WNIOSKI
Punktem wyjścia nad jakimkolwiek aspektem organizacji i funkcjonowania administracji publicznej jest zwykle określenie skutków jej działania powstających na zewnątrz aparatu administracyjnego. Tym działaniem może być decyzja w sprawie indywidualnej, akt normatywny, umowa cywilnoprawna lub jakiekolwiek inne działanie skierowane na zewnątrz organu administracji.
Istotne znaczenie ma nie tylko sam ostateczny wynik działania, np. decyzja administracyjna, ale także sposób dojścia do niej, ciąg czynności poprzedzających jej wydanie. Działanie administracji jest ciągiem wszelkich czynności podejmowanych przez administrację publiczną, niekoniecznie przejawiających się na zewnątrz systemu administracji i poddanych rygorem formalnym. Skutki takiego działania administracji są złożone - mogą występować bezpośrednio, natychmiast po działaniu, jak też mogą mieć charakter długofalowy.
W określeniu skutków działania administracji wywołanych nakładaniem i egzekwowaniem obowiązków administracji, występują następujące pojęcia: cel nałożenia obowiązku - wyznaczenie takiego lub innego postępowania (zachowania) zobowiązanego zmierzającego do osiągnięcia określonego celu; rola zobowiązanego - określony typ zachowań wyznaczonych do spełnienia przez zobowiązanego; funkcję obowiązku - stałe i nieprzypadkowe skutki oddziaływania administracji na społeczeństwo poprzez nakładanie i egzekwowanie obowiązków, ocenianie dodatnio ze względu na cel nałożenia obowiązku. Tak rozumiane funkcje mogą być funkcjami złożonymi, czyli oczekiwaniami co do rezultatów nałożenia obowiązku, lub funkcjami realizowanymi, które wystąpiły w rzeczywistości po dokonaniu działania (nałożenia obowiązku). Funkcję realizowane pojawiają się niezależnie od oczekiwań wiązanych przez administrację z danym działaniem. Te skutki są rezultatem interpretacji działań finalnych administracji przez społeczeństwo. Działania członków społeczeństwa są luźno zdeterminowane przez działania administracji, ponieważ zależność członków społeczeństwa od administracji jest dość słaba.
Najbardziej ogólne określenie nałożenia i ewentualnie egzekucji obowiązku sprowadza się do powiedzenia, że tym skutkiem jest uruchomienie społecznych mechanizmów realizacji normy prawa. Wszelkie poczynania czy to zobowiązanego, czy to organów państwowych są w pierwszym rzędzie działaniami społecznymi, a dopiero później działaniami kwalifikowanymi przez prawo.
Wykonanie obowiązku będzie jednym działaniem - działaniem zobowiązanego, tylko w tym przypadku, gdy obowiązek polega na dokonaniu jednego działania o prostej strukturze i zobowiązany dobrowolnie podejmuje to działanie. W wielu przypadkach czynności wykonawcze są działaniem złożonym z kilku lub więcej odrębnych czynności, rozłożonych w czasie i przestrzeni oraz mających zróżnicowany charakter prawny.
Wszczęcie egzekucji obowiązku sprawia, że ciąg działań oraz wynikającego z niego stosunki i zależności; zobowiązany (lub inny podmiot działający na jego rachunek) ma realizować stan rzeczywistości wskazany w egzekwowanej normie prawa, a wierzyciel i organ egzekucyjny dążą do wytworzenia u zobowiązanego stanu gotowości do realizacji obowiązku. Ich działania są przy tym współzależne - działanie zobowiązanego rodzi określoną reakcję organu egzekucyjnego i wierzyciela, a ich działania wywołują z kolei reakcję zobowiązanego itd.
Jest możliwość stosowania wszystkich tych środków jako bodźców do wykonania obowiązków administracyjnych. Jest to sytuacja jak najbardziej zamierzona, może ona wywierać wrażenie chaosu i bezładu, jednakże istnieje - albo powinien istnieć - zwornik dla tych środków prawnych, jakim jest polityka publiczna. Polityka publiczna polega na stymulowaniu w określonym kierunku zachowań autonomicznych podmiotów jeśli posiadają one swobodę wyboru, z zastrzeżeniem, że są wykorzystywane środki urzeczywistnienia przyjętych celów pochodzące z różnych układów działania Państwa, a nie tylko z zakresu administracji. W zależności od przedmiotu polityki można mówić np. o polityce przestrzennej, polityce zdrowotnej, polityce ochrony środowiska.
Po dokonaniu powyższych wyborów i ustaleń można wybrać podmioty realizujące daną politykę publiczną oraz wykorzystywane przez nie środki. Pojęcie „polityka publiczna” oznacza pewną całość złożoną z wielu polityk cząstkowych, realizowanych przez odrębne organy państwowe, ewentualnie przez inne podmioty i ograniczonych do poszczególnych sfer funkcjonowania państwa, ale funkcjonujący w sposób zbieżny. Związek między nimi wynika z tego, że wprawdzie każda z nich posługuje się odmiennymi środkami działania, ale wszystkie współprzyczyniają się do realizacji wspólnego celu.
Na koniec następuje dobór konkretnego środka prawnego akceptowanego ma gruncie przyjętej polityki prawa. Są to środki: oparte na przymusie prawnym. Przymus może być stosowany przez organ państwowy występujący jako nosiciel imperium, posługujący się systemem środków nakazu, pozwoleń i wykorzystujący rozległy system stosowania przymusu, środki oparte na przetargu - tworzące system negocjacji (organ państwa) realizujący określoną politykę publiczną występuje jako prawnie równorzędny partner - najczęściej jako strona stosunku cywilnoprawnego; środki oddziaływania przez morale - odwołujące się do wartości etycznych, czy kształtujące stan świadomości społecznej, zwłaszcza przez określoną politykę informacyjną; środki oddziaływania infrastrukturalnego - polegające na stwarzaniu odpowiedniej infrastruktury sprzyjającej realizacji zamierzonych celów. Stosowanie tych środków jest związane przede wszystkim z wykorzystaniem środków finansowych będących do dyspozycji państwa.
Powołanie się do pojęcia polityki publicznej pozwala na przedstawienie obowiązku administracyjnego jako zjawiska o zróżnicowanym charakterze, uwikłanego w różnorakie powiązania z różnymi elementami systemu społecznego, a co za tym idzie wywołującego skutki w wielu płaszczyznach.
Po pierwsze obowiązek administracyjny jest skonkretyzowaną normą prawa administracyjnego, administracyjnego jego wykonanie jest aktem realizacji normy prawa. Po drugie, obowiązek administracyjny jest elementem procesu administrowania, o tyle charakterystycznym, że ma charakter restrykcyjny. Stanowi on jedną z czynności podejmowanych w celu realizacji zadania postanowionego przed administracją. Po trzecie, obowiązek administracyjny jest jednym ze środków szeroko rozumianego oddziaływania Państwa na społeczeństwo. W tym miejscu jest on jednym ze środków realizacji polityki Państwa w danej dziedzinie.
Teraz widać wyraźnie, co należy zrobić, aby obowiązki administracyjne były wykonywane, a nie nagminnie lekceważone. Oczywiście trzeba zadbać o to, organ egzekwujący obowiązek dysponował wieloma różnymi środkami przymusu (lub zachęty) i żeby stwarzały one prawdziwą, a nie hipotetyczną dolegliwość (zachętę). Jest jednak złudne oczekiwanie, że tylko mnożąc sankcję prawne, wywołamy większy szacunek dla prawa i dla obowiązków prawnych. Poszczególne gałęzie prawa są funkcjonalnie ze sobą połączone i zadowalające efekty w nie tak znów wyjątkowych przypadkach może przynieść dopiero umiejętne połączenie środków z różnych gałęzi prawa, a po drugie, że prawo jest zjawiskiem społecznym, uwikłanym w różnego rodzaju zależności. Nie jesteśmy w stanie odkryć tych zależności, badając same przepisy prawne, a dopiero poznanie tych zależności pozwoli na wypowiadanie się co do skuteczności prawa czy sprawności administracji. Społeczeństwo ulega przemianom pod wpływem różnych czynników, a nie tylko prawa. Oddziaływanie tych czynników może być współbieżne do oddziaływania prawa, ale może być przeciwstawne. Myśl o możliwościach dokonywania zmian społecznych wyłącznie na skutek wydania przepisów prawnych jest z gruntu rzeczy fałszywa, gdyż im bardziej regulacji prawna jest niezgodna z uwarunkowaniami społecznymi, kulturowymi, ekonomicznymi itd., tym mniej jest skuteczna lub efektywna. Klucz do zrozumienia przyczyn skuteczności lub nie skuteczności normy prawa i wynikających z niej obowiązków leży w znacznej mierze poza sferą prawa.
89