6-7SM/MSH/2009
OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA WSPÓLNEJ POLITYKI HANDLOWEJ
Zgodnie z art. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), kraje Wspólnoty prowadzą wspólną politykę handlową wobec krajów trzecich. Wprowadzenie tej polityki nastąpiło formalnie 1 stycznia 1970 roku wraz z upływem dwunastoletniego okresu przejściowego. Od tego dnia kraje członkowskie praktycznie straciły prawo do samodzielnego prowadzenia polityki handlowej w kontaktach z krajami, które nie należą do Wspólnoty. Z wcześniejszych wydarzeń umożliwiających wejście w życie wspólnej polityki handlowej za najważniejsze należy uznać ustanowienie 1 lipca 1968 roku unii celnej i przyjęcie przez wszystkie państwa członkowskie wspólnej taryfy celnej, która jest głównym instrumentem realizacji wspomnianej polityki.
Podstawę prawną wspólnej polityki handlowej stanowią artykuły 131-134 oraz 300 TWE, przy czym za główny należy uznać art. 133 (art. 207 TFUE), w którym określono zakres tej polityki. W myśl tego artykułu wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, zwłaszcza w odniesieniu do:
- zmian stawek celnych,
- zawierania umów celnych i handlowych,
- ujednolicania środków liberalizacyjnych,
- polityki eksportowej,
- handlowych środków ochronnych podejmowanych w wypadku dumpingu lub subsydiów.
Obecnie przepisy art. 133 odnoszą się głównie do wymiany towarowej, ale dotyczą także handlu usługami i handlowych aspektów praw własności intelektualnej.
Celem wspólnej polityki handlowej (art. 131 TWE/ art. 206 TFUE) jest przyczynianie się państw członkowskich, we wspólnym interesie, do harmonijnego rozwoju handlu światowego, stopniowego znoszenia ograniczeń w handlu międzynarodowym i obniżania barier celnych. Wspólna polityka handlowa pozostaje w pewnym związku ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. W tym wypadku chodzi o możliwość wprowadzenia sankcji ekonomicznych wobec krajów trzecich (art. 301 TWE) oraz kontrolę eksportu towarów podwójnego zastosowania (tj. do celów cywilnych i wojskowych).
Zgodnie z art. 132 TWE, państwa członkowskie zobowiązały się (bez naruszania zobowiązań w ramach innych organizacji) do stopniowej harmonizacji systemów wspierania eksportu do krajów trzecich w zakresie niezbędnym do uniknięcia zakłóceń w konkurencji między przedsiębiorstwami wspólnotowymi.
Główną rolę (inicjującą i wykonawczą) we wspólnej polityce handlowej odgrywa Komisja Europejska (Komisja), działająca z upoważnienia Rady Unii Europejskiej (Rady). Zgodnie z art. 133 TWE, Komisja przedkłada Radzie propozycje w tej dziedzinie. Rada, na podstawie rekomendacji Komisji, upoważnia ją do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia umów z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi. Wynegocjowane porozumienia są zatwierdzane przez Radę kwalifikowaną większością głosów z wyjątkiem wypadków, w których obowiązuje jednomyślność. Rada zawiera umowy po skonsultowaniu się z Parlamentem Europejskim.
● Przyjęcie przez Polskę dorobku prawnego w zakresie wspólnej polityki handlowej oznacza, że Polska stała się stroną wszystkich międzynarodowych umów celnych i handlowych zawartych przez Wspólnotę.
● W momencie przystąpienia do Unii Europejskiej Polska musiała przyjąć wszystkie środki ochronne stosowane przez Wspólnotę Europejską wobec krajów trzecich i jednocześnie anulować wszystkie środki stosowane przez siebie.
● Objęcie Polski wspólną polityką handlową oznacza więc utratę (w znacznym stopniu) przez nasz kraj możliwości samodzielnego stanowienia prawa w zakresie administrowania eksportem i importem oraz przekazanie swoich narodowych uprawnień w zakresie kształtowania stosunków handlowych z zagranicą odpowiednim instytucjom wspólnotowym. Oczywiście Polska może nadal wpływać na kształt tej polityki, ale tylko poprzez udział swych przedstawicieli w pracach Rady UE, Parlamentu Europejskiego i w pracach różnych komitetów opiniujących przygotowywane akty prawne.
System celny Wspólnoty Europejskiej
1. Informacje podstawowe
Zgodnie z art. 23 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 32 TFUE), podstawą Wspólnoty jest unia celna, która rozciąga się na całą wymianę towarową i obejmuje:
- zakaz stosowania ceł przywozowych i wywozowych między państwami członkowskimi oraz wszelkich opłat o skutku równoważnym;
- przyjęcie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi.
Podstawowe zasady funkcjonowania unii celnej regulują przede wszystkim artykuły 25-27 TWE (art. 30-32 TFUE).
● Kraje (wówczas jeszcze) Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej utworzyły unię celną 1 lipca 1968 roku Zakończenie procesu jej budowy oznaczało przyjęcie Wspólnej Taryfy Celnej. Podczas kolejnych rozszerzeń Wspólnoty nowe państwa członkowskie zastępowały własne taryfy celne Wspólną Taryfą Celną. Obowiązujące obecnie w ramach unii celnej rozwiązania oznaczają więc, że polityka celna nie może być prowadzona samodzielnie przez państwa członkowskie. Zarządzanie unią celną należy do kompetencji Komisji Europejskiej, a dokładnie - do Dyrekcji Generalnej do spraw Podatków i Unii Celnej (DG TAXUD) w Komisji Europejskiej.
● Obecnie jedynie 25% uzyskanych dochodów z opłat celnych pozostawia się danemu państwu na pokrycie kosztów pobrania, czyli kosztów manipulacyjnych poniesionych w związku z poborem ceł.
Do aktów prawnych o podstawowym znaczeniu dla konstrukcji tego systemu należy zaliczyć:
- Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z 12 października 1992 roku ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny,
- Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2658/87 z 23 lipca 1987 roku w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej,
Zgodnie z art. 3 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, obszar celny Wspólnoty obejmuje terytoria polityczne oraz wody terytorialne i przestrzeń powietrzną wszystkich państw członkowskich. Przepływ towarów wspólnotowych na obszarze celnym Wspólnoty odbywa się w praktyce zupełnie swobodnie, bez konieczności dokonywania kontroli celnej na granicach państw członkowskich.
2. Wspólna taryfa celna Unii Europejskiej
Zgodnie z art. 26 TWE (art. 31 TFUE), Rada określa cła Wspólnej Taryfy Celnej, na wniosek Komisji Europejskiej. Propozycje zmian w wysokości stawek celnych oraz układzie nomenklatury towarowej przygotowuje Komisja. Odpowiedni akt prawny (rozporządzenie) powinien zostać opublikowany nie później niż 31 października każdego roku i wejść w życie z początkiem następnego roku. Od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 roku obowiązuje rozporządzenie Komisji (WE) nr 1031/2008 z 19 września 2008 roku zmieniające załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej.
Do budowy Wspólnej Taryfy Celnej wykorzystano ośmiocyfrową Nomenklaturę Scaloną (Combined Nomenclature - CN), która służy do klasyfikacji towarów w postępowaniu celnym oraz do celów statystycznych. Taryfa celna Wspólnoty zawiera tylko jedną kolumnę stawek celnych konwencyjnych, stosowanych wobec krajów mających prawo do klauzuli największego uprzywilejowania (status KNU). Stawki konwencyjne obowiązują więc w przywozie na obszar celny Wspólnoty towarów z tych krajów trzecich, które nie korzystają z żadnych dodatkowych preferencji celnych. Dotyczy to zaledwie kilku krajów (regionów), które są traktowane w dostępie do rynku wewnętrznego Unii Europejskiej wyłącznie na zasadzie KNU.
3. Traktatowe stosunki handlowe Unii Europejskiej z krajami trzecimi
Traktatowe stosunki handlowe Unii Europejskiej z krajami trzecimi są bardzo rozbudowane, ponieważ Wspólnota uczestniczy w procesie liberalizacji handlu światowego zarówno w ramach wielostronnego systemu GATT/WTO, jak i rozległego systemu porozumień regionalnych. Wśród zawartych porozumień handlowych i celnych można wyodrębnić umowy handlowe (o charakterze preferencyjnym lub niepreferencyjnym) oraz umowy mieszane (umowy o handlu i współpracy gospodarczej, a także umowy stowarzyszeniowe). Według kryterium malejących preferencji handlowych wyróżnia się porozumienia lub jednostronne decyzje Wspólnoty, na mocy których może dojść do
- utworzenia unii celnej,
- zbudowania strefy wolnego handlu,
- udzielenia jednostronnych preferencji celnych,
- zagwarantowania przestrzegania klauzuli największego uprzywilejowania (brak preferencji).
System ten jest niekiedy określany mianem piramidy preferencji celnych (handlowych) Wspólnoty Europejskiej. Na szczególną uwagę zasługują w nim:
→ jednostronne preferencje celne dla krajów rozwijających się w ramach stosowanego przez Wspólnotę od 1971 roku Powszechnego Systemu Preferencji (GSP). Obecne zasady stosowania tych preferencji zostały formalnie określone w wytycznych na lata 2006-2015. W okresie od 1 stycznia 2009 roku do 31 grudnia 2011 roku obowiązuje kolejna, bardziej szczegółowa wersja systemu ogólnych preferencji taryfowych, którym objęto łącznie aż 176 beneficjentów. System GSP składa się z rozwiązania ogólnego, przyznanego wszystkim beneficjentom, oraz dwóch rozwiązań szczególnych (podsystemów), adresowanych do wybranych grup krajów, które znajdują się w podobnej sytuacji gospodarczej.
→ uprzywilejowane warunki dostępu dla towarów pochodzących z byłych kolonii (głównie francuskich i angielskich), które określono później mianem krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (grupa AKP). Jednostronne preferencje dla tych krajów naruszały jednak zasadę niedyskryminacji w myśl reguł systemu GATT/WTO. Zastrzeżenia zgłaszane przez członków WTO zostały uwzględnione w umowie podpisanej 23 czerwca 2000 roku w Kotonu (Cotonou). W części handlowej umowy przyjęto okres przejściowy, który skończył się 31 grudnia 2007 roku. Od następnego roku miały wejść w życie umowy o partnerstwie gospodarczym, dostosowane do zasad WTO. Według stanu na 1 stycznia 2008 roku spośród 77 krajów AKP umowy takie podpisało 35 krajów.
4. Zintegrowana Taryfa Celną Wspólnot Europejskich (Taric)
Dzięki niej można uzyskać kompleksową informację o stosowanych w obrocie towarowym z krajami trzecimi środkach wspólnej polityki handlowej. Oprócz stawek celnych konwencyjnych są to przede wszystkim preferencyjne stawki celne, zawieszenia stawek celnych, kontyngenty i plafony taryfowe, środki stosowane wobec towarów rolnych, środki ochrony przed nieuczciwą konkurencją (cła antydumpingowe i wyrównawcze), środki ograniczające przepływ towarów (np. ograniczenia ilościowe) oraz środki służące do ujmowania danych statystycznych (nadzór).
TARIC można więc traktować jako dokument syntetyzujący wiedzę o podstawowych regulacjach prawno-celnych Unii Europejskiej, który odpowiada wymogom stawianym tak zwanym użytkowym taryfom celnym. Jednak w przeciwieństwie do Wspólnej Taryfy Celnej - która jako rozporządzenie wydawane przez Komisję stanowi akt prawny, TARIC nie jest aktem prawnym i nie ma mocy wiążącej.
5. Pozostałe środki polityki celnej
Do środków taryfowych, oprócz samej taryfy celnej określającej wysokość stawek celnych, należy również zaliczyć kontyngent taryfowy, plafon taryfowy oraz zawieszenie w całości lub części poboru ceł.
Kontyngent taryfowy (celny) to określona ilość (lub wartość) towarów, które mogą być przywiezione i dopuszczone do obrotu na obszarze celnym Wspólnoty z zastosowaniem obniżonych stawek celnych w okresie, na jaki ustanowiono kontyngent. Upływ terminu lub całkowite wykorzystanie kontyngentu nie oznacza zupełnego ograniczenia możliwości importu z krajów trzecich. Przywóz towarów nadal jest bowiem możliwy, ale z zastosowaniem stawek celnych wynikających z taryfy celnej Unii Europejskiej.
Plafon taryfowy jest w pewnym sensie elastyczną formą kontyngentu taryfowego. Podobnie jak w wypadku kontyngentu ustanowienie plafonu oznacza możliwość przywozu określonej ilości lub wartości towaru z zastosowaniem obniżonych (zawieszonych) stawek celnych. Elastyczność plafonu polega na tym, że przekroczenie wielkości określonej w plafonie nie oznacza automatycznego zamknięcia możliwości importu po stawkach preferencyjnych, tak jak ma to miejsce w wypadku wyczerpania kontyngentu. W ramach plafonu taka możliwość istnieje nadal, aż do czasu przywrócenia stawek celnych obowiązujących w taryfie celnej, czyli zamknięcia plafonu.
Zawieszenie poboru ceł (w całości lub części) jest środkiem taryfowym o charakterze doraźnym, który pozwala na wprowadzenie preferencji celnych w imporcie na określony czas, ale pod warunkiem, że leży to w interesie Wspólnoty. Zastosowanie tego środka staje się celowe zwłaszcza w sytuacji, gdy określone produkty nie są we Wspólnocie w ogóle produkowane lub są produkowane w niewystarczającej ilości. W wypadku zawieszenia poboru ceł istnieje możliwość przywozu towarów z krajów trzecich na obszar celny Wspólnoty z zastosowaniem stawek na poziomie 0 (zawieszenie całkowite) lub z zastosowaniem stawki celnej niższej od obowiązującej przed ustanowieniem zawieszenia, ale wyższej od zera (zawieszenie częściowe).
6. Przyjęcie Wspólnej Taryfy Celnej - skutki dla Polski
Harmonizacja podatków pośrednich we Wspólnocie Europejskiej
Postanowienia dotyczące spraw podatkowych zawarto w artykułach 90-93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (artykuły 110-113 TFUE). Zgodnie z art. 90 TWE, żadne państwo członkowskie nie może nakładać na produkty innych państw członkowskich podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakłada na produkty krajowe.
Harmonizacja podstawowych aspektów stosowania podatku od wartości dodanej (value added tax - VAT) oraz podatku akcyzowego stała się jednym z najważniejszych warunków ustanowienia od 1 stycznia1993 roku jednolitego rynku wewnętrznego.
W roku 1979 weszła w życie Szósta Dyrektywa VAT, która do końca 2006 roku była podstawowym aktem prawnym zawierającym postanowienia precyzujące reguły wspólnego systemu podatku VAT. Dyrektywa ta była jednak w ciągu prawie trzydziestu lat wielokrotnie zmieniana i to w znacznym stopniu. Ze względu na konieczność jasnego i racjonalnego przedstawienia przepisów od 1 stycznia 2007 roku wspólny system podatku od wartości dodanej reguluje nowa dyrektywa (2006/112/WE). Jej przepisy określają przede wszystkim transakcje podlegające opodatkowaniu, podstawę opodatkowania, definicję podatnika, obowiązki podatników, stawki podatku, zwolnienia od podatku i wiele innych elementów.
→ Do tej pory ujednolicono wykaz towarów i usług objętych VAT, czyli przyjęto wspólną bazę podatkową, natomiast nie udało się ujednolicić wysokości stawek podatku VAT.
● Każde państwo członkowskie ustala stawkę podstawową podatku od wartości dodanej jako procent podstawy opodatkowania. Stawka podstawowa (standardowa) w okresie od 1 stycznia 2006 roku do 31 grudnia 2010 roku nie może być niższa niż 15%. Właśnie takie najniższe w całej UE stawki mają Luksemburg, Cypr i Wielka Brytania a najwyższe obowiązują w Danii i Szwecji - 25%.
● Państwa członkowskie mogą również stosować jedną lub dwie stawki obniżone (zredukowane) podatku VAT, które nie powinny być niższe niż 5%. Stawki obniżone stosuje się wyłącznie do dostaw towarów i świadczenia usług określonych w załączniku do dyrektywy. Kilka krajów Unii Europejskiej, w tym Polska, wprowadziło ponadto szczególnie niską stawkę podatku (poniżej 5%). Istnieje również możliwość zastosowania stawki 0%, która w istocie rzeczy jest raczej mechanizmem umożliwiającym odzyskanie podatku naliczonego, niż rzeczywistą stawką VAT.
Z punktu widzenia funkcjonowania wspólnego systemu podatku VAT za bardzo ważne należy uznać pojęcia: wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów i wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów. Wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów to szczególny przypadek dostawy za wynagrodzeniem, realizowanej do innego państwa członkowskiego, podlegający szczególnym zasadom opodatkowania w związku z ustanowieniem rynku wewnętrznego i zniesieniem granic celnych i fiskalnych pomiędzy państwami członkowskimi. Wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów zastąpiła pojęcie „eksportu towarów” w odniesieniu do transakcji między krajami Wspólnoty. Wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów z kolei zastąpiło pojęcie „importu towarów” w odniesieniu do transakcji między krajami Wspólnoty.
W transakcjach wewnątrzwspólnotowych zawieranym między podmiotami gospodarczymi obowiązuje zasada, że towar podlega opodatkowaniu w kraju przeznaczenia (konsumpcji) według obowiązujących tam stawek. W wypadku transakcji dokonywanych przez osoby fizyczne przyjęto zasadę opodatkowania towaru w kraju pochodzenia. Wyjątki od tej reguły dotyczą sprzedaży wysyłkowej (jeśli łączna wartość sprzedaży zagranicznego dostawcy przekroczy określony limit) oraz zakupu nowych środków transportu.
Zharmonizowany system opodatkowania podatkiem akcyzowym (akcyzą) zaczął funkcjonować we Wspólnocie wraz z ustanowieniem jednolitego rynku wewnętrznego System ten został ukształtowany (podobnie jak w wypadku harmonizacji podatku VAT) po to, by umożliwić swobodny przepływ towarów między państwami członkowskimi bez przeprowadzania kontroli granicznych.
Harmonizację podatku akcyzowego w ramach Wspólnoty umożliwiły dyrektywy Rady Unii Europejskiej, z których za podstawową należy uznać dyrektywę Rady 92/12/EWG z 25 lutego 1992 roku w sprawie ogólnych warunków dotyczących wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania. Dyrektywa ta (tzw. dyrektywa horyzontalna) określa zasady nakładania i poboru akcyzy w państwach członkowskich Wspólnoty. Reguluje ona również zasady przemieszczania wyrobów akcyzowych na terytorium Wspólnoty (w obrębie jednego państwa lub między państwami członkowskimi). Zgodnie z dyrektywą, harmonizacja obejmuje trzy grupy towarów:
- wyroby tytoniowe (papierosy i przetworzony tytoń),
- alkohol i napoje alkoholowe,
- oleje mineralne.
Pozostałe dyrektywy dotyczą harmonizacji struktur podatków od poszczególnych wyrobów akcyzowych oraz zbliżenia stawek podatku. Z dyrektyw wynika obowiązek nakładania przez wszystkie państwa członkowskie podatku akcyzowego na ściśle określone wyroby oraz stosowania stawek co najmniej w wysokości minimalnych stawek podatku akcyzowego, które zostały ustalone w dyrektywach. Wśród nich warto wskazać na tak zwaną dyrektywę energetyczną, która od 1 stycznia 2004 roku wprowadziła szczegółowe regulacje w zakresie opodatkowania akcyzą wyrobów energetycznych oraz energii elektrycznej.
Podstawową zasadą harmonizacji jest to, że podatek akcyzowy jest pobierany przez organy podatkowe tego państwa członkowskiego, w którym następuje przekazanie tych wyrobów do konsumpcji, co w praktyce (najczęściej) oznacza skierowanie ich do odpowiedniego ogniwa obrotu handlowego.
Państwa członkowskie mogą opodatkować podatkiem akcyzowym również inne towary (to znaczy takie, które nie podlegają procesowi harmonizacji), ale pod warunkiem, że nie spowoduje to zwiększenia formalności związanych z przekraczaniem granicy w handlu między państwami należącymi do UE. Ponadto podatek akcyzowy, podobnie zresztą jak każdy inny podatek wewnętrzny nakładany przez dany kraj, nie może mieć charakteru dyskryminacyjnego
Od 1 grudnia 2009 roku, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony (podpisany 13 grudnia 2007 roku), nazwa traktatu ulegnie zmianie na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zmieni się również numeracja i układ artykułów.
2