FINANSE PUBLICZNE
WYKŁAD 7
Budżet a skarb państwa (SP).
Pojęcia kształtowały się na przestrzeni wieków.
Pojęcie SP pojawiło się później niż budżet, kiedy nastąpiły procesy rozdzielenia majątku publicznego i majątku panującego. W miarę upływu czasu parlament zajmuje się budżetem, a SP - domena organów wykonawczych. To w różny sposób jest demonstrowane, budżet to akt prawny najwyższy (ustawa), a przy SP nie ma takich restrykcji (także akty niższego rzędu).
Pojęcia różnie rozumiane przez naukę.
Klasyczne rozumienie (kierunek ekonomiczny) - utożsamianie pojęć budżetu i SP (prof. Kiełczyński, ekonomista). Nie widział żadnej różnicy między budżetem i SP. w obu przypadkach chodzi o scentralizowane zasoby, które są wykorzystywane w celu realizacji zadań publicznych. Zarządzanie tymi zasobami przez wyspecjalizowane instytucje, by wypełnić zadania publiczne.
Dwie zasadnicze funkcje SP:
1. kasowa - za pośrednictwem SP administracja przeprowadza rozliczenia kasowe, zabezpiecza środki finansowe niezbędne dla wykonywania zadań ciążących na organach
2. zarządcza (bankiera) - SP gwarantem wykonania zadan, np. zwrotność kredytów zaciąganych przez jednostki organizacyjne.
Różnice między pojęciami z punktu widzenia administrowania:
Budżet = parlament
SP = organy wykonawcze
Przez długi czas nie było celu rozdzielania tych instytucji. Minister skarbu tylko.
Funkcje finansowe budżetu (omówione przy okazji wykładu o finansach publicznych):
fiskalna
ewidencyjna
stymulacyjna
rozdzielcza
Funkcja prawna budżetu - budżet przyjmuje postać obowiązującej normy prawnej (ustawa). Budżet w znaczeniu scentralizowanych środków (czyli jako plan finansowy) to załącznik do aktu zwanego ustawa budżetową; obok tego rozwiązania zawarte w ustawie jako tekście prawnym (to konstrukcja niezmienna).
Prawo okołobudżetowe - rozwiązania prawne, które pojawiały się kiedy uchwalano ustawę budżetową na dany rok. Wg ustawodawcy była to dobra okazja, by zmieniać postanowienia innych aktów prawnych. Wokół ustawy budzetowej pojawiał się szereg rozwiązań prawnych tylko pośrednio regulujących sprawy budżetowe. Wychodziło się z założenia, że budżet reguluje szereg rozwiązań prawnych, pośrednio dotykających dziedzin związanych z budżetem (ale uzasadnienie - skoro ustawa budżetowa reguluje dochody i wydatki budżetu, które będą rzutowały na funkcjonowanie wielu instytucji, przedsięwzięć, więc to okazja by je zmienic). Trudno temu przeciwdziałać.
W latach 70. ustawa budzetowa jako akt prawny czasowy (roczny) zmieniał inne ustawy o charakterze bezterminowym (rozwiązania wadliwe). Te zmiany też obowiązywały przez okres roku. Później albo w kolejnych ustawach budżetowych wprowadzano znowu te zmiany albo jeśli jakies rozwiązania się sprawdziły, to nowelizowano tę ustawę bezterminową.
Funkcja polityczna budżetu - wywołuje emocje polityczne, za cel ma zapewnienie planowego realizowania zadań publicznych (zapewnić środki publiczne, aby zadania sfinansować i sklasyfikować).
Funkcja ekonomiczna - budżet jako instrument kształtowania wielkości dochodu narodowego i jego podziału dochodu narodowego.
DEFINICJE BUDŻETU
Prawo budżetowe określa budżet jako plan finansowy składający się ze strony dochodów i wydatków, będących podstawą wykonywania zadań publicznych, uchwalany na okres 1 roku.
Ustawa o finansach publicznych z 1998 r. (art. 61), kryterium przedmiotowo-podmiotowe - roczny plan finansowy dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów.
Kryterium podmiotowe w tej ustawie - organów władzy państwowej, kontroli i ochrony państwowej, sądów, trybunałów, administracji
Kryterium przedmiotowe (układ planu finansowego, zadania) - w formie ustawy i na okres roku.
Obecny stan prawny (art. 109):
1. Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym.
2. Ustawa budżetowa składa się z:
1) budżetu państwa;
2) załączników;
3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia i w ustawie budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw.
3. Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego.
4. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.
Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.
W porównaniu z poprzednim stanem prawnym teraz więcej uwagi poświęcono ustawie budżetowej, punkt ciężkości przeniesiony na ustawę budżetową. W przeszłości konstrukcje nie były budowane w oparciu o kryterium podmiotowe. Przymierzamy się do konstrukcji zadaniowej budżetu (zadania przypisywane konkretnym podmiotom).
Definicja budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 211).
Obowiązujące przepisy pozwalają postrzegać budżet dwojako, gdy będziemy oceniać strukturę budżetu:
struktura organizacyjna - związana z podziałem administracyjnym państwa,
struktura ekonomiczna - powinna udzielić odpowiedzi na pytania: skąd pochodzą środki finansowe, jaki są zasadnicze kierunki wydatków, jakie proporcje między dochodami a wydatkami.
Podstawą wykonania zadań publicznych finansowanych środkami publicznymi są zawsze budżety jednostkowe. Dlatego wiele ustawodastw rezygnuje z budżetów zbiorczych, bo jest to plan ogólnym, szacunkowym, wskazuje tylko kierunki rozwiązań. W jego ramach są budżety jednostkowe. Ale jeśli decydujemy się na b. zbiorczy, to suma jednostkowych budżetównie powinna przekraczać budżetu zbiorczego.
Polska - budżet zbiorczy w latach 70.
Budżet zbiorczy na poziomie lokalnym. Lata 80. budżet zbiorczy województwa, który obejmował budżet województwa, powiatu i gminy. To rozwiązanie niczego nie wnosiło do gospodarki.
Obecnie struktura organizacyjna budżetu oparta na budżetach jednostkowych: budżet państwa i grupa budżetów samorządowych (2 niezależne od siebie struktury, ale są powiązania finansowe; najsilniejsze na tle relacji wzajemnych - subwencje i dotacje celowe).
System budżetowy - (prof. Karasimowicz) ustalone prawem zasady i instytucje prawne związane z działalnością budżetową.
System budżetowy - (prof. Karol Ostrowski) zespół regulowanych przepisami urządzeń społecznych, przy pomocy których państwo tworzy scentralizowane zasoby środków pieniężnych (dochodów) i kieruje je na zaspokojenie określonych celów przy użyciu metody bezzwrotności. Wydatki to środki, które wypływają z budżetu.
Zasady budżetowe jako instytucja funkcjonują w nauce od dawna (od początku XIX w.). Polski ustawodawca rzadko je przekładał na język norm prawnych. Jeśli już, to korzystał z zasady jawności. Czasem można je był też wywieść z ogólnych regulacji albo nauka je wywodziła.
W 1998 r. wprowadzono po raz pierwszy 2 zasady, które rządzą finansami publicznymi (ale związane z funkcjonowaniem budżetu):
zasada jawności (art. 33) - gospodarka środkami publicznymi jest jawna, czyli odnosi się do kategorii szerszej niż budżet, bo operuje pojęciem środki publiczne. W art. 34 wskazane rozwiązania, przy pomocy których ta zasada jest realizowana; wiążą się z procedurą budżetową (jawność debaty budżetowej, wykonywania i sprawozdawczości wykonania budżetu). Szereg rozwiązań w tym artykule, które dotyczą zagadnień szczegółowych, np. udostępniania przez NFZ informacji o przychodach i kosztach. Ważny art. 38, który nakłada na ministra finansów obowiązek obwieszczania w dzienniku urzędowym Monitor Polski do 31 maja wysokości państwowego długu publicznego itd. (wiele istotnych elementów).
Ustawodawca dążył do zapewnienia informacji dotyczących ustawy budżetowej uchwalonej. Zapewniał to poprzez publikacje ustawy budżetowej w Dzienniku Ustaw. Ale istnieje obiektywna granica wyznaczająca poziom wiedzy (np. racje przemawiające za zapewnieniem bezpieczeństwa wewnętrznego). Dowiemy się ile wynoszą ogólne wydatki np. na utrzymanie wojska, zachowanie bezpieczenstwa wewnętrznego, ale nie ma szczegółowych danych nt. co te środki i w jakich wielkościach przekazane.
zasada szczegółowości (przejrzystości) - Zdebel podkreśla, że ważne, bo często zadaje pytanie o jej znaczenie! - zasada ma zapewnić możliwość sprawowania kontroli organów przedstawicielskich, uchwałodawczych nad wykonawczymi w zakresie wykonania budżetu. Zasada tradycyjnie realizowana przy użyciu instytucji klasyfikacji budżetowej. Art. 39. Strona przychodów, dochodów, rozchodów, wydatków jest sklasyfikowana za pomocą kryteriów podmiotowych i przedmiotowych realizowanych w oparciu o podziałki klasyfikacji budżetowych. Liczba podziałek się zmienia (rzecz umowna). Obecnie 4 podziałki (częsci, działy, rozdziały, paragrafy), a w wypadku budżetów samorządów - 3 (działy, rozdziały, paragrafy).
CZĘŚCI odpowiadają podstawowym organom władzy administracji państwowej (sądom, organom, trybunałom, organom kontroli). Skonstruowane w oparciu o kryterium podmiotowe. Wyjątki - części to także te wielkości, które odpowiadają subwencjom udzielanym JST (kryterium podmiotowe zastąpione przez kryterium przedmiotowe).
DZIAŁY i ROZDZIAŁY - kryterium przedmiotowe; odpowiadają określonym rodzajom działalności i z punktu widzenia konstruowania działów i rozdziałów oraz możliwości wykonywania lub zmian, to łatwiej jest przeprowadzić zmiany w ramach rozdziału niż działu (bo tu potrzeba ingerencji parlamentu).
PARAGRAFY - odpowiadają poszczególnym rodzajom dochodów, przychodów, wydatków lub środków pochodzenia zagranicznego.
Inny sposób klasyfikowania budżetu w związku z członkostwem w UE (art. 39 ust 2.): wydatków publicznych są też klasyfikowane wg kodów wydatków strukturalnych.
Zasada przejrzystości sprowadza się do klasyfikacji budżetowej.
Oznaczenie podmiotów, które mogą dysponować wydatkami publicznymi - dysponent wydatków budżetowych. Ustawodawca używa tego określenia, ale często używa pojęcia dysponent części budżetowej. W rzeczywistości wyodrębnia się 3 dysponentów.
Definicja zasady budżetowej
Brak def. ustawowej. W nauce pr. finansowego - postulaty nauki kierowane do racjonalnego prawodawcy, aby stworzył budżet wg pewnych reguł, które zapewniają prawidłowość funkcjonowania budżetu.
WYKŁAD 8
ZASADY BUDŻETOWE
Zasada powszechności (zupełności) budżetu
Dawniej. Państwo dysponowało zasobami majątkowymi. Obowiązywała koncepcja, że z punktu widzenia gospodarki państwowej najlepiej, by państwo posiadały pełen wgląd w gospodarkę, w wyniki osiągane przez jednostki organizacyjne (ogół dochodów i wydatków państwa realizowany przez państwowe jednostki organizacyjne był objęty budżetem). Koncepcja korzystna ze względu na możliwość sprawowania kontroli nad gospodarką państwową. Ale hamuje rozwój gospodarczy, bo niezależnie jak państwowa osoba prawna funkcjonuje, to i tak otrzymuje ogół środków na sfinansowanie wydatków z budżetu niezależnie od wyników pracy. I z drugiej strony, nawet jeśli funkcjonuje sprawnie, to nie otrzymuje dochodów, aby się rozwijać (metoda budżetowania brutto).
Obok pojawiła się metoda netto, czyli rozliczanie się z budżetem wynikami osiągniętej prowadzonej działalności, np. zakłady budżetowe, agencje wykonawcze. Metoda per netto - rozliczanie się wynikami.
Docent Działkowski - system powiązań wielorakich. Przedsiębiorstwa państwowe rozliczają się z budżetu poprzez kanały, którymi pozyskują środki, ale jednocześnie odprowadzają do budżetu środki finansowe z różnych tytułów, a nie rozliczają się tylko osiągniętym wynikiem netto.
Obecnie - dążenie do powiązania jednostki organizacyjnej z budżetem dochodami i wydatkami. Istnieją więzi finansowe między budżetem a jednostką organizacyjną w ten sposób, że do budżetu wpływają dochody z różnych tytułów i jednoczenie jednostka może uzyskać środki z różnych tytułów.
Zasada równowagi budżetowej
Dawniej - budżet powinien być zbilansowany, czyli suma planowanych wydatków nie może być wyższa niż suma planowanych dochodów. Takie rozumienie w wieku XIX i początek XX.
Przełom końcem lat 20. Zasada miała być gwarantem stabilności gospodarczej (porażka, np. USA). Następnie rozważania Keynesa. Istnienie deficytu (różnica ujemna między wielkością planowanych wydatków i dochodów) można wykorzystać w celach gospodarczych, np. zapewnić wzrost zatrudnienia, stworzyć podwaliny dla rozwoju gospodarczego państwa, które będzie w następnych latach przynosić dochody. Wykazał, że deficyt (planowana nierównowaga budżetu) nie oznacza, że państwo znajduje się w złym państwie.
W PRL planowano zawsze nadwyżkę budżetową. W latach 70. bardzo restrykcyjnie traktowano zasadę równowagi budżetowej jako bezwzględnie obowiązującą, szczególnie w budżetach terenowych.
Wyłomem była druga poł. lat 70. na Węgrzech. Po raz pierwszy kraj socjalistyczny zdecydował się na uchwalenie budżetu niezrównoważonego.
Obecnie budżet nie musi być zrównoważony, ale dobrze gdy deficyt budżetowy jest minimalizowany.
Gdy nadwyżka też problem, bo jak najlepiej ją zagospodarować?
Ilustracja zasady w ustawie:
Art. 76 - do potrzeb pożytkowych należy deficyt. Ustawodawca dopuszcza istnienie deficytu.
Art. 89 - JST mogą brać kredyty, pozyczki na finansowanie deficytu.
Art. 113 - wyjaśnia pojęcie deficytu; źródła, z jakich deficyt może być finansowany.
Art. 217 - def. deficytu budżetu JST i wskazania źródeł finansowania deficytu.
! Dopuszcza się istnienie deficytu, ale organ odpowiedzialny za uchwalenie budżetu i organ wykonawczy współpracujący muszą wskazać źródła sfinansowania deficytu.
Zasada równowagi budżetowej nie może być traktowana jako podstawowy element kształtujący ocenę sytuacji finansowej państwa. To tylko element. Gdy nie ma równowagi, to nie oznacza, że gospodarka jest niestabilna. Wskazane jest dążenie do tego, by wielkość planowanych dochodów i wydatków w dłuższych okresach czasu była zbieżna co do swojej wysokości.
Zasada jedności budżetu
Jedność materialna - może obowiązywać nawet mimo braku jedności formalnej.
Jedność formalna - ogół dochodów i wydatków budżetu państwa jest objęta jednym aktem prawnym. Nie da się tego osiągnąć w chwili obecnej, bo mamy budżet państwa i JST (ścisła więź ekonomiczna, ale nie da się udowodnić, że budżet państwa obejmuje jako akt ogół dochodów i wydatków JST). Ta zasada może być osiągnięta obecnie tylko w małych państwach.
Czy ma znaczenie zas. jedności formalnej? Wg niektórych autorów, jeśli da się ustalić silną więź między budżetem państwa i innych jednostek organizacyjnych, to też można mówić o namiastce jedności formalnej budżetu. Wg Zdebla koncepcje nieprzemyślane, bo gdzie tu 1 akt?
Jedność materialna
Nie ma definicji legalnej.
Art. 42 ust. 2.
Istota zasady - zasada „jednego worka”; dochody budżetowe pochodzące z różnych źródeł wpływają do jednego worka (budżetu). Środki wydatkuje się na różne cele, ale gdy środki wpływają do worka nie ustala się na co będą przeznaczane. Nie da się udowodnić, że np. dochody z VAT są przeznaczone na szkolnictwo. Dochody stapiają się w jedną całość.
!Wyjątek - fundusze celowe (konkretnym źródłom dochodów odpowiadają konkretne źródła wydatków). Fundusze celowe są zasilane środkami publicznymi. Następny etap, to będzie zmniejszanie liczby funduszy celowych, które trafią do budżetu.
Zasada roczności
Rozumiana dwojako:
zasada dotyczące czasokresu funkcjonowania budżetu (generalnie rok); odstępstwem jest wieloletnie planowanie budżetu,
wydatki planowane w budżecie mogą być dokonywane do końca roku budżetowego. Jeśli wydatki nie zostaną dokonane do 31. grudnia włącznie, to one wygasają. Odstępstwa: o charakterze ustawowym - środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi; o charakterze fakultatywnym - RM podejmuje decyzję o wydłużeniu obowiązywania wydatków budżetowych na rok następny (wydatki niewygasające, wykaz przygotowywany zwykle na początku 4. kwartału roku budżetowego).
Procedura budżetowa - obejmuje 4 fazy:
projektowania
uchwalania
wykonywania
kontroli
Procedura została rozciągnięta w czasie. Obecnie przed fazą projektowania faza planowania wieloletniego, czyli tworzenie strategii (prognozy) budżetowej.
Definicje:
Prof. Brzeziński - ogół prawnie określonych zasad, którymi kierują się organy państwowe oraz samorządowe i podległe im jednostki organizacyjne w trakcie planowania i realizacji zadań objętych budżetem. Nacisk na fazę planowania (rozumieli też tu uchwalanie) i wykonywania.
Prof. Kosikowski - zasady postępowania organów państwowych i samorządowych oraz jednostek realizujących budżet w trakcie realizowania budżetu, jego uchwalania i wykonywania.