ROZDZIAŁ I

POJĘCIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1.

Geneza i kształtowanie się pojęcia administracji publicznej

Sformułowanie „administracja publiczna” należy do częściej używanych

we współczesnym świecie. W erze nowożytnej zrobiło niemałą karierę – wy-
stępuje w wielu językach (angielskim, francuskim, hiszpańskim, portugalskim,
rosyjskim, polskim)

1

.

Pojęcie administracji publicznej stanowi bazę wyjściową dla szeregu dys-

cyplin wiedzy przyjmujących za przedmiot poznania bieg spraw publicznych
w szeroko rozumianym państwie (np. nauka administracji, politologia, psy-
chologia społeczna, socjologia władzy, filozofia prawa, zarządzanie publicz-
ne). W prawie stanowi jednak klauzulę generalną. Brak bowiem w przepisach
powszechnie obowiązującego prawa przedmiotowego definicji legalnej tego
terminu. Jest to zatem pojęcie nieostre. Przy interpretacji przepisów prawnych
zawierających takie sformułowanie na potrzeby realizowania (stosowania,
przestrzegania) prawa wypełnia się je każdorazowo – w praktyce czasem od-
mienną – treścią. Pomocne kierunkowo okazać się w tym względzie może pi-
ś

miennictwo prawno-administracyjne, gdzie od dawna prezentowane są różne

określenia administracji publicznej, choć część autorów zastrzega, że jest to
pojęcie niedefiniowalne.

Opis administracji publicznej zacząć wypada od wyjaśnienia terminu „ad-

ministracja”, zostawiając na razie na boku kwantyfikator merytoryczny „pu-
bliczna”. Etymologicznie rzecz ujmując, „administracja” pochodzi od łaciń-
skiego słowa ministrare, co oznacza być pomocnym, zarządzać, kierować,
zawiadywać, posługiwać czy nawet gospodarować. Przedrostek ad wzmacnia
charakterystykę powyższej działalności jako aktywności trwałej i celowej.

Warto zauważyć, że w leksyce polskiej występują także inne wyrazy

o analogicznym rdzeniu językowym, np. minister i ministrant. Można w tym
względzie z całą odpowiedzialnością powiedzieć, że z uwagi na brak przed-
rostka ad są to funkcje temporalnie, a czasem i merytorycznie dość ograniczo-
ne.

Reasumując, w sensie najbardziej ogólnym termin „administracja” oznacza

1

A. Ajnenkiel, Administracja w Polsce. Zarys historyczny, Warszawa 1977, s. 5.

Jarosław Dobkowski

12

pewną działalność zamierzoną, konsekwentną i stałą, ukierunkowaną na za-
spokajanie ustalonych potrzeb, realizowanie pewnych interesów czy przyno-
szenie określonych korzyści. Warto jednak pamiętać, że byłoby to ujęcie
czynnościowe i synonimicznie możemy używać terminu „administrowanie”.
Obok takiego rozumienia ogólnego pojęcia administracji, tzn. jako przejawów
pewnej aktywności, należy widzieć w nim także pewien układ (system) czy
też organizację; pewien kompleks środków osobowych i rzeczowych połączo-
nych swoistym spoiwem – celem (wiązką celów) instytucji administracyjnej.
Termin „administracja” posiada zatem w sobie pewną wewnętrzną dynamikę,
choć w języku kolokwialnym jest utożsamiany raczej z określonym organem
administrującym czy grupą podmiotów (strukturą) wykonujących funkcje ad-
ministracyjne.

Potocznie pojęciu „administracja” przypisujemy charakter publiczny.

Z metodologicznego punktu widzenia zjawiska administrowania mogą wystę-
pować jednak także w obszarze działalności prywatnej jednostek czy podmio-
tów korporacyjnych (zbiorowych). Rysuje się nam zatem podstawowa delimi-
tacja ogólnego pojęcia administracji na administrację publiczną i administrację
prywatną. Kryterium podziału wydaje się być mimo wszystko nieostre. Robo-
czo można przyjąć, że stanowi je swoistość potrzeb, interesów i korzyści, bę-
dących owocem działalności administracyjnej. Wymogi życia zbiorowego,
a także całokształt warunków bytu wspólnego na różnych poziomach integra-
cji społecznej stanowią o kwalifikacji wybranych przejawów aktywności czy
pozycji podmiotów jako administracji publicznej. Pomocne okazać się mogą
również, powszechnie znane Ulpianowskie przesłanki podziału prawa na pra-
wo publiczne i prawo prywatne.

Administracja publiczna działa na rzecz i w imieniu szeroko rozumianego

państwa, zaspokajając potrzeby grupowe obywateli, względnie innych jedno-
stek znajdujących się pod jego jurysdykcją, w odróżnieniu od administracji
prywatnej, która działa na rachunek podmiotu prywatnego tzn. nie wykonuje
ona zadań publicznych, polegających na zaspokajaniu potrzeb zbiorowych
ludności, lecz wąsko określone zadania o charakterze gospodarczym i jest
z definicji nastawiona na osiąganie zysków. Ponadto administracja publiczna
posiada szereg kompetencji przypisanych przez prawo administracyjne, któ-
rych realizacja jest zabezpieczona przymusem państwowym, w odróżnieniu
od administracji prywatnej, która takich uprawnień nie posiada. Wreszcie ad-
ministracja publiczna ma czysto prawne pochodzenie, niezależnie od pozycji
norm prawnych ją kreujących, a administracja prywatna może powstawać
w wyniku spontanicznego ludzkiego działania. Przy uwzględnieniu powyż-
szych kryteriów można także wyróżnić coś pośredniego – administrację nie-
publiczną (pozarządową), zaspokajającą potrzeby zbiorowe osób prywatnych
w obrębie działalności organizacji społecznych non profit.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

13

Odnotować także należy, że administracja prywatna, nazywana dawniej

administracją przedsiębiorstw, obserwowana najczęściej w skali mikro ma
wymiar przede wszystkim ekonomiczno-finansowy, dlatego też stanowi
przedmiot zainteresowań teorii organizacji i nauk o zarządzaniu. Administra-
cja publiczna obserwowana globalnie, posiada zaś kontekst prawnoustrojowy,
więc jest punktem odniesienia czy przedmiotem poznania nauk politycznych
i prawnych. Oczywiście mimo takiego rozróżnienia występuje wiele punktów
stycznych. Inaczej mówiąc, zbiory desygnatów tych nazw w dużej części za-
chodzą na siebie, a w sferze realnej występują dość liczne interakcje, dlatego
też uwidaczniają się coraz częstsze podejścia integracyjne do badania zjawisk
administracyjnych w różnych skalach, przede wszystkim w USA, gdzie z róż-
nych przyczyn zanika powyższy podział na administrację publiczną i prywat-
ną.

W ujęciu genetycznym zjawiska administrowania charakterystyczne były

dla każdego rodzaju państwowości. Jednakże pojęciem administracji publicz-
nej posługujemy się stosunkowo od niedawna. Inaczej mówiąc, administracja
jako taka była przynależna do każdej formuły ustrojowej, ale współcześnie
występują specyficzne determinanty kształtujące pojęcie administracji pu-
blicznej. Na istotę administracji publicznej wpłynęło przeobrażanie się poglą-
dów na sprawy państwowe oraz szereg, czasem burzliwych zdarzeń historycz-
nych. Niemniej jednak na tle dziejów powszechnych pojęcie administracji pu-
blicznej formują w szczególności dwie kwestie:

1) upodmiotowienie członków wspólnot terytorialnych w wymiarze cen-

tralnym, co wiązało się z ograniczeniem władzy panującego na rzecz innych
stanów i przekształceniem celu działania aparatu administracyjnego w sferze
wartości naczelnych,

2) stworzenie mechanizmu dwustronnego działania prawa, wyznaczające-

go zachowania jednostce oraz przede wszystkim korpusowi urzędniczemu.

Aksjomat administracji publicznej w ujęciu całokształtu ewolucji zjawisk

prawnopaństwowych to wynikające z istoty godności ludzkiej prawa i wolno-
ś

ci jednostki oraz związanie tej administracji prawem. Innymi słowy, poddany

przekształcił się w obywatela – podmiot już nie tylko obowiązków, ale i praw
podmiotowych w sferze publicznej, a unilateralne reguły stanowione przez
panującego i wyrażające jego subiektywną wolę zastąpione zostały przez
normy prawne tworzone przez odrębne ciała, wyznaczające podstawę prawną
działania aparatu państwowego oraz głoszące „wolę powszechną” – jak pisał
J. J. Rousseau

2

.

2

J. J. Rousseau, Trzy rozprawy z filozofii społecznej, Warszawa 1956, passim. Zob. także te-

goż Umowa społeczna, Warszawa 1966, zwłaszcza części O niewoli oraz O ustawie.
Por. również H. Piętka, Wstęp do nauki prawa, Warszawa 1947, s. 133.

Jarosław Dobkowski

14

Pod kątem cezury czasowej powstanie administracji publicznej wiązać na-

leży z przekształceniem monarchii absolutnej w monarchię ograniczoną (kon-
stytucyjną) czy też państwa policyjnego w państwo prawne. Pomijając aspekt
historyczny można powiedzieć, że na kontynencie europejskim był to okres
od końca XVIII wieku do początków XX. Abstrahując od znanych kontrower-
sji temporalnych uznać, należy, że administracja publiczna jest obecna w ży-
ciu ustrojowym stosunkowo od niedawna i powstanie tego pojęcia należy wią-
zać z genezą prawa administracyjnego, choć treści tych instytucji należy szu-
kać osobno. Przedmiotem nauki prawa administracyjnego nie jest bowiem
administracja publiczna jako taka, lecz norma prawna ją regulująca.

Warto także rozpatrywać pojęcie administracji publicznej na tle rozwoju

funkcji władzy publicznej. Uogólniając skonstatować można, że administracje
państw absolutnych, a także formacji wcześniejszych wypełniały w zasadzie
funkcje władcze, które dziś byśmy określili mianem uprawnień reglamenta-
cyjno-porządkowych czy policyjnych. „Nowe” organizmy państwowe
pod wpływem doktryny prawa natury przyjmowały z kolei czasem koncepcje
liberalne. Państwo miało pełnić rolę „nocnego stróża”; interweniować tylko
wtedy, gdy działania jednostek i ich zrzeszeń okazywały się niewystarczające.
W początkowym etapie istnienia państwa prawnego jego rola, podobnie jak
państw policyjnych, sprowadzała się w szczególności do zapewnienia okre-
ś

lonych standardów bezpieczeństwa i porządku publicznego, zarówno w a-

spekcie zewnętrznym jak i wewnętrznym. Niezauważalna była zatem zmiana
jakości funkcji państwowych, zmienił się natomiast tytuł prawny. Już wów-
czas pojawiały się jednak problemy z określeniem istoty administracji pu-
blicznej. W pierwszym podręczniku traktującym o administracji publicznej
Lorenz von Stein pisał: „[…] to, czego nie umiem nazwać, to jest administra-
cja”

3

.

Generalnie od schyłku wieku XIX aż do pierwszych lat po drugiej wojnie

ś

wiatowej dominowały definicje quasi-negatywne administracji publicznej.

Określenia te, zwane dawniej definicjami „wielkiej reszty”, ujmując aspekt
przedmiotowy administracji publicznej czy też podkreślając jej oblicze pod-
miotowe, opierały się na Monteskiuszowskim podziale władz publicznych w
państwie. Tak więc w aspekcie negatywno-przedmiotowym administracja
publiczna to ta część działalności państwa, która zostaje po wyelimino-
waniu z niej aktywności w sferze wymiaru sprawiedliwości i prawodaw-
stwa. Z kolei ujęcie negatywno-podmiotowe podkreśla aspekt organizacyjny:
administracja publiczna to działalność tych organów władzy publicznej, któ-
re nie są organami władzy ustawodawczej i sądowniczej. W tym sensie
powyższe określenia odzwierciedlały materialne oblicze administracji, które

3

L. von Stein, Die Verwaltungslehre, t. I, Wien 1865.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

15

można przeciwstawić ujęciom formalnym, upatrującym istoty tego zjawiska
w szczególnej nazwie przypisanej przez ustawodawcę, niezależnie od charak-
teru prawnego i przynależności zadań publicznych.

Utożsamianie administracji publicznej z czystą egzekutywą lub jej orga-

nami miało także uzasadnienie w tym, że funkcje państwa w przedmiotowym
obszarze polegały na działaniach, w których podstawa prawna, choćby ogólna
czy wartościująca, była niezbędnie wymagalna. Określenia powyższe, choć
niosą pewien ciężar nieostrości, są na ogół i dziś punktem wyjścia do poszu-
kiwania ujęć pozytywnych. Zauważyć jednak należy, że czasem w teorii pra-
wa konstytucyjnego formułuje się postulaty wyodrębnienia czwartej władzy –
władzy kontrolującej

4

, co zdaje się znacząco utrudniać zabiegi interpretacyjne

nad pojęciem administracji publicznej.

Pod wpływem idei socjalizmu utopijnego, doktryn marksistowskich, szko-

ły solidaryzmu społecznego na przełomie XIX i XX wieku nastąpił dość wy-
raźny kryzys państwa liberalnego w czystej postaci. Obok ochrony i utrzyma-
nia bezpieczeństwa i porządku publicznego w sensie zewnętrznym i we-
wnętrznym zaczęto myśleć o zapewnieniu jednostce bezpieczeństwa socjalne-
go. Apelowano o poszanowanie godności istoty ludzkiej będącej źródłem
praw i wolności poprzez zaspokojenie podstawowych potrzeb człowieka. Na-
stąpił rozwój państwa opiekuńczego, a co za tym idzie i ustawodawstwa, np.
w obszarze prawa przemysłowego (dzisiejszego prawa pracy), które stymulo-
wało działania administracji publicznej w kierunku świadczenia usług byto-
wych względem ludności. Zaczęła się zatem dynamicznie rozwijać funkcja
prestacyjna administracji publicznej, która nie mogła polegać wyłącznie
na działaniu na podstawie prawa, albowiem musiała być to w pierwszym rzę-
dzie działalność celowa – akty gestii.

Wielkie kryzysy wojenne XX wieku, a co za tym idzie militaryzacja prze-

mysłu, powstawanie państw, w których w zasadzie jedynym właścicielem
ś

rodków produkcji w wyniku nacjonalizacji pozostawało państwo jako takie,

przesilenia makroekonomiczne lat dwudziestych kreujące potrzebę interwen-
cjonizmu gospodarczego wyznaczyły nową rolę administracji publicznej. Mu-
siała ona zarządzać rozbudowaną infrastrukturą, procesy gospodarcze nie mo-
gły bowiem opierać się z przyczyn ideologicznych czy pragmatycznych wy-
łącznie na „niewidzialnej ręce rynku”. Także i ta funkcja nie mogła być cało-
ś

ciowo zdeterminowana prawnie. Konieczny był pewien luz decyzyjny, opie-

rający się czasem na skomplikowanych wartościowaniach. Rozwój funkcji
ś

wiadczącej i funkcji gospodarowania składnikami majątku publicznego sze-

roko rozumianego państwa spowodował, że administracja musiała zacząć

4

A. Sylwestrzak, Kontrola administracji publicznej w III RP, Gdańsk 2001, passim; idem,

Władza czwarta – kontrolująca, „Państwo i Prawo” 1992, nr 7, s. 87 i n.

Jarosław Dobkowski

16

działać w granicach prawa. Obok stosowania czy wykonywania prawa (tzw.
orzecznictwo administracyjne) administracja publiczna także i dziś prawa
przestrzega.

Niedostatki określeń negatywnych administracji publicznej, a na gruncie

polskim także przyczyny obiektywne (odejście w Konstytucji PRL od zasady
podziału i równoważenia się władz na rzecz jednolitej władzy państwowej)
skierowały zainteresowania badaczy na poszukiwanie ujęć pozytywnych. Za-
strzec przy tym należy, że zakres pojęcia „administracja publiczna” został
w Polsce Ludowej jakościowo ograniczony. Wskutek likwidacji samorządu te-
rytorialnego oraz innych odrębnych od państwa podmiotów władzy publicznej
w kontekście idei centralizmu demokratycznego można było mówić jedynie
o administracji państwowej.

Ograniczając wywody do analizy piśmiennictwa polskiego, podkreślić na-

leży, że na początku lat pięćdziesiątych powstała pierwsza definicja pozytyw-
no-przedmiotowa administracji państwowej. „Administracja Polski Ludowej –
pisał M. Jaroszyński – jest to działalność organów państwowych, wykonywa-
na na podstawie norm prawnych i w granicach ich uprawnień, polegająca na
bezpośrednim organizowaniu praktycznej realizacji zadań państwa […]”

5

. To

określenie, nawiązujące pod kątem aksjologicznym do teorii marksistowskiej,
przez długie lata miało charakter dominujący w polskiej nauce prawa admini-
stracyjnego i nauce administracji. Nikt bowiem nie kwestionował tożsamych
założeń państwa ludowego.

Dopiero w latach siedemdziesiątych W. Dawidowicz podjął próbę nowego

określenia istoty administracji. Nie kwestionując merytorycznych założeń do-
tychczasowych definicji skupił się na elemencie wówczas drugorzędnym –
kwestii organizacyjnej w jednolitym aparacie administracyjnym. Pisał on:
„Administracja państwowa to system podmiotów utworzonych i wyposażo-
nych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierow-
niczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrz-
nym, […] przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności
przypisywane są zawsze państwu jako takiemu”

6

. Było to jedno z pierwszych

określeń pozytywno-podmiotowych, które przełamało pewien impas w defi-
niowaniu administracji państwowej. Do początku lat osiemdziesiątych więk-
szość ośrodków akademickich odeszła od określenia M. Jaroszyńskiego. Defi-
nicja W. Dawidowicza wywołała zatem pewien ferment naukowy. Pojawiały
się coraz to nowe określenia administracji państwowej, bazujące na konstruk-
cji stosunku administracyjno-prawnego, władztwa administracyjnego czy po-

5

M. Jaroszyński, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. M. Jaroszyńskiego,

Warszawa 1952, t. I, s. 26.

6

W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 5 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

17

jęciu postępu i dobrobytu zbiorowości

7

. W drugiej połowie lat osiemdziesią-

tych nastąpiła w tym względzie dość smutna konstatacja. Twierdzono bowiem
dość powszechnie, że pojęcia administracji nie da się zdefiniować. Można
przedstawić jedynie jej opis, wskazując na podstawowe cechy charaktery-
styczne

8

.

Niezależnie od poczynionych tu uwag w dalszej części opracowania przed-

stawione zostaną istotne zobiektywizowane cechy administracji publicznej.

W chwili obecnej najbardziej popularne są definicje mieszane, akcentujące

zarówno aspekt organizacyjny, jak i funkcjonalny, nawiązujące do klasycznej
nauki prawa administracyjnego oraz uwzględniające powojenny dorobek pi-
ś

miennictwa polskiego. Najczęściej sięga się do kategorii interesu publicznego

(dobra wspólnego) jako wyznacznika działalności administracyjnej w nadanej
tu konotacji. Można przyjąć za H. Izdebskim i M. Kuleszą, że „[…] przez ad-
ministrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć
organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu
publicznego przez rożne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy
i w określonych prawem formach”

9

. Odnotować także należy ujęcie admini-

stracji publicznej I. Lipowicz, przez którą rozumie ona „[…] system złożony
z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przy-
szłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej polegającej głównie
(choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym
celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”

10

.

Na tle wyżej wymienionych kierunków działalności administracyjnej moż-

na dokonać podziału administracji publicznej na administrację władczą,
zwierzchnią (imperium) i administrację niewładczą, zawiadowczą (gestia),
a w ramach tej ostatniej można wyróżnić tzw. pieczę i dominium. Odrębnie
potraktować należy prywatnoprawną działalność administracji publicznej,
dawniej określaną mianem fiskusa. Biorąc pod uwagę przedmiotowy zakres
działalności administracji, możemy dokonywać dalszych systematyzacji (ad-
ministracja oświaty, nauki, spraw wewnętrznych, obrony narodowej itp.).
W aspektach prawnoustrojowych wyróżnić możemy administrację państwową
(w jej ramach także administrację rządową) i administrację zdecentralizowaną
(samorząd terytorialny, zawodowy, gospodarczy, wyznaniowy, narodowo-

7

Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2001, s. 17. Zob. także J. Boć

[w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. J. Bocia, Wrocław 2000, s. 13.

8

J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 16 i n.

9

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999,

s. 79.

10

I. Lipowicz, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewia-

domskiego, Warszawa 2002, s. 27 i n.

Jarosław Dobkowski

18

ś

ciowy, zakłady administracyjne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej

i inne odrębne od państwa podmioty administracji publicznej).

2.

Związanie administracji publicznej prawem

Związanie administracji publicznej prawem wynika obecnie przede

wszystkim z konstytucyjnej zasady praworządności

11

. W warunkach demokra-

tycznego państwa prawnego przyjmuje się jako aksjomat idee „administrowa-
nia przez prawo”.

Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie

i w granicach prawa. Tak jak zostało to wyżej zaznaczone, administracja pu-
bliczna nie może jednak pełnić wyłącznie roli implementacyjnej względem
ustaw. Dostrzegać bowiem trzeba również perspektywę jej twórczej działalno-
ś

ci w ramach porządku prawnego. Zakres unormowania jest więc różny w za-

leżności od płaszczyzny aktywności. Kompetencje władcze muszą wynikać
z wyraźnej i szczegółowej podstawy prawnej. Inne kompetencje administra-
cyjne mogą wynikać nawet z norm zadaniowych, organizacyjnych czy warto-
ś

ciujących. Implikuje to czasem dylemat legalizm versus celowość (słuszność)

działania, stąd też uregulowanie aktywności administracji publicznej per le-
gem i sub legem.

Zakres regulacji porządku pracy administracji publicznej wynika także

ze sfer jej działania. Działania administracji publicznej w sferze zewnętrznej
to czynności kierowane do podmiotów nie podporządkowanych organizacyj-
nie, a więc obywateli, cudzoziemców, organizacji społecznych, osób praw-
nych i innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości praw-
nej, a także do niektórych jednostek państwowych i organów niepaństwowych
lub nawet grupy osób fizycznych bez cech wyodrębnienia organizacyjnego.
Sfera wewnętrzna (internea) obejmuje zaś relacje występujące między pod-
miotami podporządkowanymi organizacyjnie. Przez podporządkowanie orga-
nizacyjne rozumiemy w zasadzie zależności hierarchiczne, występujące w sto-
sunkach organ wyższy – organ niższy oraz relacje organ administracji a pra-
cownik podległego mu urzędu, rzadziej zaś powiązania funkcjonalno-
strukturalne, np. zwierzchnictwo występujące w administracji zespolonej.

Konsekwencją rozróżnienia sfer działania administracji publicznej jest po-

dział źródeł prawa na prawo powszechnie obowiązujące i prawo wewnętrzne.
Kwestia ta została uporządkowana na poziomie ustawy zasadniczej. Wprowa-
dzono bowiem katalog zamknięty źródeł prawa powszechnie obowiązującego,

11

Zob. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz.

483 ze sprost.).

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

19

czyli tych podstaw prawnych, na zasadzie których administracja publiczna
może oddziaływać na sytuację prawną adresata niepowiązanego organizacyj-
nie z organem dokonującym określonej czynności. W sferze źródeł prawa
wewnętrznego dokonano tam tylko wyliczenia przykładowego, choć po-
przez analogię czy też w ramach wykładni rozszerzającej można wyinterpre-
tować uprawnienia jednostek także i z tych aktów.

Z zasady praworządności wypływa dyrektywa dookreśloności podstaw

prawnych działania administracji. Ograniczona jest zatem rola zwyczaju, za-
sad ogólnych prawa czy też judykatury. Musi to być przede wszystkim prawo
pozytywne.

Dziedziną prawa, która na zasadzie wyłączności reguluje organizację

i funkcjonowanie administracji publicznej jest prawo administracyjne.

Prawo administracyjne w swej nowoczesnej postaci jako podstawowa ga-

łąź systemu prawa jest tak kwalifikowane stosunkowo od niedawna. Stosując
kryterium formalne, możemy powiedzieć, że prawo administracyjne to zespół
norm prawnych, które nie mieszczą się w innych gałęziach prawa zarówno
o charakterze podstawowym, jak i kompleksowym. Ta negatywna definicja,
jakkolwiek metodologicznie poprawna, jest jednak mało precyzyjna. Dlatego
też należy przedstawić czytelnikowi pozytywne ujęcia prawa administracyjne-
go.

Z uwagi na ograniczone ramy opracowania skupimy się na przedstawieniu

reprezentatywnych poglądów doktryny polskiej na istotę prawa administracyj-
nego.

Prof. W. L. Jaworski ujmował prawo administracyjne jako „[…] prawo,

które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki”

12

.

Prof. M. Jaroszyński widział w prawie administracyjnym „[…] ogół norm

prawnych regulujących stosunki wynikające z administracyjnej działalności
organów państwowych”

13

.

Inaczej określał prawo administracyjne prof. F. Longchamps. Twierdził on,

ż

e jest to „[…] prawo, które odnosi się do struktury administracji i jej działa-

nia w społeczeństwie w sposób swoisty, tj. tak, że odnosi się zarazem do in-
nych sytuacji”

14

.

Prof. J. Starościak z kolei definiował prawo administracyjne ze względu

najego charakter przedmiotowy, podmiotowy i specyfikę form działania ad-

12

W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924,

s. 12 i n.

13

M. Jaroszyński, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. M. Jaroszyńskiego,

Warszawa 1952, t. I, s. 27.

14

F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa administracyjnego,

„Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego” – Prawo III, 1957, passim.

Jarosław Dobkowski

20

ministracji. Prawo administracyjne według tego autora to „[…] gałąź prawa,
która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wy-
konywania ustalonych prawem zadań organizatorskich, wypełnianych w swo-
istych formach działania”

15

.

Inaczej określał prawo administracyjne prof. J. S. Langrod. Widział on

w nim „[…] dział publiczno-prawnego, wewnętrzno-państwowego porządku,
obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm; odno-
szących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych –
względnie, nadto i stanowionych – przez nią, z dwustronną mocą obowiązują-
cą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezpośrednią kontrolą za-
chowania tych granic”

16

.

W tym kontekście warto wspomnieć o oryginalnej koncepcji prof. W. Da-

widowicza. Autor ten w wielu swoich pracach podkreślał odrębność kwestii
ustroju administracyjnego w stosunku do norm materialnoprawnych i procedu-
ralnych. Wyodrębniał on z prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego
normy prawne regulujące organizację i zakres działania administracji i syste-
matyzował je w osobny działa prawa – prawo ustrojowe. Pozostała po tym
wyodrębnieniu regulacja administracyjno-prawna to jego zdaniem właśnie
prawo administracyjne

17

.

Na podstawie powyższych definicji możemy spróbować określić podsta-

wowe cechy prawa administracyjnego:

a) jest to gałąź prawa o charakterze podstawowym, tak jak prawo cywilne,

karne,

b) nie jest to prawo skodyfikowane (może za wyjątkiem prawa postępowa-

nia administracyjnego),

c) jest to, w sensie podstaw prawnych działania administracji publicznej,

prawo pozytywne, tzn. nie jest oparte na zwyczajach, normach moralnych,
normach prakseologicznych itp.,

d) zawiera normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius co-

gens),

e) stanowi podstawę do działania administracji publicznej oraz wyznacza

granice podejmowanych przez nią działań,

f) jako regulator życia społecznego składa się z szeregu zakazów i naka-

zów, których przestrzeganie zagwarantowane jest zastosowaniem przewidzia-
nych prawem form przymusu

15

J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 14.

16

J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003,

s. 255

17

W. Dawidowicz, Leksykon instytucji powszechnego prawa administracyjnego, Gdańsk

1996, s. 11; idem, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 13 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

21

g) jest to prawo powszechne, obywatelskie, sądowe i stanowione jest w ce-

lu ochrony dobra wspólnego.

Podstawy prawne funkcjonowania administracji publicznej tworzą nie tyl-

ko normy prawa administracyjnego. Organy administracji publicznej działają
także na podstawie norm innych gałęzi prawa np. prawa cywilnego, karnego,
finansowego, pracy itd. Ponadto administracja publiczna, podejmując roz-
strzygnięcia musi, przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji. Dla ukaza-
nia całokształtu regulacji prawnej, stanowiącej przedmiot działania admini-
stracji publicznej, część doktryny postuluje wyodrębnienie nowego zespołu
różnych jakościowo norm prawnych w prawo administracji.

Wraz z powstawaniem nowych gałęzi prawa tak o charakterze podstawo-

wym jak i kompleksowym zakres prawa administracyjnego nie może być
obiektywnie kwalifikowany za pomocą kryteriów formalnych, takich jak me-
toda regulacji prawnej czy też przedmiot i podmiot prawnego uregulowania.
Nie są także wystarczającym wyznacznikiem metody badawcze stosowane
przez prawników administratywistów. Nie jest też adekwatny dychotomiczny
podział prawa na prawo publiczne i prawo prywatne. Jednakowoż pojawia się
problem pogranicza między prawem administracyjnym a innymi zespołami
norm prawnych, kwalifikowanymi w ramach dyferencjacji systemu prawa.

Odrębności prawa administracyjnego od prawa karnego należy szukać

przede wszystkim w metodzie prawnej regulacji, gdyż stosunki społeczne
znajdujące się pod oddziaływaniem tych gałęzi prawa w znacznym stopniu się
pokrywają. Ochrona danego dobra może być przecież zagwarantowana karą
kryminalną, a także podlegać działaniom ochronnym ze strony prawa admini-
stracyjnego. Problematyczne staje się umiejscowienie czynów niedozwolo-
nych o znikomej szkodliwości społecznej, tzn. wykroczeń. Są one najczęściej
deliktami natury administracyjnej, ale kwalifikowane są jako czyny karalne
w rozumieniu nauk penalnych.

Podobnie rzecz się ma ze stosunkiem prawa administracyjnego do prawa

cywilnego. Przedmiot i podmioty poddane regulacji są także podobne, dlatego
też kryterium stanowić tu może metoda uregulowanych stosunków. Ponadto
przy rozgraniczeniu tych gałęzi prawa stosować możemy założenia, które le-
gły u podstaw dychotomicznego podziału systemu prawa. Prawo administra-
cyjne to prawo publiczne. Prawo cywilne zaś to prawo prywatne.

Sztywne kryteria formalne nie mogą stanowić wystarczającej podstawy

do odróżniania prawa administracyjnego od dyscyplin o charakterze komplek-
sowym. Trudności w tym zakresie ilustrują relacje prawa administracyjnego
do prawa konstytucyjnego. Pod kątem teoretycznoprawnym powyższe gałęzie
prawa stanowią jedność. Za warunek umożliwiający rozróżnienie uznać nale-
ż

y kryterium techniczne. Normy prawa konstytucyjnego charakteryzują się

dużym stopniem ogólności. W tym zakresie prawo administracyjne stanowi

Jarosław Dobkowski

22

rozwinięcie i konkretyzację prawa konstytucyjnego.

Inne związki łączą prawo administracyjne z prawem pracy. Prawo pracy

w swej naturalnej postaci to prawo prywatne wyodrębnione z prawa cywilne-
go, choć mające także swój publiczno-prawny rodowód. Prawo pracy to jed-
nak także normy o charakterze administracyjno-prawnym dotyczące nawiąza-
nia stosunku pracy z funkcjonariuszami publicznymi, gwarantujące z jednej
strony stałość zatrudnienia, lecz z drugiej narzucające szczególne posłuszeń-
stwo służbowe.

Poza zakresem prawa administracyjnego znajduje się także prawo między-

narodowe (zarówno publiczne, jak i prywatne). Prawo administracyjne to
część porządku prawnego danego państwa. Prawo międzynarodowe to prawo,
którego zakres rozciąga się ponad porządek danego kraju. W tym względzie
warto wspomnieć o międzynarodowym prawie administracyjnym i prawie
administracyjnym międzynarodowym. Pierwsze z nich odnosi się do części
prawa międzynarodowego publicznego, które reguluje funkcjonowanie orga-
nizacji międzynarodowych. Drugie zaś to część prawa wewnętrznego, normu-
jąca sprawy cudzoziemców.

Trudności z określeniem istoty prawa administracyjnego, a także problemy

jego pogranicza sprawiają kłopoty z ustaleniem jego zakresu. O ile krąg pod-
miotów podlegających jego regulacji jest w miarę przejrzysty, gdyż wynika
ze sfer działania administracji publicznej, to zakres przedmiotowy nie jest już
tak klarowny. Wynika on przede wszystkim z przyjmowanej w danym czasie
koncepcji państwa i związanych z tym funkcji administracji. Inne sprawy były
przedmiotem regulacji administracyjno-prawnej w państwie liberalnym, inne
w państwie totalitarnym, a jeszcze inne w państwie socjalnym.

Dokonując delimitacji interesującej nas gałęzi prawa powiedzieć należy, że

prawo administracyjne dzieli się na trzy grupy norm prawnych:

a) prawo administracyjne ustrojowe – określające organizację, zadania

i kompetencje organów podejmujących rozstrzygnięcie,

b) prawo administracyjne procesowe – regulujące tryb postępowania przy

wydawaniu rozstrzygnięć,

c) prawo administracyjne materialne – normujące prawa i obowiązki pod-

miotów administrowanych.

Trzon prawa administracyjnego tworzą normy materialnoprawne. To one

są nośnikami zachowań jednostek. Są to normy wyznaczające zakres upraw-
nień i obowiązków publicznych oraz określają granice korzystania z prawnie
uznanych wolności. Normy ustrojowe i procesowe w stosunku do norm prawa
materialnego mają charakter raczej instrumentalny. Służyć mają poprawnemu
zastosowaniu tych ostatnich, które mogą obowiązywać bezpośrednio lub
w wyniku skonkretyzowania w drodze kwalifikowanego aktu administracyj-
nego (np. decyzji kończącej merytorycznie postępowanie administracyjne).

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

23

3.

Władztwo administracyjne

Atrybutem każdej organizacji państwowej jest posiadanie władzy

zwierzchniej nad podmiotami znajdującymi się na jej terytorium. Oznacza
to możność wdrożenia zobowiązujących czynności organu władzy publicznej
w drodze przymusu (fizycznego lub psychicznego) lub zagrożenia takim przy-
musem oraz ograniczania prawnie uznanych wolności i reglamentację przezeń
określonych praw z punktu widzenia interesu publicznego. Możność wymu-
szania posłuchu stanowi więc cechę władzy publicznej. Jest to pewien mono-
pol państwa, którego nie spotykamy w takiej skali na łonie organizacji pry-
watnych, stosunków sąsiedzkich itp.

18

W sferze prawa administracyjnego imperium to przede wszystkim możli-

wość jednostronnego ustalenia konsekwencji obowiązujących norm prawnych
przez ludzi lub ich grupy traktowane jako organy administracji publicznej

oraz

kwestia sankcjonowania niepożądanych dla porządku administracyjno-
prawnego zachowań jednostek. Inaczej mówiąc, polega ono na uprawnieniu
administracji publicznej do kształtowania sytuacji prawnej podmiotów admi-
nistrowanych poprzez wydawanie aktów prawnych i dokonywanie czynności
faktycznych oraz do stosowania przymusu państwowego w celu ich zrealizo-
wania, który wynika z istoty norm prawnych (składnikiem normy prawnej jest
bardzo często sankcja zinstytucjonalizowana)

19

.

Władczość administracji publicznej jest cechą stopniowalną i ujawnia się

w różnym nasileniu.

W zakresie administracyjnego stosowania prawa imperium przejawiać się

będzie w kilku płaszczyznach:

1) autorytatywności konkretyzacji prawa w każdym wypadku jego konkre-

tyzowania (obowiązkowe włączenie w każdy stosunek prawny organu admini-
stracji, który np. rozstrzyga o uchyleniu ogólnego zakazu albo orzeka, co jest
uprawnieniem lub obowiązkiem w danej sytuacji);

2) przyznaniu oświadczeniu woli organu administracyjnego decydującego

charakteru w kwestii nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku prawnego;

18

Państwo jako takie jest organizacją przymusową. Przymus i władczość jest więc jego ce-

chą konstrukcyjną, niezbędną przy definiowaniu pojęcia organizacji państwowej.
Por. W. Lang, [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, War-
szawa 1980, s. 59 i n.; zob. także J. Kowalski, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1979,
s. 54 i n.

19

Por. P. Przybysz, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod red. Marka Wierzbow-

skiego, Warszawa 1997, s. 128 i n.; także W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działa-
niach administracji publicznej (W świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90-tych),
„Państwo i Prawo” 1995, nr 6, passim.

Jarosław Dobkowski

24

3) przyznaniu organowi administracyjnemu przywileju domniemania le-

galności działania (uznanie działania organu administracyjnego za wadliwe
może nastąpić w określonym trybie postępowania i przez upoważniony organ
państwowy);

4) przyznaniu przywileju korzystania przez administrację ze zróżnicowa-

nych zakresowo środków przymusowych bez pośrednictwa sądów

20

.

Co się zaś tyczy samego przymusu administracyjnego, to można stwier-

dzić, że występuje on w rożnych formach. Najważniejszy i powszechnie obec-
ny na gruncie prawa administracyjnego jest przymus egzekucyjny. Z samej
swej natury sankcja egzekucji ma zapewnić wykonanie ciążącego obowiązku,
czyli przymusowe wprowadzenie w życie stanu faktycznego, który został
określony przez normę prawną, obowiązującą bezpośrednio lub zastosowaną
do konkretnej sytuacji w drodze czynności prawnej organu administracji pu-
blicznej. Ma ona zatem charakter restytucyjny. Problemy środków egzekucyj-
nych i toku postępowania egzekucyjnego w administracji zostaną szerzej
omówione w dalszych opracowaniach.

Obok sankcji egzekucji na gruncie prawa administracyjnego można spo-

tkać różnorodne kary administracyjne. Kary są stosunkowo młodą instytucją
prawa administracyjnego. Jeszcze w drugiej połowie lat sześćdziesiątych
ubiegłego stulecia prof. F. Longchamps pisał „[…] do prawa administracyjne-
go nie należy nic, co dotyczy karania i zagrożenia nim określonych czynów”

21

.

Miał on wtedy na myśli przede wszystkim pozostawienie poza jego zakresem
przepisów prawnych określających wykroczenia i ich represję oraz jurysdyk-
cję w tych sprawach, zwaną wówczas orzecznictwem karno-administracyj-
nym.

Zauważyć należy, że jeśli nawet poza zakresem rozważań pozostawimy

problemy kar kryminalnych za wykroczenia powszechne lub skarbowe, myśl
profesora F. Longchampsa nie odzwierciedla istniejącego dziś stanu norma-
tywnego. W drugiej połowie lat sześćdziesiątych XX w. w polskim ustawo-
dawstwie pojawił się nowy prawny środek działania administracji. Na gruncie
regulacji prawnej ochrony środowiska pojawiły się kary administracyjne

22

.

„Odczuwano wówczas potrzebę stworzenia efektywnego systemu prawnej
ochrony środowiska naturalnego, którego integralną częścią byłyby środki re-

20

J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 15 oraz idem, Pojęcie władztwa

administracyjnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis” – Przegląd Prawa i Administracji,
t. II, Wrocław 1972, passim.

21

F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, “Studia Prawnicze”

1967, nr 16, s. 12.

22

Zob. Ustawa z dnia 21 kwietnia 1966 roku o ochronie powietrza atmosferycznego

przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87).

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

25

presyjne. Kary kryminalne nie mogły spełniać wystarczającej roli w tym za-
kresie, m.in. dlatego, że środowisko naturalne jest niszczone przede wszyst-
kim przez jednostki gospodarcze, a prawo karne jest dostosowane do represjo-
nowania czynów osób fizycznych. Ustawodawca, podążając za potrzebą chwi-
li, stworzył nową prawną instytucję, która unikała ograniczeń prawa karne-
go”

23

.

W wymiarze strukturalnym można scharakteryzować kary administracyjne

następująco:

1) Podmiot ukarania – jest nim zawsze podmiot administrowany: osoba fi-

zyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości
prawnej lub nawet grupa osób fizycznych bez cech wyodrębnienia organiza-
cyjnego. Tak więc w odróżnieniu od szeroko rozumianego prawa karnego nie
mamy tu do czynienia z zasadą zindywidualizowanej odpowiedzialności kar-
nej.

2) Przesłanki ukarania – przesłanką ukarania jest popełnienie tzw. bezpra-

wia administracyjnego. Kary administracyjne są orzekane jako „odpłata
za nieposłuszeństwo”, a więc przesłanką takiej odpowiedzialności jest naru-
szenie reguł prawa administracyjnego (najczęściej ustawowych zakazów i na-
kazów), które mogą wiązać adresata normy bezpośrednio lub też po-
przez skonkretyzowanie w akcie administracyjnym. Nie spotykamy więc tu
zasad wyłączających bezprawność działania bądź zaniechania, nie jest także
brana pod uwagę społeczna szkodliwość czynu. Kara administracyjna nie za-
leży też od czynników subiektywnych, jak np. stopień zawinienia.

3) Reguły odpowiedzialności – podmiot administrowany jest odpowie-

dzialny za każde działanie, które może zostać mu przypisane. Jest to odpowie-
dzialność obiektywna. Wystarcza tu zarzucalność bezprawia administracyjne-
go. W tym zakresie odpowiedzialność podmiotów administrowanych ukształ-
towana jest najczęściej jako odpowiedzialność typu gwarancyjnego tzn.
za skutek (efekt). Dzięki temu unika się potencjalnych kłopotów ze wskaza-
niem winy, ewentualnej szkody oraz związku przyczynowo-skutkowego mię-
dzy ewentualną szkodą a zachowaniami jednostek.

4) Tryb i forma wymierzania kary – kara administracyjna jest środkiem

prawnym zupełnie sformalizowanym. Warunki jej nałożenia, jak i tryb postę-
powania oraz forma czynności administracyjno-prawnej są zazwyczaj dość ja-
sno określone przez prawo i jako takie stanowią sprawę z zakresu administra-
cji publicznej.

5) Rodzaje kar – kary administracyjne to najczęściej kary pieniężne, ale

spotykamy również kary w postaci ograniczania, cofania lub pozbawiania

23

P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 180.

Jarosław Dobkowski

26

uprawnień

24

.

6) Wymiar kary – w przypadku administracyjnych kar pieniężnych ich

wymiar jest często wyznaczany sztywno tzw. taryfikatorem, w przypadku zaś
kar niemajątkowych określany jest szczegółowo przez przepisy prawa mate-
rialnego, np. cofnięcie zezwolenia.

25

.

Funkcje kar administracyjnych można przedstawić następująco:
a) podstawową funkcją kar administracyjnych jest osiągnięcie doraźnego

celu represyjnego, czyli stworzenie stanu dolegliwości majątkowej lub osobi-
stej podmiotu administrowanego, mającego zmusić ten podmiot np. do wyko-
nania nałożonego obowiązku, zaniechania działania niezgodnego z prawem,
znoszenia stanu dla niego niekorzystnego

26

.

b) wtórną w stosunku do powyższej jest funkcja prewencyjna. Ma ona

na celu zniechęcenie podmiotu administrowanego do naruszeń prawa w przy-
szłości poprzez ograniczenie zasobów finansowych podmiotów ukaranych
bądź też ograniczenie prawnie przyznanej sfery działania tego podmiotu, czy
też wyłączenie możliwości korzystania z pewnych uprawnień. Wskazuje to
na indywidualny cel kary administracyjnej. Obok tak skonstruowanej funkcji
prewencyjnej kary administracyjne pełnią także rolę informacyjną, a więc są
instrumentem prewencji generalnej w zakresie przestrzegania reguł prawa ad-
ministracyjnego.

Na zakończenie omawiania problematyki kar administracyjnych warto

podkreślić, iż mimo że do systemu prawa karnego wprowadza się ostatnio
nowe rodzaje odpowiedzialności, umożliwiające spowodowanie dolegliwości
podmiotom korporacyjnym (odpowiedzialność podmiotów zbiorowych, od-
powiedzialność posiłkowa), to w duchu tendencji dekryminalizacyjnych sank-
cje typu administracyjnego będą musiały być nadal obecne.

Przejawem władztwa administracyjnego jest także tzw. przymus policyjny.

Wiąże się on ze zwalczaniem różnorodnych zamachów na dobra indywidualne
(np. zdrowie, życie) lub wartości publiczne (porządek publiczny, bezpieczeń-
stwo publiczne) ze strony ludzi, zwierząt, roślin, sił przyrody itp., w szczegól-
ności przy zastosowaniu środków przymusu bezpośredniego.

Przejawów imperium doszukać się także możemy w ramach układów

szczególnej zależności. Chodzi tu głównie o tzw. władztwo zakładowe, z któ-

24

Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji, Warszawa 2001,

s. 14.

25

Por. P. Przybysz, op. cit., s. 181 i n.

26

Por. M. Stahl, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznic-

twie, praca zbior. pod red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 62 i n. Zob. także Z. Kmieciak, Sku-
teczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 87 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

27

rym spotykamy się na gruncie instytucji użyteczności publicznej

27

, i kary dys-

cyplinarne, kreowane pragmatykami służbowymi różnych grup pracowni-
czych administracji publicznej

28

. Pamiętać trzeba również o rozmaitych sank-

cjach pieniężnych i niepieniężnych nakładanych na strony i innych uczestni-
ków postępowania w toku orzecznictwa administracyjnego.

4.

Dobro wspólne

W sferze aksjologicznej jednym z wyznaczników działalności administra-

cji publicznej jest ukierunkowanie na realizację interesu publicznego.

Samoistną wartość konstytucyjną stanowi zasada dobra wspólnego (prze-

pis art. 1 Konstytucji w zw. art. 82 in fine). Podkreślić należy również, że
od niedawna w prawie polskim istnieje definicja legalna interesu publicznego.
Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym

29

, przez interes publiczny rozumie się

„[…] uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane
potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zago-
spodarowaniem przestrzennym”.

Abstrahując od wartości merytorycznych przytoczonego przepisu zauwa-

ż

yć na wstępie należy, że zakreślony w nim kontekst znaczeniowy upoważnia

do stwierdzenia, że pojęcie interesu publicznego należy wiązać ze znaną z fi-
lozofii kategorią dobra wspólnego

30

– kumulatywnych celów i potrzeb, czyli

obiektywnej więzi wspólnotowej, zarówno w aspekcie lokalnym, jak i regio-
nalnym czy państwowym oraz ponadnarodowym (w warunkach globalizacji
ś

wiatowej i integracji europejskiej). W tym względzie nawiązywać także trze-

ba do teorii komunitarystycznych

31

, gdyż istniejący obiektywnie pluralizm in-

27

E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999, s. 225; T. Bigo, Związki publiczno-

prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 200 i n.; W. Klonowiecki,
Zakład publiczny w prawie polskim, Lublin 1933, s.77 i n..

28

Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie Polski Ludowej, Poznań 1959,

s. 120 i n.

29

Dz. U. Nr 80, poz. 717.

30

Szerzej: J. Krucina, Dobro wspólne. Teoria i jej zastosowanie, Wrocław 1972, s. 35 i n.;

idem, Przestrzeń samorządu, Wrocław 1998, s. 14 i n. Por. także R. Sowiński, [w:] Prawo
do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyj-
nego, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego i Z. Cieślaka, Warszawa 2003, s. 564 i n.

31

Zob. L. Morawski, Prawa jednostki a dobro wspólne (Liberalizm versus komunitaryzm),

„Państwo i Prawo”, 1998, nr 11, passim; a także M. Turowski, Jednostka – państwo – wspól-
nota. Filozoficzne i polityczne aspekty sporu liberalizmu z komunitaryzmem, Wrocław 2002,
passim oraz A. Szahaj, Jednostka czy wspólnota? Spór liberałów z komunitatarystami

Jarosław Dobkowski

28

teresów publicznych uzależniony jest od jakości stosunków społecznych
we wspólnotach terytorialnych i wspólnocie państwowej.

„Pojęcie dobra wspólnego – pisze Z. Cieślak – jest pojęciem agregującym

na poziomie całego systemu obowiązującego prawa wszystkie określone kon-
stytucyjnie i ustawowo wartości, dla których realizacji stanowi się prawo”

32

.

Można także powiedzieć, że kryterium korzyści jest płaszczyzną określenia

merytorycznej treści interesu publicznego

33

. Zauważyć można, iż dobro

wspólne nie może być interpretowane jako zobiektywizowana suma interesów
indywidualnych, albowiem takie rozumienie istoty interesu publicznego ozna-
czałoby, że jego realizacja uzależniona jest od urzeczywistnienia interesów
jednostkowych. W konstrukcji interesu publicznego występuje zatem inna
wewnętrzna logika niż w wypadku sfery uogólnionych pożytków prywat-
nych

34

. Dobro wspólne jest bowiem uzależnione od rozwoju potrzeb społecz-

nych, które nie mogą być zaspokajane w obrębie indywidualnej działalności
jednostek lub ich zrzeszeń

35

. Odnotować w tym miejscu należy pogląd

J. Rawlsa, który twierdzi, że ludzie mają jednak zbiorowe poczucie dobra pu-
blicznego

36

.

Interes publiczny – według M. Wyrzykowskiego – to interes wszystkich

ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty, gdzie za-
pewniona jest realizacja określonych, legitymowanych interesów ogółu, praw-
nie ujętego w konkretnej postaci z poszanowaniem wolności jednostki jako
niezbywalnej części dobra publicznego, przy czym realizacja i ochrona tak po-
jętych ogólnych interesów powinna być wymagana bezwarunkowo w celu za-
pewnienia egzystencji i wspólnego, pokojowego życia społeczeństwa złożo-
nego z grup, części składowych i jednostek mających zróżnicowane interesy
i potrzeby

37

.

Ponadto można dodać, że interes publiczny występuje wtedy, gdy przynosi

korzyść ogółowi, jakim może być naród a w innym zakresie – społeczność re-
gionalna lub lokalna. W tym sensie interes publiczny jest przeciwieństwem in-

a „sprawa polska”, Warszawa 2000, s. 320 i n.

32

Z. Cieślak, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewia-

domskiego, Warszawa 2002, s. 57.

33

Por. M. Wyrzykowski, [w:] Model władzy lokalnej w systemie reformy gospodarczej, pra-

ca zbior. pod red. M. Kuleszy, tom III, Warszawa 1984, s. 171 i n.

34

Por. J. S. Langrod, Służba publiczna jako funkcja administracyjna (Wprowadzenie w na-

ukę o pojęciu służby publicznej), Kraków 1932, s. 44 i n.; E. Ochendowski, op. cit. s. 22.

35

Por. J. S. Langrod, Instytucje …, op. cit., s. 33 i n.

36

J. Rawls, A Theory of Justice, Oxford 1976, s. 5 i n.

37

M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa

1986, s. 36.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

29

teresu indywidualnego (partykularnego). Interes publiczny musi bowiem po-
wodować korzyści występujące w relatywnie dużym zakresie w stosunku do
interesów indywidualnych, które zaspokajają z reguły korzyści w jednostko-
wym wymiarze. Jednakże sam interes publiczny może występować w niejed-
nakowej gamie. Inny jest bowiem zasięg interesu publicznego, gdy ma on cha-
rakter ogólnonarodowy, inną wielkość w stosunku do tego rodzaju interesu
ma lokalny interes publiczny. W obu sytuacjach mamy do czynienia z zaspo-
kajaniem korzyści służących ogółowi, choć liczba destynatariuszy może być
różna. W realizacji interesu publicznego może wystąpić ponadto zjawisko
konfrontowania nie tylko interesu indywidualnego z ogólnym, lecz także kon-
flikt interesu lokalnego z interesem reprezentującym potrzeby o skali regio-
nalnej lub ogólnonarodowej

38

.

Odniesienie do interesu publicznego jako kategorii charakteryzującej war-

tości – zdaniem E. Bojanowskiego – wyznacza następczo cele działania admi-
nistracji publicznej

39

. Jak podkreśla H. Maurer, interes publiczny ulega zmia-

nie z biegiem czasu, a i podczas „swojego czasu” pozostaje często kontrower-
syjny

40

. Pojęcie to daje jednak podstawę transponowania określonych wartości

ze sfery metaprawnej do prawa pozytywnego lub stanowi o realności kon-
strukcji źródeł prawa w sensie materialnym (czynników kształtujących dyspo-
zycję norm prawnych) i pozwala odnosić się do ducha prawa w procesie inter-
pretacji horyzontalnej.

Warto także odnotować, że nie można traktować interesu publicznego jako

instrumentu umożliwiającego woluntaryzm i arbitralność, zezwalającego
na działania dyskrecjonalne. W wyroku z 21 lutego 1996 r. (AN 98) Europej-
ski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu stwierdził, że niezbędne jest
utrzymywanie rozsądnej równowagi między interesem publicznym i respek-
towaniem powszechnie uznanych praw jednostki, gdyż te ostatnie mają war-
tość nadrzędną – domniemanie na rzecz wolności osoby ludzkiej w kontekście
zasady praworządności.

38

W. J. Wołpiuk, [w:] Przemiany doktrynalne i systemowe prawa publicznego, praca zbior.

pod red. S. Pikulskiego, W. Pływaczewskiego i J. Dobkowskiego, Olsztyn 2002, s. 389.

39

E. Bojanowski, [w:] Wybrane problemy funkcjonowania samorządu terytorialnego w Rze-

czypospolitej Polskiej po reformie, praca zbior. pod red. E. Bojanowskiego, „Gdańskie Stu-
dia Prawnicze” tom VIII, Gdańsk 2002, s. 32.

40

H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne (Allgemeines Verwaltungsrecht), tłum i red.

naukowa K. Nowacki, Wrocław 2003, s. 24.

Jarosław Dobkowski

30

5.

Polityczny charakter administracji publicznej

Jak wyżej zostało to już powiedziane w języku łacińskim administrare

oznaczało m.in. służenie, pomoc, zarządzanie, ale nigdy nie było utożsamiane
z procesami rządzenia czy sprawowania władzy. Tym ostatnim przypisywano
inne znaczenia. Używano takich określeń jak imperare, regnare, dominare.
Administrare miało wprowadzać w życie wolę wyrażoną w ramach imperare,
regnare, dominare

41

. Można także powiedzieć, że współczesna administracja

publiczna jest sługą ustroju państwowego i aparatem wykonawczym decyzji
politycznych

42

.

Administracja publiczna w sensie cybernetycznego układu funkcjonuje

w otoczeniu politycznym. Mamy więc do czynienia z dwoma otwartymi sys-
temami: systemem politycznym (programowo-kierunkowym) i systemem ad-
ministracyjnym (czynnościowo-wykonawczym), pomiędzy którymi dochodzi
do różnych interakcji.

System polityczny jako koncepcyjny musi być nadrzędny wobec admini-

stracji publicznej, z tym że w układzie całokształtu stosunków społeczno-
gospodarczych – bazy mierzonej w różnych skalach, oba omawiane systemy
stanowić mogą jedynie nadbudowę. W tym kontekście klasyczna koncepcja
prawdy, opierająca się na tezie, że wypowiedzi postulatywne są prawdziwe,
gdy adekwatnie odzwierciedlają potrzeby rzeczywistości, może stać się nie-
wystarczającą, albowiem przyjmować także należy konsensualną idee prawdy,
co w zakresie omawianych tu relacji ma tę konsekwencję, iż twierdzenia
w zakresie identyfikacji i artykulacji dobra wspólnego uznać należy za praw-
dziwe, jeśli „wolni” uczestnicy dyskursu politycznego zgadzają się co do ich
treści.

We współczesnej politologii administracja publiczna stanowi nawet odręb-

ny kierunek badawczy.

Z perspektyw lat można powiedzieć, że w okresie PRL problemy relacji

między polityką a administracją były obiektywne niedostrzegalne. Brak roz-
wiązań pluralistycznych powodował, że wyraźnie oddzielano władzę od ad-
ministracji państwowej. W strukturach tej ostatniej nie lokalizowano ogniw
właściwych w sprawach rządzenia, gdyż struktury władzy politycznej pozo-
stawały poza aparatem państwowym. Mimo formalnego rządzenia koalicyjne-
go, ośrodek decyzyjny znajdował się w Komitecie Centralnym PZPR, skąd
wychodziły wytyczne i dyrektywy odnośnie celów działalności państwa. Dia-
log i dyskurs polityczny nie stanowiły wartości samej w sobie. Inaczej mó-
wiąc, istniał rząd, który nie rządził, lecz tylko administrował w ramach po-

41

J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 2003, s. 13.

42

H. Izdebski, M. Kulesza, op. cit., s. 99 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

31

szczególnych branż. Brak było bowiem organicznego połączenia odpowie-
dzialności politycznej z odpowiedzialnością publicznoprawną.

Powrót do pluralistycznej demokracji spowodował konieczność włączenia

do systemu administracji publicznej struktur zarządzania politycznego.

Reasumując, podkreślić należy, że administracja publiczna z naturalnych

przyczyn jest zjawiskiem politycznym czy z innej perspektywy przedmiotem
zarządzania politycznego. Implikuje to pewien dylemat, z którym borykają się
niemal wszystkie demokracje: ile prawa w administracji publicznej, a ile poli-
tyki.

Bardzo często mówi się o nadmiernym upolitycznieniu administracji pu-

blicznej. Na tle powyższych spostrzeżeń wydaje się jednak, że problem ten
powinien dotyczyć przede wszystkim kwestii tzw. upartyjnienia administracji
publicznej. Z perspektywy różnych ugrupowań, które zdobyły demokratyczną
legitymację do sprawowania władzy, rzeczą zupełnie naturalną jest potrzeba
przeniesienia własnych składów osobowych na struktury organizacyjne admi-
nistracji publicznej zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym czy
lokalnym. Zatraca się zatem pojęcie partii politycznej rozumianej jako natu-
ralne, zinstytucjonalizowane ogniwo pośredniczące, stanowiące specyficzną
formę powiązań między państwem a społeczeństwem, będące platformą
udziału obywateli w procesach demokratycznego rządzenia.

Zasygnalizowania wymaga także problem budowy tzw. administracji od-

powiedzialnej, w której należy wyraźnie wydzielać kolegialne, względnie mo-
nokratyczne struktury zarządzania politycznego, aby osoby pełniące funkcje
organów, z uwagi na zjawiska heterogonii i autonomizacji celów, nie były an-
gażowane w procesy wykonawcze. Oznaczać to może potrzebę wyróżnienia
w strukturze aparatu administracyjnego organów administracji na rzecz rzą-
dzenia (struktury realizacji polityki społecznej w poszczególnych dziedzinach
interesu publicznego) oraz administracji stricte wykonawczej (biurokratycz-
nej), która zawodowo, profesjonalnie oraz apolitycznie powinna załatwiać na-
łożone ustawowo i faktycznie – w ramach politycznego procesu decyzyjnego
– zadania i priorytety oraz rozdzielenia proporcjonalnie do ich funkcji zakre-
sów odpowiedzialności publicznoprawnej w skali mikro

43

.

Warto także zapamiętać, że z punktu widzenia systemowego w strukturze

władzy publicznej, w szczególności władzy wykonawczej, odnajdziemy orga-
ny i inne ciała państwowe, które są wyłącznie powołane do kreowania polityki
społecznej w danym obszarze i jako takie nie posiadają „zdolności do czynno-
ś

ci administracyjno-prawnych” (np. Rada Gabinetowa). Wszakże sama ustawa

zasadnicza, posługując się kategorią „polityki państwa”, stworzyła koniecz-
ność interpretacji tego pojęcia jako instytucji dialogu politycznego oraz kom-

43

Ibidem.

Jarosław Dobkowski

32

pleksu zadań publicznych i kompetencji administracyjnych.

6.

Efektywność a demokratyzm w administracji publicznej

Z kwestią identyfikacji i artykulacji dobra wspólnego, problemem kreowa-

nia polityki społecznej i programowania administracji publicznej, a także pro-
zaiczną tematyką bieżącego administrowania ściśle związane są zagadnienia
czynnika obywatelskiego i zawodowego w administracji publicznej.

Z punktu widzenia prakseologicznego i uwarunkowań kompetencyjnych

istotne znaczenie w administracji publicznej odgrywa zasada biurokratyzmu,
zapewniająca należyty poziom specjalizacji i fachowości kadr urzędniczych.
Odpowiednie kwalifikacje, trwałość zatrudnienia oraz zależności służbowe
między przełożonym a podwładnym, zapewniające jednolitość systemową
i funkcjonalną, nakazują potrzeć na struktury administracji publicznej jako
na organizacje profesjonalne.

Zauważyć jednak należy, że jedną z podstaw budowy ustroju demokra-

tycznego jest umożliwienie oddziaływania obywateli lub ich grup na instytu-
cje publiczne; obywateli stanowiących otoczenie społeczne układu admini-
stracyjnego w państwie. W systemie sprawowania władzy (rządzenia i zarzą-
dzania publicznego) zadania tego typu wykonują najczęściej jednostki lub
rozmaicie zinstytucjonalizowane ciała obywatelskie biorące udział w sekwen-
cjach administrowania, a także w zakresie politycznego procesu decyzyjnego
– głównie jako organy przedstawicielskie. Nie należy jednak zapominać
o jednej z podstawowych funkcji zarządzania w sektorze publicznym, w tym
funkcji procesów rządzenia i realizowania, ewentualnie organizacji wykona-
nia, zadań publicznych i kompetencji administracyjnych, czyli o kontroli spo-
łecznej, która stanowi jedną z podstawowych form wpływu obywateli lub ich
grup na działalność zróżnicowanych przestrzennie i rzeczowo ogniw struktury
władztwa publicznego. Założenie to znajduje także odzwierciedlenie w funk-
cjonowaniu różnych form samorządowych

44

.

W tym znaczeniu administracja publiczna jest kształtowana przez dwie po-

zornie sprzeczne ze sobą idee: dążenie do pełnej efektywności i skuteczności
działania oraz zabezpieczenie wpływu obywateli czy też ich wspólnot na jej
funkcjonowanie. Warto jednak zaznaczyć, że administracja publiczna będzie
posiadała legitymację do kształtowania sytuacji prawnej jednostek jedynie
wtedy, gdy ich posunięciom będzie towarzyszyć powszechne przekonanie
o efektywności podejmowanych działań i obywatelska akceptacja tych poczy-

44

Por. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, op. cit., s. 45 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

33

nań

45

.

Wynikająca z zasady demokratyzmu konieczność umożliwienia partycypa-

cji społecznej w procesach administrowania w zestawieniu z zawodowym cha-
rakterem kadr administracji publicznej powoduje, że należy szukać przysło-
wiowego złotego środka pomiędzy „światem sprawności” i „światem warto-
ś

ci”. Pojawiają się także kategorie pośrednie tzw. urzędników politycznych.

Próbując zestawić „biurokratyczną mitręgę” z „partyjniactwem”, możemy

dojść do przekonania, że są to dwie przeciwstawne siły, wręcz nie do pogo-
dzenia. Wydaje się, że należy jednak poszukiwać takich rozwiązań prawno-
ustrojowych, które z założenia zaakceptują istnienie pluralizmu porządków
administracyjnych oraz zapewnią wzajemną stabilizację czynnika obywatel-
skiego (czasem o pochodzeniu czysto politycznym) i struktur biurokratycz-
nych. W innym bowiem wypadku będziemy mieli do czynienia albo z domi-
nacją władzy urzędniczej, kreującej swoje własne interesy organizacyjne czy
branżowe, albo patologiami (dewiacjami) w ramach organów przedstawiciel-
skich i innych ciał obywatelskich. Wspólne mogą pozostać jednak problemy
praktyk korupcyjnych i innych zachowań nieetycznych.

7.

Służba publiczna

Omawiając pojęcie administracji publicznej, przypomnieć trzeba odniesie-

nia do koncepcji służby publicznej. W klasycznej francuskiej nauce prawa
administracyjnego kryterium to stanowiło przez długi czas podstawę określe-
nia istoty administracji publicznej. Na gruncie polskim recepcji tych poglądów
dokonał J. S. Langrod, który definiując administrację publiczną, zwracał uwa-
gę, że kojarzyć ją należy „[…] z planowym zgrupowaniem ludzi w służbie
pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – sumą urzą-
dzeń, którymi dysponują”

46

.

Zdaniem tego autora administracja publiczna – pojmowana jako służba pu-

bliczna – musi być typem aktywności ludzkiej, którą charakteryzuje:

1) działalność pożyteczna społecznie, a nawet niezbędna w realizacji inte-

resu publicznego – nie ma służby publicznej bez uznania przez państwo uży-
teczności publicznej i konieczności zaspokajania pewnej potrzeby zbiorowej;

2) nieodzowność tej aktywności dla ogółu, powodująca konieczność trwa-

łego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeby zbiorowej;

3) obowiązkowość prowadzenia w tej sferze działań przez odpowiednie

45

I. Lipowicz, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewia-

domskiego, Warszawa 2002, s. 34.

46

J. S. Langrod, Instytucje …, op. cit., s. 228.

Jarosław Dobkowski

34

organy, przez co w stosunku do ludności zaspokajanie potrzeb zbiorowych nie
jest przywilejem, lecz staje się służebną powinnością;

4) prawidłowość odnośnej aktywności, niezależnie od procesów decentra-

lizacji, prywatyzacji czy tzw. uspołecznienia, gdzie stosowne organy mają
obowiązek stałej kontroli

47

.

W kategoriach personalnych podkreślenia wymaga ponadosobisty, obiek-

tywny i prospołeczny charakter podejmowanych czynności, sytuujący osoby
je dokonujące jako funkcjonariuszy publicznych, działających w specjalnych
spublicyzowanych reżimach prawnych.

Można też ograniczać pojęcie service public do sfery administracji świad-

czącej i względnie dominium, lecz niezależnie od tego to właśnie człowiek jest
wkładem duchowym, emocjonalnym i energią każdego systemu organizacyj-
nego w administracji publicznej.

Z perspektywy wcześniejszych wywodów warto zauważyć, że koncepcja

służby publicznej jest w pewnym sensie zbieżna z teorią dobra wspólnego.
W aspekcie relacji, jakie łączą administrację publiczną z ciałami politycznymi,
mimo potrzeby identyfikacji i artykulacji interesu publicznego przez te ostat-
nie, pojawia się konflikt interesów na tle podziału ról w administracji. Waż-
nym momentem pozostaje tu element prawnego umocowania takich „stwier-
dzanych” potrzeb ogółu. Zdarza się bowiem, że normy prawne dopuszczają
możliwość wartościowania i uwzględnienia ich realizacji w konkretnych
działaniach.

Na gruncie teorii służby publicznej buduje się koncepcję prawa urzędni-

czego. Z punktu widzenia stricte państwowego będzie to ogólna służba pu-
bliczna (służba cywilna) i specjalistyczne służby publiczne, choć konstytucyj-
ne wyróżnienie, kreujące prawo dostępu do służby publicznej, wydaje się być
bardziej pojemne.

8.

Od biurokratycznego administrowania
do zarządzania publicznego

Współczesne państwo wskutek m.in. rozwoju potrzeb zbiorowych ludno-

ś

ci, a także tzw. socjalizacji życia prywatnego nazywane jest niekiedy pań-

stwem administracyjnym. Można też powiedzieć, że z uwagi na monopoli-
styczny charakter administracji publicznej, administracyjny system zawiady-
wania sprawami publicznymi oparty na biurokratycznych mechanizmach
sprawowania władzy, jest klasyczną formą realizacji zadań publicznych
i kompetencji administracyjnych. Jeżeli jednak popatrzymy na wybrane seg-

47

Ibidem, s. 215 i n.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

35

menty działalności administracyjnej, zwłaszcza te, które nie wiążą się z prze-
kształcaniem ogólnych norm postępowania w konkretne reguły dotyczące
spraw indywidualnych, to można dojść do przekonania, że mimo obiektywne-
go wzrostu zapotrzebowania społecznego na usługi publiczne, których przed-
miotem jest zwłaszcza zaspokajanie potrzeb kulturalno-bytowych ludności
w kontekście permanentnego i powszechnego deficytu finansów publicznych,
biurokratyczne administrowanie, oparte na procesach redystrybucji i regla-
mentacji a nawet „rozdawnictwa” dóbr i usług publicznych, staje się obecnie
dalece niewystarczające. Inaczej mówiąc, potrzeby społeczne w tym są zakre-
sie wręcz nieograniczone, a czasem wzrost oczekiwań obywateli względem
rozszerzania sfery „opiekuńczości” państwa oraz władz lokalnych i regional-
nych jest stymulowany głoszeniem określonych ideologii. Z kolei zasoby ma-
terialne władzy publicznej są dalece niewystarczające. Doskonale odzwiercie-
dla to sformułowane już dość dawno prawo Wagnera – prawo nieustannego
i realnego wzrostu wydatków publicznych. Zmusza to do poszukiwań nowego
modelu wykonywania zadań publicznych, którego podstawą będzie orientacja
menedżerska.

Systemy biurokratyczne, opierające się na koncepcji idealnej biurokracji

M. Webera, zakładające wyraźne oddzielenie domeny państwa i sektora pry-
watnego oraz odizolowanie administracji publicznej od sfery polityki, skupia-
jące się na realizowaniu władztwa administracyjnego, wyczerpaniu procedur
prawnych, stosowaniu sztywnych i uniwersalnych reguł do załatwiania kon-
kretnych spraw, kulcie specjalizacji i fachowości ogniw aparatu administra-
cyjnego, wertykalnym oglądzie sytuacji faktycznych, powielaniu schematów,
muszą ulegać określonym przewartościowaniom. I nie chodzi tu o poszukiwa-
nie nowego, „idealnego” modelu zaspokajania potrzeb zbiorowych ludności,
lecz o zmianę sposobu myślenia o roli sektora publicznego we współczesnej
gospodarce i społeczeństwie. Zależnością z zakresu psychologii społecznej
i ekonomiki sektora publicznego jest sprzężenie zwrotne między marketyzacją
działania administracji publicznej a sprawowaniem władzy publicznej. Admi-
nistracja ma stać się organizacją inteligentną, kreatywną i systemem opartym
na wiedzy, nieustającej potrzebie innowacji i myśleniu strategicznym, ukie-
runkowanym na zaspokajanie potrzeb społecznych w długofalowym horyzon-
cie podejmowanych działań. Z drugiej strony rachunek ekonomiczny nie może
być jedyną determinantą wpływającą na zakres i jakość usług publicznych lub
kryterium dokonywania wyborów. Rodzi to konieczność wykształcenia me-
chanizmów zarządzania publicznego, łączącego sprowadzone i skuteczne ele-
menty tradycyjne z postulowanymi czynnikami prakseologiczno-ekonomi-
cznymi.

W tym sensie administracji publiczna zbliża się w wielu aspektach do ad-

ministracji prywatnej. Proponowane są przy tym różne koncepcje zarządzania

Jarosław Dobkowski

36

publicznego. Warto w tym kontekście zasygnalizować wdrażanie do syste-
mów administracji publicznej i recypowanie na gruncie prawa administracyj-
nego zasad New Public Management, koncentrujących się na ekonomicznych
i etycznych aspektach funkcjonowania sektora publicznego oraz przekształce-
nie struktur organizacyjnych administracji publicznej, model stosowania pra-
wa oraz wpływających na pozycję prawną urzędników. Dynamicznie rozwija
się także koncepcja organizacji procesów administrowania i sprawowania
władzy publicznej, oparta na psychologiczno-socjologicznych cechach przy-
wództwa politycznego w biurokratycznych strukturach administracji publicz-
nej (New Political Leadership).

Rozważając powyższe kwestie, nie można jednak zapominać, że admini-

stracja publiczna, jakkolwiek rozumiana czy postrzegana, może być uznawana
za twór sztuczny, byt niefizyczny czy nawet tzw. fikcję prawną, ale stworzoną
na potrzeby społeczeństwa przez prawo powszechnie obowiązujące, jako
część organizmu państwowego nie ma wyznaczonych celów innych niż reali-
zacja prawa. Normy prawne natomiast mogą i powinny dopuszczać możliwość
twórczego działania administracji publicznej, którego podstawę stanowią ak-
sjologiczne, socjologiczne, politologiczne, psychologiczne, prakseologiczne,
organizacyjne, ekonomiczne, etyczne a czasem i zdroworozsądkowe oraz czy-
sto ludzkie czy emocjonalne uwarunkowania. Warto na ten fakt zwrócić uwa-
gę, gdyż administracja publiczna ma czasem możliwość tworzenia podstaw
prawnych własnego działania.

Organizacja i funkcjonowanie administracji publicznej

37

Literatura

J. Boć, Prawo administracyjne, [w:] Prawo administracyjne, praca zbior. pod

red. J. Bocia, Wrocław 2000

J. Borkowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1976
J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] System

prawa administracyjnego, t. I, praca zbior. pod red. J. Starościaka, Wrocław – War-
szawa – Kraków – Gdańsk 1977

Z. Cieślak, Istota i zakres prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne.

Część ogólna, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2002

W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974
Z. Duniewska, Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego,

[w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod
red. M. Stahl, Warszawa 2000

J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 2003
H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, War-

szawa 1999

J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków

2003

J. S. Langrod, Służba publiczna jako funkcja administracyjna (Wprowadzenie

w naukę o pojęciu służby publicznej), Kraków 1932.

Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000
Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji, Warsza-

wa 2001

I. Lipowicz, Istota administracji, [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna,

praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2002

F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa admini-

stracyjnego w “Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego.” Prawo III, 1957

J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000
M. Stahl, Pojecie administracji, jej cechy i funkcje, [w:] Prawo administracyjne.

Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa
2000

J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975
M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym,

Warszawa 1986

M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Po-

znań 1959