Miasto na prawach powiatu:
Do utworzenia w 1999 r. miast na prawach powiatu, a więc jednostek samorządowych wypełniających zarówno zadania gminne, jak i powiatowe, doprowadziły trzy zasadnicze przesłanki. Po pierwsze, rozwiązanie takie w pewnych sytuacjach narzuciła struktura osadnicza kraju, tak było w przypadku Górnego Śląska oraz Trójmiasta. Drugą kwestią było wcześniejsze przekazanie 46 miastom szerszego niż w przypadku innych gmin katalogu zadań publicznych, które nastąpiło w drodze ustawy. Utrata mocy obowiązującej ustawy pozostała bez wpływu na zakres przejętych wcześniej zadań i kompetencji 46 miast. Ostatecznie miasta te stały się miastami na prawach powiatu. Trzecią przesłanką była chęć stworzenia rekompensaty dla miast, które w wyniku wprowadzenia nowego podziału administracyjnego utraciły dotychczasową pozycję stolicy województwa. Rekompensata miała polegać na przyznaniu tym miastom szczególnego statusu – miast na prawach powiatu.
W doktrynie pojęcie „powiatu grodzkiego” jest synonimem pojęcia „miasto na prawach powiatu”. W początkowej fazie funkcjonowania powiatów grodzkich sporną kwestią było ustalenie czy są one gminami czy powiatami. Brak precyzji ustawodawcy stworzył warunki do powstania licznych sporów wokół tej jednostki samorządu terytorialnego. Doktryna podzieliła się na zwolenników koncepcji uznającej, że miasto na prawach powiatu jest gmina oraz na zwolenników, którzy uznawali, że jest to powiat.
Prokurator Generalny przyjął, że miasta na prawach powiatu nie są podstawowymi jednostkami samorządu, gdyż z art.164 u.1 Konstytucji RP wynika, że tylko gminy mają taki status. Według jego opinii ustawodawca nie może kreować innych niż gminy podstawowych jednostek samorządu.
Status miast na prawach powiatu został uregulowany w ustawie o samorządzie powiatowym a zawarte w art.92 u.3 tej ustawy odesłanie do ustawy o samorządzie gminnym dotyczy ściśle określonego w nim zakresu zadań.
Zmiana ustawodawstwa:
Mocą art.2 pkt 41 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie jednoznacznie przyjęto, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, natomiast ustrój i działania organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.
W konsekwencji aktualnie miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami województw, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. W takim mieście funkcje organów sprawuje rada powiatu oraz prezydent miasta. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym.
Reasumując – miasta na prawach powiatu są przede wszystkim gminami, które dodatkowo wykonują zadania powiatu.
W pierwszej kolejności stosuje się do nich przepisy dotyczące gmin, zaś przepisy dotyczące powiatów mają zastosowanie tylko w zakresie, w którym miasta te wykonują zadania powiatu.
Podmiotowość:
Mieszkańcy miasta na prawach powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Traktowane jest ono jako związek jego mieszkańców. Przynależność do społeczności powstaje z mocy samego prawa i ma charakter obligatoryjny – członkiem samorządu nie staje się z mocy własnego oświadczenia woli. Do korporacji miasta na prawach powiatu przynależy się od dnia zamieszkania do dnia wyprowadzenia się z jej terytorium. Członkostwo nie zależy od wykazywania aktywności we wspólnocie. Nie jest możliwe odmówienie przynależności lub wykluczenie przez organy samorządu terytorialnego. Członkowie wspólnoty nie mogą podjąć skutecznej uchwały o jej rozwiązaniu. Przynależność do wspólnoty samorządowej wiąże się z faktem zamieszkiwania na jej terenie i trwa przez okres zamieszkiwania.
Osobowość prawna:
Miasto na prawach powiatu będące jednostką samorządu terytorialnego posiada konstytucyjnie zagwarantowaną osobowość prawną. Przysługuje mu prawo własności i inne prawa majątkowe. Osobowość ma charakter publiczny i prywatny. Daje możliwość nawiązywania stosunków prawnych z organami państwa. Konsekwencją posiadania osobowości cywilnoprawnej jest prawo do uczestniczenia w obrocie gospodarczym. W przypadku miast oznacza to możliwość swobodnego dysponowania swoim majątkiem, prawo zaciągania zobowiązań. Miasto na prawach powiatu może pozywać, być pozywane, może być uczestnikiem postępowania sądowego.
Zadania miasta na prawach powiatu:
Podstawowym zadaniem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Miasto wykonuje zadania własne i zadania z zakresu administracji rządowej zlecone oraz przejęte na podstawie porozumień. Wykonanie zadań następuje po zapewnieniu miastu odpowiednich środków finansowych na ich realizację.
Przykładowy katalog zadań własnych miasta na prawach powiatu stanowią sprawy z zakresu:
- ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej
-miejskich dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego
-wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz
-transportu zbiorowego i dróg publicznych
-geodezji, kartografii i katastru
-gospodarki nieruchomościami
-administracji architektoniczno-budowlanej
-gospodarki wodnej
-ochrony środowiska i przyrody
-rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego
-promocji i ochrony zdrowia
-obronności
-wspierania i upowszechniania idei samorządowej
-promocji miasta
-współpracy z organizacjami pozarządowymi i inne
Do zadań publicznych należą również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Ustawy mogą także nakładać na miasto obowiązek wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.
Działalność gospodarcza:
Kwestią dotąd nierozstrzygniętą są możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez miasto na prawach powiatu. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym stanowią, że powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Reasumując miasto na prawach powiatu może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jednakże wyłącznie na zasadach i w formie określonej w ustawie o gospodarce komunalnej.
Gospodarka finansowa:
Miasto na prawach powiatu prowadzi własną gospodarkę finansową. Zapewnia się mu udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających mu zadań. Dochodami są jego dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Źródła dochodów miasta są określone w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Miasto na prawach powiatu sporządza jeden budżet. Uchwała budżetowa określa poszczególne dochody z uwzględnieniem podziału według źródeł dochodów gmin, powiatów oraz rodzajów przewidzianych na zadania realizowane przez gminy i powiaty wydatków. Za prawidłową gospodarkę finansową miasta na prawach powiatu odpowiada prezydent.
Statut:
O ustroju miasta na prawach powiatu stanowi jego statut. Akt ten określa w szczególności:
-organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów rady
-zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej
-zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów miasta i komisji miasta
-zasady i tryb działania komisji rewizyjnej
-zasady działania klubów radnych
Jeśli miasto na prawach powiatu zamieszkuje powyżej 300 000 mieszkańców projekt statutu podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji.
Nadzór:
Zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. W tym zakresie w pełni aktualne pozostają uwagi dotyczące nadzoru nad działalnością gminy.
Formy demokracji bezpośredniej:
Podobnie jak na poziomie zwykłej gminy oraz powiatu, zarządzanie miastem na prawach powiatu odbywa się przy użyciu form demokracji bezpośredniej oraz przedstawicielskiej. Do form demokracji bezpośredniej występujących w mieście na prawach powiatu zliczyć można: konsultacje z mieszkańcami, referendum lokalne, wybory, ogólne zebranie mieszkańców osiedla.
Organy miasta na prawach powiatu:
Ustawa o samorządzie powiatowym do organów miasta na prawach powiatu zalicza: radę miasta i prezydenta miasta. Analogicznie do gminy nieposiadającej praw powiatu, działalność organów miasta na prawach powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.
Rada miasta na prawach powiatu:
Z art. 92 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że rada miasta sprawuje funkcję organu w mieście na prawach powiatu. Ustrój i działanie rady miasta w powiecie grodzkim, w tym nazwę, skład, liczebność oraz jej powoływanie i odwoływanie, a także zasady nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym ( art. 92 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym). W konsekwencji, w zakresie określonym cytowanym przepisem, pozycja ustrojowa rady miasta w mieście na prawach powiatu jest identyczna z sytuacją prawną rady gminy.
W myśl art. 169 ust.4 Konstytucji RP rada miasta w mieście na prawach powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym. Wybory do rady są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z przepisów tej ustawy wynika, że ma ona zastosowanie także do rady miasta na prawach powiatu. Ustawa traktuje bowiem radę gminy na równi z radą miasta na prawach powiatu. W konsekwencji zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rad gminy, zgłaszanie kandydatur oraz warunki ważności wyborów do rad gmin należy stosować do rad miasta na prawach powiatu. Nie mniej w ustawie znajdują się przepisy mające zastosowanie tylko do powiatów grodzkich, odrębnych od tych, które ustawodawca odniósł do gminy. Tytułem przykładu można wskazać na skład komisji wyborczej działającej na terenie miasta na prawach powiatu.
Przewodniczącym takiej komisji, inaczej niż w gminie, staje się z urzędu sędzia wskazany przez właściwego miejscowo prezesa sądu okręgowego. Po za tym w przypadku miast na prawach powiatu ustawodawca przyjął odmienny system wyborczy, tworząc tzw. 5% klauzule zaporowe. W myśl art. 88 ust.2 Ordynacji, w podziale mandatów uczestniczą bowiem tylko listy kandydatów tych komitetów wyborczych, na których listy oddano w skali miasta na prawach powiatu co najmniej 5% ważnie oddanych głosów.
Zadania rady miejskiej:
Pozycja prawna rady miejskiej w powiecie grodzkim jest w znacznej mierze analogiczna do pozycji rady gminy. Odmienność organu stanowiącego w mieście na prawach powiatu wynika przede wszystkim z szerszego katalogu zadań publicznych, które ustawowo powierzono temu organowi.
Do wyłącznej właściwości rady miejskiej w powiecie grodzkim należy:
- uchwalanie statutu miasta i statutów jednostek pomocniczych
- ustalenie wynagrodzenia prezydenta miasta, stanowienie o kierunkach jego działania
- powoływanie i odwoływanie skarbnika miasta, który jest głównym księgowym budżetu
- uchwalanie budżetu miasta
- uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
- uchwalanie programów gospodarczych
- ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych
- podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych miasta, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących:
a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata
b) emitowanie obligacji oraz określania ich zbywania, nabywania i wykupu przez prezydenta miasta
c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów
d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez prezydenta miasta w roku budżetowym
e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę miejską
f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz ich rozwiązywania i występowania z nich
g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta
h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych miejskich jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek
i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez prezydenta miasta w roku budżetowym
- określanie wysokości sumy, do której prezydent miasta może samodzielnie zaciągać zobowiązania
- podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, oraz powierzenia prowadzenia zadań publicznych drodze porozumień zawieranych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem
- podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych
- uchwalanie powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego
- uchwalanie powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy
- podejmowanie uchwał w sprawach znaków miasta, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników
- nadawania honorowego obywatelstwa miasta
- podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów
- powoływania stałych i doraźnych komisji do określonych zadań
- stanowienie aktów prawa miejscowego w granicach ustawowego upoważnienia
- udzielanie upoważnień do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organom jednostek organizacyjnych
- dokonywanie oceny stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zabezpieczenia przeciwpowodziowego miasta
- uchwalanie strategii rozwoju miasta
Obowiązuje zasada domniemania właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania miasta na prawach powiatu, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jako organ kontroli rada miasta może kontrolować działania prezydenta, miejskich jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych miasta. W tym celu rada powołuje komisję rewizyjną. Kadencja rady trwa cztery lata, licząc od dnia wyboru. Liczebność rady miasta jest uzależniona od liczby mieszkańców miasta na prawach powiatu. W mieście na prawach powiatu zamieszkiwanym przez mieszkańców w liczbie do 100.000 w skład rady miasta wchodzi 23 radnych, w mieście liczącym do 200.000 mieszkańców liczba radnych wynosi 25. Następnie liczba ta wzrasta o 3 radnych na każde dalsze 100. 000 mieszkańców. Organ ten nie może liczyć więcej niż 45 radnych.
Tryb podejmowania uchwał:
Uchwały rady miejskiej zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że z ustawa stanowi inaczej. O ile więc z przepisu ustawowego nie wynika np. zasada głosowania tajnego albo wymóg bezwzględnej większości głosów, rada nie może wprowadzić takiej formy głosowania.
Status prawny radnego:
Pozycja prawna radnego w mieście na prawach powiatu poddana jest regulacjom prawnym wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym. Rada miejska jako organ składa się z ustawowo określonej liczby radnych, zatem należy przyjąć, że funkcjonowanie podmiotów składających się na ten organ poddane jest tym samym zasadom.
W konsekwencji regulacje prawne dotyczące pozycji prawnej radnego w powiecie grodzkim są tożsame z przepisami prawa określającymi status prawny radnego w gminie nieposiadającej prawa powiatu. To samo dotyczy organizacji wewnętrznej rady miejskiej, rodzajów i procedury zwoływania sesji rady oraz organizacji komisji.
Prezydent miasta na prawach powiatu:
Prezydent miasta na prawach powiatu pełni jednocześnie następujące funkcje:
Kierownika urzędu wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych
Zwierzchnika służbowego w odniesieniu do służb, inspekcji i straży
Monokratycznego organu wykonawczego miasta
Organu wydającego decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
Prezydent miasta jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Z art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że ustój i działanie prezydenta miasta na prawach powiatu, jego powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. W tym zakresie pozycja prezydenta powiatu grodzkiego jest taka sama jak pozycja wójta, burmistrza, czy prezydenta gminy niemającej statutu powiatu.
Kwestią jak dotąd niewyjaśnioną pozostaje odpowiedź na pytanie, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie starostą wykonującym zadania powiatu ziemskiego oraz prezydentem będącym „szefem” gminy miejskiej i wykonującym zadania tejże gminy.
Pomimo istniejących rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, wydaje się, że na gruncie obowiązujących przepisów najbardziej trafne jest stanowisko, że którego wynika, że prezydent miasta na prawach powiatu wprawdzie wykonuje wszystkie zadania, które ustawodawca powierzył staroście, jednak starostą nie jest.
Urząd miejski:
Organizację i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny, nadany przez prezydenta w drodze zarządzenia.
Regulamin winien ustalać, jakie jednostki i komórki organizacyjne wchodzą w skład urzędu oraz jakie czynności powierza się poszczególny pracownikom urzędu. Kierownikiem urzędu jest prezydent, który wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz pracowników miejskich jednostek organizacyjnych. Z przepisów szczególnych wynika, że w ramach urzędu miejskiego działa jeszcze jeden inny urząd, a mianowicie urząd stanu cywilnego. Jednocześnie miasto na prawach powiatu stanowi okrąg urzędu stanu cywilnego.
Inne jednostki organizacyjne:
W celu wykonywania zadań miasta na prawach powiatu, podobnie jak gmina czy powiat, mogą tworzyć jednostki organizacyjne. W powiecie grodzkim jednostkami organizacyjnymi są przede wszystkim zakłady administracyjne oraz podmioty gospodarcze tworzone i działające na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Możliwość tworzenia jednej jednostki organizacyjnej w mieście na prawach powiatu, która będzie wykonywać zarówno zadania gminy, jak i powiatu należy oceniać każdorazowo indywidualnie, w zależności od rodzaju zadań, które mogą być wykonywane przez te jednostki.
Miejskimi jednostkami organizacyjnymi w powiatach grodzkich przykładowo są: straż miejska, miejski zarząd usług komunalnych, ośrodek pomocy społecznej, żłobki, przedszkola, szkoły podstawowe, ponadgimnazjalne i specjalne, dom dziecka, dom kultury, poradnia psychologiczno- pedagogiczna, zakład opieki zdrowotnej i inne.
Jednostki pomocnicze miasta na prawach powiatu:
Miasto na prawach powiatu, podobnie jak gmina, może tworzyć jednostki pomocnicze. Ustawa o samorządzie gminnym do jednostek pomocniczych zalicza sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Poza tym ustawa przewiduje możliwość powołania jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Katalog ten ma charakter otwarty. Jednostki pomocnicze funkcjonujące w miastach na prawach powiatu nie wskazują żadnych odrębności w porównaniu z jednostkami w zwykłych gminach.
Formy współdziałania miasta na prawach powiatu:
Miasta na prawach powiatu będące jednostkami samorządu terytorialnego mają konstytucyjnie zagwarantowane prawo zrzeszania się. Społeczności lokalne mają prawo współpracować z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszania się z nimi – w granicach określonych prawem- w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania. Miasta na prawach powiatu mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne.
Stosowanie do treści art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu może zawierać porozumienia komunalne z gminami. Miasto na prawach powiatu, wykonując zadania zarówno gminnych jak i powiatowych jednostek samorządu terytorialnego, mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia zarówno z powiatami, miastami na prawach powiatu, jak i z gminami.