1
Polityka zatrudnienia versus polityka rynku pracy:
Art. 65, ust. 5 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zobowiązuje
władze publiczne do prowadzenia polityki zatrudnienia jako integralnej
części polityki gospodarczej państwa. Oznacza ona działalność władz
państwowych i społecznych, zmierzającą do równoważenia popytu i
podaży pracy, ułatwiającą gospodarowanie zasobami pracy w
organizacjach, podejmowanie jednostkowych decyzji zatrudnieniowych
oraz ochronę tych, którzy nie mogą być uczestnikami gry rynkowej.
Mimo iż politykę zatrudnienia coraz częściej określa się mianem
polityki rynku pracy, to utożsamianie tych dwóch polityk byłoby
błędem. Granice pomiędzy nimi wyznaczają bowiem stosowane
instrumenty i obszary ich oddziaływania.
Podczas gdy polityka zatrudnienia wykorzystuje przeważnie
narzędzia polityki pieniężno-finansowej i za ich pomocą wpływa na popyt
i podaż w gospodarce, to polityka rynku pracy oddziałuje na pracobiorców
instrumentami dostosowującymi strukturę podaży pracy do popytu i
przeciwdziała nierównowadze na rynku pracy.
Pierwsza z nich koncentruje się na pełnym zatrudnieniu, a druga  na
rozwiązywaniu problemów strukturalnych i społecznych rynku pracy.
Zatem jej nadrzędne cele sprowadzają się do pełnego i
jednocześnie racjonalnego wykorzystania zasobów siły roboczej.
Racjonalizacja zatrudnienia prowadzi do wzrostu dochodu narodowego,
wydajności pracy i płac realnych, a w sferze społecznej wzmaga
zaangażowanie zawodowe i społeczne pracowników, zaspokajając ich
aspiracje i dążenia.
W Polsce, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2004 nr 99 poz.
1001, z póz
n. zm.), podstawę realizacji zadań państwa w zakresie
promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz
aktywizacji zawodowej stanowi Krajowy Plan Działań na rzecz
Zatrudnienia (obecnie na lata 2009-2011), uchwalany przez Radę
Ministrów i zawierający zasady realizacji Europejskiej Strategii
Zatrudnienia.
Priorytety i kierunki działań państwa w tych obszarach zostały
określone w następujących dokumentach rządowych:  Strategia Rozwoju
Kraju 2007-2015 ,  Strategiczny Plan Rządzenia ,  Krajowy Program
Reform na lata 2008-2011 na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej ,
 Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia na 2008 r. ,  Program
Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013 .
 2
Aktywna versus pasywna polityka rynku pracy:
W ramach polityki rynku pracy wyodrębnia się jej część
aktywną i pasywną. Właściwie zarówno jedna, jak i druga nie są bierne w
oddziaływaniu na stan rynku pracy, jednakże interwencję aktywną
identyfikuje się z działaniem ukierunkowanym bezpośrednio na
zatrudnienie osób bezrobotnych, zaś pasywną utożsamia się głównie z
materialną dlań pomocą.
Z ekonomicznego punktu widzenia środki polityki rynku pracy
zmierzające do przeciwdziałania bezrobociu można podzielić ogólnie na
dwie grupy:
- środki aktywne, służące utrzymaniu istniejących stanowisk pracy
oraz zwiększeniu zatrudnienia produkcyjnego poprzez tworzenie
nowych miejsc pracy, szkolenia zawodowe bezrobotnych i
doskonalenie systemu pośrednictwa pracy;
- środki pasywne, zmierzające do obniżenia podaży siły roboczej lub
osłabienia jej presji przez podział istniejących miejsc pracy między
większą liczbę zatrudnionych, czy poprzez wydłużenie
obowiązkowego okresu kształcenia młodzieży itp.; instrumenty
pasywne nie tworzą dodatkowych miejsc pracy, a ich celem jest
materialne zabezpieczenie osób bezrobotnych.
Przy czym planowana struktura podstawowych grup wydatków z
Funduszu Pracy w 2009 r. w naszym kraju zakładała, że1:
�� wydatki na świadczenia pasywne (w tym: zasiłki dla bezrobotnych
ze składkami na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz zasiłki i
świadczenia przedemerytalne) wyniosą 3 735 500 tys. zł, co stanowi
42,4% ogółu planowanych wydatków,
�� wydatki na finansowanie aktywnych form przeciwdziałania
bezrobociu (w tym: szkolenia, prace interwencyjne, roboty
publiczne, prace społecznie użyteczne, refundacja kosztów
wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy oraz przyznania
jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej,
stypendia w okresie odbywania stażu, w okresie przygotowania do
zawodu, czy kontynuowania nauki i inne) wyniosą 4 339 683 tys. zł,
co stanowi 49,3% ogółu planowanych wydatków.
Oznacza to, że realizowany obecnie w Polsce system
przeciwdziałania bezrobociu preferuje w swoim programie koncepcję
aktywnej polityki rynku pracy (ALMP - Active Labour Market Policy).
1
http://bezrobocie.org.pl/files/1bezrobocie.org.pl/public/prawo/akty_prawne_zweryfikowane/dokumenty_strategiczne/k
rajowy_plan_dzialan_zatrudnienie.pdf; pobrano dnia 16.12.2011 r.
 3
Zadania aktywnej polityki państwa na rynku pracy:
Podstawowe zadania aktywnych działań państwa na rynku
pracy2:
1. aktywizacja zawodowa bezrobotnych - poprzez włączanie ich do
uczestnictwa w aktywnych programach, zwłaszcza robotach
publicznych, pracach interwencyjnych i programach pożyczek dla
bezrobotnych i zakładów pracy; dzięki temu następuje zahamowanie
utraty kwalifikacji i umiejętności zawodowych przez bezrobotnych
oraz podtrzymywanie wśród nich aktywności zawodowej; w
rezultacie utrzymany zostaje poziom efektywnej podaży pracy,
gotowej do produkcyjnego wykorzystania w okresie pojawienia się
wakatów; podtrzymanie poziomu efektywnej podaży pracy
wzmaga konkurencję o miejsca pracy wśród aplikantów, co z kolei
hamuje presję na wzrost płac3;
2. zmniejszanie niedopasowań strukturalnych na rynku pracy -
kluczowe znaczenie mają tutaj szkolenia zawodowe i podnoszenie
kwalifikacji oraz środki stymulujące mobilność przestrzenną siły
roboczej; selektywne wykorzystanie tych form, polegające na ich
zaadresowaniu do określonych grup siły roboczej, w dużym stopniu
przyczynia się do łagodzenia niedopasowań strukturalnych na rynku
pracy;
3. podnoszenie przeciętnej produkcyjności siły roboczej (co
pozytywnie wpływa na wzrost gospodarczy kraju) - częste są
opinie, iż wzrost gospodarczy we współczesnych warunkach
następuje niemal wyłącznie w wyniku wzrostu produktywności, co
oznacza, że nie pociąga on za sobą wzrostu zatrudnienia; ten
bezzatrudnieniowy wzrost gospodarczy (jobless growth) stwarza
istotne trudności ograniczania bezrobocia4;
2
Zob. L. Calmfors, What Can We Expect from Active Labour Market Policy?, Konjunkturpolitik, No 43, 1995, L.
Calmfors, P. Skedinger, Does Active Labour-Market Policy Increase Employment? Theoretical Considerations and
Some Empirical Evidence from Sweden, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 11, No. 1, 1995.
3
Zob. R. Jackman, An Economy of Unemployment?, [w:] Understanding Unemployment. New Perspectives on Active
Labour Market Policies, pr. zb. pod red. E. Mc Laughlin a, London, New York 1992.
4
Nasuwa się zatem pytanie o strategię rozwoju gospodarczego, w którym można realizować te
dwa, pozornie sprzeczne cele: wzrost produktywności i wzrost zatrudnienia (zmniejszenie
bezrobocia). Odpowiedzią jest tu dualny charakter strategii rozwoju, stymulujący z jednej strony
rozwój dziedzin nowoczesnej techniki, z drugiej zaś dziedzin preferujących pracochłonny wzrost
gospodarczy. Tak więc jeszcze przez dłuższy czas muszą współistnieć sfery: wysoce
kapitałochłonna i pracochłonna. Pierwsza z nich prowadzić będzie do zmniejszania zatrudnienia lub
tylko niewielkiego jego wzrostu (inwestycje modernizacyjne), a druga umożliwi absorpcję wolnych
zasobów pracy i obniżenie bezrobocia.
 4
Zadania aktywnej polityki państwa na rynku pracy:
4. weryfikacja gotowości do pracy bezrobotnych  oczywiście,
skuteczniej rolę tę wypełniają przedstawiane bezrobotnym oferty
pracy; jednak w okresie recesji - ze względu na relatywnie małą ich
ilość - funkcja ta nie jest przezeń wystarczająco dobrze
wykonywana; w tej sytuacji substytut sprawdzenia gotowości
bezrobotnych do podjęcia pracy stanowią właśnie oferty
uczestnictwa w aktywnych programach rynku pracy;
5. oddziaływanie na wielkość zatrudnienia i bezrobocia - mając na
względzie niewątpliwy pozytywny wpływ aktywnych programów na
przejściowe ograniczenie bezrobocia i zwiększenie zatrudnienia w
związku z uczestnictwem bezrobotnych w aktywnych programach,
pojawia się wątpliwość, czy rozwój aktywnych programów
prowadzi do wzrostu liczby stałych miejsc pracy w gospodarce.
Ćwiczenie 1:
Co rozumie Pan/Pani pod pojęciem pełnego zatrudnienia?
Rozwiązanie ćwiczenia 1: Pod pojęciem pełnego zatrudnienia rozumie się
taki stan zatrudnienia w gospodarce, który wiąże się z mniej lub bardziej
akceptowaną (naturalną) stopą bezrobocia (obecnie na poziomie 5%-7%).
Zadania państwa mające na celu pełne i produktywne zatrudnienie pełnią
instytucje rynku pracy, tj.: publiczne służby zatrudnienia, Ochotnicze
Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, instytucje
dialogu społecznego i instytucje partnerstwa lokalnego.
Ćwiczenie 2:
Polecenie: proszę wskazać argumenty przemawiające za pozytywną
relacją między aktywną polityką a liczbą miejsc pracy i za relacją
negatywną wpływu aktywnej interwencji państwa na rozmiary
zatrudnienia i bezrobocia.
Rozwiązanie ćwiczenia 2:
Zwolennicy pozytywnej relacji między aktywną polityką a liczbą miejsc
pracy odwołują się do popytowych efektów rozwoju aktywnych
programów, poprawy efektywności poszukiwań pracy przez bezrobotnych
oraz osłabienia presji na wzrost płac, jakie stanowią rezultat rozwoju tych
programów.
Natomiast przeciwnicy tego poglądu stosują argumentację o wzroście
presji płacowej i szeregu negatywnych skutków rozwoju aktywnych
programów dla regularnego zatrudnienia w gospodarce. Twierdzą, że
aktywna polityka może co najwyższej spowodować redystrybucję
istniejącej liczby miejsc pracy pomiędzy różne grupy siły roboczej.
 5
Główne instrumenty analityczne:
Chcąc pokazać mechanizmy oddziaływania aktywnej polityki
państwa na rynku pracy na podstawowe wielkości makroekonomiczne
oraz określić efekty tej polityki, w charakterze instrumentów
analitycznych można wykorzystać trzy koncepcje:
�� zmodyfikowany model Layarda-Nickella,
�� zmodyfikowaną koncepcję krzywej Beveridge a,
�� koncepcję bezrobocia nie przyspieszającego procesów
inflacyjnych, tj. koncepcję NAIRU.
Główne idee modelu analizy rynku pracy wysuniętego przez
Layarda-Nickella5 oraz zmodyfikowanego przez Larsa Calmforsa6
ilustruje wykres nr 1.
Na osiach współrzędnych odłożono płace realne oraz stopę
zatrudnienia regularnego (stałego), pomijającego tymczasowe zatrudnienie
(uczestnictwo) w aktywnych programach rynku pracy. Przy czym przez
stopę zatrudnienia regularnego należy rozumieć udział zatrudnienia
regularnego w ogólnych zasobach kapitału ludzkiego. Na wykresie
zaznaczono krzywą zatrudnienia regularnego ZR, która pokazuje relację
między stopą zatrudnienia regularnego (równego z założenia popytowi na
pracę) a wysokością płac realnych. Krzywa PPR ilustruje zależność
postulowanych płac realnych (PPR) od stopy zatrudnienia regularnego. Im
wyższe zatrudnienie w gospodarce, tym silniejsza presja na wzrost
płac. Przecięcie się obu krzywych w punkcie A wyznacza wartości płac
realnych i zatrudnienia regularnego, charakterystyczne dla równowagi. Na
wykresie zaznaczono prostą PZ, symbolizującą poziom pełnego
zatrudnienia. Odległość pozioma pomiędzy prostą pełnego zatrudnienia
PZ a punktem równowagi A wskazuje wielkość bezrobocia w
gospodarce.
Zakładamy obecnie, że część bezrobotnych uczestniczy w aktywnych
programach rynku pracy, a prosta AP ilustruje tę część zasobów
zatrudnieniowych, która nie bierze w nich udziału. Pozioma odległość
między PZ a AP, zaznaczona na wykresie jako u0, określa wielkość
uczestnictwa w aktywnych programach rynku pracy. Skoro punkt A
wyznacza wielkość zatrudnienia regularnego w gospodarce, to odległość
pozioma między punktem równowagi A a prostą AP określa wielkość
stopy bezrobocia w gospodarce (b0).
5
Zob. R. Layard, S. Nickell, R. Jackman, Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market,
Oxford University Press, Oxford 1991, str. 12 i następne
6
Zob. L. Calmfors, Active Labour Market Policy and Unemployment  A Framework for the Analysis of Crucial Design
Features, OECD Economic Studies, No. 22, 1994.
 6
Główne instrumenty analityczne:
Bezpośredni skutek ekspansji programów aktywnej interwencji
państwa na rynku pracy to wzrost liczby uczestników tych programów.
Oznacza to odpowiednie zmniejszenie liczby bezrobotnych, gdyż
uczestnicy większości programów są wycofywani z rejestru bezrobotnych.
Na wykresie nr 1 znalazłoby to wyraz w przesunięciu prostej AP w lewo.
W sytuacji, gdy przyjmiemy, że przyrost liczby uczestników aktywnych
programów wynosi "u, to prosta AP przesunie się do położenia AP .
Gdyby nie wystąpiły żadne inne efekty ekspansji aktywnych programów,
wówczas konsekwencję zwiększonego uczestnictwa w tych programach
stanowiłaby redukcja jawnego bezrobocia z b0 do b1.
Wykres nr 1
Zmodyfikowany model Layarda-Nickella
AP AP PZ
PPR
F D
A E
B C
ZR
b1 "u u0
Stopa zatrudnienia
b0
regularnego
y
r ó d ł o: L. Calmfors, Active Labour Market Policy and Unemployment  A Framework for the Analysis of Crucial
Design Features, OECD Economic Studies, No. 22, 1994.
Płace realne
 7
Główne instrumenty analityczne:
Co się zaś tyczy koncepcji krzywej Beveridge a7, to u jej podstaw
leży twierdzenie o istnieniu negatywnej relacji między liczbą
bezrobotnych a liczbą wolnych miejsc pracy. Im mniej bezrobotnych w
gospodarce, tym większa liczba wolnych posad. Zależność ta wynika z
jednej strony z faktu, że przy większej liczbie wakatów bezrobotnym
łatwiej znalez
ć zatrudnienie, wskutek czego bezrobocie maleje; z drugiej
strony zaś, w miarę poprawy koniunktury i spadku bezrobocia
pracodawcom trudniej znalez
ć nowych pracowników, wobec czego liczba
wolnych miejsc pracy wzrasta8.
Wykres nr 2 prezentuje zmodyfikowaną koncepcję krzywej
Beveridge a, którą zaproponował Lars Calmfors9. Modyfikacja ta
polega na uwzględnieniu w analizie uczestników aktywnych
programów rynku pracy oraz na ograniczeniu analizy do regularnych
(stałych) wolnych miejsc pracy. Istota tej adaptacji to fakt konkurowania
o regularne, wakujące posady zarówno przez bezrobotnych, jak i
uczestników aktywnych programów. W związku z tym na wykresie nr 2
odłożono na osi pionowej stopę regularnych wolnych miejsc pracy, a na
osi poziomej  stopę bezrobocia wraz ze stopą uczestnictwa w aktywnych
programach (stopa uczestnictwa określona jest jako stosunek liczby
uczestników aktywnych programów do zasobu siły roboczej). Zaznaczono
także krzywą I, ilustrującą zależność między stopą regularnych wolnych
miejsc pracy a stopą bezrobocia powiększoną o stopę uczestnictwa w
aktywnych programach, charakterystyczną dla równowagi zatrudnienia, tj.
sytuacji, gdy przyjęcia do pracy są równe odejściom z niej. Większej
liczbie regularnych wakatów towarzyszy mniejsza liczba
poszukujących pracy (bezrobotnych i uczestników programów). W
sytuacji równowagi stopa bezrobocia na wykresie nr 2 (b0) powinna
odpowiadać stopie równowagi przedstawionej na wykresie nr 1.
Położenie krzywej na wykresie nr 2 określone jest przez efektywność
funkcjonowania rynku pracy w odniesieniu do stopnia dopasowania
wolnych miejsc pracy i poszukujących pracy. Im efektywność dopasowań
wyższa, tym krzywa znajduje się bliżej początku układu współrzędnych.
Oznacza to bowiem określoną liczbę skojarzeń (dopasowań) ofert pracy i
poszukujących pracy przy mniejszej liczbie wakatów i potencjalnych
pracobiorców.
7
Nazwa koncepcji pochodzi od nazwiska jej twórcy, angielskiego ekonomisty Williama Beveridge a.
8
Zob. O. Blanchard, P. Diamond, The Beveridge curve, Brookings Papers on Economic Activity, No. 1, 1989.
9
Zob. L. Calmfors, Active Labour Market Policy and Unemployment  A Framework for the Analysis of Crucial Design
Features, OECD Economic Studies, No. 22, 1994.
 8
Główne instrumenty analityczne:
Wykres nr 2
Zmodyfikowana krzywa Beveridge a
A I
II
b0 + u0 Stopa bezrobocia (b) wraz
ze stopą uczestnictwa (u) w
programach
y
r ó d ł o: L. Calmfors, Active Labour Market Policy and Unemployment  A Framework for the Analysis of Crucial
Design Features, OECD Economic Studies, No. 22, 1994.
miejsc pracy
Stopa regularnych wolnych
 9
Główne instrumenty analityczne:
W charakterze instrumentu analitycznego oddziaływania
aktywnej polityki państwa przyjmuje się również koncepcję
bezrobocia nie przyspieszającego procesów inflacyjnych (NAIRU),
rozwiniętą m.in. przez Richarda Layarda10.
Podstawowa idea koncepcji NAIRU jest następująca: w
gospodarce rynkowej istnieje taki poziom bezrobocia, który stabilizuje
dynamikę procesów inflacyjnych. Ta stabilizacja wstępuje wówczas,
gdy postulowane przez pracowników (lub reprezentujące ich związki
zawodowe) płace realne odpowiadają poziomowi realistycznych płac
realnych, wynikającemu z możliwości ekonomicznych gospodarki.
Gdy uda się przeforsować wyższe postulaty płacowe od płac
realistycznych, to inflacja nasila się. Natomiast gdy postulowane płace są
niższe od płac realistycznych, to inflacja słabnie. Przy czym poziom
realistycznych płac realnych jest dodatnio skorelowany z wydajnością
pracy.
Przyjmijmy, że w rezultacie istniejącej w gospodarce wydajności
pracy wysokość realistycznych płac realnych (RPR) ustaliła się na
poziomie RPR0 (wykres nr 3). Wyprowadz
my krzywą postulowanych płac
realnych (PPR), która pokazuje zależność tych płac od stopy bezrobocia.
Krzywa ta zakłada więc niezmienność pozostałych czynników
wpływających na postulowane płace realne. Przyjmujemy, że przy danym
poziomie wymienionych pozostałych czynników krzywa postulowanych
płac realnych znajduje się w położeniu PPR0. Gdy postulowane płace
realne przewyższają realistyczne płace realne (obszar I na wykresie nr 3),
to procesy inflacyjne ulegają nasileniu. Gdy zaś gospodarka znajduje się w
obszarze II, to następuje osłabienie inflacji. Z kolei gdy gospodarka
znajduje się w punkcie A, oznaczającym równość płac postulowanych i
realistycznych (PPR0 = RPR0), to inflacja stabilizuje się. Taki poziom
bezrobocia, który stabilizuje inflację, określa się mianem bezrobocia
równowagi, nie przyspieszającym inflacji (NAIRU). Na wykresie nr 3
jest to poziom przy stopie bezrobocia b0.
10
Zob. R. Layard, How to Beat Unemployment, Oxford University Press, Oxford 1986.
 10
Główne instrumenty analityczne:
Wykres nr 3 Bezrobocie równowagi NAIRU
C
RPR1
I A D RPR0
B II
PPR0
b0
Stopa bezrobocia (b)
y
r ó d ł o: E. Kwiatkowski, Aktywna polityka państwa na rynku pracy w Polsce, w: Raport IPiSS nr 12, Polityka
państwa na rynku pracy w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, E. Kryńska, E. Kwiatkowski, H. Zarychta, Instytut
Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1998, str. 80.
Należy podkreślić, że poziom bezrobocia NAIRU to wielkość,
która może ulegać zmianie pod wpływem czynników oddziałujących
na postulowane i realistyczne płace realne. Chcąc uchwycić
najważniejsze determinanty NAIRU, warto rozważyć prosty model
wysunięty przez Richarda Layarda w postaci następującego równania:
_c .b_ _m_
cp = 1  k (1)
gdzie przyjęto oznaczenia: b  stopa bezrobocia równowagi (NAIRU), c 
efektywność poszukiwań pracy przez bezrobotnych, cp  efektywność
poszukiwań pracy przez pracujących zagrożonych bezrobociem, m  skala
podwyżek płac, k  stopa kompensacji dochodów w okresie bezrobocia
określona przez wysokość zasiłków dla bezrobotnych.
Równanie (1) można przekształcić do postaci:
_cp .m_
b = c(1  k) (2)
Z równania (2) wynika, że stopa bezrobocia równowagi zależy wprost
proporcjonalnie od skali podwyżek płac (m), stopy kompensacji dochodów
w okresie bezrobocia (k) i efektywności poszukiwań pracy przez
pracujących zagrożonych bezrobociem (cp) oraz odwrotnie
proporcjonalnie od efektywności poszukiwań pracy przez bezrobotnych �.
Płace realne
 11
Mechanizmy oddziaływania i efekty
aktywnej polityki państwa na rynku pracy:
Bezpośredni efekt ekspansji programów aktywnej interwencji
państwa na rynku pracy, polegający na redukcji bezrobocia o wielkość
uczestnictwa w tych programach, to jedynie efekt brutto bądz
też efekt
nominalny. Dla określenia efektu netto (nazywanego również efektem
realnym) powinno się uwzględnić również inne, pośrednie efekty tych
programów.
Do podstawowych, pośrednich efektów aktywnej polityki państwa na
rynku pracy zalicza się:
�� aktywizację zawodową bezrobotnych,
�� poprawę dopasowań strukturalnych na rynku pracy,
�� wzrost produkcyjności siły roboczej,
�� zmniejszenie utraty statusu materialnego przez bezrobotnych11,
�� efekt wypychania,
�� efekt substytucji,
�� efekt jałowego biegu12.
Włączanie bezrobotnych do aktywnych programów podtrzymuje
ich aktywność zawodową i zwiększa rozmiary efektywnej podaży
pracy. Powoduje to wzmożenie konkurencji o istniejące miejsca pracy.
Tendencję tę można zilustrować na wykresie nr 1 jako przesunięcie
krzywej popytu na pracę ZR w dół (co jest równoznaczne ze wzrostem
podaży pracy), w rezultacie czego ustala się nowy stan równowagi (punkt
B), charakteryzujący się niższą stopą zatrudnienia regularnego.
Zwiększona rywalizacja o miejsca pracy osłabia presję na wzrost
wynagrodzeń. Na wykresie nr 1 znajduje to wyraz w przesunięciu w dół
krzywej postulowanych płac realnych PPR, w efekcie czego nowa
równowaga (punkt C) zostaje ustalona przy niższej stopie bezrobocia.
11
Zob. L. Calmfors, P. Skedinger, Does Active Labour-Market Policy Increase Employment? Theoretical
Considerations and Some Empirical Evidence from Sweden, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 11, No 1, 1995.
12
Zob. M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w Polsce, Wydawnictwo
Naukowe Scholar, Warszawa 2004, str. 265.
 12
Mechanizmy oddziaływania i efekty
aktywnej polityki państwa na rynku pracy:
Wpływ zmniejszenia presji płacowej na wielkość bezrobocia
równowagi podkreśla się jednoznacznie w koncepcji NAIRU.
Osłabienie presji na wzrost uposażeń przejawia się w redukcji parametru m
w równaniu (2), na wykresie nr 3 zaś - w przesunięciu krzywej
postulowanych płac realnych PPR0 w dół, w wyniku czego nowa
równowaga (punkt B) ustala się przy niższej stopie bezrobocia. Tendencje
do zmniejszenia bezrobocia równowagi zostałyby wzmocnione, jeśli
ekspansja aktywnych programów przyczyniłaby się do podniesienia
efektywności poszukiwań pracy przez bezrobotnych (wzrost parametru c
w równaniu 2). Z drugiej strony może ona również wzmagać efektywność
poszukiwań pracy przez pracujących zagrożonych bezrobociem (parametr
cp w równaniu 2), co osłabia efekty redukcji bezrobocia równowagi.
Aktywna polityka państwa posiada istotne znaczenie dla
poprawy dopasowań strukturalnych popytu i podaży pracy. Dzięki
szkoleniom zawodowym i kwalifikacyjnym oraz innym aktywnym
formom poprawiającym mobilność siły roboczej wakujące posady są
szybciej zajmowane przez bezrobotnych. Wówczas następuje redukcja
obu tych wielkości. Na wykresie nr 2 znajduje to wyraz w przesunięciu
krzywej Beveridge a w kierunku początku układu współrzędnych, np. z
położenia I do II. Zmniejsza się też koszt utrzymywania wakatów przez
pracodawców, a zatem można oczekiwać zwiększonego popytu na pracę.
Na wykresie nr 1 ilustruje to przesunięcie prostej ZR do góry i powstanie
nowej równowagi (punkt D) o wyższej stopie zatrudnienia regularnego niż
w punkcie A.
Jednakże bardziej efektywne dopasowania, oznaczające mniejszą
liczbę wolnych miejsc pracy przy danym bezrobociu, wywołają
tendencje do obniżki postulowanych płac realnych. Na wykresie nr 1
przejawi się to w przesunięciu krzywej PPR w dół, a na wykresie nr 3  w
przesunięciu do dołu krzywej PPR0. Pociągnie to za sobą zmniejszenie
poziomu bezrobocia równowagi w gospodarce.
Zatem poprawa dopasowań strukturalnych na rynku pracy
wzmacnia efekty brutto ekspansji aktywnych programów.
 13
Mechanizmy oddziaływania i efekty
aktywnej polityki państwa na rynku pracy:
Innym z ważnych zadań aktywnej polityki państwa na rynku
pracy jest przeciwdziałanie spadkowi produkcyjności siły roboczej, w
związku z ubytkiem kwalifikacji i umiejętności zawodowych
bezrobotnych. W wyniku szkoleń zawodowych i podnoszenia
kwalifikacji oraz prac interwencyjnych, robót publicznych czy pożyczek
następuje pewien wzrost produkcyjności zasobów ludzkich. W warunkach
danych stawek płac prowadzi to do zwiększenia popytu na pracę, co na
wykresie nr 1 znajduje wyraz w przesunięciu krzywej ZR w górę.
Powoduje to wzrost stopy zatrudnienia regularnego w gospodarce (na
wykresie nr 1 wzrost ten wyznaczony jest przez przejście od punktu A do
D). Rozumując kategoriami koncepcji NAIRU, należałoby stwierdzić,
że wzrost produkcyjności siły roboczej podnosi poziom realistycznych
płac realnych (np. do RPR1 na wykresie nr 3), w rezultacie czego stopa
bezrobocia równowagi zmniejsza się (od poziomu b0 do poziomu
wyznaczonego przez punkt C na wykresie nr 3).
Partycypacja w aktywnych programach rynku pracy zmniejsza
zazwyczaj skalę utraty statusu materialnego bezrobotnych, gdyż
wynagrodzenia (lub zasiłki) otrzymywane z tytułu uczestnictwa
przewyższają poziom zasiłków dla bezrobotnych. Skalę obniżki statusu
materialnego można mierzyć stopą kompensacji, to znaczy stosunkiem
zasiłków dla bezrobotnych do dochodów otrzymywanych w okresie
zatrudnienia (parametr k w równaniu 2). Podniesienie stopy kompensacji
(wzrost parametru k w równaniu 2) i ekspansja aktywnych programów
powodują analogiczne konsekwencje. Osłabiają efektywność poszukiwań
pracy przez bezrobotnych (zmniejszenie parametru c w równaniu 2) oraz
nasilają presję płacową. Na wykresie nr 1 wyraża się to przesunięciem się
w górę krzywej PPR, a na wykresie nr 3  przesunięciem się na prawo
krzywej PPR0. W rezultacie spada stopa zatrudnienia regularnego i
wzrasta stopa bezrobocia równowagi (w związku z przejściem z punktu A
do F na wykresie nr 1 oraz z punktu A do D na wykresie nr 3).
 14
Mechanizmy oddziaływania i efekty
aktywnej polityki państwa na rynku pracy:
Aktywne programy rynku pracy mogą wywołać niezamierzone 
negatywne  skutki dla rozmiarów zatrudnienia regularnego. Sytuacja taka
zachodzi w przypadku wystąpienia efektów wypychania i substytucji.
Efekt wypychania polega na tym, że organizowanie np.
subsydiowanych robót publicznych, czy prac interwencyjnych w
pewnym stopniu  wypycha (zastępuje) nie subwencjonowaną
działalność firm prywatnych. Zatrudnienie subsydiowane powoduje
obniżkę kosztów wynagrodzeń firm korzystających z dotacji, co
umożliwia im zwiększenie udziału w rynku kosztem firm, które z takiego
wsparcia nie korzystają. W konsekwencji normalne zatrudnienie jest
wypychane przez zatrudnienie wspierane z Funduszu Pracy.
Natomiast efekt substytucji ma miejsce wówczas, gdy w rezultacie
przyjęcia do pracy uczestnika programu zostaje zwolniony inny pracownik
w danej organizacji, a więc gdy uczestnicy programów zastępują w
pracy osoby w nich nie uczestniczące. Efekt ten pojawia się często, kiedy
koszty pracy uczestników programów są dla pracodawców niższe niż
koszty pracy innych pracobiorców.
Skutki programów rynku pracy mogą mieć także charakter neutralny,
tzw. biegu jałowego (dead wight effects).
Efekt jałowego biegu oznacza, że przedsiębiorstwa, zgłaszające
zapotrzebowanie na pracowników, i tak by ich zatrudniły. Pożądane
zmiany (wzrost) zatrudnienia nastąpiłyby niezależnie od działania
programu, więc program należałoby ocenić jako zbędny.
Wymienione wyżej efekty przyczyniają się do redukcji zatrudnienia
regularnego i dlatego można zilustrować je na wykresie nr 1 jako
przesunięcie krzywej ZR w dół (przejście z punktu A do B).
WNIOSKI: Aktywna polityka państwa na rynku pracy wywołuje
różnorodne skutki w zakresie zatrudnienia i bezrobocia. Na podstawie
rozważań teoretycznych można stwierdzić jedynie, że efekty brutto tej
polityki są raczej wzmacniane przez takie efekty pośrednie jak:
aktywizację zawodową bezrobotnych, poprawę dopasowań strukturalnych
na rynku pracy oraz wzrost produkcyjności siły roboczej. Natomiast
zmniejszenie utraty statusu materialnego przez bezrobotnych oraz efekty
wypychania, substytucji i jałowego biegu przyczyniają się do ograniczania
efektów brutto aktywnej polityki.
 15
Aktywne programy rynku pracy i ich ocena:
Według stanu prawnego określonego w ustawie z dnia 20 kwietnia
2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach
aktywnej interwencji państwa na tym rynku na szczególną uwagę
zasługują:
�� usługi pośrednictwa pracy (w tym usługi EURES),
�� poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa,
�� pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy,
�� organizacja szkoleń13,
�� prace interwencyjne,
�� roboty publiczne14,
�� przyznawanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności
gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej,
konsultacji i doradztwa dotyczących podjęcia tej działalności15,
�� refundowanie podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą
kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla
skierowanego bezrobotnego16, a także kosztów z tytułu opłaconych
składek na ubezpieczenia społeczne w związku z jego
zatrudnieniem17.
Pośrednictwo pracy to czynność mająca na celu skojarzenie
poszukującego pracy z pracodawcą dla nawiązania kontraktu pracy.
Obejmuje ono: gromadzenie ofert potencjalnych pracobiorców i analizę
informacji dotyczących tych ofert, zbieranie propozycji zatrudnienia od
pracodawców i analizę informacji w nich zawartych, porównywanie obu
rodzajów ofert i ich dopasowywanie, a następnie kierowanie
poszukujących pracy do pracodawców.
Prowadzą je powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy18, agencje
pośrednictwa pracy i Ochotnicze Hufce Pracy.
13
Zob. Art. 35, ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
14
Zob. Art. 50, ust. 1-2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
15
Zob. Art. 46, ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
16
Zob. Art. 46, ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
17
Zob. Art. 47, ust. 1-3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
18
W 2012 roku 2 tys. spośród 19 tys. osób zatrudnionych w polskich urzędach pracy może
znalez
ć się w roli petentów  pośredniaka , tj. bezrobotnych, gdyż kurczą się pieniądze dla nich
otrzymywane przez powiaty z budżetu centralnego. Kwotę tę starości mogą wesprzeć dodatkowo 7
proc. od tego, co dostaną z Funduszu Pracy. Tyle że 7 proc. w 2011 r. naliczane było od kwoty 7,5
mld zł, a w 2012 roku - już od 3,4 mld zł. Resztę w ramach oszczędności zamroził minister
finansów.; http://biznes.onet.pl/w-posredniaku-zwalniaja,18563,4975747,1,news-detal; pobrano
dnia 19.12.2011 r.
 16
Aktywne programy rynku pracy i ich ocena:
Pośrednictwo pracy prowadzone przez urzędy pracy jest
nieodpłatne i cechują je następujące zasady: nieograniczona dostępność,
dobrowolność, równe traktowanie wszystkich poszukujących pracy i
jawność ofert zatrudnienia.
Uprawnieni zaś do korzystania z ich usług to bezrobotni i inni
poszukujący pracy oraz pracodawcy.
Międzynarodową sieć pośrednictwa pracy funkcjonującą w
obrębie państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego19 stanowią
Europejskie Służby Zatrudnienia określane jako system EURES
(European Employment Service).
Sieć EURES została powołana przez Komisję Europejską, aby
ułatwiać swobodny przepływ pracowników poprzez:
�� międzynarodowe pośrednictwo pracy,
�� informowanie na temat warunków życia i pracy w krajach
członkowskich,
�� identyfikowanie i przeciwdziałanie przeszkodom w mobilności.
W praktyce sieć EURES tworzą przedstawiciele ministerstw
właściwych ds. pracy, centralnych, a także regionalnych i lokalnych
urzędów pracy oraz związków zawodowych i organizacji pracodawców.
Usługi EURES są ogólnodostępne, bezpłatne i skierowane do osób
poszukujących pracy, zainteresowanych wyjazdem do innego kraju w
celach podjęcia pracy oraz do pracodawców, którzy chcą prowadzić
rekrutację pracowników z zagranicy20.
Efektywność pośrednictwa pracy można oceniać według wielu
kryteriów, takich jak: udział pośrednictwa wśród innych kanałów
rekrutacji, udział uzyskujących pracę czy inne formy pomocy wśród
zgłaszających się do pośrednictwa, skuteczność innych form pomocy,
szybkość znalezienia pracy i szybkość obsadzenia wolnego miejsca pracy,
trwałość stosunku pracy osób do niej skierowanych, a także spełnienie
potrzeb korzystających z tej usługi.
Należy zauważyć, że pośrednictwo pracy wykazuje dużą
skuteczność w rozwiązywaniu problemu bezrobocia frykcyjnego.
Jednak w sytuacji wysokiego poziomu bezrobocia oraz rosnącego udziału
wśród ogółu bezrobotnych osób długotrwale pozostających bez pracy
wydłuża się przeciętny okres jej poszukiwania.
19
EOG obejmuje kraje Unii Europejskiej oraz Norwegię, Islandię, Liechteinstein oraz Szwajcarię.
20
http://www.eures.praca.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=2&Itemid=69
 17
Aktywne programy rynku pracy i ich ocena:
Z kolei poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa polega na
udzieleniu bezrobotnym i poszukującym pracy wsparcia w wyborze
odpowiedniego zawodu i miejsca zatrudnienia, a pracodawcom
pomocy - w doborze kandydatów do pracy i we wspieraniu rozwoju
zawodowego pracodawcy i jego pracowników przez udzielanie porad
zawodowych.
Natomiast pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy polega na
przygotowywaniu bezrobotnych i poszukujących pracy do lepszego
radzenia sobie w poszukiwaniu i podejmowaniu zatrudnienia, w
szczególności przez uczestnictwo w szkoleniu z zakresu umiejętności
poszukiwania pracy, uczestnictwo w zajęciach aktywizacyjnych oraz
poprzez dostęp do informacji i elektronicznych baz danych służących
uzyskaniu umiejętności poszukiwania pracy i samozatrudnienia.
Pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy jest udzielana przez
powiatowe urzędy pracy w ramach klubów pracy oraz przez centra
informacji i planowania kariery zawodowej wojewódzkich urzędów pracy.
Główną formę ograniczania bezrobocia stanowi szkolenie osób nim
dotkniętych, w Polsce inicjowane, organizowane i finansowane z
Funduszu Pracy przez starostę. Szkolenie oznacza przyuczenie do
zawodu, przekwalifikowanie, podwyższenie kwalifikacji zawodowych
lub naukę umiejętności poszukiwania i uzyskiwania zatrudnienia.
Efektywność szkoleń bezrobotnych, rozumiana jako dostarczenie
zatrudnienia największej liczbie kształconych przy danych nakładach,
zależy przede wszystkim od skuteczności działania służb zatrudnienia,
instytucji szkolących oraz postawy samych szkolonych. Do czynników
mogących zwiększyć tę efektywność należą niewątpliwie: znajomość
popytu na określone kwalifikacje na lokalnych rynkach pracy,
dostosowanie treści i struktury szkolenia do potrzeb przedsiębiorstw oraz
bardziej praktyczna niż teoretyczna forma szkolenia.
Kolejna metoda aktywnego przeciwdziałania bezrobociu to prace
subsydiowane, do których zalicza się prace interwencyjne i roboty
publiczne. Kryteriami wyróżniającymi wymienione formy są m.in.:
�� dofinansowanie miejsc pracy z funduszów państwowych;
�� czasowy lub sezonowy charakter prac;
�� zatrudnienie w celu wykonania określonego zadania zespołowego;
�� przeciwdziałanie negatywnym skutkom bezrobocia
długookresowego.
 18
Aktywne programy rynku pracy i ich ocena:
Wśród zalet prac interwencyjnych jako instrumentu aktywnej
walki z bezrobociem warto wymienić: tworzenie nowych miejsc pracy,
co daje szanse na stałe zatrudnienie, ograniczenie bezrobocia
długoterminowego i wyzwolenie osób bezrobotnych z psychicznej
depresji.
Co się zaś tyczy mankamentów prac interwencyjnych, to należy
wskazać: tworzenie sztucznego popytu na siłę roboczą przez firmy, które
świadomie nie chcą uruchomić stałych miejsc pracy wykorzystując środki
finansowe budżetu państwa, wykorzystywanie sytuacji bezrobocia przez
pracodawców, pragnących uzyskać tanią siłę roboczą oraz rozbudzanie
nadziei i oczekiwań na stałą pracę, jaką w rezultacie otrzymuje mniejsza
część zatrudnionych bezrobotnych.
Zasadnicze funkcje robót publicznych w polityce rynku pracy to
zmniejszenie liczby bezrobotnych z niższym cenzusem wykształcenia oraz
aktywizacja grup zawodowych, mających największe problemy z
uzyskaniem stałego zajęcia.
Skuteczność zatrudnienia subwencjonowanego najlepiej mierzyć
liczbą osób, które uzyskały trwałe zatrudnienie już na stanowisku nie
subsydiowanym.
 19
Podsumowanie:
Zdolność rynku pracy do samoregulacji jest zdecydowanie
mniejsza niż w przypadku rynku dóbr i usług czy rynku kapitałowego.
Państwo jest zatem zmuszone do ingerencji w mechanizm funkcjonowania
rynku pracy w celu zwiększenia stopnia wykorzystania zasobów pracy i
ograniczenia negatywnych skutków bezrobocia.
Polityka rynku pracy czy polityka zatrudnienia powinny być
więc traktowane jako element interwencji państwa w mechanizmy
rynkowe.
Aktywna rola państwa na rynku pracy to skutek ograniczonej
mobilności terytorialnej i zawodowej pracowników, elementów
monopolizacji rynku, niedoskonałej informacji oraz braku
homogeniczności i podzielności pracy jako towaru, będącego przedmiotem
obrotu na tym rynku.
Istnieje wiele interpretacji aktywnej polityki rynku pracy. Przyjmując
wąską definicję można stwierdzić, że obejmuje ona środki skierowane do
osób bezrobotnych, mające na celu poprawę funkcjonowania rynku
pracy21. W tym wąskim ujęciu aktywna polityka rynku pracy zawiera
trzy kategorie działań:
1. pośrednictwo pracy, które skutecznie ma dopasowywać wakaty i
poszukujących pracy,
2. szkolenia bezrobotnych, aby dostosować i powiększać ich
kwalifikacje zgodnie z potrzebami rynku pracy,
3. bezpośrednie tworzenie miejsc pracy, które może objawiać się
zatrudnieniem w sektorze publicznym lub subsydiowaniem
zatrudnienia w sektorze prywatnym.
Przy czym przeciwdziałanie bezrobociu za pomocą tzw.
aktywnych form ma w naszym kraju w dużej mierze charakter
fakultatywny. Fakultatywność świadczeń nosi z kolei cechy
uznaniowości. To od uznania organu zatrudnienia, jakim jest starosta,
zależy ich przyznawanie. Pamiętać jednak należy, że uznaniowość to nie
dowolność. Jej granice powinny wytyczać kryteria przyjęte przez
powiatową radę zatrudnienia, a przede wszystkim sytuacja na rynku pracy.
Niestety, w praktyce najczęstszy wyznacznik przyznawania
świadczeń to wielkość posiadanych środków finansowych w danym
roku. Ze względu na fakt, iż tych środków nie starcza, siła oddziaływania
aktywnych programów i metod jest ograniczona.
21
Zob, L. Calmfors, Active Labour Market Policy and Unemployment  a Framework for the Analysis of Crucial
Design Features,  OECD Economic Studies , Spring 1994, No. 22, s. 8.