia ww.

administracyjnej kary pieniężnej, która pomimo dużego podobieństwa do sankcji egzekucyjnej nie
może być z nią utożsamiona. Drugi z przedstawionych przykładów wykazuje tym większe
podobieństwo do sankcji egzekucyjnej również z punktu widzenia procedury wymierzania zawartej w
nim sankcji administracyjnej. Kara pieniężna określona w art. 46 ust 2 ww. ustawy może być
orzeczona dopiero po wyznaczeniu podmiotowi zobowiązanemu terminu do usunięcia zaistniałych
nieprawidłowości. Taki mechanizm działania jest bardzo zbliżony do czynności jakie zobowiązany jest
podjąć organ prowadzący administracyjne postępowania egzekucyjne, który przed nałożeniem
grzywny celem przymuszenia winien zobowiązać dłużnika do spełnienia świadczenia w określonym
terminie.

Powyższe wskazuje zatem, iż kara pieniężna określona w ustawie o udostępnianiu informacji

gospodarczych i wymianie danych gospodarczych różni się, w względem sankcji egzekucyjnych,
zasadniczo brakiem możliwości jej uchylenia w razie wywiązania się przez podmiot zobowiązany z
obowiązku określonego w ustawie i wskazanego w decyzji organu właściwego do nałożenia
określonej kary pieniężnej.

I.7.1.2 Sankcje zbliżone do sankcji penalnych

Drugą grupę sankcji wyróżnianych przez D. Szumiło-Kulczycką stanowią sankcje, „których

podstawowym zadaniem nie jest ani dążenie do przywracania stanu zgodnego z prawem ani też
wymuszenie wykonania pozytywnie określonego przepisami prawa obowiązku”

. Oznacza to, że ta

grupa sankcji administracyjno-karnych ma celu odpłacenie (odwet) za niewykonanie przez podmiot
zobowiązany ciążącego na nim obowiązku, a nie jak wskazana wyżej grupa sankcji podobnych do
sankcji egzekucyjnych, zmuszenie podmiotu administrowanego do wykonania ciążącego na nim
obowiązku. Również dla zobrazowania powyższej grupy sankcji pragnę wskazać przykład zawarty w
aktualnie obowiązujących normach rangi ustawowych.

46 Ibidem, s. 154.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 17

Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z 29 listopada 2000 roku – Prawo atomowe

„kierownikowi jednostki organizacyjnej, który dokonuje przywozu na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, wywozu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub tranzytu przez to terytorium odpadów
promieniotwórczych lub wypalonego paliwa jądrowego bez zezwolenia [...] lub bez zgody [...] lub
wbrew ich warunkom, wymierza się karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej pięciokrotności
kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku kalendarzowym poprzedzającym
popełnienie czynu”.

Powyższa

norma

prawna

jednoznacznie

obrazuje

definicję

drugiego

rodzaju

administracyjnych kar pieniężnych, o którym mówi D. Szumiło-Kulczycka. Z normy tej jednoznacznie
wynika, iż organ właściwy w sprawie może nałożyć, określoną w art. 123 ust. 1 pkt. 1 lit. a Prawa
atomowego, administracyjną karę pieniężną za popełnienie deliktu administracyjnego, a który to
delikt nie polega na popełnieniu czynu w formie zaniechania, co do którego wskazana wyżej sankcja
administracyjna mogłaby mieć funkcję przymuszającą do wypełnienia ciążącego obowiązku. Delikt ów
polega na popełnieniu czynu w postaci wwozu, wywozu lub tranzytu odpadów promieniotwórczych
bez zezwolenia właściwego organu administracji publicznej lub wbrew warunkom wydanego
uprzednio zezwolenia, a zatem sankcja określona w ww. przepisie nie może mieć na celu
przymuszenia do spełnienia określonych obowiązków, gdyż delikt ten już został popełniony, a zatem
mamy doczynienia z sytuacją dokonaną, z deliktem formalnym, używając nomenklatury dogmatyki
prawa karnego materialnego.

Przytoczony przepis wskazuje również na zasadność tezy D. Szumiło-Kulczyckiej, która

twierdzi, iż opisana wyżej druga grupa kar administracyjnych orzekana jest sytuacjach, gdy naruszono
obowiązek wynikający z norm prawa administracyjnego, którego nie można już wypełnić

, a zatem

siłą rzecz wykazuje ona zasadnicze różnice względem sankcji egzekucyjnych oraz jest w swoim
charakterze bardzo zbliżona do sankcji karnych sensu stricte, a w szczególności do przestępstw
formalnych wyodrębnianych w dogmatyce prawa karnego materialnego.

I.7.1.3 Sankcje o funkcji kompensacyjnej

Warto w tym miejscu wskazać na trzecią grupę kar administracyjnych (administracyjnych kar

pieniężnych), którą wyodrębnia D. Szumiło-Kulczycka. Kryterium wyodrębnienia ww.
administracyjnych kar pieniężnych stanowią z jednej strony funkcja jaką kary te mają pełnić, a z
drugiej strony aspekt wymiaru tych kar. W oparciu o powyższe dwa kryteria Autorka wyodrębnia kary
administracyjne (administracyjne kary pieniężne) o funkcji kompensacyjnej, czyli takie których celem
jest naprawienie szkody wywołanej czynem stanowiącym delikt administracyjny, a zatem wyodrębnia
ona grupę administracyjnych kar pieniężnych zbliżoną w swojej metodzie do gałęzi prawa
cywilnego

Istotną cechą tej grupy sankcji jest to, iż ustawodawca kreując je wskazuje, iż wymiar

administracyjnej kary pieniężnej jest uzależniony (skorelowany) z wysokością powstałej szkody.
Drugą z cech jakie wykazuje ww. grupa sankcji jest fakt, iż ustawodawca kreuje możliwość ich
orzekania w sytuacjach, gdy naruszają one tzw. dobra zbiorowe (res omnium communes), a zatem

Dz. U. z 2007 roku, Nr 42, poz. 276 ze zm.

48 Ibidem, s. 154.
49 Ibidem, s. 155.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 18

w sytuacjach, gdy znacznie utrudnione byłoby ustalenie podmiotu, który byłby legitymowany czynnie
w cywilnym postępowaniu odszkodowawczym.

Powyższa konstatacja zaprezentowana przez D. Szumiło-Kulczycką jest interesująca, jednakże

w mojej opinii nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla uznania tych cech za criterium divisionis
przy wyodrębnieniu tej grupy sankcji. Moje wątpliwości wynikają z faktu, iż jak wykazałem wyżej
administracyjne kary pieniężne o charakterze zbliżonym do sankcji penalnych cechuje to, iż są
kreowane przez ustawodawcę dla sytuacji naruszenia obowiązku prawnego, którego podmiot
zobowiązany nie będzie już mógł wypełnić, a zatem również dla sytuacji, gdy podmiot ten winien był
zachowywać się w sposób nie powodujący określonego rodzaju szkody lub winien był zabezpieczać
określone dobro przed jego zniszczeniem i powstaniem takiej szkody. Takie rozumienie drugiej z grup
wyodrębnionych przez D. Szumiło-Kulczycką wskazuje, iż nie ma różnicy pomiędzy administracyjnymi
karami pieniężnymi o cechach zbliżonych do sankcji penalnych a wyodrębnionymi administracyjnymi
karami pieniężnymi o funkcji kompensacyjnej. W mojej ocenie również oparcie kryterium podziału na
fakcie korelacji wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej oraz rozmiaru powstałej
szkody jest błędny, gdyż dochodzi w tym miejscu do pomieszania płaszczyzny cech sankcji
(administracyjnych kar pieniężnych) i rozmiaru kary jaką organ orzekający w sprawie może
wymierzyć. Nie można w mojej ocenie zastosować tutaj metody analogicznej jak w materialnym
prawie karnym, które wyróżnia w obrębie przestępstw występki i zbrodnie, a to ze względu na brak
normatywnej podstawy do dokonania takiego podziału. Oczywistym jest, iż nie neguję w tym miejscu
generalnej możliwości dokonania podziału administracyjnych kar pieniężnych w oparciu o rozmiar
sankcji jakie ustawodawca przewiduje za popełnienie określonego deliktu administracyjnego,
jednakże uważam, iż nie jest zasadne wyodrębnianie tej grupy sankcji przy równoczesnym oparciu
kryterium wyodrębnienia pozostałych dwóch grup sankcji o cechy materialne tych norm prawnych.

I.7.2 Sankcje ograniczenia lub pozbawienia uprawnienia

Dokonując analizy typów sankcji administracyjnych konieczne jest wyszczególnienie sankcji

ograniczenia lub pozbawienia określonych uprawnień. Oczywistym jest, iż warunkiem wstępnym dla
możliwości skorzystania przez organ orzekający z tego rodzaju sankcji administracyjnych, poza
jednoznaczną wypowiedzą ustawodawcy dającą kompetencje organowi do orzeczenia tego rodzaju
sankcji administracyjnej, jest uprzednie uzyskanie przez podmiot administrowany decyzji
administracyjnej przyznającej określone uprawnienia.

W tym miejscu konieczne jest wskazanie, iż sankcje administracyjne polegające na

ograniczeniu lub pozbawieniu uprawnień dotyczyć mogą dwóch zasadniczych rodzajów aktów
administracyjnych nadających podmiotowi administrowanemu uprawnienia, które kolejno mają w
drodze zastosowania normy o charakterze karno-administracyjnym zostać ograniczone lub których
podmiot ów ma zostać całkowicie pozbawiony. Chodzi w tej sytuacji o koncesje i zezwolenia.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 19

I.7.2.1 Zezwolenie

Podejmując analizę pojęcia zezwolenia konieczne będzie posłużenie się dorobkiem nauki

publicznego prawa gospodarczego (prawa administracyjnego gospodarczego), którego znaczna część
badań koncentruje się wokół kwestii reglamentacji zasad aktywności podmiotów w sferze
gospodarczej, w której to sferze najczęściej będziemy dostrzegać problem konieczności uzyskania
określonego rodzaju aktów administracyjnych w celu zgodnego z prawem prowadzenia działalności.

Zezwolenie w ujęciu formalnym jest aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym i

konkretnym (decyzją administracyjną) wydanym przez kompetentny organ administracji publicznej,
w którym organ ten określa, iż adresat zezwolenia uprawniony jest do wykonywania określonego
rodzaju działalności albo też podjęcia działania o charakterze jednorazowym, wskazanych w tym
zezwoleniu. Oznacza to, iż akt ten stanowi konkretyzację prawa adresata zezwolenia do wykonywania
określonej działalności. Celem wydawania zezwoleń jest zatem wykonywanie przez organy
administracji publicznej funkcji policji administracyjnej w celu prewencyjnej kontroli spełnienia przez
podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia określonych warunków prawem przewidzianych

Ważną cechą zezwoleń jest również fakt, iż bardzo często stanowią one prerekwizyt dla powstania
określonego podmiotu prawnego, którego powstanie jest często warunkiem koniecznym dla
prowadzenia działalności objętej zezwoleniem.

I.7.2.2 Koncesja

Analizując instytucję prawną jaką jest koncesja i porównując ją z zezwoleniem należy

wskazać, iż prawem podmiotowym określonego podmiotu zewnętrznego względem administracji
publicznej (adresata koncesji), które kreowane jest w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez
kompetentny organ administracji publicznej, którego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia do
wykonywania określonego rodzaju działalności, w sytuacji, gdy podmiot ten spełnia określone w
ustawie wymagania, a przedmiot koncesji stanowią dobra objęte monopolem państwa albo też
dobra, których liczba jest ograniczona

. Koncesja jest zatem uprawnieniem osobistym adresata

koncesji do wykonywania działalności określonej w danej koncesji

I.7.2.3 Ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z koncesji lub zezwolenia

Przedstawione wyżej dwa rodzaje uprawnień wynikających z aktów administracyjnych

indywidualnych i konkretnych, zgodnie z aktualnym stanem normatywnym, podlegają kontroli ich
wykonywania sprawowanej przez właściwe rzeczowo organy administracji publicznej. Jest to
konsekwencja sprawowania przez władze publiczne zadań z zakresu kontroli podmiotów
prowadzących działania w sferach uznanych przez państwo za istotne z punktu realizacji jego celów
lub z punktu widzenia zapewnienia ochrony dla istotnych dóbr społecznych, w tym dóbr chronionych
prawem. Konsekwencją wykonywania powyższych zadań o charakterze kontrolnym jest konieczność
uposażenia organów administracji publicznej w kompetencje do adekwatnego reagowania na

50 D. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 56.
51 C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia w działalności gospodarczej, Warszawa 2002, s. 134.
52 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 113.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 20

sytuacje zagrażające wskazanym wyżej dobrom prawnym, które to zagrożenie wywołane jest
wykonywaniem przez podmiot administrowany swoich uprawnień wynikających z zezwolenia albo
koncesji w sposób niezgodny z warunkami określonymi prawem. Należy zauważyć zatem, iż organ
dokonujący kontroli przestrzegania warunków prowadzenia określonej działalności koncesjonowanej
(objętej zezwoleniem – regulowanej) zobligowany jest do dokonania porównania sposobu
wykonywania ww. działalności z wzorcem normatywny zawartym w akcie rangi ustawy lub też w
akcie administracyjnym o charakterze indywidualnym i konkretnym, tj. w decyzji administracyjnej
przyznającej określoną koncesję lub zezwalającej na podjęcie określonej działalności regulowanej.

Taka konstrukcja zadań organu administracji publicznej oraz cel jaki leży u podstaw

wprowadzenie przez ustawodawcę sankcji ograniczenia lub pozbawienia uprawnień wynikających z
koncesji lub zezwolenia karze zastanowić się nad skutkami jakie wywołuje zastosowania ww. sankcji
administracyjnej względem podmiotu uprawnionego z koncesji lub zezwolenia. Należy zauważyć, iż w
sytuacji orzeczenia powyższych sankcji organ administracji publicznej w zasadniczy sposób wpływa na
sferę konstytucyjnego prawa do wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej
działalności gospodarczej. Wynika to z faktu, iż o ile sama decyzja organu orzekająca ograniczenie lub
cofnięcie uprawnienia wynikającego z koncesji lub zezwolenia nie stanowi, iż z chwilą jej
uprawomocnienia jej adresat zobowiązany jest do zaprzestania wykonywania określonej działalności
objętej zakresem ograniczonej lub cofniętej koncesji albo zezwolenia, o tyle oczywistym jest, iż
podmiot ten nie będzie kontynuował prowadzenia danej działalności lub znacznie ją ograniczy ze
względu na fakt równoległego wprowadzenia przez ustawodawcę sankcji karnych przewidujących
odpowiedzialność karną za prowadzenia działalności koncesjonowanej lub regulowanej bez prawem
wymaganej koncesji lub zezwolenia. Taka konsekwencja stosowania sankcji administracyjnych w
postaci sankcji ograniczenia lub pozbawienia uprawnień nasuwa zasadnicze wątpliwości z punktu
widzenia zapewnienia konstytucyjnych wolności i praw podmiotu, którego uprawnienia zostać może
ograniczone lub który danego uprawnienia może zostać pozbawiony. Wydaje się zatem, iż
stosowanie ww. sankcji w pewnych sytuacjach winno być traktowane jako ultima ratio, gdyż
konsekwencją ich stosowania jest głębokie ingerowanie w sferę praw lub wolności konstytucyjnie
gwarantowanych.

W mojej ocenie sankcje polegające na ograniczeniu lub cofnięciu uprawnienia w pewnych

sytuacjach mogę być w konsekwencji równe środkowi karnemu określonemu w art. 39 pkt. 2 ustawy
z 6 czerwca 1997 roku – Kodeks karny

, który stanowi, iż „środkiem karnym jest zakaz zajmowania

określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności
gospodarczej”. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 41 § 2 k.k. „sąd może orzec zakaz prowadzenia
określonej działalności gospodarczej w razie skazania za przestępstwo popełnione w związku z
prowadzeniem takiej działalności, jeżeli dalsze jej prowadzenie zagraża istotnym dobrom chronionym
prawem”.

Powyższe porównanie w mojej ocenie winno być dokonane ze względu na cele stosowania

opisanych wyżej sankcji administracyjnych ograniczenia lub pozbawienia określonych uprawnień.
Wynika to z faktu, iż celem ustawodawcy – w mojej opinii – nie jest sama chęć zapewnienia posłuchu
normy prawa administracyjnego określającej warunki prowadzenia działalności objętej koncesją lub
zezwoleniem i określenia konsekwencji jakie winny mieć miejsce w sytuacji braku dania posłuchu tej

Dz. U. z 1997 roku, Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej „k.k.”

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 21

normie, ale w zasadniczej mierze celem ustawodawcy jest zmotywowanie podmiotu uprawnionego
do takiego postępowania, które nie będzie zagrażało dobrom prawnym, które chronione są przez
państwo poprzez system regulowania lub koncesjonowania określonej działalności związanej danymi
dobrami prawnymi. Przyjęcie powyższego rozumowania w mojej ocenie wskazuje na zasadnicze
podobieństwo pomiędzy funkcją jaką spełniają sankcje ograniczenia lub pozbawienia uprawnienia
a funkcją jaką spełnia środek karny określony w art. 39 pkt. 2 k.k. Podobieństwo powyższe wynika
z samego charakteru środków karnych, których celem jest wypełnienie funkcji ochronnej prawa
karnego.

W tym miejscu warto przypomnieć stanowisko doktryny prawa karnego materialnego na

temat charakteru i funkcji środków karnych. Zgodnie ze stanowiskiem M. Szewczyk „przesłanki
stosowania większości środków karnych wskazują na to, że chodzi nie o represje, lecz o prewencję i
ochronę porządku prawnego przed ponownym popełnieniem przestępstwa przez sprawcę”

, a zatem

„środki karne pełnią funkcję zabezpieczającą”

. W przypadku środka karnego określonego w art. 39

pkt. 2 k.k. celem jaki ów środek spełnia jest w zasadniczej mierze zapewnienie bezpieczeństwa dobru
prawnemu, które zostało przez osobę względem której środek ten orzeczono narażone na
niebezpieczeństwo lub naruszone. Podobną funkcję wykazuje stosowanie przez organ administracji
publicznej sankcji ograniczenia lub pozbawienia uprawnienia. Jak już wspomniałem wyżej orzeczenie
ww. sankcji ma miejsce w sytuacji, gdy podmiot uprawniony z koncesji lub zezwolenia nie przestrzega
warunków określonych w aktach powszechnie obowiązującego prawa lub w decyzji przyznającej
koncesje lub zezwolenie. Oznacza to, iż w sytuacji dopuszczenia się deliktu administracyjnego przez
dany podmiot, polegającego na braku dania posłuchu normie sankcjonowanej powstaje
równocześnie stan zagrożenia dla dobra prawnego chronionego systemem regulowania działalności
lub jej reglamentacji, który to stan zagrożenia stanowi w mojej ocenie materialną przesłankę do
zastosowania powyższej sankcji administracyjnej.

Oczywistym jest, iż występują również zasadnicze różnice pomiędzy ww. grupą sankcji a

wskazanym środkiem karnym, w tym w szczególności fakt, iż w sytuacji orzeczenia sankcji
pozbawienia uprawnienia wykonywania określonej działalności istnieje możliwość ponownego
uzyskania zezwolenia lub koncesji w krótkim czasie, a zatem nie występuje ustawowo określony czas
bezwzględnego braku możliwości wykonywania takiej działalności gospodarczej jak ma to miejsce w
sytuacji zastosowania środka karnego.

Pomimo ww. różnicy uważam, iż konieczne jest każdorazowo bardzo szczegółowe

prowadzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia uprawnienie przez właściwy
organ administracji publicznej, gdyż jak wynika z przedstawionych konsekwencji nałożenia takiej
sankcji, jej dolegliwość może być bardzo zbliżona do środka karnego o charakterze ultima ratio, a
których to środków stosowanie podlega bardzo daleko idącemu ograniczeniu i kontroli w oparciu
o zastosowane gwarancje konstytucyjne. Również doktryna prawa materialnego karnego wskazuje, iż
nie można środka karnego, o którym mowa w art 41 § 2 k.k. sprowadzać jedynie do funkcji
zabezpieczającej i „nie należy bagatelizować funkcji represyjnej tej kary, albowiem konsekwencje z nią

54 M. Szewczyk, w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Warszawa 2007, t. I, s. 564.
55 Ibidem, s. 565.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 22

związane mogą być w konkretnej sytuacji bardziej dotkliwe niż orzeczenie kary pozbawienia
wolności”

Powyższe stanowisko dowodzi, że bardzo zbliżone skutki jakie nieść może za sobą

zastosowanie w konkretnej sytuacji środka karnego oraz orzeczenie sankcji ograniczenia lub
pozbawienia uprawnień wynikających z koncesji lub zezwolenia winny skłaniać organ orzekający ww.
sankcję administracyjno-karną do szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania
dowodowego przy zachowaniu wszelkich gwarancji procesowych dla adresata ewentualnej decyzji
nakładającej przedmiotową sankcję oraz każdorazowego uwzględniania faktu, iż sankcja ta winna
mieć charakter ultima ratio w sferze stosunków administracyjnych.

56 Ibidem, s. 572.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 23

ROZDZIAŁ II STRUKTURA DELIKTU ADMINISTRACYJNEGO

Mając na względzie fakt, iż temat niniejszej pracy w znacznej mierze implikuje konieczność

dokonywania porównań jakie zachodzą pomiędzy sankcjami karno-administracyjnymi a sankcjami
karnymi, uznałem za zasadne i celowe dokonanie analizy struktury buty jakim jest deliktu
administracyjnego. Ze względu na powyższe porównanie do systemu prawa karnego również i analizę
struktury deliktu administracyjnego oprę na strukturze przestępstwa prezentowanej we współczesnej
nauce prawa karnego materialnego, a w szczególności na strukturze prezentowanej przez A. Zolla i
tzw. szkołę krakowską prawa karnego.

W tym miejscu pragnę jednak zastrzec, iż dokonując analiz struktury deliktu administracyjnego

rozpoczynam ją od elementu jakim jest bezprawność czynu stanowiącego delikt, a zatem w sposób
świadomy pomijam rozważania dotyczącego problemu samego czynu i jego pojmowania przez naukę
prawa. Decyzja o pominięciu tego elementu jaki występuje w strukturze przestępstwa wynika z faktu,
iż element ten w mojej ocenie nie wywołuje kontrowersji w jego ujmowaniu i rozumieniu tak
w orzecznictwie administracyjno-karnym jak i w dogmatyce prawa.

II.1.

Elementy struktury deliktu administracyjnego

II.1.1. Delikt administracyjny jako czyn bezprawny

Delikt administracyjny pojmowany jest w nauce prawa administracyjnego jako „działanie

podmiotu naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną”

. W

związku z powyższym rozumieniem pojęcia deliktu administracyjnego na plan pierwszy wysuwa się
element jaki stanowi aktywność podmiotu, która narusza obowiązujące normy prawne o charakterze
abstrakcyjnym i generalnym lub też indywidualnym i konkretny, np. normy wynikające z decyzja
nadającej określone uprawnienia i dookreślającej obowiązki zawarte w normie o charakterze
abstrakcyjnym i generalnym. W związku z powyższym zasadne jest rozpoczęcie analizy struktury
deliktu administracyjnego od elementu jakim jest bezprawność.

Nauka prawa karnego wskazuje, iż z bezprawnością, jako elementem przestępstwa mamy do

czynienia w sytuacji, gdy dany podmiot narusza zawarty w normie postępowania (normie
sankcjonowanej) nakaz lub zakaz określonego postępowania, które to zachowanie z punktu widzenia
systemu wartości uznawanego przez ustawodawcę jest oceniane jako naganne

Powyższe pojmowanie bezprawności na gruncie dogmatyki prawa karnego nie może w

sposób bezkrytyczny być transponowane do nauki prawa administracyjno-karnego, ze względu na
funkcję obu dziedzin prawa. Jak zauważa się w nauce prawa karnego aby można było mówić o
bezprawności konieczne jest spowodowanie zagrożenia dla dóbr prawnych uczestniczących
w obronie na poziomie wyższym niż akceptowalny dla zwykłego niebezpieczeństwa jakie winno być
dopuszczalne dla umożliwienia obrotu tymi dobrami. Dyrektywa ta jest adresowana do ustawodawcy
i wskazuje, iż winien penalizować takie zachowania, które stwarzają faktyczne zagrożenie dla dóbr
prawnych, a zatem wskazuje na zasadę proporcjonalności. Powstaje w tym miejscu pytanie czy

57 W. Radecki, Prawo do sądu podmiotu obwinionego o delikt administracyjny, w: J. Skupiński (red.) Standardy praw człowieka a prawo

karne, Warszawa 1995, s. 214-225.

58 A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz., Warszawa 2007, t. I, s. 26.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 24

można powyższą dyrektywę również odnieść do ustawodawcy administracyjnego. Ustawodawca ten
ma na celu zapewnienie wykonywania przez podmioty administrowane ciążących na nich
obowiązków, których stopień szczegółowości jest w obrębie prawa administracyjnego znaczny.
Oznacza to, iż w wielu sytuacjach nie pozostaje miejsca dla pewnej swobody w działaniu podmiotu
administrowanego w sferze pomiędzy działaniem w pełni zgodnym z normą prawa administracyjnego
statuującą określony obowiązek a granicą jaką ta norma wyznacza i sferą bezprawia
administracyjnego. W związku z powyższym w mojej ocenie dyrektywa wynikająca z elementu
struktury deliktu administracyjnego jakim jest jego bezprawność nie ma tak istotnego znaczenia dla
ustawodawcy administracyjnego. Zasadniczym znaczeniem tego elementu struktury deliktu
administracyjnego jest odniesienie tej dyrektywy nie do ustawodawcy a podmiotów stosujących
prawo jakimi są organa administracji publicznej. W mojej ocenie należy ten element struktury deliktu
traktować jako dyrektywę i równocześnie warunek stosowania sankcji administracyjnych przez
organy administracji publicznej stanowiący, iż podmiot administrowany może działać w sposób nie
ograniczony wszędzie tam gdzie w sposób oczywisty o nie dający jakichkolwiek wątpliwości nie
narusza norm sankcjonowanych statuujących nakazy lub zakazy określonego postępowania. Wydaje
się zatem, iż ten element normy prawa materialnego można, w mojej ocenie, uznawać również jako
istotną przesłankę procesową jaką organy zobligowane są uwzględniać w toku prowadzenia
postępowania w przedmiocie zastosowania określonej sankcji administracyjnej, tj. przesłankę
domniemania legalności działania podmiotu administrowanego. Oznacza to, iż to na organie ciąży
obowiązek wykazania ewentualnego naruszenia normy sankcjonowanej przez podmiot
administrowany, a w braku możliwości dowiedzenia popełnienia przedmiotowego deliktu winien on
umorzyć postępowanie administracyjno-karne.

II.1.2.

Delikt administracyjny jako czyn karalny

Kolejnym elementem struktury deliktu administracyjnego jest jego karalność. Problem ten

wydaje się na gruncie prawa administracyjno-karnego o tyle nie problematyczny, gdyż jak już
wspomniałem wyżej, organy administracji publicznej będące adresatami ww. norm sankcjonujących
zobligowane są do działania w oparciu o zasadę legalizmu. Zasad ta zakorzeniona w art. 7 Konstytucji
RP z 1997 roku, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,
jednoznacznie wskazuje, iż rozróżnianie w strukturze deliktu administracyjnego dwóch odrębnych
elementów w postaci bezprawności i karalności nie ma zasadniczego znaczenia. Wynika to ze
wspomnianej specyfiki prawa administracyjnego. W związku z tym na gruncie prawa administracyjno-
karnego nie można mówić, jak ma to miejsce na gruncie prawa karnego materialnego, o czynach
sprzecznych z normą prawa administracyjnego (czynach bezprawnych), które nie podlegają sankcji
administracyjnej

. Z natury regulacji administracyjnoprawnych nie jest zasadne nakładanie na

podmioty administrowane określonych obowiązków bądź zakazywania im określonego zachowania
przy równoczesnym braku określenia sankcji za niepodporządkowanie się ww. normą
sankcjonowanym. Powyższe normy o charakterze lex imprefecta były sprzeczne z logiką działalności
administracji publicznej i charakterem sfery aktywności człowieka poddanej tej metodzie regulacji
prawnej.

59 Ibidem, s. 27.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 25

II.1.3.

Delikt administracyjny jako czyn karygodny

W strukturze przestępstwa, jaka jest przyjmowana we współczesnej nauce prawa karnego,

wyodrębnia się kolejny element tej struktury jakim jest karygodność czynu. W rozumieniu dogmatyki
prawa karnego czyn karygodny to czyn, którego społeczna szkodliwość jest wyższa niż znikoma

Problem jaki uwidacznia się w tym miejscu polega na tym, iż odpowiedzialność za delikt
administracyjny została w wielu przypadkach oparta przez polskiego ustawodawcę na modelu
odpowiedzialności obiektywnej. Oznacza to, iż organ stosujący normę sankcjonowaną bada jedynie
sam fakt zaistnienia w stanie faktycznym niezgodności ze wzorcem wyznaczanym przez normę
sankcjonowaną. W związku z tym w przypadku wielu regulacji statuujących sankcje administracyjne
nie ma miejsca na badanie przez organ stosujący prawo problemu stopnia społecznej szkodliwości
czynu stanowiącego delikt administracyjny w zakresie przesłanki odpowiedzialności administracyjno-
karnej. Choć sytuacja taka nie jest modelem wyłącznym mającym miejsce w obecnym
ustawodawstwie.

Warto w tym miejscu dokonać rozróżnienia pomiędzy stopniem społecznej szkodliwości

czynu stanowiącego delikt administracyjny będącym przesłanką aktualizacji odpowiedzialności
administracyjno-karnej, a okolicznością wpływającą na stopień wymiaru kary administracyjnej. W
aktualnie obowiązującym systemie prawa występują liczne przykłady, gdzie ustawodawca posługuje
się pojęciem społecznej szkodliwości czynu, ale w ujęciu okoliczności wpływającej na rozmiar kary
administracyjnej wymierzanej przez organ administracyjny stosujący prawo.

Przykładowo pragnę wskazać na art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku – Prawo

energetyczne

, który stanowi, iż: „ustalając wysokość kary pieniężnej [określonej w art. 56 ust. 1

Prawa energetycznego – przyp. Jacek Borek], Prezes Urzędu Regulacji Energetyki uwzględnia stopień
szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości
finansowe”. Powyższa norma jednoznacznie wskazuje, że stopień społecznej szkodliwości czynu w tej
regulacji nie jest przesłanką stosowania sankcji administracyjnej a jedynie okolicznością mającą
wpływ n wysokość sankcji, której zasadność zastosowania orzeknie kompetentny organ.

Powyższa sytuacja w mojej ocenie implikuje konieczność postawienia pytania o zasadność

takich rozwiązań normatywnych. Wynika to z faktu, iż w sytuacji stwierdzenia przez organ właściwy
stanu niezgodnego ze wzorcem zawartym w normie sankcjonowanej zobligowany jest on do podjęcia
postępowania i bezwzględnego zastosowania normy sankcjonującej poprzez wymierzenie
podmiotowi odpowiedzialnemu za delikt administracyjny sankcji administracyjnej. Taki sposób
działania implikuje konieczność każdorazowego podejmowania postępowania przez właściwy organ
co w mojej ocenie jest zasadne. Jednakże powyższa zasada równocześnie implikuje nie tylko
konieczność podjęcia postępowania w sprawie, czyli wyjaśniającego okoliczności związane z czynem
naruszającym normę sankcjonowaną, ale równocześnie zobowiązuje organ do każdorazowego
zastosowania sankcji. Takie rozwiązanie w mojej ocenie jest błędne, gdyż możemy sobie wyobrazić
liczne sytuacje, w których stopień odchylenia w postępowaniu podmiotu zobowiązanego od wzorca
określonego w normie sankcjonowanej będzie na tyle nie znaczny i nie wywołujący ujemnych
konsekwencji w stopniu większym niż znikomy, iż zasadne byłoby uznanie, że ujemne zabarwienie

60 Ibidem, s. 28.

Dz. U. z 1997 roku, Nr 54, poz. 348 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 26

takiego czynu nie spełnia przesłanki karygodności rozumianej analogicznie jak na gruncie prawa
karnego materialnego. Brak jednakże w chwili obecnej przepisów ogólnych dla prawa
administracyjno-karnego, które pozwalałby ujednolicić powyższe zasadny stosowania sankcji
administracyjnych, w tym określiły jednoznacznie ten element struktury deliktu administracyjnego.

II.1.4. Delikt administracyjny jako czyn zawiniony

Analizując element struktury czynu stanowiącego delikt administracyjny jakim jest wina

należy rozpocząć od zdefiniowania tego pojęcia. Oczywistym jest, iż za najbardziej pomocny w
definiowaniu tego pojęcia należy uznać dorobek dogmatyki prawa karnego. Zgodnie z tym dorobkiem
i aktualnym stanowiskiem nauki prawa karnego materialnego za winę uznać należy „zarzut jaki
można postawić sprawcy czynu, iż nie dał on posłuchu normie prawnej chociaż można było
podporządkowania się danej normie prawnej od sprawcy wymagać”

Takie rozumienie winy w sprowadza się w zasadniczej mierze do ustalenia czy sprawca czynu

działał w sytuacji, w której nie zachodziły okoliczności pozwalające na uznanie, iż nie można było od
sprawcy danego czynu wymagać dania posłuchu normie prawnej. Sprowadza się to zatem do
ustalenia, iż nie zachodzą żadne z okoliczności wyłączających winę, jakie zostały określone przez
ustawodawcę. Zatem winą jest nieusprawiedliwiona wadliwość procesu decyzyjnego sprawcy
czynu

Powyższy element struktury czynu, w odniesieniu do czynów stanowiących delikty

administracyjne, stanowi jedną z najbardziej dyskusyjnych i kontrowersyjnych przesłanek
odpowiedzialności administracyjno-karnej. Sam ustawodawca podchodzi do tego zagadnienia w
sposób bardzo niejednolity. Jak wyliczyła D. Szumiło-Kulczycka, na stan w 2004 roku, na 107
przeanalizowanych aktów normatywnych zawierających sankcje administracyjne jedynie w 19
ustawodawca wskazuje jako przesłankę odpowiedzialności za delikt administracyjny kwestię
zawinienia. Wskazuje to na tendencję jaką jest konstruowanie modelu odpowiedzialności
administracyjno-karnej przez ustawodawcę w oparciu o model odpowiedzialności obiektywnej, tj.
bez uwzględnienia elementu winy w strukturze deliktu administracyjnego.

Powyższe podejście ustawodawcy wpływa bezpośrednio na stanowisko prezentowane przez

sądownictwo administracyjne, które wskazują na brak przesłanki normatywnej dla przyjęcia jako
elementu struktury przestępstwa winy odmawia uznania obowiązku organów stosujących prawo
badania tego elementu w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie orzeczenia sankcji
administracyjnej. Stanowisko podobne prezentuje w sowim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny RP,
którego wybrane orzeczenia zostaną omówione w dalszej części pracy, oraz sądy administracyjne.

Dla zobrazowania dominującego poglądu o braku uznawania winy jako elementu struktury

przestępstwa pragnę wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału w Poznaniu z
dnia 16 stycznia 1996 roku wydany w sprawie o sygn. akt SA/Po 2264/95, w którym Sąd wskazał: „(...)
opłata manipulacyjna dodatkowa, będąca formą sankcji, obciąża przewoźnika bez względu na to czy
przyczynił się on, czy też nie do próby przewiezienia towaru nie ujętego w dokumentacji celnej. Brak

62 Ibidem, s. 32.
63 K. Buchała, w: K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, A. Zoll, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2006, s. 41.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 27

świadomości przewoźnika co do okoliczności, iż jego kierowca dopuścił się wymienionego czynu nie
zwalnia przewoźnika od obowiązku uiszczenia opłaty”

Nie można jednakże abstrahować od licznych wypowiedzi wojewódzkich sądów

administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to sądy w konkretnych stanach
faktycznych dochodziły do konkluzji, iż wystąpienie określonych okoliczności faktycznych
wpływających na brak możliwości postawienia tezy o wadliwości procesu decyzyjnego podmiotu
zobowiązanego, implikuje brak zawinienia a tym samym uniemożliwia zastosowanie określonego
rodzaju sankcji administracyjnych, nawet pomimo wyraźnej, pozytywnej wypowiedzi ustawodawcy
w zakresie dopuszczenia winy jako elementu struktury deliktu administracyjnego.

Przedstawiając przykładowo kwestie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny

dopuszczalności okoliczności wyłączających winę pragnę wskazać wyrok NSA z dnia 27 października
1999 roku wydany w sprawie o sygn. akt II SA 1586/99, w którym Sąd wskazał: „towarzystwo
emerytalne nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej (kary pieniężnej) za działania osób trzecich
– pośredników prowadzących działalność akwizycyjną je jego rzecz”

II.1.5. Wina podmiotu zbiorowego

Analizując kwestię winy jako elementu struktury deliktu administracyjnego konieczne jest

zatrzymanie się i odniesienie do kwestii odpowiedzialności administracyjnej podmiotów zbiorowych.
Pytanie powyższe pozostaje zasadne w świetle regulacji prawa karnego, które jednoznacznie stoi na
stanowisku, iż jedynie osoba fizyczna może być podmiotem odpowiedzialności karnej, wywodząc
swoją regulację z rzymskiej zasady societas deliquere non potest.

Dla podmiotów zbiorowych ustawodawca stworzył odrębny typ odpowiedzialności zawarty w

ustawie z 28 października 2003 roku o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny
zabronione pod groźbą kary

. Jak podkreśla się w doktrynie prawa karnego, aby można było mówić o

„odpowiedzialności karnej konieczne jest spełnienie czterech podstawowych warunków:

(1)

podmiot odpowiedzialności musi dopuścić się czynu, tj. postrzegalnego zewnętrznie
zachowania, będącego ekspresją jego osobowości;

(2)

zachowanie takie musi łączyć się z wyczerpaniem znamion abstrakcyjnego opisu danego
zachowania, zawartego w prawie, które jest zabronione przez prawo publiczne ;

(3)

zachowanie takie musi być przez podmiot zawinione;

(4)

prawną konsekwencją takiego czynu musi być środka reakcji prawnokarnej”

Wskazane przesłanki jakie doktryna prawa karnego materialnego określa dla uznania, iż dane

zachowanie stanowiło czyn rodzący odpowiedzialność karną, a nie odpowiedzialność innego typu,
jednoznacznie uwypuklają podstawowy problem jaki zachodzi w zakresie odpowiedzialności
podmiotów zbiorowych i jej klasyfikacji, tj. kwestię zawinienia. Jak wskazuje M. Filar „wina będąca
osobistą zarzucalnością czynu może być rozpatrywana wyłącznie w odniesieniu do indywidualnej

64 Wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1996 roku, sygn. akt SA/Po 2264/95, publ.: Prawo Gospodarcze 1996 rok, z. 7, s. 35.
65 Wyrok NSA z dnia 27 października 1999 roku, sygn. akt II SA 1586/99, publ.: Prawo Gospodarcze 2000, z. 3, s. 38.

Dz. U. z 2002 roku, Nr 180, poz. 1492 ze zm.

67 M. Filar, [w:] A. Marek (red.), System prawa prywatnego. Zagadnienia ogólne., Warszawa 2010, t. I, s. 418.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 28

osoby fizycznej”

. Wydawać by się mogło, iż nie jest zatem możliwe mówienie o odpowiedzialności

karnej podmiotów zbiorowych (kolektywów), ze względu na brak możliwości przypisania im winy,
która wydaje się być cechą typową dla osób fizycznych.

Warto jednak odnieść się do współczesnej nauki psychologii, która wskazuje, iż „kolektyw jest w

stanie wykreować przeżycia tworzących go jednostek. Nie są one matematyczną sumą przeżyć
tworzących go jednostek , lecz integralnym tworem takiego kolektywu, gdzie jednostka jest tylko
czynnikiem współdziałającym, komórką całości”

. Jak przyjmuje zatem M. Filar „odpowiedzialność

kolektywu nie jest odpowiedzialnością zbiorową lecz indywidualną tego kolektywu zdolnego do
kreowania zbiorowych aktów intelektualnych (zwłaszcza aktów woli), a zatem możliwe jest
twierdzenie, iż występuje zjawisko winy zrzeszenia, która występuje równolegle do winy osób
indywidualnych”

. Powyższe twierdzenia pomimo pewnych sprzeciwów części doktryny prawa

karnego przyjmują, iż odpowiedzialność podmiotów zbiorowych w ustawodawstwie polskim została
uregulowana jako odpowiedzialność typu karnego, a zatem dopuszcza ona element winy jako
znamię, które musi wystąpić po stronie tego podmiotu zbiorowego aby można było mówić o jego
odpowiedzialności za dany czyn.

Powyższe uwagi skutkują przyjęciem przeze mnie, iż kwestia zawinienia przy popełnieniu przez

podmiot zbiorowy deliktu administracyjnego winna być oparta o koncepcję winy zrzeszonej,
przyjmowaną w prawie karnym, a zatem dopuszczalne byłoby – w przypadku oparcia
odpowiedzialności administracyjno-karnej o konstrukcję winy – pociągnięcie danego podmiotu do
odpowiedzialności administracyjno-karnej. Rozważania te wydają się być bardzo istotne z punktu
widzenia aktualnego stanu normatywnego, który w zasadniczej mierze nie rozróżnia kwestii
odpowiedzialności osób fizycznych i podmiotów zbiorowych za popełnienie deliktu
administracyjnego.

Ważne wydaje się zatem dostrzeżenie różnić konstrukcyjnych w tej odpowiedzialności i

uświadomienie sobie przez organy orzekające, iż odpowiedzialność osób fizycznych, w przypadku
przewidzenia przez ustawodawcę elementu winy jako przesłanki tej odpowiedzialności,
a odpowiedzialność podmiotu zbiorowego w za taki sam delikt nie jest tym samym rodzajem
odpowiedzialności, a jedynie ma zbliżony charakter. Warto też zauważyć, iż polski model
odpowiedzialności jest jedynie jednym z wielu modeli przyjmowanym na świecie w zakresie
odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą karny, jednakże
omawianie rodzajów tej odpowiedzialności przekracza zakres niniejszej pracy.

Warto za przedstawicielami doktryny prawa karnego wskazać, iż występują zasadnicze różnice

konstrukcyjne jeżeli chodzi o odpowiedzialność podmiotów zbiorowych. W przypadku osób
fizycznych powodem aktualizacji hipotezy normy sankcjonującej jest naruszenie dyspozycji normy
sankcjonowanej. W przypadku zaś odpowiedzialności podmiotów zbiorowych ważne jest zauważenie,
iż podmioty te nie odpowiadają za naruszenie przez nie same norm sankcjonowanych, gdyż
naruszenia tych norm dopuszczają się osoby fizyczne wykonujące określone obowiązki w ramach
działania w imieniu lub na rzecz tego podmiotu zbiorowego

68 Ibidem, s. 419.
69 Ibidem, s. 419.
70 Ibidem, s. 419.
71 M. Filar, w: A. Marek (red.), System prawa karnego. Zagadnienia ogólne., Warszawa 2010, t. I, s. 420.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 29

Konkludując pragnę wskazać, iż problem odpowiedzialności administracyjnoprawnej podmiotów

zbiorowych jest problemem zasadniczym w dobie rozwijającej się gospodarki i ciągle rosnącej liczby
podmiotów posiadających osobowość prawną, które biorą udział w obrocie prawnym i narażone są
na ewentualną odpowiedzialność administracyjno-karną w przypadku dopuszczenia się popełnienia
deliktu administracyjnego.

Powyższy problem pragnę zobrazować przykładem sankcji określonych w ustawie z 7 czerwca

2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

, której art. 29

ust. 6 stanowi: „ustalając wysokość kary pieniężnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) uwzględnia
stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego i jego możliwości finansowe”. Wskazana wyżej regulacja dowodzi, iż
konieczne w tej sytuacji dla możliwości orzeczenia sankcji administracyjnej wskazanej w art. 29 ust. 1
ww. ustawy jest odniesienie się do zaprezentowanych koncepcji winy zrzeszonej podmiotów
zbiorowych, jakim to podmiotem niewątpliwie jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Równocześnie można jednoznacznie zauważyć tendencję ustawodawcy do wprowadzania licznych
tego rodzaju modyfikacji dotyczących orzekania sankcji administracyjnych czy to w zakresie
przesłanek aktualizacji odpowiedzialności administracyjno-karnej czy to w zakresie przesłanek
wymiaru kary za popełniony delikt administracyjny.

Dz. U. z 2001 roku, Nr 72, poz. 747 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 30

II.1.6. Uznanie administracyjne a wymierzenie sankcji administracyjnych

Analizując strukturę przestępstwa przedstawiłem w zarysie znamiona przedmiotowe,

posługując się terminologią właściwą nauce prawa karnego materialnego, jakie muszą zostać
spełnione aby organ administracji publicznej właściwy w sprawie mógł rozważyć zasadność
wymierzenia sankcji administracyjnej. W pracy niniejszej nie zostaną przedstawione wszystkie
elementy struktury przestępstwa, gdyż zostanie pominięta strona podmiotowa deliktu
administracyjnego, ze względu na zbyt obszerny zakres tego zagadnienia w stosunku do zakresu
niniejszej pracy.

Jednakże dokonując analizy aktualnego prawodawstwa można natknąć się na liczne

sformułowania jakimi posługuje się ustawodawca, których poprawność budzi wiele zastrzeżeń.
Chodzi mi o konstruowanie przesłanek wymierzenia sankcji administracyjnej poprzez zastosowanie
techniki katalogu otwartego przesłanek i posługiwanie się określeniami takimi jak „w szczególności”,
„zwłaszcza” itp. Powyższe rozwiązanie budzi, w mojej ocenie zasadnicze wątpliwości natury
konstytucyjnej. Każdy podmiot prowadzący działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
zobowiązany jest do działania zgodnie z przepisami prawa. Powyższa dyrektywa z jednej strony
adresowana jest do podmiotu zewnętrznego względem administracji publicznej, podmiotu
administrowanego, a z drugiej adresowana jest do ustawodawcy, który zgodnie z zasadą
demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP z 1997 roku, zobligowany jest
do takie kreowania systemu prawnego, który stwarzać będzie podmiotom zobowiązanym do
przestrzegania norm wchodzących w skład tego systemu poczucie bezpieczeństwa i pewności.

W związku z powyższym wątpliwe wydaje się kreowanie przez ustawodawcę norm o

charakterze represyjnym lub quasi-represyjnym jakimi to normami są normy sankcjonujące w
zakresie prawa administracyjnego.

W celu zobrazowania powyższego zastrzeżenia posłużę się przykładem określonym w art. 81

ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku – Prawo farmaceutyczne

, który stanowi „Główny

Inspektor Farmaceutyczny, a w odniesieniu do hurtowni farmaceutycznych produktów leczniczych
weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, może cofnąć zezwolenie, w szczególności jeżeli [...]”. Jak
widać ustawodawca również w tym przypadku posługuje się katalogiem otwartym przesłanek
zastosowania sankcji administracyjnej cofnięcia uprawnienia. Powyższe rozwiązanie budzi zasadnicze
wątpliwości w szczególności w kontekście przesłanek natury konstytucyjnej, na które wskazywałem
powyższej analizując charakter prawny sankcji administracyjnych ograniczenia lub cofnięcia
uprawnienia, gdzie wykazałem bardzo duże podobieństwo do sankcji karnej w postaci środka
karnego zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności. Dopuszczając rozwiązanie braku
jednoznacznego określenia sytuacji, w których podmiot prowadzący działalność, w tym wypadku w
zakresie hurtowej sprzedaży wyrobów farmaceutycznych, może budzić wątpliwości również natury
konstytucyjnej, gdyż zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP „każdemu zapewnia się wolność wyboru i
wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy”. Wskazana wyżej norma konstytucyjna
jednoznacznie odnosi się również do wolności prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem
w powyższym przypadku również do prowadzenia działalności w sferze np. sprzedaży hurtowej
wyrobów farmaceutycznych. Jak jednoznacznie przyjmuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego

Dz. U. z 2001 roku, Nr 126, poz. 1381 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 31

wolności o randze konstytucyjnej mogą podlegać ograniczeniu tylko i wyłącznie w drodze regulacji
ustawowej i regulacja ta nie może być ani lakoniczna ani też tak nieprecyzyjna jak przytoczony
przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne. Jak dowodzi przedstawiony przeze mnie przykład konieczne
jest przyjęcie, iż w zakresie przesłanek stosowania sankcji administracyjnych niezbędne jest
wprowadzanie regulacji pozytywnych o charakterze katalogu zamkniętego, gdyż przeciwne
rozwiązanie może prowadzić do naruszenia wolności konstytucyjnych podmiotów administrowanych.
Powyższe stanowisko podziela również W. Wierzbowski, który w opinii do projektu ustawy – Przepisy
ogólne prawa administracyjnego opracowanej przez byłego Rzecznika Praw Obywatelskich dr Jana
Kochanowskiego, wskazał, iż „szczególny niepokój może budzić wzrost liczby przepisów opartych o
uznanie administracyjne, sformułowanych w taki sposób, że pachnie to „swobodnym uznaniem” w
najgorszym rozumieniu tego terminu, dotyczących stosowania różnego rodzaju sankcji przez organy
administracji”

II.1.7. Okoliczności wyłączające odpowiedzialność za delikt administracyjny

W niniejszym rozdziale skupiłem się w zasadniczej mierze na przedstawieniu koncepcji budowy

deliktu administracyjnego w oparciu o instrumentarium wypracowane przez naukę prawa karnego
materialnego. Powyższy przedmiot rozważań pozostałby niepełny w sytuacji braku próby analizy
okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny, których rodzaje w zasadniczej
mierze zostały uwzględnione przez judykaturę. W związku z powyższym w niniejszej części pracy
postaram się przedstawić dwie zasadnicze okoliczności, które judykatura wskazuje jako mogące mieć
wpływ na wyłączenie odpowiedzialności za delikt administracyjny w kontekście ewentualnego
odniesienie do problematyki winy, nawet pomimo braku normatywnego wskazania winy jako
przesłanki uwzględnienia odpowiedzialności za delikt administracyjny.

II.1.8. Błąd co do prawa

Przechodząc do analizy okoliczności wyłączających odpowiedzialność administracyjno-karną

konieczne jest rozpoczęcie od okoliczności związanych z wyłączeniem tej odpowiedzialność w sytuacji
błędu co do prawa, gdyż patrząc na praktykę stosowania prawa administracyjno-karnego argument
oparty o zasadę ignorantia iuris non nocet stanowi większość uzasadnień odwołań od decyzji
orzekających sankcje administracyjne. Warto w tym miejscu odnieść się do dorobku dogmatyki prawa
karnego w zakresie tej okoliczności.

Na gruncie aktualnie obowiązującego kodeksu karnego z 1997 roku błąd co do bezprawności

czynu stanowi okoliczność wyłączającą winę, gdyż brak możliwości rozpoznania określonych nakazów
lub zakazów zawartych w normie sankcjonowanej jako powszechnie obowiązujących wyklucza
możliwość postawienia sprawcy czynu realizującego znamiona typu czynu zabronionego zarzutu, iż
mógł on dać posłuch normie prawnej, gdyż z usprawiedliwionych przyczyn nie miał on świadomości
obowiązywania określonej normy prawnej w systemie prawa.

Jak wskazuje dogmatyka prawa karnego błąd co do bezprawności „może przybrać postać

urojenia albo nieświadomości co do obowiązywania określonych nakazów lub zakazów wynikających

74 W. Wierzbowski, Opinia do projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, publ.:

www.brpo.gov.pl

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 32

nie tylko z prawa karnego, ale z całości systemu prawa”

. Warto też wskazać, że błąd co do

bezprawności czynu może mieć postać błędu pierwotnego, tj. „sytuacji gdy sprawca czynu ma
świadomość znaczenia faktycznego popełnionego czynu, a więc nie myli się co do rzeczywistości,
jednak pozostaje w błędzie wyłącznie co do oceny prawnej swojego zachowania”

. Błąd wtórny z

kolei jest to „następstwo błędu co do okoliczności faktycznych, gdzie sprawca nie rozpoznaje
znaczenia czynu i łączy znaczenie prawne z błędnym wyobrażeniem przez siebie swojego
zachowania”

Powyższe koncepcje wskazują, iż na gruncie prawa karnego możliwe jest przypisanie

odpowiedzialności karnej za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary w sytuacji wykazania,
iż sprawca miał świadomość bezprawności swojego postępowania, ale na poziomie rozpoznawalności
tej bezprawności. Taka sytuacja skutkuje koniecznością uznania, iż nie można sprawcy przypisać
zawinienia, a tym samym nie jest możliwe pociągnięcie sprawcy do odpowiedzialności karnej za dane
zachowanie. Klucze zatem wydaje się zinterpretowanie przesłanki usprawiedliwionego błędu w
kontekście błędu co do bezprawności.

Jak wskazują A. Zoll i W. Wróbel o usprawiedliwionym błędzie w zakresie powyższego błędu

można mówić, gdy „błąd ten nie był do uniknięcia”

, a uzasadnieniem takiej oceny może być m.in.:

„niejasność regulacji prawnej lub niedostępność regulacji prawnej”

. Ważne wydaje się, iż doktryna

prawa karnego wskazuje na konieczność oceny błędu i ewentualnej możliwości usprawiedliwienia go
z perspektywy modelowego obywatela nie abstrahując równocześnie od aspektów subiektywnych
jakie mogą mieć miejsce, gdy podmiot, którego zachowanie jest ocenianie znajduje się w stanie
zakłócenia procesów odbioru i przetwarzania informacji. Doktryna prawa karnego wskazuje również
na takie okoliczności jak zbyt krótkie vacatio legis regulacji prawnej zawierającej normy
sankcjonowane oraz na okoliczności związane z faktem zbyt krótkiego pobytu w kraju obowiązywania
danych norm.

Warto podnieść, że w nauce prawa karnego także sytuacja rozbieżności interpretacyjnych

danej normy sankcjonowanej, jest uznawana za okoliczność, która może usprawiedliwiać popełnienie
czynu w błędzie co do jego bezprawności. Ma to szczególnie miejsce w sytuacjach, gdy sam organ
orzekający w sprawie poweźmie wątpliwości w zakresie prawidłowej wykładni danej normy prawnej i
postanowi zwrócić się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu
Administracyjnego

Powyższa prezentacja dorobku nauki prawa karnego materialnego stanowi podstawę dla

rozważań co do możliwości przyjęcia, iż delikt administracyjny został popełniony w błędzie co do
prawa. Należy na wstępie zauważyć, iż rozważania te mają charakter de lege ferenda, gdyż aktualnie
obowiązujący porządek prawny nie zawiera przepisu określającego błąd co do prawa przy
popełnieniu deliktu administracyjnego i jego zakresu oraz przesłanek jego zastosowania. Jednakże
rozważania te uważam za konieczne i celowe dla pełnego przedstawienia problematyki jaka się wiąże
z kwestią stosowania sankcji administracyjnych, a tym samym ważne jest dla konstruowania pełnej
koncepcji prawa administracyjno-karnego.

75 A. Zoll, W. Wróbel, Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010, s. 386.
76 Ibidem. s. 386-387.
77 Ibidem, s. 387.
78 Ibidem, s. 387.
79 Ibidem, s. 387.
80 Ibidem, s. 389.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 33

Jak już wskazałem na wstępie argumenty oparte o zasadę ignorantia iuris non nocet stanowią

zasadniczą większość argumentów zawartych w odwołaniach od decyzji organów wymierzających
sankcje administracyjne. Prawo administracyjne materialne nie posługuje się ww. zasadę jednakże
jak powyższa zasada znajduje wyraz w normach prawa administracyjnego procesowego

. Powoduje

to, iż konieczne jest uwzględnienie tej zasady przez organy stosujące prawo w toku orzekania o
nałożeniu sankcji administracyjnej jako zasady procesowej mającej istotne znaczenie dla przyjęcia, iż
proces stosowania prawa nie zostanie przez podmioty kontrolujące jego wynik jakim jest decyzja
administracyjna, uznany niezgodny z normami prawa procesowego.

Konieczne jest zatem rozważenie ewentualnych przesłanej, które usprawiedliwiałyby

działanie przez podmiot w błędzie co do prawa. Problem jaki się w tym miejscu pojawia to pytanie
czy wystąpienie tych przesłanek skutkować winno wyłączeniem winy, która jak już zostało wykazane
wyżej nie stanowi elementu struktury ok. 90% deliktów administracyjnych czy też winno wyłączać
bezprawność czynu, co z punktu widzenia poprawności konstrukcji prawnej budzi zasadnicze
wątpliwości. Mogąc zająć własne stanowisko w niniejszej sprawie uważam, iż budując oddzielną
dziedzinę jaką jest prawo administracyjno-karne należy wprowadzić do niej winę jako element
obligatoryjny struktury każdego deliktu administracyjnego, a co za tym idzie winien zostać
wprowadzony ustawowy katalog okoliczności wyłączających winę i umożliwiających odstąpienie
przez organy stosujące prawo od stosowania określonych sankcji administracyjnych.

Warto w tym miejscu przedstawić propozycje doktryny prawa administracyjnego w zakresie

okoliczności, których wystąpienie winno skutkować przyjęciem działania w błędzie co do prawa i
odstąpieniem od nałożenia kary administracyjnej. Zaprezentuję tutaj okoliczności wyszczególnione
przez Z. Duniewską, która dokonała ich analizy i podziału

. Autorka ta wskazała na następujące

„prawnie doniosłe fakty, które należy uznać za przesłanki usprawiedliwiające nieznajomość prawa:

(1) nieprawidłowe ogłoszenie aktu prawnego [zawierającego normy sankcjonowane – przyp.

Jacek Borek];

(2) bariery sięgnięcia do tekstu prawnego (np. brak publikatorów);
(3) mankamentami konstrukcji aktów prawotwórczych, uniemożliwiającymi bądź znacznie

utrudniającymi znalezienie poszukiwanych przepisów prawnych;

(4) wadami słownego wyrażenia treści normy (np. zastosowanie mylącego pojęcia prawnego);
(5) naruszenie obowiązku udzielenia „pomocy prawnej” przez podmioty stosujące prawo;
(6) innymi okolicznościami, wynikającymi w szczególności z braku realnej możliwości poznania

przepisów”

Przedstawiona wyżej klasyfikacja okoliczności usprawiedliwiających popełnienie deliktu

administracyjnego w mojej ocenie jest zasadniczo zbieżna z okolicznościami uwzględnianymi przez
doktrynę prawa karnego na gruncie kodeksu karnego z 1997 roku.

Specyficzną okolicznością nie występującą na gruncie prawa karnego, jaką należy podkreślić, jest

wskazane przez Z. Duniewską „naruszenie obowiązków udzielenie pomocy prawnej przez podmioty
stosujące prawo”. Należy zauważyć, iż zasada ta wywodzona w norm ogólnych procedury

81 Z. Duniewska, Fikcja powszechnej znajomości prawa w prawie administracyjnym, w: Prawo administracyjne w okresie transformacji,

(red.) E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999, 27-40.

82 Z. Duniewska, Ignoranttia iurs w prawie administracyjnym, Łódź 1998, s. 169.
83 Ibidem, s. 169.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 34

administracyjnej jest istotną przesłanką braną przez organy kontrolujące decyzje administracyjne
i stanowi często jedną z podstaw uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej. W mojej ocenie
okoliczność ta nie stanowi per se okoliczności usprawiedliwiającej działanie w błędzie co do prawa,
a jedynie stanowi przesłankę uznania wadliwości samego procesu stosowania prawa. Otóż chodzi
o to, że okoliczność ta dotyczy w mojej ocenie sytuacji czasowo późniejszej niż czas popełnienia
deliktu administracyjnego. Postaram się to przedstawić na poniższym schemacie.

moment popełnienia

moment orzekania

deliktu administracyjnego

sankcji administracyjnej

Powyższy schemat jednoznacznie obrazuje sytuację, o której wspominam. Otóż w błąd co do

prawa jest to instytucja prawa materialnego, która ma na celu uwzględnienie atypowych okoliczności
faktycznych związanych z wiedzą na temat stanu prawnego lub jego interpretacją w chwili
popełnienie czynu stanowiącego delikt administracyjny. Oznacza to, iż konieczne jest badanie stanu
zaktualizowanej świadomości sprawcy deliktu administracyjnego w chwili popełnienia danego czynu
lub innych okoliczności faktycznych mających wpływ na ewentualne usprawiedliwienie procesu
decyzyjnego sprawcy.

Instytucja, o której mówi Z. Duniewska jest z kolei obowiązkiem, jaki ciąży na organie

stosującym prawo w toku procesu stosowania prawa, a zatem nie można mówić, iż jest to
okoliczność mogąca usprawiedliwiać zachowanie sprawcy stanowiące delikt administracyjny, gdyż to
w zasadniczej mierze delikt ów będzie stanowił podstawę prowadzenie określonego postępowania
administracyjnego.

Należy jednak zwrócić uwagę na jeden typ postępowań, którego wynik można uznać za quasi

pomoc prawną, a którego ewentualny błąd będzie okolicznością ekskulpującą dla sprawcy danego
czynu. Chodzi o instytucję indywidualnej interpretacji prawnej wydawanej przez organy podatkowe
właściwe w sprawie. Zgodnie z art. 14k ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja
podatkowa

„zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą lub przed doręczeniem

organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego
interpretację indywidualną nie może szkodzić wnioskodawcy, jak również w przypadku
nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej”. Powyższa norma w sposób jednoznaczny
stanowi okoliczność wyłączającą winę w sytuacji np. zastosowania się do indywidualnej interpretacji
podatkowej dotyczącej zobowiązań podatkowych z tytułu podatku od towarów i usług.
Przedstawiona wyżej konstrukcja jest jedną z nielicznych, normatywnych regulacji statuujących
okoliczność wyłączającą winę i wprowadzającą instytucję błędu do co prawa i ma charakter ogólny w
zakresie prawa podatkowego a nie jest jedynie instytucją szczególną (rozwiązaniem indywidualnym)
przewidzianym w ustawie szczególnej dla określonego typu sfer aktywności człowieka.

Dz. U. z 1997 roku, Nr 137, poz. 926 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 35

II.1.9. Błąd co do prawa czy pierwotna legalność a indywidualna interpretacja podatkowa

Kwestią odrębną i wymagającą dalszych badań jest klasyfikacja charakteru indywidualnej

interpretacji podatkowej w zakresie wpływu na odpowiedzialność administracyjną podmiotu
stosującego się do jej treści. Chodzi mi w szczególności o kwestię natury dogmatycznej, tj. pytanie czy
zastosowanie się treści indywidualnej interpretacji podatkowej w sytuacji, gdy interpretacja ta była
sprzeczna z normami prawa podatkowego, jest okolicznością wyłączającą winę podmiotu stosującego
daną interpretacją czy też należy mówić o tzw. pierwotnej legalności takiego zachowania

Wątpliwości te pojawiają się na tle rozumienia zachowania bezprawnego. Jak już

prezentowałem w rozdziale I niniejszej pracy o bezprawności możemy mówić w sytuacji naruszenia
przez zachowanie określonego podmiotu nakazów lub zakazów zawartych w normach
sankcjonowanych. Oznacza to, iż aby można było przyjąć, iż zachowanie podatnika stanowi
naruszenie prawa podatkowego, w sytuacji uprzedniego wydania indywidualnej interpretacji
podatkowej, której ten podatnik był adresatem, konieczne jest przyjęcie, iż dokonał on przekroczenia
określonej normy sankcjonowanej prawa podatkowej nakładającej określone obowiązki fiskalne.
Pytanie jakie rodzi się w tym zakresie to czy zachowanie, które narusza normy zawarte w aktach rangi
ustawowej, ale jest zgodne z wykładnią tych norm zawartą w indywidualnej i konkretnej decyzji
administracyjnej, jest zachowaniem bezprawnym czy też legalnym.

Wydaje się, iż w świetle wypowiedzi ustawodawcy zawartej w art. 14k ust. 1 Ordynacji

podatkowej należy uznać, iż indywidualna interpretacja podatkowa jako akt stosowania prawa
„domyka system prawny” i jest jego nierozłącznym elementem, a zatem konieczne jest uznanie, iż
jedynie czyny naruszające również i wykładnię norm ustawowych zawarte w danej interpretacji
podatkowej są czynami bezprawnymi i w razie wypełnienia przez takie zachowania znamion deliktu
administracyjnego mogą rodzić odpowiedzialność administracyjno-karną.

Należy jednak w tym miejscu zauważyć, iż o pierwotnej legalności będzie można mówić

jedynie w sytuacji, gdy podmiotem dopuszczającym się czynu zgodnego z wykładnią zawartą w
indywidualnej interpretacji podatkowej jest adresat tej decyzji. W przypadku zachowania osoby
trzeciej, zakładając tożsamość okoliczności faktycznych towarzyszących takiej sprawie, w mojej
ocenie można mówić co najwyżej, iż występuje okoliczność usprawiedliwiająca błąd co do prawa,
jednakże tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy zagadnienie, którego dotyczy indywidualna interpretacja
podatkowa powodują rozbieżność orzeczniczą organów podatkowych i sądów administracyjnych
oraz, jeżeli dla podmiotu trzeciego organem właściwym w danej sprawie jest organ, który wydał
indywidualną interpretację podatkową, którą kierował się ów podmiot.

A. Zoll, W. Wróbel, Polskie prawo karne. Część ogólna., Kraków 2010, s. 167.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 36

ROZDZIAŁ III SANKCJE ADMINISTRACYJNE W ŚWIETLE STANDARDÓW PRAWA

MIĘDZYNARODOWEGO

Rozdziały poprzedzające były w zasadniczej mierze poświęcone przedstawieniu charakterystyki

materialnych cech konstruktu jakim są sankcje administracyjne oraz koncepcji prawa
administracyjno-karnego jako specyficznej dziedziny prawa, która ewoluowała z prawa wykroczeń. W
niniejszym rozdziale uważam za zasadne odniesienie się do spostrzeżeń jakie na temat sankcji
administracyjnych poczyniły organy orzecznicze organizacji międzynarodowych, których
Rzeczypospolita Polska jest członkiem, a w szczególności Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej
„ETPC”) i sama Rada Europy, której ów Trybunał jest członkiem. Zasadność prezentacji tez ETPC
wydaje się celowa z punktu widzenia wniosków jakie wypływać będą z niniejszej pracy jak również
pozwoli

zrozumieć

argumentację

krytyczną

dotyczącą

konstrukcji

postępowania

sądowoadministracyjnego w zakresie kontroli orzeczeń organów administracji publicznej
nakładających sankcje administracyjne.

Mam na względzie, iż przedmiot pracy nie dotyczy wpływu orzecznictwa międzynarodowego na

kształtowanie się norm zawierających sankcje administracyjne w Polsce, dlatego też w rozdziale tym
przedstawię tylko wybrane orzeczenia ETPC, w który odnosił się on do problemu zgodności rozwiązań
zawierających takie sankcje z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności.

W drugiej części niniejszego rozdziału odniosę się do prawa międzynarodowego regulującego

ww. kwestie, pomimo iż nie ma ono charakteru prawa wiążącego Rzeczpospolitą Polską, jednakże ze
względu na rangę instytucji jaką jest Rada Europy i jej zasługi w zakresie kształtowania norm
dotyczących ochrony praw człowieka.

III.1.

Ujęcie sankcji administracyjnych i gwarancji procesowych ich wymierzania w świetle
orzecznictwa Europejskiego Trybunały Praw Człowieka

Zasadniczym problemem jaki stanowi przedmiot orzekania Europejskiego Trybunały Praw

Człowieka jest art. 6 EKPC, który stawowi, iż „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego
rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony
ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności
każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”. ETPC w liczny wyrokach musiał
odnieść się do pojęcia sprawy karnej i co za tym idzie dokonać analizy zasadności zarzutów względem
prawa karnego dotyczących gwarancji procesowych dla podmiotu względem, którego sankcje takie
się stosuje.

Prezentację rozważań ETPC należy rozpocząć od sposobu zdefiniowania „sprawy karnej”,

gdyż definicja ta wyznaczy zakres stosowania pozostałych gwarancji procesowych przewidzianych
przez Konwencję dla tego rodzaju spraw. Na wstępie pragnę wskazać na wyrok w sprawie Őztűrk v.
Niemcy wydany w dniu 21 lutego 1984 roku

, w którym Trybunał wskazał, iż „Konwencja nie

zakazuje państwom – przy wykonywaniu funkcji strażnika interesu publicznego – tworzenia i
utrzymywania zróżnicowania kategorii czynów zagrożonych karą w prawie krajowym i definiowania

Őztűrk v. Niemcy z dnia 21.02.1984 rok, sygn. akt A-730.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 37

granic między nimi. Nie oznacza to jednak, że klasyfikacja taka ma rozstrzygające znaczenie ze
względu na cele Konwencji. Gdyby państwa mogły swobodnie, przez zakwalifikowanie czynu
zagrożonego karą jako przekroczenie porządkowe, a nie przestępstwo, wyłączyć działanie
fundamentalnych klauzul art. 6 i 7 Konwencji, stosowanie tych postanowień byłoby uzależnione od ich
suwerennej woli. Swoboda rozciągająca się tak daleko mogłaby prowadzić do rezultatów niezgodnych
z przedmiotem i celem Konwencji”.

Przytoczony wyrok jest niezwykle istotny ze względu na fakt jednoznacznego stwierdzenia

przez Trybunał, iż formalne zabiegi legislacyjne ustawodawców krajowych nie mają wpływu na
wyłączenie gwarancji przewidzianych w EKPC dla spraw karnych, a zatem nie mają znaczenia dla
klasyfikowania przez ETPC danych spraw jako sprawy karne. Jak zauważa D. Szumiło-Kulczycka ma to
„istotne znaczenie dla sankcji administracyjno-karnych, tak różnorodnie ujmowanych
w poszczególnych systemach państw stron konwencji”

Zgodnie ze stanowiskiem D. Szumiło-Kulczyckiej „organy konwencji, w toku badania

faktycznego charakteru czynu zabronionego i natury sankcja jaka za dany czyn grozi biorą pod uwagę
kryteria dwojakiego rodzaju, tj. (1) zakres zastosowania normy sankcjonowanej oraz (2) cel normy
sankcjonującej”.

Analiza orzecznictwa ETPC wskazuje, iż zdaniem Trybunały o sankcji karnej w rozumieniu

Konwencji można mówić, gdy norma sankcjonowana ma powszechne zastosowanie oraz zostały
ustanowione w celach tak prewencyjnych jak i represyjnych, jak również gdy odznacza się ona
odpowiednim stopniem dolegliwości polegających z jednej strony na odebraniu jednostce
określonego uprawnienia a z drugiej na nałożeniu na jednostkę określonego rodzaju obowiązków

Powyższe rozumienie pojęcie sprawa karna implikuje konieczność wyłączenia spraw

dyscyplinarnych z zakresu tego rodzaju postępowań. Stanowisko takie Trybunał zajął w sprawie
Demicoli v. Malta

oraz w sprawie Engel v. Holandia

. W sprawie Engel v. Holandia przedmiotem

badania przez Trybunał były kwestie zasadności i gwarancji w toku postępowania dyscyplinarnego w
wojsku. Jak zauważył Trybunał „jeżeli sprawa ma charakter dyscyplinarny według prawa krajowego a
jest sprawą karną według kryteriów strasburskich, nie oznacza to jeszcze, że konieczne jest
przekształcenie postępowania dyscyplinarnego w karne. Z punktu widzenia art. 6 istotne jest bowiem
jedynie to, czy postępowanie w sprawie, która w świetle kryteriów strasburskich ma charakter sprawy
karnej, odpowiada standardowi określonemu w art. 6”

Jak wskazują przedstawiciele zagranicznej nauki prawa administracyjnego po analizie linii

orzeczniczej ETPC, ukształtowanej w zakresie art. 6 EKPC, uznaje za sprawę karną każdą sprawę,
której przedmiotem jest zbadanie zarzutu naruszenia normy prawnej i możliwe jest w przypadku
stwierdzenia takiego naruszenia zastosowania określonej w przepisie prawnym sankcji

. Przykładem

wskazywanym przez przedstawicieli doktryny prawa są wyroki Europejskiego Trybunały Praw
Człowieka wydane w sprawach dotyczących zgodności z EKPC sankcji w postaci opłat dodatkowych w
przypadku wskazaniem nieprawidłowej podstawy opodatkowania. Powyższy przedmiot badania miał
miejsce w sprawie Bendenoun v. Francja, w której Trybunał wskazał, iż „środki takie mają

87 D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 79.
88 Ibidem, s. 79.
89 Wyrok ETPC z dnia 27 sierpnia 1991 roku w sprawie Demicoli v. Malta, sygn. akt A-210.
90 Wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 1976 roku w sprawie Engel v. Holandia, sygn. akt A-232/A.
91 P. van Dijk, G.J.H. van Hoof theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Deventer-Boston 1990, s. 314.
92 P. van Dijk, G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Deventer-Boston 1990, s. 314.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 38

powszechne zastosowanie i równocześnie ich celem nie jest tylko naprawienie szkody ale także
odstraszenie”

Powyższe stanowisko Trybunału zwraca uwagę na funkcję określonej normy prawnej

podlegającej jego kognicji i odnosi ją do celów norm karnych, jakimi są prewencja generalna i
indywidualna. Stanowisko zajmowane przez ETPC w zakresie analizy określonych norm prawnych z
punktu widzenia ich normy dowodzi, iż Trybunał jednoznacznie dokonuje klasyfikacji określonych
norm jako norm o charakterze karnym w każdym przypadku, gdy ich celem jest działanie
prewencyjne. Z takim stanowiskiem mamy m.in. do czynienia w wyroku ETPC Stenuit v. Francja,
której przedmiotem było badanie norm statuujących sankcje administracyjne na gruncie prawa
antymonopolowego. W tej sprawie Trybunał wskazał, iż „administracyjnoprawny sposób regulacji
prawa antymonopolowego nie zmienia faktu, że zarówno natura, jak i surowość spotykanych tam
sankcji, wreszcie prewencyjna ich funkcja nadaje im kształt represji typowo karnej”

Przytoczony wyżej wyrok ETPC poza zwróceniem uwagi na funkcję normy ustanawiającej

określone sankcje dla prawidłowego zaklasyfikowania danej normy do prawa karnego lub też prawa
administracyjno-karnego, istotna jest uwaga Trybunału dotycząca braku istotności klasyfikacji danej
normy przez samego ustawodawcę dla jej odpowiedniej klasyfikacji w świetle art. 6 EKPC. Warto tutaj
przytoczyć stanowisko doktryny prawa międzynarodowego, która wskazuje, iż „nie jest kwestią
przesądzającą czy w świetle prawa krajowego danego kraju sprawa ma charakter sprawy toczącej się
w wyniku oskarżenia o charakterze prawnym czy też nie. Ważne jest aby ustawodawcy krajowi nie
uciekali od restryktywnego standardu określonego w art. 6 i 7, poprzez dekryminalizację pewnych
zachowań polegających na przekwalifikowaniu ich na wykroczenia lub delikty administracyjne”

Oznacza to również dla polskiego ustawodawcy konieczność każdorazowego badania

charakteru samej normy określającej sankcję prawną w celu jej prawidłowej klasyfikacji i w
konsekwencji przewidzenia dla niej stosownych gwarancji procesowych określonych tak w
Konstytucji RP z 1997 roku jak i w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Istotnym zagadnieniem jakie rozważał Europejski Trybunał Praw Człowieka jest problem

kwalifikacji sankcji finansowych jaki sankcji karnej. Jak wskazują przedstawiciele doktryny
orzecznictwo ETPC w tym zakresie jest niekonsekwentne. Warto wskazać, iż w sprawie Weber oraz w
sprawie Ravensborg Trybunał uznał, iż zagrożenie karą porządkową rzędu 200-400 euro jest dotkliwe
i należy takie zagrożenie traktować jako sankcję represyjną (karną), a w sprawie Putz v. Austria
wskazał, iż przy grzywnie przekraczającej kwotę 1500 euro nie należy mówić o kwalifikacji danej
sprawy jako sprawy karnej. W związku z powyższym brakiem konsekwencji w kwalifikacji danej
sprawy jako sprawy karnej w oparciu o kryterium wysokości grożącej sankcji finansowej należy
doktryna uznała, iż należy jako takie kryterium uznać ewentualną okoliczność zagrożenia karą
izolacyjną w sytuacji nie uiszczenia ww. opłaty stanowiącej sankcję oraz czy brak uiszczenia ww.
opłaty skutkować będzie ujawnieniem danej osoby w rejestrze karnym

93 D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 80.
94 Wyrok ETPC z dnia 2 września 1998 roku w sprawie Kudabec v. Słowacja, sygn. akt RJ 1998-VI.
95 P. Hofmański, W. Wróbel , w: L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Warszawa 2010, t. I, s. 274-

275.

96 Wyrok ETPC w sprawie Putz v. Austria z dnia 13 grudnia 1993 roku.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 39

Należy w tym miejscu jednak wskazać, iż Trybunał jednoznacznie podkreślił, iż „nie można z

grzywną zrównać orzeczenia o obowiązku zwrotu państwu uszczuplonych należności, np. o
charakterze podatkowym”

Konsekwencją uznania określonych przepisów prawnych za zawierające normy

sankcjonujące, jak np. uznanie określonej opłaty dodatkowej wymierzanej w drodze postępowania
administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej, skutkuje koniecznością przyjęcia dla
danej regulacji prawnej standardów przewidzianych przez Konwencję o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności, tj. m.in. (1) zasady ustawowej określoności czynów zabronionych
(deliktów administracyjnych) uwzględniającej możliwość dookreślenia kwestii szczegółowych w
aktach ranki podustawowej oraz (2) zasady zakazu retroaktywności norm sankcjonujących.

Odnosząc się do powyższych standardów pragnę wskazać, iż wskazane zostały powyżej dwie

zasadnicze zasady jakie określił Trybunał dla spraw karnych w ich ujęciu materialnoprawnym, a
mianowicie obowiązek ustawowego określenia znamion typów czynów zabronionych oraz zakaz
retroaktywności sankcji karnych. W odniesieniu do pierwszej z zasad, to jest kwestii określoności
znamion czynu, którego popełnienie stanowić będzie sprawę karną w rozumieniu EKPC
a równocześnie będącego deliktem administracyjnym w rozumieniu koncepcji prawa
administracyjno-karnego, postulowane jest wprowadzenie choć częściowej kodyfikacji zasad
ogólnych materialnego prawa administracyjnego w tym zapisanie zasady nullum crimen sine lege
scripta oraz zasady nullum crimen sine lege certa. Obie zasady stanowią fundament prawa karnego
materialnego i jako takie w sposób szczególny przestrzegane są przez ustawodawcę oraz
uwzględniane przez Trybunał Konstytucyjny RP, a także Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Wprowadzenie ww. zasad wydaje się, w świetle pojmowania przez ETPC pojęcia sprawy karnej,

konieczne w zasadniczej większości regulacji statuujących sankcji administracyjne, a w szczególności
sankcje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień albo określające administracyjne kary pieniężne
znacznych rozmiarów.

Jak wykazałem we wcześniejszej części pracy obecnie ustawodawca w odniesieniu do sankcji

administracyjnych nie tyle nie przestrzega tej zasady co w sposób lekceważący do niej podchodzi
poprzez tworzenie katalogu otwartego znamion przedmiotowych typów deliktów administracyjnych.
W mojej ocenie, mając na względzie rozmiary dolegliwości jakie wywołać może zastosowanie licznych
z sankcji administracyjnych przewidzianych w polskim ustawodawstwie, konieczne jest uznanie przez
ustawodawcę represyjnego charakteru sankcji administracyjnych i przyjęcie choćby części
standardów przewidzianych dla sankcji karnych sensu stricto, a w szczególności zaakceptowanie i
przestrzeganie zasady określoności znamion typów deliktów administracyjnych.

97 P. Hofmański, W. Wróbel, w: L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Warszawa 2010, t. I, s. 287.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 40

III.2.

Wytyczne Rady Europy w zakresie stosowania sankcji administracyjnych przez państwa
członkowskie

Prezentując stanowisko organów międzynarodowych dotyczące stosowania sankcji

administracyjnych należy wskazać również na wytyczne Rady Europy, której to organizacji
Rzeczypospolita Polska jest członkiem, dotyczące stosowania sankcji administracyjnych. Na wstępie
należy zauważyć, iż wytyczne te noszą nazwę Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady
Europy w zakresie sankcji administracyjnych. Rekomendacje te mają charakter soft law a zatem nie
mają charakteru wiążącego dla państw członkowskich Rady Europy, a jedynie wyrażają stanowisko
organu tej organizacji jakim jest Komitet Ministrów co do kierunku rozwiązań prawnych jakie
państwa członkowskie winny wprowadzać w swoich ustawodawstwach wewnętrznych celem
zapewnienie standardów wskazanych w rekomendacji. Można zatem zadać pytanie jaki jest sens
omawiania przedmiotowej rekomendacji w niniejszej pracy. Otóż w mojej opinii cały system prawa
administracyjno-karnego jest na etapie kształtowania i dynamicznego rozwoju co wywołuje
konieczność wskazywania na istniejące rozwiązania oraz wartości, na których dane rozwiązania są
oparte celem wprowadzenia przez ustawodawcę rozwiązań najbardziej optymalnych.

Powyższa rekomendacja w swojej preambule wskazuje, iż za sankcje administracyjne uznaje

„akty administracyjne, które nakładają kary na osoby fizyczne w sytuacji zachowań naruszających
ustanowione reguły, w tym kary grzywny oraz wszelkie inne środki karne, pieniężne lub nie”

Definicja sankcji administracyjnych przyjęta w rekomendacji wydaje się zatem być bardzo

szeroka, gdyż obejmuje wszelkiego rodzaju sankcje, w tym grzywnę i środki karne, a za kryterium
rozróżnienia sankcji administracyjnych od innych sankcji zdaje się przyjmować kryterium formalne w
postaci charakteru orzeczeniu w jakim sankcje te są wymierzenia, a mianowicie aktu
administracyjnego.

Równocześnie w preambule rekomendacja jednoznacznie wskazuje, iż za sankcje

administracyjne nie uznaje „środków, które władze administracyjne zobowiązane są podjąć w wyniku
postępowania karnego oraz sankcje administracyjne”

Artykuł 1 ww. rekomendacji stanowi, iż „stosowane sankcje administracyjne oraz okoliczności

w jakich mogą być stosowane powinny być określone prawnie”

100

. Wskazana wyżej regulacja

jednoznacznie sugeruje państwom członkowskim Rady Europy aby w sytuacji wprowadzania do
systemu prawnego sankcji administracyjnych, w rozumieniu rekomendacji, z jednej strony
wprowadzały je do systemy prawa pozytywnego (prawa stanowionego), tak by nie mogły one
wynikać li tylko z działalności orzeczniczej organów administracyjnych, a z drugiej strony, aby warunki
ich orzekania, a zatem przesłanki aktualizacji odpowiedzialności za delikt administracyjny, również
były określone prawnie. Artykuł powyższy wprowadza zatem zasadę nullum crimen sine lege scripta
oraz nullum crimen sine lege certa.

Zgodnie z art. 2 ww. rekomendacji „

żadne sankcje administracyjne nie mogą być nałożone za

czyn, który w chwili jego popełnienie, nie był zabroniony pod groźbą kary. Jeżeli sankcja mniej

98 Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy R (91) 1 – Preambuła: „[...] Administrative acts which impose a penalty on persons on

account of conduct contrary to the applicable rules, be it a fine or any punitive measure, whether pecuniary or not.”

99 Rekomendacja R (91) 1 – Preambuła: „[...] measures which administrative authorities are obliged to take as a result of criminal

proceedings and disciplinary sanctions […].”

100 Rekomendacja R (91) 1, Art. 1 „The applicable administrative sanctions and the circumstances in which they may be imposed shall be

laid down by law.”

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 41

dotkliwa była wykonywana w chwili, gdy czyn został popełniony, a sankcja surowsza została kolejno
orzeczona, sankcja mniej dotkliwa może nie być wykonywana. W przypadku wejścia w życie mniej
dotkliwych rozwiązań winny one zostać zastosowane względem osoby, co do której władze
administracyjne prowadzą postępowanie w przedmiocie nałożenia sankcji”

101

Powyższa norma jednoznacznie statuuje zasadę lex mitior agit, co w chwili obecnej w

systemie prawa polskiego ma zastosowanie wyłącznie na gruncie prawa karnego materialnego.
Wydaje się, w mojej ocenie, iż wprowadzenie powyższego rozwiązania na grunt prawa
administracyjno-karnego jest uzasadnione tymi samymi racjami jakie przyświecają ustawodawcy
wprowadzającemu przedmiotowe rozwiązania na gruncie prawa karnego. Nie znajduje tutaj wsparcia
idea, iż każde przewinienie administracyjne winno podlegać bezwzględnej karze, gdyż jest to
argument na zupełnie innej płaszczyźnie dyskusji, oczywiście z wyjątkiem sytuacji pełnej depenalizacji
deliktów administracyjnych. Otóż w sytuacji złagodzenia sankcji administracyjnej za określony delikt
administracyjny przez racjonalnego ustawodawcę należy uznać, iż nie ma różnicy w stopniu
społecznej niebezpieczeństwa oraz wyrządzonego zła pomiędzy deliktem, jaki miał miejsce przed
częściową depenalizacją a deliktem popełnionym już w chwili obowiązywania ustawy łagodniejszej.

Zasada zawarta w art. 3 rekomendacji stanowi, iż „względem żadnej osoby nie może być

orzeczona sankcja administracyjna dwa razy za ten sam czyn, oparta na tych samych podstawach
prawnych oraz regułach chroniących interes społeczny. W sytuacji, gdy ten sam czyn daje podstawy
do działania dwóm lub większej liczbie organów administracji, działających w celu ochrony różnych
sfer interesu społecznego, każdy z tych organów powinien wziąć pod uwagę, wymierzając sankcję
administracyjną, każdą sankcję nałożoną uprzednio za ten sam czyn”

102

Zasada wyrażona w art. 3 rekomendacji R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy jest bardzo

ciekawa z punktu widzenia swojej konstrukcji oraz okoliczności, które zdaje się uwzględniać. Otóż
przepis ów odnosi się bezpośrednio do znanej prawu karnemu materialnemu konstrukcji zbiegu
przestępstw oraz zbiegu przepisów, których to konstrukcji w chwili obecnej nie będę analizował.
Wskazać pragnę jedynie, iż zagadnienie powyższe budzi bardzo duże kontrowersje tak w dogmatyce
prawa karnego jak i w judykaturze. Dlatego też zauważenie przez Komitet Ministrów Rady Europy
problemu zbiegu deliktów administracyjnych oraz zbiegu przepisów je statuujących jest istotne.
Ważne szczególnie jest to, iż w odróżnieniu od postępowania karnego, w którym to ten sam organ
dokonuje oceny zbiegających się przepisów, w sytuacji, gdy ten sam czyn wyczerpuje znamiona kilku
deliktów administracyjnych określonych w różnych aktach prawnych i poddanych orzecznictwu
oddzielnych organów administracji publicznej może powstać zasadnicza wątpliwość czy nie dochodzi
do złamania zasady ne bis in idem. Zgodnie z tą zasadą, na gruncie prawa karnego procesowego,
zgodnie z art. 17 § 1 pkt. 7 ustawy z 6 czerwca 1997 roku – Kodeks postępowania karnego

103

„w

przypadku uznania przez organ procesowy, że postępowanie karne co do tego samego czynu tej

101 Rekomendacja R (91) 1, Art. 2

„n

o administrative sanction may be imposed on account of an act which, at the time when it was

committed, did not constitute conduct contrary to the applicable rules. Where a less onerous sanction was in force at the time when
the act was committed, a more severe sanction subsequently introduced may not be imposed. The entry into force, after the act, of
less repressive provisions should be to the advantage of the person on whom the administrative authority is considering imposing a
sanction.”

102 Rekomendacja R (91) 1, Art. 3 „A person may not be administratively penalised twice for the same act, on the basis of the same rule of

law or of rules protecting the same social interest. When the same act gives rise to action by two or more administrative authorities,
on the basis of rules of law protecting distinct social interests, each of those authorities shall take into account any sanction previously
imposed for the same act.”

103

Dz. U. z 1997 roku, Nr 89, poz. 555 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 42

samej osoby zostało prawomocnie zakończone albo toczy się wcześniej wszczęte, winny one umorzyć
postępowanie, ze względu na wystąpienie przeszkody procesowej”

104

Powstaje zatem pytanie co w sytuacji, gdy czyn sprawy stanowiący delikt administracyjny

narusza kilka przepisów prawa administracyjnego i tym samym ma miejsce zbieg przepisów. Czy
możliwe jest stosowanie reguł wypracowanych przez doktrynę prawa karnego dotyczących
kwalifikacji prawnej czynów stanowiących przestępstwo i pozostających w zbiegu. Odpowiedź na
pytanie należy oprzeć z jednej strony na ostatnim zdaniu art. 3 rekomendacji a z drugiej na kwestii
właściwości rzeczowej organów wymierzających sankcje administracyjne. Sytuacja jaka ma miejsce w
chwili obecnej obliguje każdy organ właściwy w zakresie merytorycznym, którego dotyczyło
naruszenie norm sankcjonowanych przez sprawcę, do wymierzenia oddzielnie sankcji
administracyjnych, a jedynie miarkowanie jej wysokości, w przypadku sankcji względnie określonych
może dawać organowi luz decyzyjny i pozwoli mu uwzględnić fakt wymierzenia innej sankcji za ten
sam czyn przez inny organ. Nie jest w mojej ocenie możliwe w przyszłości wypracowanie, w oparciu
o aktualny model struktury administracji publicznej, systemu, który pozwoliłby na pełne
uwzględnienie art. 3 rekomendacji, a w szczególności kwestii zbiegu przepisów i pozwolił
wypracować specyficzne dla prawa administracyjno-karnego reguły wyłączania. Wynika to z faktu, iż
każdy organ został przez ustawodawcę powołany do działania w określonym zakresie spraw
odmiennych rodzajowo (rzeczowo), co uniemożliwia mu wypowiadanie się, lub też przekazanie
w całości sprawy do rozpoznania innemu organowi, który zajmuje się inną dziedziną życia
społecznego. Równocześnie jak wskazuje sama rekomendacja w swoim art. 3, organy te zobowiązane
są do ochrony właściwych dla siebie, opartych o swoją właściwość rzeczową, sfer interesu
publicznego, co tym bardziej utrudnia rozwiązanie sytuacji zbiegu przepisów w momencie
popełnienia deliktu administracyjnego oraz nie naruszanie zasady ne bis in idem.

W mojej ocenie rozwiązaniem jakie może doprowadzić do poszanowania ww. zasad jest

tworzenie odrębnych organów orzekających w sprawach administracyjno-karnych, na wzór
rozwiązania francuskiego, które polega na utworzeniu specjalnej kategorii urzędników orzekających
w szerokim aspekcie spraw karnych (tzw. AAI – Autorités Administratives Indépendantes). Takie
usytuowanie organów właściwych tylko i wyłącznie w sprawach dotyczących orzekania sankcji
administracyjnych pozwoli na określenie ich właściwości w taki sposób, iż będą mogli oni rozpatrywać
sprawy o popełnienie deliktu administracyjnego w przypadku występowania zbiegu przepisów.

W mojej ocenie warto również zwrócić uwagę na polskie rozwiązanie jakim jest powierzenie

licznych spraw organom samorządu terytorialnego jak np. wójtom, burmistrzom lub prezydentom
miast. Takie rozwiązanie w sytuacji orzekania sankcji administracyjnych mogłoby mieć liczne
pozytywne cechy, abstrahując od uwag dotyczących konstrukcji podmiotowej postępowania, o
których będę mówił później. Otóż powierzenie zbiegających się kompetencji jednemu podmiotowi
jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta może być odpowiednikiem instytucji AAI w prawie
francuskim. Jednakże biorąc pod uwagę praktykę organów i bardzo selektywne rozpatrywanie spraw,
nie jako „po kawałku” przez poszczególne wydziały urzędów gmin i miast, obsługujących dany organ
administracji lokalnej może stanowić znaczne faktyczne utrudnienie poprawności funkcjonowania
postępowania w tym zakresie i zapewnienie zasady określonej w art. 3 rekomendacji.

104 Z. Świda, Postępowanie karne. Część ogólna., Warszawa 2008, s. 47.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 43

Art. 4 rekomendacji stanowi, iż „jakiekolwiek działanie organów administracji publicznej

przeciwko zachowaniom sprzecznym z obowiązującym prawem powinny być podejmowane w
rozsądnym okresie czasu. W przypadku, gdy organy administracji publicznej wszczęły postępowanie,
którego wynikiem może być nałożenie sankcji administracyjnych, organy te winny działać w
rozsądnym tempie w danych okolicznościach”

105

Zasada określona w powyższej wytycznej Rady Europy jest niezwykle istotna i koresponduje z

art. 6 ust. 1 EKPC, który wskazuje, iż każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.
Bardzo podobne wymagania określa art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 Kpa. W związku z
powyższym należy wskazać, iż rozwiązanie to jest powtórzeniem jednej z najważniejszych zasad
procesowych jakie przyświecają współczesnemu procesowi, tak administracyjnemu jak i karnego,
gdyż stan niepewności sprawcy deliktu administracyjnego co do odpowiedzialności i możliwych
konsekwencji, których dolegliwość np. ekonomiczna może być znaczna, jest stanem niepożądanym
i winien on trwać możliwie jak najkrócej.

Artykuł 5 ww. rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy stanowi, że „każda procedura,

której wynikiem może być orzeczenie sankcji administracyjnych, powinna z szacunku do osoby, której
dotyczy, zakończyć się wydaniem decyzji kończącej sprawę”

106

. Powyższa zasada jest w mojej ocenie

zasadą komplementarną względem normy art. 4 rekomendacji R (91) 1, gdyż stanowi dyrektywę dla
organu nie tylko zakończenia sprawy w rozsądnym terminie ale zakończenia jej w określonej formie,
która związana jest z powstaniem określonych skutków prawnych, jak ma to miejsce w sytuacji
zakończenia sprawy wydaniem decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 6 przedmiotowej rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy w celu

zapewnienia sprawiedliwego postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej
konieczne jest przestrzeganie następujących gwarancji procesowych:

(1) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego

powinna zostać poinformowana o stawianych jej zarzutach;

(2) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego

powinna mieć zapewnioną odpowiednią ilość czasu dla przygotowania swojej obrony, z
uwzględnieniem stopnia złożoności sprawy oraz dolegliwości sankcji administracyjnych, jakie
jej grożą;

(3) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego lub jej

obrońca powinni zostać poinformowani o zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie;

(4) każda osoba, której zostanie postawiony zarzut popełnienia deliktu administracyjnego

powinna zostać wysłuchana przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji w sprawie;

(5) każde rozstrzygnięcie nakładające sankcje administracyjne powinno zawierać uzasadnienie

podjęcia określonej decyzji w sprawie.

105 Rekomendacja R (91)1, Art. 4 „Any action by administrative authorities against conduct contrary to the applicable rules shall be taken

within a reasonable time. When administrative authorities have set in motion a procedure capable of resulting in the imposition of an
administrative sanction, they shall act with reasonable speed in the circumstances.”

106 Rekomendacja R (91) 1, Art. 5 „Any procedure capable of resulting in the imposition of an administrative sanction which has been

instituted in respect of a person shall give rise to a decision which terminates the proceedings.”

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 44

Przedstawiona wyżej regulacja zawarta w art. 6 rekomendacji stanowi odzwierciedlenie przyjęcia

przez Komitet Ministrów Rady Europy, iż sprawy w przedmiocie wymierzenia sankcji
administracyjnych są to sprawy karne w rozumieniu art. 6 EKPC, a zatem winny się do nich stosować
choćby w ograniczonym zakresie normy procesowe określone w art. 7 EKPC, których bardziej
szczegółową analizę przeprowadzę w kolejnych rozdziałach niniejszej pracy.

W ślad za powyższą filozofią leżącą u podstaw rozwiązań przyjętych w treści art. 6 niniejszej

rekomendacji jej twórcy zawarli w art. 7 zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na organie administracji
publicznej. Zasada ta stanowi wprost transponowanie rozwiązań znanych prawu karnemu
procesowemu określających, iż to organ procesowym, jakim jest prokurator lub np. Policja w
sprawach o wykroczenia zobowiązany jest do udowodnienia faktu popełnienia czynu zabronionego,
co stanowi konsekwencję zasady domniemania niewinności będącą fundamentalną zasadą prawa
karnego.

W tym miejscu należy jednak zauważy na daleko idące implikacje przyjęcia charakteru sprawy o

delikt administracyjny, gdyż w przypadku przyjęcia za Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, iż
zgodnie z art. 6 EKPC, sprawy te mają charakter spraw karnych, konieczne będzie przyjęcie całości
gwarancji procesowych, które implikują również konieczność oparcia odpowiedzialności za ów delikt
na koncepcji winy a nie na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, jak czyni to obecnie polski
ustawodawca.

Warto dodatkowo zauważyć na koniec niniejszej analizy, iż zgodnie z art. 8 ww. rekomendacji,

każdy akt administracyjny nakładający sankcje administracyjne powinien stanowić przedmiot,
przynajmniej w minimalnym zakresie, kontroli pod kątem jego legalności. Zasada ta jak powyższe
stanowi komplementarne uzupełnienie rozwiązania uznającego, iż sprawy o delikt administracyjny są
sprawami karnymi. Problem jaki na tym tle już się zarysowuje jest następujący jak głęboka winna być
kontrola decyzji nakładających sankcje administracyjne biorąc pod uwagę fakt, iż w polskim systemie
prawa częstokroć decyzje te oparte są o uznanie administracyjne organów administracji publicznej,
co może budzić zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia możliwości kontroli tych decyzji przez sądy
administracyjnej pod kątem ich legalności. Problem ów będę rozwijał w dalszej części niniejszej pracy.

Konkludując powyższe rozważania pragnę wskazać, iż pomiędzy aktualnym stanem

normatywnym w Polsce a wytycznymi Rady Europy w zakresie wprowadzania rozwiązań prawnych
statuujących sankcje administracyjne zachodzi diametralna różnica, a wręcz można przyjąć, iż
Rzeczypospolita Polska nie wypełnia swoich zobowiązań prawno-międzynarodowych wynikających
z powyższej rekomendacji.

Oczywistym jest, iż wytyczne powyższe mają charakter soft law, jednakże mechanizm ich

uchwalania oraz fakt, iż pozostają one w oczywistej korelacji z treścią EKPC oraz wykładni tej
konwencji dokonywanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, wskazują, iż polski ustawodawca
wprowadzając normy o charakterze sankcji administracyjnych winien uwzględniać postanowienia tej
rekomendacji. Równocześnie wskazać należy, iż w przypadku dokonywania wykładni norm
określających sankcje administracyjne przez organy stosujące prawo, w tym organy administracji
publicznej, konieczne jest dokonywanie przez nie tej wykładni zgodnie z duchem EKPC oraz
interpretacją jej postanowień wynikającą z orzecznictwa ETPC.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 45

ROZDZIAŁ IV SANKCJE ADMINISTRACYJNE W ORZECZNICTWIE TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO RP

Niniejszy rozdział pracy poświęcony będzie prezentacji poglądów Trybunału Konstytucyjnego RP

(dalej „Trybunał” lub „TK”) w zakresie sankcji administracyjnych. Orzecznictwo Trybunały w tej
materii jest niezmiernie bogate, gdyż na przestrzeni ponad 20 lat funkcjonowania tego organu władzy
sądowniczej wielokrotnie zajmował się on kwestią zgodności z wzorcem normatywnym zawartym w
ustawie konstytucyjnej norm statuujących sankcje administracyjne. W niniejszym rozdziale omówię
zatem wybrane co ważniejsze dla przedmiotu rozważań orzeczenia TK prezentując w nich w pierwszej
kolejności przedmiot orzekania Trybunału, co ważniejsze stanowiska zajmowane przez uczestników
postępowania oraz konkluzje w postaci stanowiska TK w danej sprawie.

IV.1. Sprawa o sygnaturze akt K 17/97

W sprawie rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny pod sygnaturą akt 17/97 przedmiotem

rozważań TK był wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że przepisy art. 27 ust. 5, 6 i
8 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym

107

w części

dotyczącej ustalania “dodatkowego zobowiązania podatkowego” przez organ skarbowy, są
niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między
władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

108

W swoim wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż zaskarżone przepisy są niezgodne

z wzorcem konstytucyjnym, gdyż nakładając w trybie administracyjnym przez organy podatkowe
“sankcje skarbowe”, będące w rzeczywistości karami pieniężnymi, wprowadziły do tej ustawy
przepisy karne, które nie odpowiadają wymogom stawianym takim przepisom przez demokratyczne
państwo prawa i naruszają zasadę sprawiedliwości proceduralnej będącą elementem państwa
prawnego. W ocenie RPO postanowienia zaskarżonej ustawy wyznaczają karę pieniężną, tj. grzywnę,
taką samą jaką przewidywał art. 8 pkt 3 ustawy karnej-skarbowej (w brzmieniu obowiązującym w
dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny), ustalaną przez organ administracyjny poza
postępowaniem karnoskarbowym i nakładającą się na kary orzekane na mocy ustawy karnej
skarbowej. Wnioskodawca jakim był Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, iż prowadziło to do
tego, że za ten sam czyn podatnik może być ukarany przez nałożenie wielokrotnych sankcji
pieniężnych. Równocześnie RPO wskazał, iż przez przepisy karne należy rozumieć nie tylko przepisy
karne sensu stricto, ale wszystkie przepisy, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie
ukarania. Wnioskodawca wskazał również, iż orzeczenie kary może nastąpić tylko w trybie
przewidzianym przez prawo karne (karno-skarbowe lub karno-administracyjne), a w
demokratycznym państwie prawnym przepisy karne muszą zawierać wyraźnie sprecyzowane
materialne elementy czynu uznanego za przestępczy i muszą być zdefiniowane w sposób kompletny,
precyzyjny i jednoznaczny, ze wskazaniem norm prawa procesowego, według którego kara będzie
wymierzana.

107

Dz.U. Nr 11, poz. 50 ze zm.

108

Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 46

W odpowiedzi na powyższy wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich swoje stanowisko zajął

Prokurator Generalny, który w uznał, iż zaskarżona norma nie narusza norm konstytucyjnych, gdyż
zaskarżone przepisy nie mają charakteru represyjnego. Naliczane na ich podstawie “dodatkowe
zobowiązanie podatkowe” mieści się w regułach stanowienia przepisów podatkowych i spełnia
funkcję dyscyplinującą podatników nie przestrzegających ustawy, co nie jest równoznaczne z ich
karaniem w rozumieniu prawnokarnym, ani też zobowiązanie to nie posiada takich cech. Naliczenie
dodatkowego zobowiązania podatkowego z powodów określonych w zaskarżonych przepisach
następuje bowiem niezależnie od winy płatnika tego podatku, w rozumieniu prawnokarnym.
Prokurator Generalny wskazał również, iż odpowiedzialność prawnokarna ma charakter
zindywidualizowany, zaś dodatkowe zobowiązanie podatkowe, przewidziane zaskarżonymi
przepisami, ma charakter ekonomiczny, choć nie zawsze zwiększający koszty działalności
gospodarczej.

W przedstawionych powyżej stanowiskach uczestników postępowania przed Trybunałem

Konstytucyjnym uwidocznione zostały dobitnie dwa stanowiska przyjmowane w dogmatyce prawa w
zakresie pojmowania sankcji administracyjnych. Widać, iż jeszcze na gruncie poprzednio
obowiązujących regulacji konstytucyjnych organy stojące na straży przestrzegania praw człowieka i
wolności konstytucyjnych, w tym Rzecznik Praw Obywatelskich, doszły do wniosku, iż charakter
prawny norm administracyjno-karnych jest wątpliwy i winien zostać poddany ocenie Trybunału
Konstytucyjnego.

Warto w tym miejscu wskazać na jeszcze jeden istotny argument podniesiony przez

Prokuratora Generalnego, który jest wielokroć przytaczany w kolejnych orzeczeniach Trybunały
Konstytucyjnego, gdzie Prokurator Generalny wskazał, iż objęcie nieprawidłowości podatkowych, o
których mowa w zaskarżonych przepisach, postępowaniem karnym lub wykroczeniowym
prowadziłoby do nadmiernego rygoryzmu prawnego, zaś odstąpienie od skutecznego zapobiegania
naruszenia ustawy z kolei prowadziłoby do nadmiernego liberalizmu, w tym także do faktycznego
naruszenia zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej. Powyższy argument oparty na
konieczności zapewnienia skuteczności egzekwowania prawa obowiązującego jest podnoszony przez
przedstawicieli doktryny prawa stojącej w opozycji do uznania sankcji administracyjnych za normy o
charakterze karnym.

Po analizie stanowisk zajętych przez uczestników postępowania Trybunał Konstytucyjny uznał,

iż przepisy artykułu 27 ust. 5, 6 i 8 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz
o podatku akcyzowym w zakresie, w jakim dopuszczają stosowanie wobec tej samej osoby, za ten
sam czyn sankcji administracyjnej określonej przez powołaną ustawę jako “dodatkowe zobowiązanie
podatkowe” i odpowiedzialność za wykroczenia skarbowe są niezgodne z art. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. W pozostałym zakresie wskazane wyżej przepisy są zgodne z art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego stanowiska Trybunał
Konstytucyjny wskazał, iż przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich pogląd jest jednak
odosobniony i podniósł, iż kary pieniężne przewidziane są także prawem cywilnym, jako kary
umowne. Trybunał wskazał, iż nie można każdej kary pieniężnej utożsamiać z grzywną, a więc
instytucją prawa karnego oraz wskazał, że prawo administracyjne przewiduje kary pieniężne, nie
mające charakteru grzywny. TK wskazał, iż nie każda kara pieniężna jest synonimem grzywny i może
być wymierzona w postępowaniu karnym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 47

demokratycznego państwa prawa poprzez wymierzanie kary administracyjnej oraz kary w
postępowaniu karno-skarbowym za ten sam czyn Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż stosowanie
wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej, określanej przez zaskarżoną ustawę
jako “dodatkowe zobowiązanie podatkowe” i odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe
w postępowaniu przed finansowymi organami orzekającymi narusza zasadę państwa prawa
wyrażoną w art. 2 konstytucji, gdyż kumulowanie odpowiedzialności administracyjnej i
odpowiedzialności za wykroczenia skarbowe stanowi bowiem wyraz nadmiernego fiskalizmu i nie
uwzględnia w żadnym stopniu interesu podatnika, który poniósł wskazaną karę administracyjną.

IV.2. Sprawa o sygnaturze akt P 7/98

Przedmiotem postępowania w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny pod sygn.

akt P 7/98 było ustalenie konstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października
1996 roku w sprawie opłat drogowych

109

w części dotyczącej pojazdu członowego lub zespołu

pojazdów składającego się z pojazdu silnikowego i przyczepy są zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych

110

. Postępowanie powyższe zostało wywołane pytaniem prawny Naczelnego Sądu

Administracyjnego, który podjął wątpliwość co do zgodności z wzorcem konstytucyjnym regulacji
ustanawiającej możliwość nakładania opłat drogowych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez
zezwolenia. Problem jaki Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie Trybunału Konstytucyjnego
oparty był o wątpliwość czy dopuszczalne było wprowadzenie opłaty dodatkowej w akcie rangi
podustawowej, w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter represyjny i brak jest wyraźnego
upoważnienia ustawowego.

W niniejszej sprawie nie ma zasadności prezentowanie stanowiska poszczególnych

uczestników postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, gdyż dotyczyły one w zasadniczej
mierze kwestii nie istotnych z punktu widzenia niniejszej pracy. Ważnym wydaje się natomiast
wskazanie stanowiska zajętego przez Trybunał w wyniku dokonania kontroli zgodności
przedmiotowego aktu normatywnego z wzorcem konstytucyjnym.

Trybunał wskazał, iż istota problemu występującego w niniejszej sprawie sprowadza się do

rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów, określając badanym rozporządzenia wysokość opłat pobieranych
w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub
niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, przekroczyła upoważnienie ustawowe i zajął w
konsekwencji stanowisko, iż należy udzielić pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie postawione
przez Naczelny Sąd Administracyjny. TK zauważył, iż przedmiotowe rozporządzenie normuje dwie w
istocie różne dziedziny, tj. z jednej strony ustala zasady obliczania opłat za przejazdy po drogach
publicznych pojazdów nienormatywnych, z drugiej zaś wprowadza opłaty będące co do zasady
karami za brak zezwolenia, którego obowiązek posiadania wynika z zupełnie innej ustawy,
a mianowicie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W dalszej części wyroku Trybunał Konstytucyjny
dokonał analizy zasad ustanawiania norm rangi podustawowej, ze względu na zarzut pojawiający się

109

Dz. U. z 1996 roku, Nr 123, poz. 578 ze zm

110

Dz. U. z 1985 roku, Nr 14, poz. 60 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 48

w niniejszej sprawie, iż normy o charakterze represyjnym nie mogą być ustanawiane w aktach takiej
rangi, a tym bardziej bez wyraźnej delegacji ustawowej.

Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż wielokrotnie wskazywał co należy mieć na uwadze przy

badaniu konstytucyjności i legalności przepisów rozporządzenia. Badanie takie powinno uwzględniać,
czy (a) rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na
domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy; (b) rozporządzenie – co do przedmiotu i treści
normowanych stosunków – mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do
wydania tego aktu; (c) rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na
podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że
upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów
normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach
ustawodawczych. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w
sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, a nawet nie powinno ich powtarzać. TK
podniósł, że pogląd, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie
np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego
upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej
i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze
wykładni celowościowej należy do kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, ugruntowanej w literaturze i
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższa konstatacja oraz dalsze wywody TK doprowadziły go do konkluzji, iż przedmiotowe

rozporządzenie naruszyło wzorzec konstytucyjny poprzez wprowadzenie regulacji stanowiących
sankcje administracyjne bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. W końcowej części orzeczenia
Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądy Administracyjnego, w którym sąd ten
w odniesieniu do norm nakładających sankcje administracyjne wymaga zachowania zasady
proporcjonalności, w celu przestrzegania zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w
art. 2 Konstytucji.

Warto wskazać w tym miejscu na model badania, który może być wykorzystywany w

przyszłości do ustalania zasadności wprowadzania regulacji o charakterze represyjnym i jej zgodności
z Konstytucją RP z 1997 roku, a który zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym
orzeczeniu. Trybunał wskazał, iż rozpatrując zgodność zakwestionowanych przepisów z zasadą
proporcjonalności należy rozstrzygnąć trzy istotne zagadnienia (1) czy regulacja ta jest właściwa dla
osiągnięcia zamierzonych celów, (2) czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji interesu
publicznego, z którym jest związana, (3) czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu
ciężarów nakładanych na obywatela. Wydaje się, iż powyższy model badania winien być każdorazowo
uwzględniany przez ustawodawcę w sytuacji kreowania nowych kar administracyjnych, których ciężar
może być zbyt dolegliwy do podmiotu ukaranego względem efektów osiąganych przy stosowaniu
ww. kar, co winno budzić obawy ustawodawcy o konstytucyjność takiego rozwiązania
normatywnego.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 49

IV.3. Sprawa o sygnaturze akt K 13/08

Kolejnym ciekawym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego jest wyrok wydany w sprawie z

wniosku grupy posłów w przedmiocie zgodności z wzorcem normatywnym art. 64 ust. 1 ustawy z 19
lutego 2004 roku o rybołówstwie

111

oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21

kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie

112

którym to normom wnioskodawca zarzucał niezgodność nie tylko ze wzorcem konstytucyjnym ale
również z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Nie analizując szczegółowo całości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, które

było wielowątkowe, warto wskazać, iż wnioskodawcy w uzasadnieniu wniosku wskazali na
konieczność dokonania kontroli zgodności powyższego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju
Wsi z wzorcem normatywnym, gdyż zarzucili przedmiotowemu rozporządzeniu przekroczenie granic
delegacji ustawowej oraz naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje określenie w akcie
rangi ustawowej znamion typu czyny zabronionego.

Wnioskodawca na wstępie stwierdził, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy kary pieniężne

wymierzają decyzjami administracyjnymi okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, a
kwestionowane rozporządzenie ustanawia katalog czynów, których popełnienie sankcjonowane jest
wysoką karą pieniężną. W odniesieniu do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP i EKPC,
wnioskodawca uznał, że choć czyny zabronione pod groźbą kary pieniężnej formalnie zostały
zakwalifikowane do sfery administracyjnej, to jednak w istocie mają charakter karny, a zatem
wymierzenie kary za nie winno należeć do sądów. Uzasadniając karny charakter czynów,
wnioskodawca odwołał się do poglądu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, że o charakterze
czynu decyduje faktyczna przynależność do sfery karnej, a przesłanką pozwalającą taką przynależność
ocenić jest surowość grożącej kary. Posłowie wnioskodawcy zwrócili uwagę, że sam ustawodawca
posługuje się pojęciem „kary”, co sugeruje karny charakter czynów stypizowanych w rozporządzeniu.
Wnioskodawca powołał się na stanowisko ETPC, zajęte w sprawie zatonięcia promu „Jan Heweliusz” i
dotyczące izb morskich, że w sprawach dotyczących karania sprawców czynów zagrożonych surową
karą, rozpoznanie powinno być powierzone niezawisłemu i bezstronnemu organowi o pełnej
jurysdykcji, a takim organem nie jest inspektor okręgowy rybołówstwa, który z powodu trybu
powołania (przez właściwego ministra, po zasięgnięciu opinii wojewody) nie posada cech
niezawisłości i bezstronności. Posłowie wnioskodawcy wskazali, że brak spełnienia warunków uznania
organu za niezawisły i bezstronny nie przesądza jeszcze o naruszeniu prawa do sądu, ponieważ
zgodnie z orzecznictwem ETPC do takiego naruszenia prowadzi dopiero sytuacja, gdy organ taki nie
podlega kontroli „organu sądowego mającego pełną jurysdykcję”. W tym kontekście wnioskodawca
podał w wątpliwość spełnianie warunków art. 6 Konwencji przez sądy administracyjne kontrolujące
decyzje wydawane przez inspektorów okręgowych i dokonał analizy problemu zakresu jurysdykcji
tych sądów zarówno w sferze prawa, jak i faktów. Wnioskodawcy stanęli na stanowisku, iż
postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi ma charakter wyłącznie uzupełniający i
jest ograniczone jedynie do dowodów z dokumentów, a ustalenia faktyczne dopuszczalne są jedynie

111

Dz. U. z 2004 roku, Nr 62, poz. 574 ze zm.

112

Dz. U. z 2005 roku, Nr 76, poz. 671 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 50

w celu dokonania oceny zgodności z prawem działania organu administracji. W tej sytuacji
wnioskodawca uznał, że przepis umożliwiający nałożenie surowych kar na obywateli przez organy
niegwarantujące niezawisłości i bezstronności, a dodatkowo niepodlegające kontroli organów
sądowych wyposażonych w pełną jurysdykcję, jest sprzeczny z Konstytucją. Wnioskodawca wskazał,
iż zaskarżone przepisy naruszają art. 45 Konstytucji, z którego wynika wola ustrojodawcy, by objąć jak
najszerszy zakres spraw prawem do sądu.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności rozporządzenia z wynikającą z art. 42 ust. 1 Konstytucji

zasadą określania znamion czynu karalnego w ustawie wnioskodawca stwierdził, że znamiona czynów
zagrożonych wysokimi karami pieniężnymi nie zostały określone w ustawie, lecz wyłącznie
w zakwestionowanym rozporządzeniu. Wnioskodawca stwierdził, że zasada określoności ustawy
karnej nie wyklucza posłużenia się przez ustawodawcę odesłaniami, jednak trzeba wykluczyć brak
precyzji jakiegokolwiek elementu normy prawnokarnej, który pozwalałby na dowolność jej
stosowania przez organy władzy publicznej albo na penalizowanie zachowań, które nie zostały
expressis verbis określone jako zabronione w przepisie prawa karnego. Wnioskodawca zwrócił
uwagę, że ustawowa regulacja odpowiedzialności za naruszenie przepisów o rybołówstwie jest
szczątkowa i obejmuje praktycznie tylko górne granice zagrożenia karnego oraz delegację do wydania
rozporządzenia. Tym samym – jego zdaniem należy wykluczyć, że rozporządzenie jedynie
doprecyzowuje regulację ustawową.

Wnioskodawca wskazał, że art. 42 ust. 1 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność

karną w ścisłym tego słowa znaczeniu (odpowiedzialność za przestępstwo), lecz także inne formy
odpowiedzialności prawnej związane z poddaniem jednostki jakiejś formie ukarania czy sankcji, a
zatem nie może ulegać wątpliwości fakt, iż adresaci norm prawnych nie mogą na podstawie ustawy
o rybołówstwie zorientować się co do treści ustanowionych zakazów, a tym samym kwestionowana
regulacja jest w sposób rażący niezgodna ze standardem konstytucyjnym.

W uzasadnieniu zarzutu niezgodności rozporządzenia z art. 2 i art. 7 Konstytucji, tj. zasadą

konieczności określenia ustawowych przesłanek wymiaru kary, grupa posłów wnioskodawców
podniosła, że akt ten określa wysokość kar pieniężnych za naruszenia art. 63 ust. 1-3 ustawy metodą
„widełkową”, przy czym górna granica kar sięga nawet 110 tys. złotych. Wnioskodawcy wskazali, iż
wymierzanie tych kar następuje w postępowaniu administracyjnym, w którym nie ma możliwości
indywidualizacji odpowiedzialności sprawcy. Rodzi to, zdaniem wnioskodawców, ryzyko arbitralności
i różnego traktowania obywateli w zależności od uznania organu administracji. Konsekwencją braku
wyraźnych przesłanek wymiaru kary jest rażące utrudnienie kontroli prawidłowości decyzji
wydawanych w I instancji, ponieważ obywatel nie może skutecznie zarzucić, że organ, wymierzając
karę, naruszył wynikające z przepisów prawa zasady jej wymiaru, albo że, w świetle okoliczności,
wymierzona kara jest niewspółmierna do czynu.

Minister Rolnictwa, będący stroną powyższego postępowania przed Trybunałem

Konstytucyjnym, przedstawił stanowisko przeciwne do stanowiska posłów wnioskodawców.
Uzasadniając je Minister Rolnictwa podkreślił, że kary pieniężne mają charakter administracyjny.
Minister Rolnictwa zwrócił uwagę, że ze względu na dewolutywność dwuinstancyjnego postępowania
administracyjnego, niedopuszczalne jest zasięganie przez organ I instancji jakichkolwiek opinii czy
porad organu odwoławczego, w związku z czym bezzasadny jest zarzut uzależnienia inspektorów
okręgowych od organu odwoławczego (ministra). Wskazał, że z drugiej strony organ II instancji ma

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 51

obowiązek nie tylko zdecydować o utrzymaniu albo zmianie decyzji zapadłej w I instancji, lecz także
rozstrzygnąć sprawę zgodnie z zasadami praworządności i prawdy obiektywnej. Minister Rolnictwa
wskazał również, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości na podstawie Konstytucji
i spełniają warunki określone w art. 45 ust. 1, będąc sądami niezależnymi, bezstronnymi i
niezawisłymi. Podkreślił, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji sprowadza się zaś do
wyjaśnienia, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy.
Sąd orzeka na podstawie pełnego materiału dowodowego zgromadzonego przez organy
administracji, dokonuje wykładni przepisów prawnych i ocenia prawidłowość ich zastosowania do
ustalonego stanu faktycznego sprawy, odnosząc się do ustaleń faktycznych dokonanych
w postępowaniu administracyjnym. Kontrola działalności administracji jest dokonywana przez sąd
administracyjny w pełnym zakresie i żadna część zaskarżonej decyzji nie jest objęta „domniemaniem
prawidłowości”. Minister Rolnictwa zwrócił też uwagę na nieadekwatność powołania przez
wnioskodawcę przykładu izb morskich działających na zasadzie quasi-sądu, nie zaś organu
administracji.

W powyższym postępowaniu status uczestnika miał również Prokurator Generalny, który w

całości nie zgodził się z tezą wniosku posłów wnioskodawców. Prokurator Generalny wskazał, iż
sankcje określone w art. 63 ust. 1-3 ustawy i w rozporządzeniu są sankcjami administracyjnymi, co
wynika wprost z zaskarżonego przepisu wymieniającego decyzję jako formę wymierzania kary przez
inspektora okręgowego. Decyzja ta wydawana jest przez organ pozasądowy, niewyposażony w cechę
niezawisłości i kończy postępowanie administracyjne, nie zaś sądowe. Celem sankcji, zdaniem
Prokuratora Generalnego, jest przymuszenie pewnych podmiotów do przestrzegania przepisów o
rybołówstwie. Wskazał, że kary administracyjne stosowane automatycznie z tytułu odpowiedzialności
obiektywnej mają znaczenie głównie prewencyjne, podczas gdy kara musi mieć charakter
zindywidualizowany. Fakt, że pewna opłata ma charakter dyscyplinująco-represyjny, nie oznacza, że
stanowi karę w rozumieniu przepisów prawa karnego. Ustawodawca wprowadził ustawą wiele
nakazów i zakazów oraz wyznaczył organy administracyjne właściwe do ich egzekwowania,
wyposażając je w odpowiednie kompetencje. Wybrał w ten sposób, skuteczniejszy niż kryminalizacja,
wariant przymuszania adresatów nakazów i zakazów metodą sankcji administracyjnych. Nie ma też
wątpliwości, że wymierzane w trybie administracyjnym sankcje pieniężne podlegają zaskarżeniu do
sądu administracyjnego. Tym samym, w opinii Prokuratora Generalnego, art. 64 ust. 1 ustawy o
rybołówstwie jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 6 EKPC. W odniesieniu
do zarzutu, że postępowanie przed sądem administracyjnym „nie spełnia warunku pełnej jurysdykcji”,
Prokurator Generalny wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością
absolutną. Oznacza to, że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże,
iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie
dopuścić. Zasadą jest, że ujemne konsekwencje prawo wiąże z faktem obiektywnego naruszenia
prawa, niezależnie od winy np. przedsiębiorcy, chociaż brak winy może mieć wpływ na zakres i samą
odpowiedzialność. Kwestionując zasadność zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu ustawy z
zasadą prawa do sądu, Prokurator Generalny uznał, że przepis ów nie narusza także art. 2 i 7
Konstytucji, powołanych jako wzorce właśnie w następstwie domniemanego naruszenia tej zasady.

Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż osią wniosku jest

wątpliwość wnioskodawcy co do charakteru prawnego kar pieniężnych wynikających z art. 63 ustawy

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 52

i z rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny przypomniał w tym miejscu swoje orzeczenie z dnia 29
kwietnia 1998 roku, wydane w sprawie o sygn. akt K 17/97, w którym wskazał, iż kary pieniężne
przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa – w tym
w prawie cywilnym i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być
utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. Z kolei w wyroku z 18 kwietnia 2000
roku, wydanym w sprawie o sygn. akt K 23/99, Trybunał uznał też, że przepis nakładający na osoby
fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym
konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie
nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą „karę” w rozumieniu przepisów karnych od „kary” –
sankcji administracyjnej jest fakt, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna
swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa, natomiast ta druga może zostać
nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu
odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym
rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter
dyscyplinująco-represyjny. Trybunał przypomniał również swoje stanowisko zajęte w wyroku
wydanym w dniu 24 stycznia 2006 roku w sprawie o sygn. akt Sk 52/04, iż odpowiedzialność karno-
administracyjna ustanawiana jest w sferach uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne, do
których niewątpliwie należy rybołówstwo morskie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że w zakresie przedstawionym we wniosku grupy

posłów, kary wynikające z art. 63 ust. 1-3 ustawy są karami administracyjnymi, niemieszczącymi się w
systemie prawa karnego. Skoro, zatem powyższe kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich
wymierzanie przez organy administracji, w drodze decyzji administracyjnej, nie może budzić
konstytucyjnoprawnych zastrzeżeń. Decyzje administracyjne kończą postępowanie administracyjne
(nie zaś sądowe) i z istoty rzeczy wydawane są przez organ pozasądowy, nieposiadający przymiotu
niezawisłości. Hierarchiczne podporządkowanie organów jest w systemie administracji oczywistością;
bez niego funkcjonowanie państwa – we wszelkich aspektach jego działania – byłoby niemożliwe.
Zarazem brakuje podstaw do apriorycznego zakładania stronniczości (pojmowanej jako
przeciwieństwo „bezstronności”) tych organów. Trybunał Konstytucyjny zwrócił także uwagę na
jedną z podstawowych cech postępowania, w którym nakładane są kary za naruszenie przepisów
o rybołówstwie, czyli na jego dewolutywność. Wynika z niej między innymi, że organ I instancji przed
wydaniem decyzji w konkretnej sprawie nie może zasięgać opinii organu odwoławczego, a organ II
instancji może ingerować w bieg sprawy tylko podejmując decyzje w postępowaniu odwoławczym
lub nadzorczym. Pociągnięcie do odpowiedzialności karnoadministracyjnej następuje w trybie
kodeksu postępowania administracyjnego, a kontrolę w tym zakresie sprawują sądy administracyjne.
Skoro zaś sankcje administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego, to nie są objęte
konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Nie wynika stąd jednak, by Konstytucja RP z
1997 roku nie stawiała regulacjom karnoadministracyjnym żadnych wymogów. Regulacje te,
szczególnie w zakresie precyzji określenia stanów faktycznych podlegających regulacji oraz precyzji
uregulowań dotyczących sankcji, w pełni podlegają wymogom wynikającym z zasad demokratycznego
państwa prawa i poprawnej legislacji, czyli wymogom wynikającym z art. 2 Konstytucji. Trybunał
Konstytucyjny wyraził pogląd, że o środkach represyjnych orzekać mogą nie tylko sądy karne, a to,
jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyboru o charakterze ustrojowo-

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 53

organizacyjnym. Dlatego też kary pieniężne mogą wynikać z decyzji administracyjnych poddanych
kontroli sądownictwa administracyjnego. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestionowana ustawa w
żadnym miejscu nie zamyka drogi sądowej. Prawomocne decyzje, mocą których nakładane są sankcje
pieniężne z kwestionowanej ustawy, podlegają zaskarżeniu do sądu. Tym samym nie sposób
skutecznie zarzucić kwestionowanemu przepisowi naruszenia prawa do sądu, ponieważ każdy
ukarany w trybie ustawy ma prawo i możliwość przedstawienia sprawy niezależnemu, bezstronnemu
i niezawisłemu sądowi administracyjnemu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny nie podzielił
zarzutów wnioskodawcy, że art. 64 ust. 1 ustawy godzi w konstytucyjne prawo do sądu oraz zamyka
drogę sądową.

Przytaczanie wszelkich argumentów i całości stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego

w niniejszej sprawie nie wydaje się w mojej opinii zasadne. Powyższe tezy zawarte w omawianym
orzeczeniu oraz poprzednich dwóch wyrokach jednoznacznie prezentują linię orzeczniczą Trybunału
Konstytucyjnego w zakresie dopuszczalności kreowania odpowiedzialności administracyjno-karnej
oraz stanowiska TK, iż ten rodzaj odpowiedzialności nie podlega ścisłym gwarancjom jakie przewiduje
dla spraw karnych czy to Konstytucja RP z 1997 roku czy też EKPC.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 54

ROZDZIAŁ V ZASADY WYMIARU SANKCJI ADMINISTRACYJNYCH

Zaprezentowane w poprzednich częściach niniejszej pracy stanowisko tak doktryny prawa jak i

judykatury w zakresie charakteru prawnego sankcji administracyjnych nie będzie pełne przy braku
prezentacji zasad wymiaru sankcji administracyjnych. W rozdziale niniejszym postaram się omówić
wybrane, w mojej ocenie najistotniejsze zagadnienia dotyczące zasad wymiaru kary administracyjnej,
przy czym metodą przyjętą przeze mnie będzie, jak w pozostałych częściach pracy, metoda
porównawcza z obszarem prawa karnego. Powyższa metoda w mojej ocenie wydaje się być
najbardziej adekwatna, gdyż specyfika sankcji administracyjnych i ich funkcje wydaje się być
najbliższe dziedzinie prawa karnego materialnego.

V.1. Problem określoności sankcji administracyjnych (nullum crimen sine lege certa)

W niniejszej części pracy postaram się przedstawić problem określoności sankcji

administracyjnej tak w wymiarze określoności znamion przesądzających o aktualizacji
odpowiedzialności administracyjno-karnej jak i w wymiarze określoności samej sankcji
administracyjnej, jaka grozi podmiotowi administrowanemu za naruszenie normy sankcjonowanej.

Na wstępie pragnę wskazać na stanowisko nauki prawa karnego materialnego w zakresie

zasady określoności sankcji karnej, które to rozważania uważam za pomocne do ustalenia zasady
związanych z określonością sankcji administracyjnej. Dogmatyka prawa karnego wywodzi zasadę
dostatecznej określoności z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 roku, który stanowi, iż
„odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary
przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. [...]”.

Odnosząc się do kwestii określoności znamion typu czynu stanowiącego delikt administracyjny

pragnę wskazać, iż o problemie tym wspominałem we wcześniejszych częściach niniejszej pracy.
Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko zajęte przez doktrynę prawa administracyjnego, której
przedstawiciele podnieśli, iż warunkiem niezbędnym dla uznania normy zawierającej sankcje
administracyjne za konstytucyjne jest odpowiedni poziom ich określoności

113

. Stanowisko podobne

zajął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu wydanym w sprawie o sygn. akt K 17/97, a które zostało
omówione w poprzednim rozdziale niniejszej pracy.

Konkludując należy wskazać, iż zasada odpowiedniej określoności znamion typów deliktów

administracyjnych jest zasadą fundamentalną dla zapewnienia kontroli działań organów administracji
publicznej w zakresie orzekania kar administracyjnych, poprzez umożliwienie sądom
administracyjnym zbadania czy organ zasadnie ocenił zaistnienie stanu faktycznego stanowiącego
naruszenie normy sankcjonowanej i dającego podstawę do orzeczenia sankcji administracyjnej.

Odnosząc się do drugiego aspektu zasady odpowiedniej określoności normy statuującej

sankcje administracyjne należy przeanalizować problem określoności samej sankcji jaką norma
przewiduje za popełnienie określonego rodzaju deliktu administracyjnego. Problem jaki wyłania się w
tej sytuacji stanowi istotną kwestię natury dogmatycznej związaną z funkcjonowaniem systemu
administracji publicznej, a mianowicie chodzi o zapewnienie organom administracji publicznej

113 M. Wierzbowski, Opinia o projekcie ustawy „Przepisy ogólne prawa administracyjnego”, Warszawa 2008.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 55

możliwości skutecznego i efektywnego działania i dania tym samym owym organom odpowiedniej
swobody dla reagowania na zaistniałe sytuacje naruszenia norm prawa administracyjnego. W takiej
sytuacji powstaje pytanie na ile określone ustawowo winny być instrumenty działania administracji
mające na celu przymuszenie podmiotów administrowanych do wykonywania obowiązków prawem
przewidzianych. Pytanie powyższe pozostaje otwarte, jednakże biorąc pod uwagę orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane powyżej, należy przyjąć stanowisko, iż zasada
odpowiedniej określoności sankcji administracyjnej w znaczeniu wysokości sankcji winna stanowić
podstawową dyrektywę dla ustawodawcy przy kreowaniu norm administracyjno-karnych.

Ważnym argumentem podnoszonym przez naukę prawa karnego, który należy recypować na

grunt prawa administracyjno-karnego, kwestia adekwatności reakcji państwa na sytuację bezprawia
administracyjnego

114

. Chodzi o kwestie zarówno adekwatności samego potencjalnego zagrożenia za

określony delikt administracyjny, a zatem problem porównania dolegliwości sankcji z nasileniem
bezprawia in abstracto, jak i o kwestię analizy reakcji państwa na konkretne naruszenie normy
sankcjonowanej lub stworzenia zagrożenia dla określonego dobra prawnego, a zatem ocenę owej
adekwatności in concreto. Przestrzeganie zasady odpowiedniej określoności sankcji administracyjnej
w pierwszym ujęciu jest w mojej ocenie istotne z punktu widzenia umożliwienia dokonania kontroli
abstrakcyjnego zagrożenia z wzorcem konstytucyjnym, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny
w licznych orzeczeniach. Równocześnie konieczność określenia sankcji za dany delikt administracyjny
związana jest z konstytucyjną zasadą działania organu na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to,
iż całkowity brak dyrektyw w zakresie określoności sanki administracyjnej może doprowadzić do
sytuacji, gdy ustawodawca mógłby tworzyć normy administracyjno-karne typu: „za popełnienie
deliktu administracyjnego „x” grozi kara”. Takie rozumowanie, może posunięte ad absurdum, dla
wykazania ważkości problemu, może spowodować, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia normy
sankcjonowanej i zrealizowanie znamion deliktu administracyjnego „x” organ miałby całkowitą
dowolność w kreowaniu sankcji i ich nasilenia. Doprowadzić to może do stanu, w którym trudne
byłoby poddanie takiego działania kontroli sądu administracyjnego, który bada działanie organu pod
kątem jego legalności, a nie adekwatności, która to przesłanka przy powyższej konstrukcji wysuwa się
na pierwszy plan. Równocześnie brak stosownego określenia sankcji administracyjnej może
doprowadzić do sytuacji uznania przez sądy administracyjne, iż normy blankietowe z jakimi
mielibyśmy do czynienia, są szeroko zakrojonym uznaniem administracyjnym, które per se nie
podlega kontroli sądów administracyjnych, pomimo różnych zabiegów judykatury próbujących
rozciągnąć kontrolę sądowoadministracyjną nad sferę objętą luzem orzeczniczym organów
administracyjnych.

Powyższe konstatacje skutkuję o koniecznością przyjęcia jeszcze jednego założenia, a

mianowicie przyjęcia dyrektywy skierowanej do ustawodawcy mówiącej, iż konieczne jest kreowanie
norm administracyjno-karnych zawierających w swojej treści przesłanki miarkowania kary
administracyjnej. Brak powyższych przesłanek powoduje, iż problematyczne pozostaje dokonanie
stosownej oceny danego rozwiązania normatywnego in abstracto przez Trybunał Konstytucyjny, pod
kątem adekwatności reakcji państwa na stopień bezprawia administracyjnego ujęty w danym typie
deliktu administracyjnego. Problematyczne w konsekwencji pozostaje także dokonanie oceny in
conctreto w toku kontroli sądowoadministracyjnej określonej decyzji administracyjnej orzekającej

114 A. Zoll, W. Wróbel, Polskie prawo karne. Część ogólna., Kraków 2010, s. 101

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 56

karę administracyjną za popełnienie czynu stanowiącego delikt administracyjny, gdyż brak przesłanek
miarkowania kary jakie organ winien uwzględniać przy orzekaniu wskazuje, iż cała ta sfera
orzecznicza stanowi obszar uznania administracyjnego organu.

V.2. Uznanie administracyjne a wymiar sankcji administracyjnych

Dokonując analizy problemu uznania administracyjnego w toku wymierzania sankcji

administracyjnych konieczne jest rozpoczęcie od przytoczenia stanowiska doktryny prawa
administracyjnego w zakresie pojmowania instytucji uznania administracyjnego. Wskazać należy, że
pojęcie to stanowi jedno z najbardziej kontrowersyjnych i wielokrotnie analizowanych przez naukę
prawa administracyjnego. Dlatego też w niniejszej pracy przywołam jedynie jedną definicję uznania
administracyjnego, które uznaję za pomocne dla omawiania powyższego problemu. Powyższą
definicję skonstruował J. Zimmermann, który stwierdził, iż „uznanie administracyjne to ostatni etap
stosowania prawa, tj. wybór następstwa prawnego. Polega ono na powierzeniu organom wyboru
spośród dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych, a wybór ten nie jest zupełnie swobodny i
dowolny lecz jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie”

115

Przyjmując powyższą definicję uznania administracyjnego należy zauważyć, że wyklucza ona sytuacje,
gdy norm statuująca karę administracyjną jest normą blankietową, o której wspominałem
w poprzedniej części pracy, która nie określa sposobu reakcji organu administracji publicznej na fakt
naruszenia normy sankcjonowanie, tj. na fakt popełnienie deliktu administracyjnego. Zatem
rozważania dotyczące problemu uznania administracyjnego w sytuacji wymierzania kar
administracyjnych ograniczą się do sytuacji zastosowania przez ustawodawcę dyrektywy
odpowiedniej określoności sankcji administracyjnej, tj. stworzenia sytuacji gdy organ orzekający w
sprawie musi dokonać wyboru jednej z sankcji określonej w normie prawnej.

Należy zatem wskazać, iż w sytuacji braku normatywnych przesłanek wymiaru kary

administracyjnej organ orzekający w sprawie musi dokonywać oceny i wnioskowania na podstawie
„funkcji aktów administracyjnych, w których normy administracyjno-karne zostały zawarte oraz zasad
ogólnych prawa i postępowania administracyjnego”

116

. Ważnym elementem jaki pojawia się

w sytuacji konieczności orzeczenia kary administracyjnej przy braku określenia w ustawie przesłanek
wymiaru kary jest konieczność uwzględnienia przesłanek zawartych w art. 7 k.p.a, tj. zarówno
słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego. Przesłanki te są bardzo ogólne i należy
zastanowić się co oznaczają w perspektywie przesłanek wymiaru kary administracyjnej. Otóż należy
przyjąć w mojej ocenie, iż przesłanki te na gruncie wymiaru kary winny stanowić z jednej strony
element zaporowy przez zbytnim łagodzeniem kary administracyjnej biorąc pod uwagę interes
społeczny, jakim jest konieczność zapewnienia ładu społecznego i przestrzegania norm
sankcjonowanych przez sprawcę deliktu administracyjnego, a z drugiej winien uwzględniać
okoliczności osobiste związane ze sprawcą. Biorąc dla przykładu karę administracyjną w postaci
administracyjnej kary pieniężnej należy zauważyć, iż słusznym interesem podmiotu ukaranego może
być odstąpienie od wymierzenia kary nadmiernie wysokiej ze względu np. na sytuację ekonomiczną
sprawcy. Oczywistym jest, iż tak jak na gruncie procesu administracyjnego, przesłanki powyższe

115 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 115.
116 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 123.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 57

należy również odnosić do podmiotów nie będących osobami fizycznymi oraz nie będących
obywatelami polskimi.

Warto wskazać, iż doktryna prawa administracyjnego pod pojęciem interes społeczny, w

powyższym kontekście wskazuje na okoliczności odnoszące się do dóbr prawnych, które podmiot
naruszył lub których zagrożone spowodował, w tym m.in. „rażące naruszenie warunków koncesji,
powrót do deliktu, rozmiar popełnionego deliktu administracyjnego”

117

. Uwzględnieniem interesu

społecznego może być np. orzeczenie takiej kary administracyjnej w postaci ograniczenia koncesji lub
administracyjnej kary pieniężnej, której skutkiem nie będzie konieczność ogłoszenie likwidacji
podmiotu lub jego upadłości i co za tym idzie zwolnienie znacznej ilości osób, co mogłoby negatywnie
wpłynąć na sytuację na lokalnym lub krajowym rynku pracy.

Konkludując pragnę nadmienić również, iż istotnym elementem procesowym, który ma wpływ

na racjonalne miarkowanie kary administracyjnej przez organ administracji publicznej, jest określona
w art. 11 k.p.a. zasada przekonywania. Zgodnie z powyższą normą organ wydający określone
orzeczenie, w tym przypadku nakładający określoną sankcję administracyjną w konkretnym
rozmiarze, zobowiązany jest nie tylko do uzasadnienia stronie racji stojących za wydaniem orzeczenia
co do zasady, ale również uzasadnienie faktu wyboru określonego rodzaju kary i wymierzenia jej w
takiej a nie innej wysokości. Powyższa zasada stanowi również ważny element z punktu widzenia
kontroli takiej decyzji administracyjnej, gdyż mając na względzie, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej
integralną część, i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego, będzie ona skutkowała
ewentualnym wyeliminowaniem z obrotu decyzji naruszającej tą normę, z punktu widzenia
adekwatności i sprawiedliwości.

V.3. Kontrola orzeczeń administracyjnych opartych na uznaniu administracyjnym

W tym miejscu pragnę odnieść się do problemu kontroli decyzji administracyjnych opartych na

uznaniu administracyjnym. Problem powyższy wynika z faktu, iż jak wspomniałem wyżej, uznanie
administracyjne jest to sytuacja znajdująca oparcie w normie prawnej dającej organowi podstawę do
wyboru konsekwencji prawnej zaistnienia określonego stanu faktycznego. Zatem nie można mówić,
w tej sytuacji o działaniu bezprawnym, poza sytuacjami przekroczenia granic owego uznania przez
organ stosujący prawo. Przedmiot analizy zakreślony jest zatem sytuacją, gdy organ administracji
publicznej wydaje określone orzeczenie i dokonuje wyboru określonej konsekwencji prawnej.
Powstaje w takiej sytuacji pytanie w jakim zakresie ów luz administracyjny w jakim działał organ
podlega kontroli organu nadrzędnego w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądowej w
toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazać należy, iż obowiązek uzasadnienia decyzji nakładające karę administracyjną w

połączeniu z zasadą przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a., daje podmiotowi ukaranemu możliwość
kwestionowania zapadłego orzeczenia w oparciu o zarzuty adekwatności stosowanych sankcji oraz
przekroczenia stopnia dolegliwości w stosunku do stopnia społecznej szkodliwości popełnionego
deliktu administracyjnego. Można zatem mówić, iż w toku kontroli instancyjnej w ramach
administracyjnego toku instancji możliwe jest oparcie środka zaskarżenia o argument zapożyczony z
prawa karnego, tj. rażącej niewspółmierności kary. Konieczne jest zatem dokonanie przez organ II

117 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 123.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 58

instancji, w toku postępowania prowadzonego na skutek wniesienia środka zaskarżenia, oceny
przesłanek jakimi kierował się organ I instancji uwidocznionymi w jego oświadczeniu woli jaki stanowi
zaskarżona decyzja administracyjna

118

. Warto jednak zauważyć, iż rozwiązanie powyższe doznaje

ograniczenia na gruncie postępowania podatkowego, gdyż zgodnie z art.233 § 3 Ordynacji
Podatkowej: „samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i
rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie, w przypadku gdy przepisy prawa nie pozostawiają
sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji”.

Zasadniczy problem jaki powstaje w zakresie kontroli decyzji orzekających kary administracyjne

opartych na uznaniu administracyjnym związany jest z kontrolą tych decyzji dokonywaną przez
sądowy administracyjne. Podstawowy problem wynika z konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy,
która pozostawia sferę administrowania władzy wykonawczej, a do takiej sfery należy orzekanie
w sprawach administracyjno-karnych. Wychodząc z tego założenia polski ustawodawca oparł, w
zasadniczej mierze, system kontroli sądowoadministracyjnej aktów administracyjnych o zasadę
legalności i wyłączył tym samym możliwość kontroli tych aktów w oparciu o kryterium celowości.
Powyższe rozwiązanie jest krytykowane w doktrynie prawa administracyjnego, a jej przedstawiciel
stoją na stanowisku, iż „nie ma teoretycznych przeszkód, aby sądowa kontrola uznania
administracyjnego nie mogła mieć pełnego charakteru i aby sądy mogły kontrolować równość
celowość decyzji”

119

. Niektórzy przedstawiciele nauki procesu administracyjnego wskazują nadto na

fakt, iż „przeszkody teoretyczne w sprawowaniu pełnej kontroli sądowoadministracyjnej stają się
stopniowo iluzoryczne, gdyż w praktyce sądy administracyjnej wkraczają bowiem często w sprawę
samego wyboru skutku prawnego, anie ograniczają się tylko do granic uznania”

120

Zauważyć jednak należy, iż w chwili obecnej kontrola decyzji opartych na uznaniu

administracyjnym oparta jest o kryterium legalności. Pojęcie to jest jednak różnorako rozumiane. W
Polsce sądowa kontrola uznania administracyjnego ma swoją historię od czasów Naczelnego
Trybunału Administracyjnego. Pomimo iż NTA nie był uprawniony do orzekania w sprawach, w
których decyzje oparte zostały na uznaniu administracyjnym, dopuszczał on skargi na decyzje, w
których dochodziło do przekroczenia granic uznania, co skutkowało kontrolowaniem całej sfery
uznania administracyjnego

121

W chwili obecnej kontrola sądów administracyjnych opata jest o kryterium legalności przy

równoczesnym braku wyłączenia spod zakresu ich właściwości decyzji opartych na uznaniu
administracyjnym. W tym stanie rzeczy warto przywołać pogląd doktryny, który mówi, iż „uznanie
administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest
sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych”

122

. Przedstawiciele doktryny stosujących na

powyższym stanowisku wskazują nadto, iż „tam, gdzie prawo tworzy pewne sfery jako uznaniowe,
mamy do czynienia z przekazaniem sądowi odpowiedzialności za przestrzeganie i realizowanie
zgodnego z porządkiem prawnym systemu wartościowania”

123

118 M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: R. Hauser (red.), System

prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. I, Warszawa 2010, s. 275.

119 J. Łetowski, W sprawie zakresu rzeczowego sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo, 1973 rok, Nr 3.
120 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 121-123.
121 J. Starościa, Swobodne uznanie władz administracyjnych, Warszawa 1948, s. 92-98.
122 A. Habuda, Uznanie administracyjne w demokratycznym państwie prawa, w: Przegląd Prawa i Administracji, t. XLVI, AUWr No 2278.
123 Ibidem, s. 114.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 59

Pomimo powyższe stanowiska doktryny prawa i procesu administracyjnego judykatura polska

stanęła na stanowisku, iż kontrola decyzji uznaniowych, w odróżnieniu od decyzji opartych na
pojęciach nieostrych, jest ograniczona

124

. Ograniczenie to polega na fakcie kontroli sprawowanej

przez sądy pod kątem legalności a nie słuszności. Pole na jakim może dochodzić do rozszerzenia
faktycznej kognicji sądów administracyjnych stanowi rozumienie kryterium legalności. Jak wskazuje
doktryna prawa w przypadku decyzji opartych uznaniu, sąd administracyjny bada dyrektywy wybory,
które określone są w przepisach prawa, w tym ze względu na zasady ogólne kodeksu postępowania
administracyjnego, a w szczególności pod kątem art. 7 k.p.a.

Konkludując należy wskazać, iż w zasadniczej mierze kontrola decyzji orzekających sankcje

administracyjne ograniczona jest do kontroli w administracyjnym toku instancji, gdyż ze względu na
obecny stan prawa administracyjno-karnego, w którym nie wyodrębniono norm ogólnych, w tym
struktury deliktu, zasad wymiaru kary itd., trudno wskazywać na możliwość zarzucania niezgodności
tych decyzji z prawem, poza oczywistymi sytuacjami niezgodności tych decyzji z normami
powszechnie obowiązującego prawa.

V.4. Sankcje administracyjne względnie i bezwzględnie określone

Omawiając problematykę określoności sankcji administracyjnych zasadnym jest również

przedstawienie kwestii sankcji względnie określonych i bezwzględnie określonych. Kreowanie przez
ustawodawcę norm sankcjonujących, jak już wspomniałem wyżej, winno następować przy
uwzględnieniu dyrektywy odpowiedniej określoności sankcji administracyjnej. W związku powyższym
należy obecnie zaprezentować sposób określania przez ustawodawcę sankcji administracyjnej.
Wyróżnić można dwa modele określania sankcji, otóż sankcje określone w sposób względny oraz
sankcje określone w sposób bezwzględny.

O sankcjach względnie oznaczonych można mówić w sytuacji, gdy „ustawodawca pozostawia

organowi stosującemu prawo możliwość wyboru określonej sankcji w ramach luzu decyzyjnego, tj.
wyboru rodzaju sankcji i/lub stopnia jej dolegliwości”

125

. Analizując aktualne ustawodawstwo polskie

można wyróżnić liczne techniki legislacyjne, które określają sankcje względnie określone, tj. (1)
określenie kary w sposób procentowy w stosunku do dochodu sprawcy deliktu administracyjnego,
obliczanego w pewnym określonym przedziale czasu, (2) określenie dolnej i górnej granicy wymiaru
kary, (3) określenie jedynie górnego progu ustawowego zagrożenia karą pieniężną lub też (4)
określenie kary jako iloczynu krotności korzyści jakie sprawca deliktu uzyskał z działalności
stanowiącej czyn zabroniony.

Dla zobrazowania poszczególnych technik używanych przez współczesnego ustawodawcę

przedstawię wybrane przykłady z aktualnego stanu normatywnego:

Ad 1) Metoda procentowego ustalania administracyjnej kary pieniężnej została przyjęta w

ustawie z 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów

126

, gdzie w art. 109 ust. 3 pkt. 1

określono, iż „[...] Prezes Urzędu, […], nakłada karę w wysokości nie większej niż 5% przychodu
osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary [...]”.

124 M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, w: R. Hauser (red.), System

prawa administracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. I, Warszawa 2010, s. 288.

125 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 119.

126

Dz. U. z 2007 roku, Nr 50, poz. 331 ze zm.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 60

Ad 2) Metodę tzw. „widełkową” ustawodawca określił m.in. w ustawie z dnia 5 lipca 2001 roku

o cenach

127

, w której art. 14 ustawodawca wskazał, że „jeżeli przedsiębiorca w sposób uporczywy nie

wykonuje obowiązków, [określonych w ustawie – przyp. Jacek Borek], wojewódzki inspektor Inspekcji
Handlowej, nakłada na niego, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości stanowiącej
równowartość od 1000 do 5000 euro”.

Ad 3) Metoda określenia górnego pułapu sankcji została przez ustawodawcę przyjęta m.in. w

art. 88 § 1 k.p.a., który stanowi, iż „kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się, mimo
prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo
bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału
w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50
zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. [...]”.

Ad 4) Określenie sankcji metodą iloczynową zostało przyjęte przez ustawodawcę m.in. w

ustawie z dnia 4 lutego 1994 roku – Prawo górnicze i geologiczne

128

, której art. 85a w ust. 1 stanowi,

iż: „w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków,
właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną
w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny,
pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu
wszczęcia postępowania”.

Powyższa metoda miarkowania kary administracyjnej w mojej ocenie jest metodą wskazaną z

punktu widzenia specyfiki prawa administracyjno-karnego. Jednakże nie każda z metod opisanych
powyżej w mojej ocenie, w przeciwieństwie do stanowiska przedstawicieli doktryny prawa

129

, może

zostać uznana za sankcję o charakterze względnym. W mojej ocenie przyjęcie metody iloczynowej w
ewidentny sposób nie pozostawia organowi orzekającemu w sprawie luzu decyzyjnego, gdyż
w przypadku stwierdzenia naruszenia normy sankcjonowanej zobligowany jest on do
przeprowadzenia określonej w normie sankcjonującej operacji arytmetycznej i jej wynik musi
stanowić karę orzeczoną przez organ, a zatem sankcje określone w ten sposób, w mojej ocenie są
sankcjami bezwzględnie oznaczonymi.

127

Dz. U. z 2001 roku, Nr 97, poz. 1050 ze zm.

128

Dz. U. z 1997 roku, Nr 27, poz. 96 ze zm.

129 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 120.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 61

Podsumowanie

Niniejsza praca stanowiła przegląd stanowiska doktryny i judykatury tak polskiej jak i

międzynarodowej na temat problemu wprowadzania do systemu normatywnego sankcji
administracyjnych i ich orzekania przez organy administracji publicznej. Konieczność zajęcia się tą
tematyką wynikał z obserwacji przez moją osobę, w toku praktycznego wykonywania zawodu, ciągle
wzrastającej liczby aktów prawnych, w których ustawodawca posługuje się ww. metodą regulacji.
Praca niniejsza miała na celu przedstawienie braku jednoznacznych rozwiązań normatywnych
porządkujących tą kształtującą się dziedzinę prawa i problem ciągłego stania nie jako na rozdrożu
pomiędzy prawem administracyjnym a prawem karnym przy dokonywaniu interpretacji norm prawa
administracyjno-karnego. Dlatego też podsumowując niniejszą pracę muszę przyznać, iż z radością
obserwuję aktywność Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie opracowania projektu ustawy
„Prawo ogólne prawa administracyjnego”, której zapisy odnoszą się do problematyki sankcji
administracyjnych i podejmują polemikę na temat konieczności uporządkowania tej dziedziny prawa,
która jest jedną z najdynamiczniej rozwijających się dziedzin we współczesnym prawie polskim, ze
względu na wygodną metodę regulacji z punktu widzenia administracji publicznej.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 62

Bibliografia
1. Buchała K., w: K. Buchała, Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, A. Zoll, Kodeks karny. Komentarz,

Warszawa 2006.

2. Dijk van P., G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,

Deventer-Boston 1990.

3. Dukiet-Nagóska T., w: Prawo karne. Część ogólna, szczególna i wojskowa, Dukiet-Nagórska T.

(red.) , Warszawa 2008.

4. Duniewska Z., Fikcja powszechnej znajomości prawa w prawie administracyjnym w: Prawo

administracyjne w okresie transformacji, (red.) E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca, Kraków 1999.

5. Duniewska Z., Ignoranttia iurs w prawie administracyjnym, Łódź 1998.
6. Filipek J., Sankcja prawna w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo, 1969, Nr 12.
7. Grzybowski S., System prawa cywilnego. Część ogólna, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk

1974.

8. Habuda A., Uznanie administracyjne w demokratycznym państwie prawa, w: Przegląd Prawa i

Administracji, t. XLVI, AUWr No 2278.

9. Hofmański P., Wróbel W., w: L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych

Wolności, t. I, Warszawa 2010.

10. Jaśkowska M., Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji

publicznej, w: R. Hauser (red.), System prawa administracyjnego. Instytucje prawa
administracyjnego, t. I, Warszawa 2010.

11. Jendrośka J., Koncepcja sankcji karnej w prawie administracyjnym w: Zbiór studiów z zakresu

nauk administracyjnych poświęcony pamięci Profesora Jerzego Starościaka, (red.) Z. Rybicki, M.
Gromadzka-Grzegorzewska, M. Wyrzykowski, Warszawa 1978.

12. Jendrośka J., Karne zabezpieczenia wykonywania dyrektyw administracji państwowej w: System

prawa administracyjnego, t. III, (red.) T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk
1978.

13. Kelsen H., Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego, t. I, Wilno, 1936.
14. Kijowski D., Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego,

Białystok 2000.

15. Kosikowski C., Koncesje i zezwolenia w działalności gospodarczej, Warszawa 2002.
16. Lang W., Struktura odpowiedzialności prawnej, ZNUMK, z. 31, Toruń 1968.
17. Lange J., Studia z filozofii prawa, Warszawa 1959.
18. Langrod J. S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Reprint, Zakamycze

2003.

19. Longchamps, F. Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, z. 16.
20. Łetowski J., W sprawie zakresu rzeczowego sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo,

1973 rok, Nr 3.

21. Morawski L., Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2008.
22. Nowacki J., Tabor Z., Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1993.
23. Paczuski R., Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2000.

Sankcje administrcyjne

Promotor: Prof. Dr Hab. Tadeusz Woś

Author: Jacek Borek

Strona | 63

24. Radecki W., Prawo do sądu podmiotu obwinionego o delikt administracyjny w: J. Skupiński (red.)

Standardy praw człowieka a prawo karne, Warszawa 1995.

25. Szewczyk M., w: A. Zoll (red.), Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, t. I, Warszawa 2007.
26. Starościak J., Swobodne uznanie władz administracyjnych, Warszawa 1948.
27. Szumiło-Kulczycka D., Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004.
28. Świda Z., Postępowanie karne. Część ogólna., Warszawa 2008.
29. Wincenciak M., Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa

2008.

30. Wolter A., Ignatowicz J., Stefaniuk K., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1999.
31. Wronkowska S., Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003.
32. Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996.
33. Zoll A., (red.) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, t. I, Warszawa 2007.
34. Zoll A., Wróbel W., Polskie prawo karne. Część ogólna, Kraków 2010.

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Borek J Sankcje administracyjne
sankcje administracyjne
Sankcje administracyjne
Zarządzanie w Administracji Publicznej Rzeszów właściwe
Umowy cywilnoprawne w administracji (1)
Elementy prawa prawo administracyjne
Organy administracji do spraw ochrony środowiska
Umowy cywilnoprawne w administracji (7)
historia administracji absolutyzm oświecony
Doradztwo administracyjno prawne
PRAWO DO DOBREJ ADMINISTRACJI 2
i 14 0 Pojecie administracji publicznej
33 Postepowanie administracyjne
Administracja rzadowa w Polsce

więcej podobnych podstron