P1010297

42 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

strii), w którym zawsze występowały gminy i powiaty. Nawiązujący do historii podział landów niemieckich na gminy i powiaty, okazał się, co do zasady, trwały - i występuje do dzisiaj w RFN.

Stworzenie zawodowego i stałego aparatu administracji stanowiło jeden z podstawowych celów władców niemieckich już w XVIII wieku. Z tego to powodu wydane zostały, najwcześniej w Prusach (1722 r. i 1748 r., a ostatecznie w kodyfikacji całego prawa w Powszechnym Prawie Krajowym z 1794 r.), przepisy gwarantujące urzędnikom określony status, w tym stabilizację stosunku służbowego w państwowej służbie cywilnej.

Stosunek państwowej służby cywilnej zaliczono w dużej mierze do sfery prawa prywatnego, co oznaczało, że konieczne w określonych przypadkach, ze względu na dobro służby, usunięcie urzędnika ze stanowiska nie pociągało ze sobą automatycznie utraty prawa do uposażenia. Utrata mogła bowiem nastąpić tylko na podstawie orzeczenia sądu lub komisji dyscyplinarnej, w wyniku popełnienia przez urzędnika przestępstwa. W modelu francuskim długo obowiązywała przeciwstawna zasada: służba państwowa stanowi udział w wykonywaniu suwerenności państwowej, wobec czego nie można skutecznie ograniczać prawa przełożonych do zwalniania podwładnych. Oznacza to, że status urzędnika państwowego w Niemczech w jeszcze większym stopniu niż we współczesnej Francji miał - i ma nadal - charakter osobisty.

Dostęp do wyższych urzędów już w XVIII w. uzależniano w wielu krajach niemieckich od wykazania się odpowiednimi kwalifikacjami, tworząc zarazem system formacji wysokich kadr urzędniczych. System ten opierał się na odpowiednim wykształceniu akademickim, uzupełnionym przez praktykę w administracji, zakończoną egzaminem kwalifikacyjnym.

Co do wykształcenia, w XVIII w. za najwłaściwszą uznawano wiedzę teoretyczną w zakresie ukształtowanych wówczas nauk: kameralistyki (ekonomia, skarbowość) i policji (ówczesna nauka administracji), aczkolwiek wysoko ceniono również wykształcenie prawnicze. W XIX w., kiedy w związku z powstaniem konstrukcji „państwa prawnego”, nauka policji przestała istnieć, kwalifikacje prawnicze stały się jedynym wymogiem formalnym dopuszczenia do służby przygotowawczej w administracji ogólnej, a w rezultacie do egzaminu referendar-skiego. Dominacja prawa była tak silna, że przez pewien czas (w Prusach od 1846 r.) wymagano nie tylko ukończenia uniwersyteckich studiów prawniczych, ale i aplikacji sądowej. Charakterystyczną cechą modelu niemieckiego stało się w każdym razie oparcie administracji na specjalnie w tym celu przygotowanych prawnikach - a więc i prawnicze podejście wyższych urzędników do rozstrzyganych przez nich zagadnień. Cecha ta występuje do naszych dni.

Podobnie do dzisiaj występuje inna charakterystyczna cecha modelu niemieckiego. Urzędnik służby cywilnej (Beamte, a zatem nie należący do niższych kategorii pracowników publicznych - o klasyfikacji tych pracowników będzie mowa w rozdziale o kadrach administracji) ma być neutralny politycznie, ale nie w brytyjskim znaczeniu - zupełnego oddzielenia od polityki. Urzędnicy niemieccy tradycyjnie są bowiem uwikłani w politykę, zarówno w trakcie wykonywania funkcji urzędowych (odgrywają poważną rolę faktyczną w kształtowaniu decyzji politycznych), jak i w życiu politycznym (często kandydują w wyborach, choć w przypadku uzyskania mandatu muszą zrezygnować ze stanowiska w administracji). Oznacza to zarazem, że wykazują znaczną wrażliwość na sprawy polityczne - ale też i wpływ polityczny. Jak trafnie zauważono,

„[...] charakterystyka wewnętrznej struktury administracji publicznej w Niemczech ujawnia wbudowane w nią sprzeczności. Z jednej strony uważa się, że administracja publiczna jest wielce legalistyczna, a wszystko, co robi urzędnik, powinno mieć swoje uzasadnienie w odpowiednich przepisach.

Z drugiej strony jest tak, że urzędnicy, zwłaszcza ci z górnych szczebli hierarchii administracyjnych, angażują się w działalność polityczną, a sama administracja publiczna jest dość wrażliwa na wpływy polityczne”⁶. Administracja niemiecka, jak była o tym już mowa, przyjmowała w ramach reform właściwych monarchii oświeconej pewne instytucje samorządowe, znajdujące się jednak zawsze pod ścisłą kontrolą państwa. I tak, w Prusach, w 1794 r. wprowadzono jednolite pojęcie gminy wiejskiej, korzystającej z osobowości publicznoprawnej oraz z ograniczonego samorządu, którego organami byli sołtys i ławnicy, podlegli jednocześnie właścicielowi wsi (było to przecież przed uwłaszczeniem chłopów) i państwowej administracji powiatowej. Później, w 1808 r., wprowadzono w Prusach samorząd miejski, a od 1815 r. zaczęto rozwijać - jeszcze w ramach podziałów stanowych - samorząd wyższych szczebli.

Wiosna Ludów 1848 r. pociągnęła za sobą powszechne przyjęcie w Niemczech porządku konstytucyjnego. W jego ramach, poza poddaniem działalności administracji kontroli parlamentów (kontroli zresztą długo słabej, jako że przed I wojną światową nie wypracowano tam na ogół instytucji politycznej odpowiedzialności rządu przed parlamentem), dokonano dwóch istotnych reform w dziedzinie administracji, uzupełniających rozwiązania rozwijane od czasów absolutyzmu. Wprowadzono szczególne sądownictwo administracyjne dla kontroli legalności decyzji administracyjnych, jak również wprowadzono system instytucji samorządu terytorialnego. W największym z państw Rzeszy, w Prusach, sądownictwo administracyjne i samorząd terytorialny, wprowadzone w latach 1872-1883, były ściśle ze sobą powiązane; sądami administracyjnymi dwóch niższych instancji były organy samorządowe. Autorem koncepcji tak samorządu terytorialnego, jak i sądownictwa administracyjnego, był bowiem ten sam prawnik i polityk Heinrich-Rudolf Gneist (1816-1895), który starał się przystosować do miejscowych potrzeb instytucje hrabstw angielskich sprzed reformy 1888 roku.

W Niemczech przyjęto sądownictwo administracyjne w najściślejszym znaczeniu -jako wykonywanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez specjalnie w tym celu powołane sądy - przy pozostawieniu całości sporów cywilnoprawnych, w których stroną jest administracja, rozstrzygnięciu sądów powszechnych.

B. Guy Peters, op. cit., s. 166.