II OSK 1390/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-10-11
Data wpływu	2011-06-20
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/ Małgorzata Stahl /sprawozdawca/ Teresa Kobylecka
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane	II SA/Sz 20/11
Skarżony organ	Rada Gminy
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 118 poz 687; art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3; Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
Tezy Założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów cmentarza, a następnie podjęcia uchwały o założeniu cmentarza
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rada Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 20/11 w sprawie ze skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy Ś. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 20/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy Ś. w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie III. zasądził od Rady Gminy Ś. na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Rada Gminy Ś., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), po uzyskaniu zgody Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. postanowiła o założeniu cmentarza komunalnego w Gminie Ś. na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ś. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. R. B. wezwał Radę Gminy Ś. do usunięcia naruszenia interesu prawnego podnosząc, że uchwała ta przewiduje lokalizację cmentarza komunalnego na działkach graniczących z działką nr [...], będącą jego własnością. Na działce tej zamierza on wybudować budynki mieszkalne. Natomiast jak wynika z korespondencji prowadzonej z Wójtem Gminy Ś., Gmina zamierza ograniczyć możliwość korzystania z działki nr [...], poprzez ustanowienie na terenie tej działki 50 m strefy ochronnej cmentarza. R. B. wskazał nadto, że uchwała narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, co stwarza poważne ryzyko negatywnego wpływy planowanego cmentarza na jego zamierzenia inwestycyjne. Rada Gminy Ś. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2010 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. W ocenie organu wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, jakie szkodliwe oddziaływanie na istniejący cmentarz wyznaniowy będzie miał nowy. Podniesiono, że przy zakładaniu cmentarza zachowana jest minimalna 50 m strefa odległości od istniejących zabudowań. Działka nr [...] stanowiąca własność R. B. stanowi grunt rolny klasy IV a. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego Gminy Ś. teren obejmujący działkę oznaczono jako (tak jak cały obszar miejscowości) strefa intensyfikacji terenów wymagających opracowania planu miejscowego, dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego z usługami. Podkreślono, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wyjaśniono również, że plan sytuacyjny z przyczyn praktycznych wykonany został w skali 1 : 1000. Dla zapewnienia zgodności z literą prawa przygotowano uchwałę zmieniającą załącznik graficzny w skali 1 : 500. Wskazano też, że dokumentacja geologiczna w żadnym punkcie nie wskazuje na brak możliwości wykorzystania terenu na cmentarz. Wnioski geotechniczne wskazują na proste warunki gruntowo - wodne, które nie są przeszkodą lokalizacji cmentarza. Za bezpodstawny uznano zarzut nie ujęcia budynku na działce [...], gdyż uchwała podjęta została [...] czerwca 2010 r., a [...] lipca 2010 r. Państwo K. zakończyli budowę na tej działce oraz zgłosili do zasobów geodezyjnych swój budynek. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz, który stanowi że miejsce na cmentarz powinno być w miarę możliwości tak wybrane, aby najczęściej spotykane w tym miejscu wiatry wiały od terenów mieszkalnych w kierunku cmentarza. Budowa cmentarza komunalnego jest kontynuacją już istniejących funkcji w tym terenie, a jak do tej pory nie było skarg na problemy z wiatrem od strony cmentarza wyznaniowego. W dniu 9 listopada 2010 r. R. B. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w sprawie założenia cmentarza komunalnego na terenie Gminy Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący powtórzył, iż uchwała ta narusza jego interes prawny jako właściciela działki nr [...] graniczącej z działkami nr [...] i [...], na których uchwała przewiduje lokalizację cmentarza komunalnego. Nadto zarzucił, że przedmiotowa uchwała wskazywała na błędną podstawę prawną jej przyjęcia i została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, tj: - § 1 ust. 1 bowiem lokalizacja cmentarza "nie daje rękojmi wykluczenia szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, w tym na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego", - § 1 ust. 2 - cmentarz winien zostać zlokalizowany w izolacji od zabudowań - w bliskim sąsiedztwie planowanego cmentarza (na działkach nr [...] oraz [...]) znajdują się budynki mieszkalne; skarżący od 1,5 roku oczekiwał na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], co wskazuje, że bezpośrednie sąsiedztwo działek nr [...] i [...], na których lokowany jest cmentarz, przewidziane jest pod budownictwo mieszkaniowe, - § 2 ust. 1 - plan sytuacyjny cmentarza winien być sporządzony w skali 1:500 - do uchwały załączono plan sytuacyjny w skali 1:1000, - § 2 ust.1 pkt 2 a i b - bowiem nie zostały przeprowadzone badania stosunków wodnych co wynika z dokumentacji geotechnicznej z maja 2010 r. sporządzonej przez M. T., - § 2 ust.2 poprzez nie zaznaczenie na planie sytuacyjnym zabudowań na działce 155/1, - § 3 ust.1 ponieważ w obręb 50 m wchodzi grunt przeznaczony na podstawie decyzji o warunkach zabudowy pod budownictwo mieszkaniowe (działka nr [...]), - § 4 ust. 2 ponieważ jak wynika z dokumentacji geotechnicznej, na głębokości 1,3 - 2,4 m stwierdzono bardzo silne sączenia wód gruntowych, z tendencją wzrostową w okresie deszczowym, zatem przed podjęciem przedmiotowej uchwały o założeniu cmentarza winny one zostać wyeliminowane poprzez przeprowadzenie drenażu, zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., - § 5 który stanowi, że grunt cmentarza powinien być przepuszczalny, a zgodnie z dokumentacją geotechniczną grunt składa się z piasków gliniastych, glin piaszczystych i glin, z zatem jest nieprzepuszczalny, - § 6 bowiem na terenie planowanego cmentarza obserwuje się przewagę wiatrów w kierunku zabudowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając przedstawioną sprawę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że spełnione zostały w niniejszej sprawie wymogi formalne skargi określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono w tej mierze, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta jest sprawą z zakresu administracji publicznej, spełniony został również warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia wykazanego przez skarżącego interesu prawnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. O założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Natomiast założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy). Powyższe uregulowanie - jak stwierdził Sąd - nie oznacza, że założenie cmentarza komunalnego może nastąpić na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie na ten cel. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem art. 3 ustawy, w odróżnieniu od art. 1 ust. 2 i 1 ust. 3 (który odmiennie reguluje sprawy założenia i rozszerzenia cmentarzy komunalnych i wyznaniowych), odnosi się ogólnie do "cmentarzy" to - w ocenie Sądu - należy uznać, że zarówno cmentarze komunalne jak i wyznaniowe mogą być zakładane i rozszerzane na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że planowanie przestrzenne jest fakultatywne. Jak stanowi przepis art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla założenia i rozszerzenia cmentarza należy zatem stosować przepis ogólny, jakim jest art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, która postanawia o założeniu cmentarza komunalnego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ś. ma uregulowanie zawarte w art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Jak wynika z uchwały nr [...] (stanowiącej odpowiedź na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa) dla miejscowości Ś. nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś., cały obszar miejscowości Ś. oznaczono jako strefę identyfikacji terenów wymagających opracowania planu miejscowego, dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Powyższe oznacza, że uchwała o założeniu cmentarza komunalnego została podjęta z naruszeniem art. 3 ustawy o cmentarzach bowiem przewiduje założenie cmentarza na terenach nie przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w decyzji o lokalizacji celu publicznego, która zdaniem Sądu, winna być wydana przed podjęciem uchwały o założeniu cmentarza komunalnego. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 51/10 (ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego), zgodnie z którym "postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji cmentarza komunalnego winno rozpocząć się od podjęcia przez Radę Gminy Ś. uchwały w sprawie założenia cmentarza". Wskazano, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1153, poz. 1270 ze zm.) oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotu skargi sądowej. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, Sąd stwierdził, że winny być one przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym zgody inspektora sanitarnego na założenia cmentarza oraz w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego poprzedzającymi podjęcie uchwały o założeniu cmentarza komunalnego. Wobec powyższego rozstrzygając o nieważności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności wyroku stanowił art. 152 , o kosztach zaś orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy w Ś., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że Sąd rozpoznający nie jest związany oceną prawną wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 51/10 w sytuacji, gdy w rzeczywistości mamy tu do czynienia z tożsamością przedmiotu skargi sądowej, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię tj. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ustalenie, iż uchwała Rady Gminy Ś. w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego powinna zostać poprzedzona decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie cmentarza komunalnego, i to w sytuacji, kiedy z systematyki ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że uchwała w sprawie założenia cmentarza stanowi pierwszy etap procesu zmierzającego do założenia cmentarza, a przy tym, taką kolejność postępowania stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010r ., sygn. akt II SA/Sz 51/10. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność stepowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty. Pierwszy z nich ma charakter procesowy i powiązany jest ze wskazaniem naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że Sąd wydając w dniu 24 marca 2011 r. zaskarżony wyrok nie jest związany oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 51/10, podczas gdy w rzeczywistości zachodzi tożsamość przedmiotu skargi sądowej. Zarzut ten nie jest uzasadniony w sytuacji, gdy przedmiotem powołanego wyroku z dnia 24 marca 2009 r. była sprawa ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (cmentarza komunalnego), a przedmiotem zaskarżonego obecnie wyroku jest uchwała Rady Gminy Ś. w przedmiocie założenia cmentarza komunalnego. Słusznie zatem stwierdził Sąd, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć konkretnego przepisu lub też jego prawidłowej wykładni w odniesieniu do określonego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Zarzut drugi - naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię -art.1 ust.2 w zw. z art.3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (obecnie Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz.687) również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanego przepisu. Przepis ten w brzmieniu według Dz.U. z 2000 r. Nr 120, poz.1268 (aktualny tekst ma tożsame brzmienie) stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten należy rozumieć jako tryb szczególny odnoszący się do cmentarzy. W konsekwencji treść tego przepisu, ustalana w ramach interpretacji łącznej, jednoznacznie wskazuje, że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Brak planu z postanowieniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza nie skutkuje w tym przypadku możliwością wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Chcąc zatem założyć cmentarz Gmina musi uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i określić w nim tereny przeznaczone na cmentarz. Miejscowy plan nie musi obejmować przy tym terenu całej Gminy, a tylko jej część, np. tę która zostanie przeznaczona na cmentarz i związaną z nim strefę ochronną. Podobne stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie dotyczącym ustalania granic terenów pod budowę wieloprzestrzennych obiektów handlowych. W związku z powyższym wskazać należy, że założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów cmentarza, a następnie podjęcia uchwały o założeniu cmentarza. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

---