035 6

AihIi.i>|W l.ihlonskt

.u, \m u-laniem prawa w życic, czyli administracyjno. Wybitnym kontynuatorem ironi administracyjnej Wilsona był Frank J. Goodnow, który argumentował, /c ws/ystkie poczynania rządów mają albo charakter polityczny (działania niezbędne do wyrażenia woli rządu), albo administracyjny (działania niezbędne do egzekucji tej woli). Różnica między władzą polityczną a władzą administracyjną polega na innych-źródłach legitymacji obu tych sfer rządzenia. Podmioty władzy politycznej pochodzą z demokratycznego wyboru, co daje im legitymację konstytucyjną do podejmowania suwerennych decyzji (wyrażania woli w imieniu wyborców). Legitymacja organów administracji wynika z działania w imieniu rządu (egzekwowania woli suwerena) i ma charakter pośredni: jej źródłem jest usytuowanie w hierarchii władz konstytucyjnych państwa. Władza administracyjna jest legitymizowana pośrednio, stanowiąc „przedłużenie” suwerennego rządu. Dychotomiczny model rozdzielenia polityki od administracji postuluje jak najbardziej przejrzyste rozgraniczenie w praktyce państwowej obu tych sfer rządzenia. W. Wilson i F. Goodnow zdawali sobie sprawę, że precyzyjne odgraniczenie polityki i administracji jest praktycznie niemożliwe, ale zalecali, aby w miarę jak to jest możliwe, przestrzegać zakresów uprawnień instytucji politycznych i administracyjnych. Relacja między polityką a administracją w układzie hierarchicznym opiera się na supremacji pierwszej i podporządkowaniu drugiej. Konstytucyjną funkcją polityki jest „wyznaczanie zadań dla administracji, wszelako przy uznaniu pewnej autonomii urzędów”. Autonomia urzędu i funkcjonariusza administracji oznacza, że musi istnieć „dyskrecja administracyjna”, czyli pewien zakres autonomii urzędnika w zastosowaniu przepisów prawa do konkretnych sytuacji, w jakich przychodzi mu podejmować decyzje.

Model Wilsona do dzisiaj stanowi teoretyczne uzasadnienie podziału funkcji władz politycznych i administracyjnych w amerykańskim systemie prawnym. Podczas kadencji prezydenta W. Wilsona przyjęto pakiet ustaw, które usankcjonowały prawnie teorię rozdziału polityki i administracji. The Pendleton Act z 1883 r. ograniczył wpływ partii politycznych na funkcjonowanie urzędów federalnych i stanowych. The Budgeting and Accounting Act z 1921 r. wprowadził regułę, w myśl której administracja przygotowuje projekt budżetu państwa i przedkłada do zatwierdzenia przez Kongres, odwracając dotychczas obowiązujący tryb uchwalania budżetu. W latach dwudziestych zaczęto wprowadzać służby eksperckie do administracji rządowej w USA, m.in. utworzono Biuro Zarządzania i Budżetu (Office of Management and Budget) zatrudniające ekspertów do spraw finansowych. W 1936 r. „Komisja Broniowa”, w której skład wchodził m.in. wybitny politolog Charles Merriam, opracowała raport zalecający zwiększenie zatrudnienia pionu doradczego w strukturach władzy wykonawczej. Za ukoronowanie procesu rozdzielania instytucji administracyjnych od politycznych w aparacie rządowym USA uważana jest ustawa Hatcha z 1939 r. Profesjonalizacja administracji miała na celu umacnianie pozycji i p/ekutywy kosztem władzy iI-.I;iWł»(l;|Wc-/«.-1 Władza prezydent ka i ies/yla mi, Iiadycyjnie większym prestiżem w społeczeństwie amerykańskim ni/ eialn ustawodawcze, które uważano za instytucje podatne na wpływy partii i giup interesów kosztem dobra publicznego. Prezydent postrzegany byl natomiast 111 k o najważniejszy reprezentant i obrońca interesu publicznego.

lak pisze L.M. Lane (1998, s. 39), „Konstytucyjny model adminisirm p publicznej w Stanach Zjednoczonych, jaki zawarty jest w dziełach twórców i onslytucji, odzwierciedla republikańską ideę cnót obywatelskich. W świetle tego modelu administrację rządową cechuje obiektywizm, chłodny rozsądek im tonalność, uczciwość, kompetencja i apolityczność. Jej praca dedykowana |. .t dobru publicznemu [...] Administracja powinna trzymać się z daleka od polityki partyjnej”. Konstytucyjna separacja polityki od administracji stanów da u u pełnienie doktryny rozdziału władz. Twórcy konstytucji nie uważali za ko meczne wyróżniać osobnej czwartej władzy (administracyjnej), ponieważ ,.d/ ia lania administracyjne stanowiły powszechnie akceptowaną domenę epzekuly wv stojącą ponad polityką partyjną” (Lane, 1998, s. 6).

Brytyjski model rządów, nazywany „westminsterskim”, był op. ty iiad,

• \ tnie na dwóch filarach: suwerenności egzekutywy i korpusie apolityczny* h m/ędników cywilnych (civil seiyants), kierujących się tradycyjnym kodeksem etycznym służby publicznej, ustanowionym w połowie XIX w. l)o trudy* p ■ ■ siminsterskiego modelu rządów należy połączenie dużego zakresu autonomii gabinetu ministrów oraz demokratycznej odpowiedzialności egzekutywy pi /* d pai lamentem i wyborcami. Personel administracyjny aparatu rządowego podli ga całkowicie odpowiednim ministrom. Oficjalna wykładnia prawna mli .In/b i ywilnych stanowi, że powinni oni zachowywać się w laki sposob, ąb\ mi msirowie mieli pewność, że służba cywilna wykona w pełni swoje zubow ią. arna i będzie pracować bezstronnie dla każdego aktualnie rządzą*.ero gabim In" K liapman, 0’Toole, 1995, s. 16).

W porównaniu z modelem amerykańskim, brytyjski korpus .lu/by publu mą (ciril sernice) tradycyjnie cieszył się dużym prestiżem społecznym < >d ponad 150 lat traktowano go jako służbę państwową, wyróżnia jącą się od inny* li imup zawodowych wyjątkowym poziomem etyki i szczególnym wyc/ulenn m na interes publiczny. Wzorzec zachowania brytyjskiego urzędnika państwo wago, opracowany w 1928 r. przez ówczesnego szefa służby cywilnej lorda Warrena Fishera, nakazywał urzędnikom rozgraniczanie w codziennym życiu ■praw publicznych od prywatnych i unikanie sytuacji, w których mogłoby powstać podejrzenie wykorzystywania stanowiska publicznego do celów pi y walnych (Chapman, OToole, 1995, s. 6). Opracowanie kodeksu cnót ur/ęd mezych brytyjskiej ciril serrice miało duże znaczenie dla wychowywania ko l< 11 łych pokoleń kandydatów do pracy w urzędach państwowych. Opiacowani* lishera było wykorzystywane z niewielkimi modyfikacjami jako ofiiąalny dokument określający etyczny status urzędnika państwowego. W posła* i Ino