Wysłany: Pon 21:16, 04 Gru 2006 Temat postu: Z Rzeczpospolitej z 29-11-2006 o oplatach za wieczyste
Zarządzenie wojewody o opłatach nigdy nie weszło w życie
Wydane po 2000 roku decyzje ustanawiające użytkowanie wieczyste gruntów warszawskich należących do Skarbu Państwa są nieważne w części dotyczącej opłaty symbolicznej - twierdzi prawnik z kancelarii prawniczej Domański Zakrzewski Palinka w Warszawie
Piotr Gołaszewski
Po 1989 roku prawidłowość ustalania wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa (SP) w Warszawie nabrała dużego znaczenia. Usuwanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji oraz rozpatrywanie złożonych przed laty, a niezałatwionych wniosków spowodowało, że w ostatnim siedemnastoleciu wydano liczne rozstrzygnięcia ustanawiające użytkowanie wieczyste gruntów SP na rzecz byłych właścicieli (ich następców prawnych) za opłatą symboliczną. Ich podstawą był art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dekret). Niestety w wielu sprawach zakończonych po 31 stycznia 2000 r. wysokość tej opłaty została ustalona bezpodstawnie.
Przed i po 2000 roku
Do 2000 roku opłatę ustalali: najpierw kierownik urzędu rejonowego w Warszawie, potem starosta powiatu warszawskiego. Z reguły była to kwota 100 zł, co w pełni korespondowało z przyjmowanym w orzecznictwie oraz potocznym
- wobec braku definicji legalnej
- rozumieniem pojęcia "opłata symboliczna".
Wojewoda mazowiecki nabrał jednak wątpliwości, czy taka praktyka jest zgodna z art. 12 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( ugn). Przepis ten obliguje organy reprezentujące SP do dysponowania jego nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Powołując się na tę okoliczność oraz na fakt, iż 100 zł opłaty rażąco odbiega od stawek stosowanych (wówczas) w gminie Warszawa-Centrum, wojewoda mazowiecki 31 stycznia 2000 r. wydał zarządzenie nr 13a, w którym uzależnił wysokość stawek opłaty symbolicznej od wartości oddawanego w użytkowanie wieczyste gruntu.
To nie jest źródło prawa
Zarządzenie nr 13a, będące częściowym powtórzeniem regulacji ugn, zawiera normy kształtujące sytuację prawną obywateli, czego wyrazem jest powoływanie przepisów tego zarządzenia jako jednej z podstaw prawnych decyzji wydawanych w trybie art. 7 dekretu.
Zgodnie z art. 87 i 88 konstytucji akty prawa miejscowego - a za taki ze względu na przedmiot regulacji trzeba uznać zarządzenie nr 13a -są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania ustanawiających je organów, pod warunkiem że zostaną ogłoszone w trybie i na zasadach określonych w ustawie. W dacie wydania zarządzenia nr 13a właściwą była ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (dalej: uar).
Stosownie do art. 42 uar - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zarządzenia nr 13a -akty prawa miejscowego były ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zarządzenie nr 13a nigdy nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, co oznacza, że w ogóle nie weszło w życie, a zawarte w nim regulacje nie stały się źródłem prawa mogącym stanowić podstawę decyzji administracyjnych ustalających obowiązki użytkowników wieczystych, w stosunku do których prawo to zostało ustanowione na zasadach wynikających z art.7 dekretu. W tym stanie rzeczy przepisy zarządzenia nr 13a można co najwyżej uznać za przejaw prawotwórstwa wewnętrznego wiążącego wyłącznie adresatów podporządkowanych organizacyjnie lub służbowo wojewodzie mazowieckiemu.
Bez umocowania ustawowego
Wątpliwa jest również prawidłowość podstawy prawnej do wydania zarządzenia nr 13a. Zostało ono oparte na art. 7 pkt 5 i art. 26 pkt 2 uar w związku z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 214 ugn, które to przepisy:
• stanowią, iż wojewoda jest reprezentantem SP w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach oraz wykonuje inne uprawnienia wynikające z reprezentowania SP,
• regulują zasady składania wniosków przez dotychczasowych właścicieli (użytkowników) nieruchomości warszawskich,
• określają reguły zwrotu tych nieruchomości poprzednim właścicielom.
W żadnym z tych przepisów nie ma nawet ogólnego (blankietowego) upoważnienia dla wojewody mazowieckiego do określania w zarządzeniu wysokości opłaty symbolicznej, a już tym bardziej brak w nich szczegółowego upoważnienia określającego zakres spraw przekazanych do uregulowania. Tymczasem art. 94 konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu prawa miejscowego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 7 pkt 5 oraz art. 26 pkt 2 uar, a tym bardziej bez upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, które nie wynika ani z art. 214 ugn, ani z art. 7 ust. 1 dekretu.
Wojewoda mazowiecki był zobowiązany stosownie do art. 39 uar działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Skoro zatem nie było żadnego przepisu rangi ustawowej, który - choćby pośrednio - upoważniał go do samodzielnego określenia wysokości opłaty symbolicznej, oznacza to, że zarządzenie nr 13a zostało wydane bez jakiegokolwiek umocowania ustawowego. Tym samym nie może ono być stosowane ani bezpośrednio, ani jako podstawa prawna decyzji administracyjnych kształtujących sytuację prawną użytkowników wieczystych nieruchomości warszawskich.
Fakt, że zarządzenie nr 13a nigdy nie stało się aktem prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że wszystkie decyzje wydane w trybie art. 7 dekretu ustalające na podstawie tego zarządzenia wysokość opłaty symbolicznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów SP są obarczone wadą braku podstawy prawnej (w części dotyczącej opłaty). Uzasadnia to jak najbardziej stwierdzenie o częściowej nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Doktryna i orzecznictwo uznają bowiem jednoznacznie: brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego jest brakiem podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.
Droga do unieważnienia i odszkodowania
Obecnie wojewoda mazowiecki jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na gruncie SP w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty symbolicznej na podstawie zarządzenia nr 13a wydanej przez kierownika urzędu rejonowego w Warszawie, starostę powiatu warszawskiego lub prezydenta Warszawy. Jeśli zaś ostateczna decyzja w tej sprawie została wydana przez wojewodę warszawskiego lub wojewodę mazowieckiego, to o stwierdzenie jej częściowej nieważności należy zwrócić się do ministra budownictwa.
Stwierdzenie przez wojewodę lub ministra nieważności decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste na gruncie SP w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty symbolicznej na podstawie zarządzenia nr 13a otwiera przed użytkownikiem wieczystym drogę do unieważnienia w procesie cywilnym odpowiedniej części aktu notarialnego podpisanego w oparciu o tę decyzję, a także umożliwia dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za niezgodne z prawem działanie kierownika urzędu rejonowego w Warszawie, starosty powiatu warszawskiego, prezydenta m. st. Warszawy lub wojewody mazowieckiego przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i 417 1 § 2 k. c.). Ponadto wszelkie należności uiszczone tytułem opłaty symbolicznej ustalonej na podstawie zarządzenia nr 13a uzyskują status świadczenia nienależnego, którego zwrotu użytkownik wieczysty może - po uprzednim wezwaniu do jego dobrowolnego spełnienia - dochodzić od prezydenta Warszawy, wytaczając powództwo cywilne przed właściwym sądem powszechnym.
Piotr Gołaszewski